Adi 4029 DF

Supremo Tribunal Federal
DJe 27/06/2012
Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 1 de 89
Ementa e Acrdo
08/03/2012
PLENRIO
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.029 DISTRITO FEDERAL

RELATOR
REQTE.(S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
: MIN. LUIZ FUX

: ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIDORES DO
IBAMA - ASIBAMA NACIONAL
: DIEGO VEGA POSSEBON DA SILVA
: PRESIDENTE DA REPBLICA
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: CONGRESSO NACIONAL
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI

FEDERAL N 11.516/07. CRIAO DO INSTITUTO CHICO MENDES
DE CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE. LEGITIMIDADE DA
ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIDORES DO IBAMA.
ENTIDADE DE CLASSE DE MBITO NACIONAL. VIOLAO DO
ART. 62, CAPUT E 9, DA CONSTITUIO. NO EMISSO DE
PARECER
PELA
COMISSO
MISTA
PARLAMENTAR.
INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 5, CAPUT, E 6,
CAPUT E PARGRAFOS 1 E 2, DA RESOLUO N 1 DE 2002 DO
CONGRESSO
NACIONAL.
MODULAO
DOS
EFEITOS
TEMPORAIS DA NULIDADE (ART. 27 DA LEI 9.868/99). AO
DIRETA PARCIALMENTE PROCEDENTE.
1. A democracia participativa delineada pela Carta de 1988 se baseia
na generalizao e profuso das vias de participao dos cidados nos
provimentos estatais, por isso que de se conjurar uma exegese
demasiadamente restritiva do conceito de entidade de classe de mbito
nacional previsto no art. 103, IX, da CRFB.
2. A participao da sociedade civil organizada nos processos de
controle abstrato de constitucionalidade deve ser estimulada, como
consectrio de uma sociedade aberta dos intrpretes da Constituio, na
percepo doutrinria de Peter Hberle, merc de o incremento do rol dos
legitimados fiscalizao abstrata das leis indicar esse novel sentimento
constitucional.
3. In casu, a entidade proponente da ao sub judice possuir ampla
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 1851259.

Ementa e Acrdo
ADI 4.029 / DF
gama de associados, distribudos por todo o territrio nacional, e que
representam a integralidade da categoria interessada, qual seja, a dos
servidores pblicos federais dos rgos de proteo ao meio ambiente.
4. As Comisses Mistas e a magnitude das funes das mesmas no
processo de converso de Medidas Provisrias decorrem da necessidade,
imposta pela Constituio, de assegurar uma reflexo mais detida sobre o
ato normativo primrio emanado pelo Executivo, evitando que a
apreciao pelo Plenrio seja feita de maneira inopinada, percebendo-se,
assim, que o parecer desse colegiado representa, em vez de formalidade
desimportante, uma garantia de que o Legislativo fiscalize o exerccio
atpico da funo legiferante pelo Executivo.
5. O art. 6 da Resoluo n 1 de 2002 do Congresso Nacional, que
permite a emisso do parecer por meio de Relator nomeado pela
Comisso Mista, diretamente ao Plenrio da Cmara dos Deputados,
inconstitucional. A Doutrina do tema assente no sentido de que 'O
parecer prvio da Comisso assume condio de instrumento indispensvel para
regularizar o processo legislativo porque proporciona a discusso da matria,
uniformidade de votao e celeridade na apreciao das medidas provisrias'. Por
essa importncia, defende-se que qualquer ato para afastar ou frustrar os
trabalhos da Comisso (ou mesmo para substitu-los pelo pronunciamento de
apenas um parlamentar) padece de inconstitucionalidade. Nessa esteira, so
questionveis dispositivos da Resoluo 01/2002-CN, na medida em que
permitem a votao da medida provisria sem o parecer da Comisso Mista. (...)
A possibilidade de atuao apenas do Relator gerou acomodao no Parlamento e
ineficcia da Comisso Mista; tornou-se praxe a manifestao singular: 'No
modelo atual, em que h vrias Comisses Mistas (uma para cada medida
provisria editada), a apreciao ocorre, na prtica, diretamente nos Plenrios das
Casas do Congresso Nacional. H mais: com o esvaziamento da Comisso Mista,
instaura-se um verdadeiro 'imprio' do relator, que detm amplo domnio sobre o
texto a ser votado em Plenrio'. Cumpre lembrar que a apreciao pela Comisso
exigncia constitucional. Nesses termos, sustenta-se serem inconstitucionais as
medidas provisrias convertidas em lei que no foram examinadas pela Comisso
Mista, sendo que o pronunciamento do relator no tem o condo de suprir o
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Ementa e Acrdo
ADI 4.029 / DF
parecer exigido pelo constituinte. (...) Cabe ao Judicirio afirmar o devido
processo legislativo, declarando a inconstitucionalidade dos atos normativos que
desrespeitem os trmites de aprovao previstos na Carta. Ao agir desse modo,
no se entende haver interveno no Poder Legislativo, pois o Judicirio
justamente contribuir para a sade democrtica da comunidade e para a
consolidao de um Estado Democrtico de Direito em que as normas so frutos
de verdadeira discusso, e no produto de troca entre partidos e poderes. (In:
CLVE, Clmerson Merlin. Medidas Provisrias. 3 ed. So Paulo: RT,
2010. p. 178-180. V. tb. CASSEB, Paulo Adib. Processo Legislativo
atuao das comisses permanentes e temporrias. So Paulo: RT, 2008. p.
285)
6. A atuao do Judicirio no controle da existncia dos requisitos
constitucionais de edio de Medidas Provisrias em hipteses
excepcionais, ao contrrio de denotar ingerncia contramajoritria nos
mecanismos polticos de dilogo dos outros Poderes, serve manuteno
da Democracia e do equilbrio entre os trs baluartes da Repblica.
Precedentes (ADI 1910 MC, Relator(a): Min. SEPLVEDA PERTENCE,
Tribunal Pleno, julgado em 22/04/2004; ADI 1647, Relator(a): Min.
CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 02/12/1998; ADI
2736/DF, rel. Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 8/9/2010;
ADI 1753 MC, Relator Min. SEPLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno,
julgado em 16/04/1998).
7. A segurana jurdica, clusula ptrea constitucional, impe ao
Pretrio Excelso valer-se do comando do art. 27 da Lei 9.868/99 para
modular os efeitos de sua deciso, evitando que a sanatria de uma
situao de inconstitucionalidade propicie o surgimento de panorama
igualmente inconstitucional.
8. Deveras, a proteo do meio ambiente, direito fundamental de
terceira gerao previsto no art. 225 da Constituio, restaria desatendida
caso pudessem ser questionados os atos administrativos praticados por
uma autarquia em funcionamento desde 2007. Na mesma esteira, em
homenagem ao art. 5, caput, da Constituio, seria temerrio admitir que
todas as Leis que derivaram de converso de Medida Provisria e no
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ADI 4.029 / DF
observaram o disposto no art. 62, 9, da Carta Magna, desde a edio da
Emenda n 32 de 2001, devem ser expurgadas com efeitos ex tunc.
9. A modulao de efeitos possui variadas modalidades, sendo
adequada ao caso sub judice a denominada pure prospectivity, tcnica de
superao da jurisprudncia em que o novo entendimento se aplica
exclusivamente para o futuro, e no quela deciso que originou a
superao da antiga tese (BODART, Bruno Vincius Da Rs. Embargos
de declarao como meio processual adequado a suscitar a modulao
dos efeitos temporais do controle de constitucionalidade. RePro, vol. 198,
p. 389, ago/2011).
10. No cabe ao Pretrio Excelso discutir a implementao de
polticas pblicas, seja por no dispor do conhecimento necessrio para
especificar a engenharia administrativa necessria para o sucesso de um
modelo de gesto ambiental, seja por no ser este o espao idealizado
pela Constituio para o debate em torno desse tipo de assunto.
Inconstitucionalidade material inexistente.
11.
Ao
Direta
julgada
improcedente,
declarando-se
incidentalmente a inconstitucionalidade dos artigos 5, caput, e 6, caput e
pargrafos 1 e 2, da Resoluo n 1 de 2002 do Congresso Nacional,
postergados os efeitos da deciso, nos termos do art. 27 da Lei 9.868/99,
para preservar a validade e a eficcia de todas as Medidas Provisrias
convertidas em Lei at a presente data, bem como daquelas atualmente
em trmite no Legislativo.
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do
Supremo Tribunal Federal, em Sesso Plenria, sob a Presidncia do
Senhor Ministro Cezar Peluso, na conformidade da ata de julgamento e
das notas taquigrficas, por maioria de votos, em acolher questo de
ordem suscitada pelo Advogado-Geral da Unio, para, alterando o
dispositivo do acrdo da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.029,
ficar constando que o Tribunal julgou improcedente a ao, com
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Ementa e Acrdo
ADI 4.029 / DF
declarao incidental de inconstitucionalidade do artigo 5, caput, artigo
6, 1 e 2, da Resoluo n 01/2002, do Congresso Nacional, com
eficcia ex nunc em relao pronncia dessa inconstitucionalidade, nos
termos do voto do Relator, contra o voto do Senhor Ministro Cezar Peluso
(Presidente), que julgava procedente a ao.
Braslia, 8 de maro de 2012.
LUIZ FUX - Relator
Documento assinado digitalmente
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Relatrio
07/03/2012
PLENRIO

RELATOR
REQTE.(S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
: MIN. LUIZ FUX

: ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIDORES DO
IBAMA - ASIBAMA NACIONAL
: DIEGO VEGA POSSEBON DA SILVA
: PRESIDENTE DA REPBLICA
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: CONGRESSO NACIONAL
RELATRIO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Cuida-se de Ao Direta

de Inconstitucionalidade, com pedido de cautelar, proposta pela
associao nacional dos servidores do IBAMA (ASIBAMA nacional) em
face da Lei Federal n 11.516/07, que dispe sobre a criao do Instituto
Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio); altera as Leis
nos 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, 11.284, de 2 de maro de 2006, 9.985,
de 18 de julho de 2000, 10.410, de 11 de janeiro de 2002, 11.156, de 29 de
julho de 2005, 11.357, de 19 de outubro de 2006, e 7.957, de 20 de
dezembro de 1989; revoga dispositivos da Lei no 8.028, de 12 de abril de
1990, e da Medida Provisria no 2.216-37, de 31 de agosto de 2001; e d
outras providncias.
A referida Lei, fruto de converso de Medida Provisria (n 366),
teve por objetivo criar novo rgo (ICMBio), encarregado de conferir
maior celeridade aos procedimentos de licenciamento ambiental.
Alega o proponente, no campo da inconstitucionalidade formal, que:
(i) a Medida Provisria que deu origem Lei objurgada no foi
examinada pela comisso mista de Deputados e Senadores de que trata o
art. 62, 9, da Constituio, o que comprova por meio do ofcio n 182 da
Cmara dos Deputados, do Termo de Reunio do Senado Federal e de
documento da Secretaria Geral da Mesa do Senado Federal; (ii) a referida

Relatrio
ADI 4.029 / DF
Medida Provisria no atendeu aos requisitos de relevncia e urgncia
previstos no art. 62, caput, da Carta Magna colaciona precedentes do
Supremo Tribunal Federal, onde se reconheceu a possibilidade de o
Judicirio analisar tais requisitos (ADI-MC 1.717/DF e ADI-MC 2.213/DF).
Segundo a inicial, a ausncia de urgncia na edio da MP resta
evidenciada pelo fato de que o ICMBio firmou acordo de cooperao com
o IBAMA, por meio de Portaria Conjunta (n 06 de 30/11/2007), no qual o
primeiro delega praticamente todas as suas atribuies para o ltimo.
J na seara da inconstitucionalidade material, sustenta o proponente
que o diploma vergastado viola: (i) o art. 225, caput e 1, da
Constituio, porquanto a criao do Instituto Chico Mendes de
Conservao da Biodiversidade enfraquece a proteo ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, fragmentando a gesto ambiental integrada
e fracionando e reduzindo o rgo executor do Sistema Nacional do Meio
Ambiente (SISNAMA); (ii) o princpio da proporcionalidade, na medida
em que desnecessria a criao de uma nova autarquia enquanto j
existente outro ente, o IBAMA, que realizava idnticas atribuies,
podendo ser alcanada a maior celeridade na concesso de
licenciamentos ambientais por meio da alterao no procedimento legal,
na contratao de mais tcnicos ou com o deslocamento de efetivo para a
rea; (iii) o princpio da eficincia, pois a criao do ICMBio resultou em
aumento de gasto pblico, sem a contrapartida de melhoria na proteo
ambiental.
O ento Relator, Min. Eros Grau, determinou a aplicao do rito
previsto no art. 12 da Lei 9.868/99.
O Advogado-Geral da Unio manifestou-se no sentido de que:
(i) o proponente da Ao Direta parte ilegtima, pois, alm de no
ter comprovado ser associao de mbito nacional, se trata de entidade
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Relatrio
ADI 4.029 / DF
que agrega apenas pequena parcela dos servidores pblicos federais, de
carreiras que sequer tm identidade originada da Carta Magna, faltandolhe, assim, representatividade;
(ii) os requisitos de relevncia e urgncia, na hiptese, so de
avaliao subjetiva estritamente poltica, cuja apreciao vedada ao
Judicirio, e, ademais, o Supremo Tribunal Federal tem precedentes no
sentido de que a converso da Medida Provisria em Lei prejudica a
anlise destes requisitos (ADI 1.417, rel. Min. Octavio Galloti, ADI
1.726/DF, rel. Maurcio Corra; ADI 1.976, rel. Min. Joaquim Barbosa);
(iii) apesar da ausncia de apreciao pela Comisso Mista, a
Medida Provisria n 366/2007 foi analisada por Deputado Relator
nomeado pelo plenrio do Congresso Nacional, o qual concluiu pela
existncia de relevncia e urgncia no caso;
(iv) na espcie, houve a constituio da Comisso, malgrado no
tenha emitido o parecer, que tem carter meramente opinativo, por falta
de quorum. Por este motivo, o descumprimento do art. 62, 9, da Carta
Magna, tida como simples peculiaridade do processo legislativo, no
deve inquinar a Lei com a pecha de inconstitucionalidade;
(v) A Resoluo n 01/2002 do Congresso Nacional determina que,
uma vez esgotado o prazo para a emisso de parecer pela Comisso
Mista, o processo deve ser encaminhado Cmara dos Deputados, que
passar a examinar a Medida Provisria, sendo esse tambm o
ensinamento de Jos Afonso da Silva;
(vi) no procede o argumento de violao ao art. 225, caput e 1, da
Constituio, uma vez que a criao do ICMBio serviu para fortalecer e
assegurar a efetividade do direito fundamental ambiental em conjunto
com as atividades do IBAMA, fazendo parte de uma reestruturao da
organizao administrativa voltada preservao do meio ambiente, que
perpassou pela criao do Servio Florestal Brasileiro, pela Secretaria de
Mudana Climtica e Qualidade Ambiental e pela Secretaria de
Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel;
(vii) no houve preterio do princpio da proporcionalidade o
IBAMA era incumbido de mais de uma centena de atribuies, sofrendo
3

Relatrio
ADI 4.029 / DF
com o acmulo de tarefas, a falta de estrutura e a carncia de pessoal,
sendo que o ICMBio foi criado para dar foco s aes de conservao da
biodiversidade, contando hoje com 1.634 servidores, 293 unidades de
conservao federais e 15 centros especializados para pesquisa.
Em seguida, o Procurador-Geral da Repblica opinou pela
improcedncia do pedido, reproduzindo, no mrito, basicamente todos os
argumentos do Advogado-Geral da Unio. Afastou, contudo, a
preliminar de ilegitimidade ativa, pois a entidade proponente representa
todos os servidores pblicos federais que efetivamente tm relao com a
questo ambiental, alm de possuir previso em seu estatuto voltada
conservao do meio ambiente.
O Senado Federal prestou informaes por meio de sua Advocacia.
Suscitou a ilegitimidade ativa ad causam da entidade postulante, por
reunir apenas parte da categoria dos servidores pblicos civis. Ainda
preliminarmente, requereu o no conhecimento da Ao Direta, pois o
proponente pretende a anlise de uma Portaria Conjunta, o que vedado
na via eleita. Quanto alegada inobservncia do art. 62, 9, da Lei
Maior, citou deciso do Supremo Tribunal Federal, na ADI 3.289, na qual
o relator, Min. Gilmar Mendes, teria assentado que a no constituio da
Comisso Mista no determina a inconstitucionalidade do diploma. No
que atine aos requisitos de relevncia e urgncia, defendeu a
prejudicialidade dessa questo, em virtude da converso da Medida
Provisria em Lei, a pressupor que o Congresso Nacional exerceu a sua
atribuio constante do art. 62, 5, da Constituio (A deliberao de cada
uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mrito das medidas provisrias
depender de juzo prvio sobre o atendimento de seus pressupostos
constitucionais). Por fim, na seara material, argumentou que a alegao
de enfraquecimento da proteo ao meio ambiente s seria afervel
mediante dilao probatria, para que se comprove mediante estudos,
grficos e planilhas, alm de negar a afronta proporcionalidade.
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Relatrio
ADI 4.029 / DF
Em seguida, o ento Relator, Min. Eros Grau, negou seguimento
Ao Direta, nos termos do art. 21, 1, do RISTF, por considerar que a
Associao Nacional dos Servidores do IBAMA (ASIBAMA) no constitui
entidade de classe, mas associao ordinria de pessoas.
A entidade proponente ops embargos de declarao, aduzindo que
est presente nos vinte e sete Estados da Federao e possui mais de
quatro mil associados em todo o pas, no podendo ser considerada como
associao de pouca representatividade, de uma pequena parcela de
servidores, mas congrega toda a classe dos servidores pblicos federais
ambientais.
Os embargos de declarao foram admitidos pelo Min. Relator como
Agravo Regimental, abrindo vista ao Ministrio Pblico Federal, que
emitiu novo parecer, concluindo pela necessidade de reforma da deciso,
porquanto a relao de associados comprova o carter nacional da
agravante, e a legitimidade das entidades de classe na jurisdio
constitucional deve ser interpretado extensivamente, de modo a
democratizar o controle concentrado e conferir papel destacado s
organizaes da sociedade civil na rea da hermenutica constitucional.
A ASIBAMA acostou aos autos seu novo estatuto e a lista atual de
todos os quatro mil e quinhentos associados por todo o pas, integrantes
de todos os rgos ambientais federais do Brasil.
A deciso recorrida foi reconsiderada, na forma do art. 317, 2, do
RISTF.
o relatrio.
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Voto - MIN. LUIZ FUX
07/03/2012
PLENRIO

VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): A presente Ao Direta

de Inconstitucionalidade questiona a juridicidade da Lei Federal n
11.516/07, a qual criou nova entidade autrquica, cognominada Instituto
Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio).
Preliminarmente, cumpre analisar a legitimidade ativa ad causam da
associao nacional dos servidores do IBAMA (ASIBAMA nacional),
composta por quatro mil e quinhentos associados por todo o territrio
nacional, integrantes de todos os rgos ambientais federais do Brasil.
A Carta de Outubro de 1988, ao estatuir amplo rol de legitimados
para a propositura da Ao Direta, inaugurou nova fase no controle de
constitucionalidade brasileiro, superando o amplo domnio do controle
difuso e incidental sobre o abstrato e concentrado, decorrente do
monoplio conferido pela Constituio de 1967 ao Procurador-Geral da
Repblica para a utilizao da Representao de Inconstitucionalidade.
O novo regime preza, indubitavelmente, pela abertura dos canais de
participao democrtica nas discusses travadas pelo Judicirio,
colimando instituir aquilo que Hberle definiu como sociedade aberta de
intrpretes constitucionais. Em passagem de sua obra, o autor alemo
ressalta a importncia de que o debate constitucional seja realizado em
meio a interlocutores plurais:
A teoria da interpretao constitucional esteve muito
vinculada a um modelo de interpretao de uma "sociedade
fechada". Ela reduz, ainda, seu mbito de investigao, na
medida em que se concentra, primariamente, na interpretao
constitucional dos juzes e nos procedimentos formalizados.

ADI 4.029 / DF
(...)
A estrita correspondncia entre vinculao (
Constituio) e legitimao para a interpretao perde, todavia,
o seu poder de expresso quando se consideram os novos
conhecimentos da teoria da interpretao: interpretao um
processo aberto. No , pois, um processo de passiva
submisso, nem se confunde com a recepo de uma ordem. A
interpretao conhece possibilidades e alternativas diversas. A
vinculao se converte em liberdade na medida em que se
reconhece que a nova orientao hermenutica consegue
contrariar a ideologia da subsuno. A ampliao do crculo dos
intrpretes aqui sustentada apenas a conseqncia da
necessidade, por todos defendida, de integrao da realidade
no processo de interpretao. que os intrpretes em sentido
amplo compem essa realidade pluralista. Se se reconhece que
a norma no uma deciso prvia, simples e acabada, h de se
indagar sobre os participantes no seu desenvolvimento
funcional, sobre as foras ativas da law in public action (...).
(HBERLE, Peter. Hermenutica Constitucional a
Sociedade Aberta dos Intrpretes da Constituio: Constituio
para e Procedimental da Constituio. Traduo de Gilmar
Ferreira Mendes. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris editor,
1997)
O diploma constitucional hoje vigente dotado de um amplo

catlogo de expresses de compreenso equvoca, identificados pela
doutrina como clusulas abertas ou conceitos jurdicos indeterminados,
que adquirem densidade normativa a partir da atividade do intrprete, o
qual, inevitavelmente, se vale de suas convices polticas e sociais para
delinear a configurao dos princpios jurdicos.
Segundo Robert Alexy, o sistema jurdico um sistema aberto em
face da moral (Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virglio Afonso da
Silva. So Paulo: Malheiros, 2008. passim), precisamente pela necessidade
de conferir significao a princpios abstratos como dignidade, liberdade
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ADI 4.029 / DF
e igualdade. Sendo assim, seria iniquamente antidemocrtico afastar a
participao popular desse processo de transformao do axiolgico em
deontolgico.
Nesse contexto, a manifestao da sociedade civil organizada ganha
papel de destaque na jurisdio constitucional brasileira. Como o
Judicirio no composto de membros eleitos pelo sufrgio popular, sua
legitimidade tem supedneo na possibilidade de influncia de que so
dotados todos aqueles diretamente interessados nas suas decises. Essa a
faceta da nova democracia no Estado brasileiro, a democracia
participativa, que se baseia na generalizao e profuso das vias de
participao dos cidados nos provimentos estatais. Sobre o tema,
Hberle preleciona: El dominio del pueblo se debe apoyar en la participacin
y determinacin de la sociedad en los derechos fundamentales, no slo mediante
elecciones pblicas cada vez ms transparentes y abiertas, sino a travs de
competencias basadas en procesos tambin cada vez ms progresistas (em
traduo livre: O domnio do povo deve se apoiar na participao e
determinao da sociedade nos direitos fundamentais, no somente
mediante eleies pblicas cada vez mais transparentes e abertas, seno
tambm atravs de competncias baseadas em processos tambm cada
vez mais progressistas. HABRLE, Peter. Pluralismo y Constitucin.
Madrid: Tecnos, 2002, p. 137).
A interferncia do povo na interpretao constitucional, traduzindo
os anseios de suas camadas sociais, prolonga no tempo a vigncia da
Carta Magna, evitando que a insatisfao da sociedade desperte o poder
constituinte de seu estado de latncia e promova o rompimento da ordem
estabelecida.
luz dessas consideraes deve ser interpretado o inciso IX do art.
103, no se recomendando uma exegese demasiadamente restritiva do
conceito de entidade de classe de mbito nacional. A participao da
sociedade civil organizada nos processos de controle abstrato de
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ADI 4.029 / DF
constitucionalidade deve ser estimulada em vez de limitada, quanto mais
quando a restrio decorre de construo jurisprudencial, mngua de
regramento legal.
No se deve olvidar que os direitos fundamentais, dentre eles o da
participao democrtica, merecem sempre a interpretao que lhes d o
maior alcance e efetividade. Recorrendo lio de Lus Roberto Barroso,
merece ser ressaltado que o fundamento para que o Judicirio possa
sobrepor a sua vontade dos agentes eleitos dos outros Poderes reside
justamente na confluncia de ideias que produzem o constitucionalismo
democrtico (Curso de Direito Constitucional Contemporneo. So Paulo:
Saraiva, 2009. p. 286). Essa a configurao de democracia deliberativa
engendrada por Carlos Santiago Nino (La Constitucin de la democracia
deliberativa. Barcelona: Gedisa, 1997), estimulando o pluralismo do debate
poltico, da qual no pode esta Corte descurar.
O Ministro Gilmar Mendes, em obra elaborada em coautoria com
Ives Gandra, noticia que at 28 de fevereiro de 2008 foram extintas por
ilegitimidade ativa da entidade de classe 154 (cento e cinquenta e quatro)
Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Op. cit. p. 175-185). Descrevendo
a conjuntura por outro ngulo, Lus Roberto Barroso relata que at o final
do ano de 2005 somente 34 (trinta e quatro) confederaes sindicais e
entidades de classe de mbito nacional tiveram seu direito de propositura
reconhecido (O controle de constitucionalidade no Direito brasileiro. 2
ed. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 148-149). O quadro relatado revela um
descompasso entre as aspiraes democrticas da Constituio e o rigor
interpretativo do Pretrio Excelso.
Na espcie, a entidade proponente comprovou possuir ampla gama
de associados, distribudos por todo o territrio nacional, e que
representam a integralidade da categoria interessada, qual seja, a dos
servidores pblicos federais dos rgos de proteo ao meio ambiente.
4

ADI 4.029 / DF
Consectariamente, no merece prosperar o argumento suscitado pela
Advocacia-Geral da Unio, no sentido de que a ASIBAMA Nacional
rene apenas pequena parcela dos servidores pblicos federais, de
carreiras que sequer tm identidade originada da Carta Magna, pelo que
lhe faltaria representatividade. Em verdade, caso assim se entendesse,
haveria clara contradio com a orientao deste Supremo Tribunal,
firmada, v. g., na ADI 57 (rel. Min. Ilmar Galvo, DJ 13/12/1991), na ADI
334 (rel. Min. Moreira Alves, DJ 31/03/1995), e na ADI 108 (rel. Min. Celso
de Mello, DJ 05/06/1992), de que deve haver homogeneidade de interesse
entre os integrantes da associao, pois no se configuram como entidades
de classe aquelas instituies que so integradas por membros vinculados a
extratos sociais, profissionais ou econmicos diversificados, cujos objetivos,
individualmente considerados, revelam-se contrastantes.
Ora, resta evidente que a criao de nova autarquia destinada
defesa do meio ambiente s interessa quela parcela de servidores
pblicos que atuam na seara ambiental, estes representados pela
Associao proponente. Configurada, portanto, a legitimidade ativa, nos
termos do art. 103, XI, da Constituio.
Superada a preliminar, passa-se anlise das alegaes de mrito
colocadas pela entidade proponente.
A primeira dessas alegaes a de que durante o processo de
converso da Medida Provisria n 366 de 2007 na Lei ora objurgada, no
foi observado o quanto disposto no art. 62, 9, da Carta Magna, verbis:
Art. 62, 9. Caber comisso mista de Deputados e
Senadores examinar as medidas provisrias e sobre elas emitir
parecer, antes de serem apreciadas, em sesso separada, pelo
plenrio de cada uma das Casas do Congresso Nacional.
Segundo colhe-se dos elementos trazidos aos autos, a Comisso

Mista de que trata o dispositivo foi constituda. Entretanto, no houve
5

ADI 4.029 / DF
qurum para votao (um tero dos membros da Comisso), motivo pelo
qual foram observados os termos da Resoluo n 1 de 2002 do Congresso
Nacional, que assim dispe:
Art. 5 A Comisso ter o prazo improrrogvel de 14
(quatorze) dias, contado da publicao da Medida Provisria no
Dirio Oficial da Unio para emitir parecer nico,
manifestando-se sobre a matria, em itens separados, quanto
aos aspectos constitucional, inclusive sobre os pressupostos de
relevncia e urgncia, de mrito, de adequao financeira e
oramentria e sobre o cumprimento da exigncia prevista no
1 do art. 2.
(...)
Art. 6 A Cmara dos Deputados far publicar em avulsos
e no Dirio da Cmara dos Deputados o parecer da Comisso
Mista e, a seguir, dispensado o interstcio de publicao, a
Medida Provisria ser examinada por aquela Casa, que, para
concluir os seus trabalhos, ter at o 28 (vigsimo oitavo) dia
de vigncia da Medida Provisria, contado da sua publicao
no Dirio Oficial da Unio.
1 Esgotado o prazo previsto no caput do art. 5, o
processo ser encaminhado Cmara dos Deputados, que
passar a examinar a Medida Provisria.
2 Na hiptese do 1, a Comisso Mista, se for o caso,
proferir, pelo Relator ou Relator Revisor designados, o parecer
no Plenrio da Cmara dos Deputados, podendo estes, se
necessrio, solicitar para isso prazo at a sesso ordinria
seguinte.
Em breves linhas, dispe a mencionada Resoluo que a Comisso

Mista ter o prazo de quatorze dias para emitir parecer sobre a Medida
Provisria. Findo esse prazo, mesmo sem a prolao do parecer, o
processo legislativo deve seguir seu curso, passando a Cmara dos
Deputados a examinar a matria. Nesta hiptese, a Comisso Mista pode,
conforme determina a Resoluo, emitir o parecer, por meio de seu
6

ADI 4.029 / DF
Relator, no Plenrio da Cmara dos Deputados. E assim ocorreu no caso
sub examine: o parlamentar nomeado como Relator se encarregou de
emitir parecer sobre a Medida Provisria diretamente perante o Plenrio,
posteriormente convertida na Lei Federal n 11.516/07.
Sob o enfoque do Direito comparado, temos que, na Argentina, o art.
99, 3, da Constituio estabelece que os decretos de necesidad y urgencia
devem ser apreciados por comisso parlamentar mista permanente:
Art. 99, 3.Solamente cuando circunstancias excepcionales
hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por
esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de
normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en
acuerdo general de ministros que debern refrendarlos,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de
los diez das someter la medida a consideracin de la
Comisin Bicameral Permanente, cuya composicin deber
respetar la proporcin de las representaciones polticas de cada
Cmara. Esta comisin elevar su despacho en un plazo de diez
das al plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, el
que de inmediato consideraran las Cmaras. Una ley especial
sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cmara regular el trmite y los alcances de
la intervencin del Congreso.
Apesar da relevncia institucional da Comisso Bicameral, que se

encarrega de lanar luzes sobre as razes de fato e de direito que devem
ser apreciadas pelas Cmaras no processo de aprovao do decreto, tanto
o preceito constitucional supracitado, quanto a Lei Nacional n 26.122/06,
que dispe sobre o rgimen legal de los decretos de necesidad y urgencia, de
delegacin legislativa y de promulgacin parcial de leyes, permitem que o
7

ADI 4.029 / DF
decreto seja analisado diretamente pelas Cmaras, caso o parecer no seja
proferido pela Comisso Mista no prazo de dez dias:
Ley n 26.122/06
Despacho de la Comisin Bicameral Permanente
ARTCULO 19.- La Comisin Bicameral Permanente tiene
un plazo
de diez das hbiles contados desde la presentacin
efectuada por el Jefe de Gabinete, para expedirse acerca del
decreto sometido a su consideracin y elevar el dictamen al
plenario de cada una de las Cmaras. El dictamen de la
Comisin debe cumplir con los contenidos mnimos
establecidos, segn el decreto de que se trate, en los Captulos I,
II y III del presente Ttulo.
Tratamiento de oficio por las Cmaras
ARTCULO 20.- Vencido el plazo a que hace referencia el
artculo anterior sin que la Comisin Bicameral Permanente
haya elevado el correspondiente despacho, las Cmaras se
abocarn al expreso e inmediato tratamiento del decreto de que
se trate de conformidad con lo establecido en los artculos 99,
inciso 3 y 82 de la Constitucin Nacional.
H, todavia, importante distino entre o panorama argentino e a

determinao dos artigos 5, caput, e 6, caput e pargrafos, da Resoluo
n 1 de 2002 do Congresso Nacional: naquele pas, a dispensabilidade do
parecer da Comisso Bicameral decorre da prpria Constituio; aqui,
no h correspondente permissivo.
Pe-se em cheque, desta feita, a prpria constitucionalidade do
processo legislativo estabelecido nos artigos 5, caput, e 6, caput e
pargrafos, da Resoluo do Congresso, por meio da qual foi aprovada a
Lei impugnada na presente Ao Direta.
A magnitude das funes das Comisses Mistas no processo de
converso de Medidas Provisrias no pode ser amesquinhada. Procurou
8

ADI 4.029 / DF
a Carta Magna assegurar uma reflexo mais detida sobre o ato normativo
primrio emanado pelo Executivo, evitando que a apreciao pelo
Plenrio seja feita de maneira inopinada. Percebe-se, assim, que o parecer
da Comisso Mista, em vez de formalidade desimportante, representa
uma garantia de que o Legislativo seja efetivamente o fiscal do exerccio
atpico da funo legiferante pelo Executivo.
Em razo disso, h que se reconhecer a inconstitucionalidade dos j
citados artigos 5, caput, e 6, caput e pargrafos, da Resoluo n 1 de 2002
do Congresso Nacional, pois dispensam a prolao de parecer por parte
da Comisso Mista, no sendo suficiente sua elaborao por parlamentar
Relator.
No se desconhece que este Supremo Tribunal j teve oportunidade
de apreciar a matria, na ADI 3289, julgada pelo Pleno em 05/05/2005, no
bojo da qual o Min. Gilmar Mendes, relator, matizou a aplicao do art.
62, 9, da Constituio, nos seguintes termos, extrados de seu voto:
Outra impugnao de carter formal refere-se suposta
violao ao art. 62, 9, da Constituio. (...) considerando que
ainda estamos em uma fase de consolidao do novo modelo
trazido pela Emenda 32 para as medidas provisrias, no vejo
como adotar interpretao com os rigores pretendidos pelo
requerente na ADI 3.289.
No caso, resta evidenciado que por duas vezes foi
convocada a reunio para instalao da Comisso, no se
chegando, todavia, ao quorum necessrio.
Essa falha procedimental, considerado o atual estgio de
implementao da Emenda 32, assim como as circunstncias do
caso, em que resta demonstrada a tentativa, por duas vezes, de
instalao da comisso mista, no meu entendimento, ainda no
permite a formulao de um juzo de inconstitucionalidade por
ofensa ao referido 9.
Afigura-se claro, da leitura deste excerto, que a aludida deciso

9

ADI 4.029 / DF
baseou-se em motivos circunstanciais, consubstanciados na recentidade
da Emenda Constitucional n 32/2001, que inseriu no corpo da Lei Maior
a exigncia do 9 do art. 62. No presente caso, decorrida uma dcada
sem que o Congresso tenha se estruturado de forma eficiente para
cumprir o comando constitucional, a aplicao de idntico argumento
soaria frvolo.
Argumenta-se em favor da dispensabilidade do parecer da
Comisso Mista que a Medida Provisria deve ser apreciada em prazo
exguo, no somente para preservar a situao de urgncia que, ao menos
supostamente, justificou a sua edio, mas tambm para no tumultuar
os trabalhos do Legislativo, pelo trancamento de pauta. A escusa no
procede. Alm de a Constituio apenas prever o regime de urgncia caso
a Medida Provisria no seja apreciada em 45 dias, contados de sua
publicao, no se deve olvidar, outrossim, que o referido regime de
urgncia, constitucionalmente previsto para as Medidas Provisrias, no
consiste em exceo ao art. 62, 9, da Carta Magna, o qual impe a
efetiva participao da Comisso Mista no processo de converso. Essa
tambm a orientao de Paulo Adib Casseb, para quem a realidade anula
a esperana constitucional quanto efetivao do juzo de admissibilidade e do
exame do mrito das medidas provisrias que, em tese, competiriam Comisso
Mista (Processo Legislativo atuao das comisses permanentes e
temporrias. So Paulo: RT, 2008. p. 285).
Tambm no procede a alegao de que a oposio parlamentar
poderia turbar os trabalhos da Comisso, impedindo a votao da
matria e, consequentemente, da aprovao das Medidas Provisrias. As
comisses devem guardar representao proporcional dos partidos ou
dos blocos parlamentares, nos termos do art. 58, 1, da Constituio. Se
o cenrio poltico no Congresso desfavorvel aprovao da medida,
presume-se que no da vontade democrtica a sua adoo. Entender o
contrrio implica transferir ao Executivo a poltica legislativa ordinria,
eliminando os mais turvos traos da Separao dos Poderes na
10

ADI 4.029 / DF
configurao do Estado brasileiro, caracterstica essa erigida pelo
constituinte ao status de clusula ptrea (art. 60, 4, III).
A viso crtica, em reproche praxe parlamentar de substituir, na
quase totalidade dos casos, a atuao da Comisso Mista pela de um
Relator, inspirou a obra de Clmerson Merlin Clve, que se ocupou
precisamente da matria ora debatida, sendo relevante a transcrio do
seguinte trecho:
Conforme Juliana Freitas do Valle, os trabalhos da
Comisso Mista propiciam o uso legtimo das medidas
provisrias: O parecer prvio da Comisso assume condio
de instrumento indispensvel para regularizar o processo
legislativo porque proporciona a discusso da matria,
uniformidade de votao e celeridade na apreciao das
medidas provisrias. Por essa importncia, defende-se que
qualquer ato para afastar ou frustrar os trabalhos da Comisso
(ou mesmo para substitu-los pelo pronunciamento de apenas
um parlamentar) padece de inconstitucionalidade. Nessa
esteira, so questionveis dispositivos da Resoluo 01/2002CN, na medida em que permitem a votao da medida
provisria sem o parecer da Comisso Mista.
(...)
A possibilidade de atuao apenas do Relator gerou
acomodao no Parlamento e ineficcia da Comisso Mista;
tornou-se praxe a manifestao singular: No modelo atual, em
que h vrias Comisses Mistas (uma para cada medida
provisria editada), a apreciao ocorre, na prtica, diretamente
nos Plenrios das Casas do Congresso Nacional. H mais: com
o esvaziamento da Comisso Mista, instaura-se um verdadeiro
'imprio' do relator, que detm amplo domnio sobre o texto a
ser votado em Plenrio.
Cumpre lembrar que a apreciao pela Comisso
exigncia constitucional. Nesses termos, sustenta-se serem
inconstitucionais as medidas provisrias convertidas em lei que
no foram examinadas pela Comisso Mista, sendo que o
11

ADI 4.029 / DF
pronunciamento do relator no tem o condo de suprir o
parecer exigido pelo constituinte.
(...)
Cabe ao Judicirio afirmar o devido processo legislativo,
declarando a inconstitucionalidade dos atos normativos que
desrespeitem os trmites de aprovao previstos na Carta. Ao
agir desse modo, no se entende haver interveno no Poder
Legislativo, pois o Judicirio justamente contribuir para a
sade democrtica da comunidade e para a consolidao de um
Estado Democrtico de Direito em que as normas so frutos de
verdadeira discusso, e no produto de troca entre partidos e
poderes.
(Medidas Provisrias. 3 ed. So Paulo: RT, 2010. p. 178180)
vlido mencionar que j foi impetrado, por parlamentar, Mandado

de Segurana perante o Supremo Tribunal Federal, com o objetivo de
impedir novas apreciaes, pelo Plenrio, de Medidas Provisrias sobre
as quais no haja parecer da Comisso Mista. Trata-se do MS 27.971, da
relatoria do Min. Celso de Mello, o qual extinguiu monocraticamente o
feito em virtude da perda da condio de parlamentar pelo impetrante,
bem como por entender Sua Ex. impossvel a apreciao em abstrato, na
sede escolhida, de uma conduta inconstitucional do Congresso, sem que
se aponte um ato concreto.
A efetividade do art. 62, 9, da Carta Magna no pode mais ser
negada. O Pretrio Excelso no pode ser conivente com o desrespeito
Constituio, quanto mais quando a prxis vetusta se revela to nociva
democracia e ao correto funcionamento do sistema de equilbrio entre os
Poderes da Repblica.
Porm, esse no o nico vcio de inconstitucionalidade formal que
inquina a Lei vergastada. Em verdade, no havia urgncia para a edio
da Medida Provisria n 366 de 2007, porquanto criou autarquia (o
Instituto Chico Mendes) responsvel por funes exercidas por entidade
12

ADI 4.029 / DF
federal preexistente (o IBAMA), utilizando, ademais, recursos materiais
disponibilizados por esta. Fica vencida, diante disso, a alegao de que a
urgncia, na hiptese, decorreu da necessidade de reestruturar a
organizao administrativa de defesa do meio ambiente, considerando
que os danos ambientais, na maior parte dos casos, so irreversveis.
A atuao do Judicirio no controle da existncia dos requisitos
constitucionais de edio de Medidas Provisrias, ao contrrio de denotar
ingerncia contramajoritria nos mecanismos polticos de dilogo dos
outros Poderes, serve manuteno da Democracia e do equilbrio entre
os trs baluartes da Repblica. John Hart Ely explicita de forma precisa o
papel do Judicirio no jogo democrtico: Courts thus should ensure not
only that administrators follow those legislative policy directions that do exist
(...) but also that such directions are given (em traduo livre: As Cortes,
ento, deveriam assegurar no somente que os administradores sigam
essas orientaes polticas dadas pelo Legislativo j existentes, mas
tambm que tais orientaes sejam dadas. Democracy and Distrust A
Theory of Judicial Review. Cambridge: Harvard University Press, 2002. p.
133). O Supremo Tribunal Federal, nesta esteira, deve assegurar que o
Legislativo no se torne um simples anexo do Executivo, subserviente e
pouco ativo, que se limite a apreciar, na maior parte do tempo, as
medidas materialmente legislativas adotadas pelo Chefe da
Administrao.
A m utilizao dos provimentos de urgncia pelo Executivo pode
gerar efeitos indesejados, no somente para a ordem social, mas
igualmente para a dinmica decisria das Casas parlamentares, com
constantes trancamentos de pauta e apressando a deliberao sobre temas
que demandariam maior reflexo.
Mario Midn, ao dissertar sobre os efeitos indesejados da adoo
desse
instrumento
tipicamente
parlamentarista
em
sistemas
presidencialistas, como si acontecer em quase toda a Amrica Latina,
13

ADI 4.029 / DF
conclui:
En efecto, un espacio institucional en que el Ejecutivo es
emanacin de las Cmaras, donde su mantenimiento responde
a la voluntad de la asamblea y al equilibrio poltico entre
gabinete y Parlamento, presta un marco de interdependencia
por integracin a partir del cual es ms factible que el
controlante juzgue a su controlado.
Por oposicin, la modalidad presidencial con un Ejecutivo
fuerte sobre todo si es fuertsimo como ocurre en la mayora
de los pases Latinoamericanos ofrece a aqul la nada
desdeable perspectiva de extender sus prerrogativas para
convertirse en un presidente que no slo gobierna y administra,
sino que de modo regular tambin legisla.
Si alguna duda cupiese estn a la vista los desarreglos de
Per y Brasil, naciones donde al amparo de permisivas
interpretaciones estos actos se ven multiplicados como peces y
panes en el milagro bblico.
(em traduo livre: Com efeito, um espao institucional
em que o Executivo emanao das Cmaras, onde sua
manuteno reflete a vontade da Assembleia e do equilbrio
poltico entre Governo e Parlamento, proporciona um quadro
de interdependncia por integrao a partir do qual mais
factvel que o controlante julgue seu controlado. Em contraste, a
modalidade presidencial com um Executivo forte sobretudo
se for fortssimo como ocorre na maioria dos pases
Latinoamericanos oferece quele a nada desdenhvel
perspectiva de alargar suas prerrogativas para se tronar um
Presidente que no s governa e administra, mas tambm
legisla regularmente. Se existe alguma dvida, esto vista as
desordens de Per e Brasil, naes aonde, ao amparo de
interpretaes permissivas, esses atos se vem multiplicados
como peixes e pes no milagre bblico. MIDN, Mario A. R.
Sobre la dimensin adquirida por los decretos de necesidad y
urgencia en el derecho argentino. Disponvel em
<www.juridicas.unam.mx>. Acesso em 12 de maio de 2011.)
14

ADI 4.029 / DF
O controle da existncia do requisito de urgncia no novidade na

jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, o que se nota a partir da
anlise das decises a seguir arroladas:
EMENTA:
Ao
rescisria:
argio
de
inconstitucionalidade de medidas provisrias (MPr 1.703/98 a
MPr 1798-3/99) editadas e reeditadas para a) alterar o art. 188, I,
CPC, a fim de duplicar o prazo para ajuizar ao rescisria,
quando proposta pela Unio, os Estados, o DF, os Municpios
ou o Ministrio Pblico; b) acrescentar o inciso X no art. 485
CPC, de modo a tornar rescindvel a sentena, quando "a
indenizao fixada em ao de desapropriao direta ou
indireta for flagrantemente superior ou manifestamente inferior
ao preo de mercado objeto da ao judicial": preceitos que
adoam a plula do edito anterior sem lhe extrair, contudo, o
veneno da essncia: medida cautelar deferida. 1. Medida
provisria: excepcionalidade da censura jurisdicional da
ausncia dos pressupostos de relevncia e urgncia sua
edio: raia, no entanto, pela irriso a afirmao de urgncia
para as alteraes questionadas disciplina legal da ao
rescisria, quando, segundo a doutrina e a jurisprudncia, sua
aplicao resciso de sentenas j transitadas em julgado,
quanto a uma delas - a criao de novo caso de rescindibilidade
- pacificamente inadmissvel e quanto outra - a ampliao do
prazo de decadncia - pelo menos duvidosa: razes da
medida cautelar na ADIn 1753, que persistem na presente. (...)
(ADI 1910 MC, Relator(a): Min. SEPLVEDA PERTENCE,
Tribunal Pleno, julgado em 22/04/2004, DJ 27-02-2004 PP-00019
EMENT VOL-02141-02 PP-00408)
EMENTA: CONSTITUCIONAL. MEDIDA PROVISRIA
NO
REJEITADA
EXPRESSAMENTE:
REEDIO:
POSSIBILIDADE.
REQUISITOS
DE
URGNCIA
E
RELEVNCIA. PREVIDENCIRIO: CONTRIBUIO DOS
SERVIDORES AO PSSSP. I. - Reedio de medida provisria
15

ADI 4.029 / DF
no rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional:
possibilidade. Precedentes do STF: ADIns 295-DF, 1.397-DF,
1.516-RO, 1.610-DF, 1.135-DF. II. - Requisitos de urgncia e
relevncia: carter poltico: em princpio, a sua apreciao fica
por conta dos Poderes Executivo e Legislativo. Todavia, se tais
requisitos -- relevncia ou urgncia -- evidenciarem-se
improcedentes, no controle judicial, o Tribunal dever decidir
pela ilegitimidade constitucional da medida provisria.
Precedentes: ADIns 162-DF, Moreira Alves, 14.12.89; e 1.397-DF,
Velloso, RDA 210/294.
(ADI 1647, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal
Pleno, julgado em 02/12/1998, DJ 26-03-1999 PP-00001 EMENT
VOL-01944-01 PP-00093)
Outros precedentes podem ser citados: ADI 2736/DF, rel. Min. Cezar
Peluso, Tribunal Pleno, julgado em 8/9/2010; ADI 1753 MC, Relator Min.
Seplveda Pertence, Tribunal Pleno, julgado em 16/04/1998.
In casu, o abuso do poder de editar Medidas Provisrias afigura-se
evidenciado de forma patente, sendo impossvel defender com seriedade
que a criao de um ente para desincumbir-se das mesmas atribuies de
autarquia j em operao revista-se da urgncia necessria para afastar a
adoo do rito legislativo ordinrio.
Por outro lado, no pode a Corte fechar os olhos para os efeitos
nocivos que a pronncia de nulidade com efeitos retroativos pode
acarretar para a sociedade.
A proteo do meio ambiente, direito fundamental de terceira
gerao previsto no art. 225 da Constituio, restaria desatendida caso
pudessem ser questionados os atos administrativos praticados por uma
autarquia em funcionamento desde 2007.
No que atine no emisso de parecer pela Comisso Mista
parlamentar, seria temerrio admitir que todas as Leis que derivaram de
16

ADI 4.029 / DF
converso de Medida Provisria e no observaram o disposto no art. 62,
9, da Carta Magna, desde a edio da Emenda n 32 de 2001, devem ser
expurgadas ex tunc do ordenamento jurdico. inimaginvel a
quantidade de relaes jurdicas que foram e ainda so reguladas por
esses diplomas, e que seriam abaladas caso o Judicirio aplique,
friamente, a regra da nulidade retroativa.
A modulao dos efeitos temporais da declarao de
inconstitucionalidade,
primeiramente
idealizada
no
direito
norteamericano, com a admisso do prospective overruling nos casos
Linkletter v. Walker (381 U.S. 618) e Stovall v. Denno (388 U. S. 293), no
significa uma afronta Carta Magna, mas uma defesa da segurana
jurdica, tambm norma constitucional (art. 5, caput), sob o prisma do
princpio da proporcionalidade.
Atento a isso, o legislador permitiu expressamente a declarao de
inconstitucionalidade com pronncia prospectiva de nulidade no art. 27
da Lei 9.868/99, que reza:
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de
excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal
Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir
os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha
eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro
momento que venha a ser fixado.
Considerando o volume quantitativo de leis aprovadas com base na

prtica inconstitucional de dispensar a manifestao da Comisso Mista
no trmite parlamentar das Medidas Provisrias, a atitude mais
prudente, a bem do interesse pblico, adotar a tcnica denominada pure
prospectivity, modalidade de superao da jurisprudncia (prospective
overruling) na qual, conforme preleciona Bruno Bodart, o novo
entendimento se aplica exclusivamente para o futuro, e no quela
17

ADI 4.029 / DF
deciso que originou a superao da antiga tese (BODART, Bruno
Vincius Da Rs. Embargos de declarao como meio processual
adequado a suscitar a modulao dos efeitos temporais do controle de
constitucionalidade. RePro, vol. 198, p. 389, ago/2011).
Sendo assim, fica declarada incidentalmente a inconstitucionalidade
dos artigos 5, caput, e 6, caput e pargrafos 1 e 2, da Resoluo n 1 de
2002 do Congresso Nacional, ficando preservada a higidez de todas as
Medidas Provisrias convertidas em Lei at a presente data, inclusive da
Lei Federal n 11.516/07, impugnada na presente ao. Assegura-se,
ainda, a validade da adoo do procedimento ora declarado
inconstitucional para a aprovao das Medidas Provisrias que
atualmente tramitam no Parlamento. Quanto s demais, dever o
Congresso dar cumprimento ao disposto no art. 62, 9, da Constituio,
sendo vedada a apreciao pelo Plenrio sem o prvio parecer da
comisso mista de Deputados e Senadores.
No que concerne inconstitucionalidade material suscitada pela
entidade proponente, maior razo no lhe assiste. Sustenta-se na inicial
que a criao da nova autarquia vulnerou e fracionou o rgo executor do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), afrontando, assim, o
art. 225, 1, da Constituio, no qual est previsto o dever do Estado de
proteger o meio ambiente; alm disso, haveria violao aos princpios da
proporcionalidade e da eficincia pela criao de nova entidade,
aumentando o gasto pblico, sem que se observe a melhoria na execuo
da atividade administrativa em relao aos servios que j eram
prestados pelo IBAMA.
No cabe ao Pretrio Excelso discutir a implementao de polticas
pblicas, seja por no dispor do conhecimento necessrio para especificar
a engenharia administrativa necessria para o sucesso de um modelo de
gesto ambiental, seja por no ser este o espao idealizado pela
Constituio para o debate em torno desse tipo de assunto. Aqui, sim, se
18

ADI 4.029 / DF
aplica o alerta de Alexander Bickel, de que o Judicirio enfrenta
dificuldades contramajoritrias (countermajoritarian difficulty) ao adotar
uma postura ativista no controle das decises dos agentes eleitos
democraticamente (The Least Dangerous Branch: The Supreme Court at
the Bar of Politics. 2 ed. Yale University Press, 1986), quanto mais quando
no se observa qualquer afronta s determinaes constitucionais.
Ex positis, voto no sentido de julgar a presente Ao Direta
improcedente, declarando incidentalmente a inconstitucionalidade dos
artigos 5, caput, e 6, caput e pargrafos 1 e 2, da Resoluo n 1 de 2002
do Congresso Nacional, modulando temporalmente os efeitos da deciso,
nos termos do art. 27 da Lei 9.868/99, para preservar a validade e a
eficcia de todas as Medidas Provisrias convertidas em Lei at a
presente data, bem como daquelas atualmente em trmite no Legislativo.
19

Aditamento ao Voto
07/03/2012
PLENRIO

ADITAMENTO AO VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Senhor
Presidente, egrgio Plenrio, ilustre Representante do Ministrio Pblico,
ilustre Advogado-Geral da Unio, Ministro Adams, advogados presentes,
estagirios, essa questo vai gravitar no s em torno dos requisitos da
medida provisria, mas, especificamente, no cumprimento de
formalidades constitucionais para a edio da medida provisria, sendo
certo que a abordagem do tema tem que, necessariamente, levar em conta
o resultado do que decidido em razo das nossas questes ambientais, da
eficincia da atuao ambiental do Brasil e do que o Brasil representa,
hoje, nesse cenrio ambiental.
Da esse antecedente rpido sobre o voto que eu peo vnia para
iniciar a leitura.

Voto - MIN. GILMAR MENDES
07/03/2012
PLENRIO
VOTO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Presidente, apenas
para discusso, a mim parece bastante relevante a proposta trazida pelo
eminente Relator, especialmente tendo em vista essa prtica estabelecida
a partir da Emenda 32 e que, de alguma forma, vem sendo
sistematicamente contornada na atividade legislativa ordinria.
Ns sabemos que, a despeito de todo o esforo que se fez em torno
da disciplina da medida provisria, at aqui, no se logrou realmente
disciplinar esse instituto para que no se reflitam ou no se pratiquem os
abusos conhecidos. Ainda h pouco, os jornais apontavam que, diante da
dificuldade do funcionamento do Congresso Nacional para as atividades
normais, o ponto de negociao, agora no mbito do Congresso Nacional,
a insero de pretenses ou projetos autnomos, como as caudas, as
famosas caudas oramentrias, que agora se tornaram as caudas das
medidas provisrias.
Em suma, concorda-se com a aprovao da medida provisria, tal
como proposta pelo governo ou pelo Relator, mas inserem-se medidas
que estavam eventualmente sendo discutidas no Congresso Nacional. E a
medida provisria torna-se esse tipo de locomotiva, que carrega vages
os mais diversos, que no passaram tambm pela comisso, so
negociaes no Plenrio. Essa uma das realidades do atual momento. O
outro, e isso j tinha sido apontado, o ponto tocado pelo eminente
Relator, no que concerne ao disposto no 9 do artigo 62. bem claro o
Ministro Celso inclusive observava isso que o texto pretendeu
realmente que haveria uma comisso mista de deputados e senadores, foi
a tentativa de superar o modelo anterior Emenda n 32, para examinar
as medidas provisrias e sobre elas emitir parecer antes de serem
apreciadas. Esse um ponto importantssimo. Insero, portanto,
separada daquela em que vai realizar a aprovao, a votao da prpria

ADI 4.029 / DF
medida provisria.
Como destacou o eminente Relator, eu j havia tido a oportunidade
de, em outro momento, dizer da delicadeza dessa questo. E, em um
momento determinado, disse que essa falha procedimental, considerado
o atual estgio da implementao da Emenda n 32, assim como as
circunstncias do caso, em que resta demonstrar a tentativa, por duas
vezes, de instalao da comisso mista, no meu entendimento ainda no
permite a formulao de um juzo de inconstitucionalidade por ofensa ao
referido 9. Mas j deixava, portanto, antever que essa questo deveria
ter relevncia no debate constitucional.
Lembro-me tambm de que, quando participei de uma banca de
uma obra sobre o assunto, do Professor Jos Levi Mello do Amaral Jnior
Medida Provisria e Sua Converso em Lei , tambm chamvamos a
ateno para esse problema. De modo que, parece-me, chegada a hora
de fazermos uma reflexo sobre esse tema. O Tribunal tem essa misso,
como j foi aqui destacado, e a cumpriu muito bem quando se discutiu o
velho modelo da medida provisria, apontando os problemas. Por
exemplo, a no possibilidade de se editar medida provisria sobre lei
complementar, de no se editar medida provisria sobre Direito Penal,
em suma, estabelecendo determinados limites, que, depois, acabaram
sendo incorporados como limites materiais.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: A proibio de
reedio de medidas provisrias quando expressamente rejeitadas pelo
Congresso.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Quando
expressamente rejeitadas. Em suma, toda essa construo, que depois
veio a ser incorporada no prprio texto da Emenda n 32. Em parte, essa
limitao material decorre da construo feita aqui no mbito do Plenrio
do Supremo Tribunal Federal. Mas realmente essa questo muito
sensvel, tal como j aqui apontado pelo Relator.
Ns ainda estamos a dever e acho que devamos realmente julgar
2

ADI 4.029 / DF
aquele caso da relatoria do Ministro Celso de Mello, aquela belssima
construo elaborada pelo Presidente Michel Temer, que, de certa forma,
resolveu esse impasse sobre a questo do trancamento de pauta no
Congresso Nacional. Ns sabemos que o modelo trazido pela Emenda n
32 importou tambm na construo foi um problema trazido do
trancamento de pauta.
Eu me lembro de que, quando desenvolveu-se esse modelo, que foi
objeto de uma discusso elaborada entre a Cmara e o Senado, eu
chamava ateno, Presidente, para a delicadeza da questo, dizendo: o
trancamento da pauta seria, talvez, um remdio adequado se ns
estivssemos diante de um nmero diminuto de medidas provisrias,
porque ele seria indutor do processo de deciso. Mas, quando estamos a
lidar com a sistemtica edio de medidas provisrias e aqui no vem
ao caso fazer jogo de culpas ou responsabilidades, se o Executivo edita
porque o Legislativo no funciona, ou o Legislativo no funciona porque
o Executivo edita medidas provisrias , o fato que, nesse jogo de
funcionalidades e desfuncionalidades, temos ento esse srio problema,
que foi mitigado a partir dessa interpretao do Presidente Michel Temer.
O Ministro Celso chamava ateno, na sua deciso, para um tipo de
expropriao da pauta ou da agenda do Congresso Nacional.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR
oramentrias.
MINISTRO
GILMAR
MENDES
Questes
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Exatamente, mas no

por medida provisria.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - E Vossa Excelncia
veja que ns tnhamos chegado at o absurdo e ns chegamos at a
referendar que uma medida provisria que revogava a outra medida
provisria para destrancar a pauta do Congresso, que estava impedido de
3

ADI 4.029 / DF
deliberar sobre uma emenda constitucional importante, salvo engano.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Sim, porque a
utilizao desse instrumento normativo excepcional mostrava claramente a
interferncia, indevida, no poder de agenda do Congresso Nacional.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Essa uma questo
importante, parece-me, inclusive digna de ser decidida definitivamente,
porque diz com a autonomia do prprio Congresso Nacional.
Um outro ponto para o qual quero chamar a ateno em relao ao
objeto tambm do voto do eminente Relator que diz respeito questo da
urgncia.
Aqui, diferentemente at do que j foi placitado por muitos dos
Colegas, a partir de votos memorveis, por exemplo, do Ministro Celso
de Mello, eu no sou um defensor estrito dessa possibilidade de
escrutnio quanto ao juzo da urgncia, por qu? Porque h um elemento
de poltica, no sentido exato do termo, que, s vezes, determinante da
urgncia. Isso foi dito da tribuna pelo eminente Advogado-Geral da
Unio.
Se ns imaginarmos um quadro atemporal, certamente o Congresso
pode tambm deliberar por tempo indefinido e simplesmente discutir
sem chegar a um processo decisrio. O prprio Supremo depois fez
algumas construes nesse sentido acho que, a partir tambm de
elaborao, Vossa Excelncia e tambm o Ministro Seplveda Pertence,
no ? , sugerindo que, proposto um projeto de lei, at com pedido de
urgncia, se no houver essa deliberao, ento, sim, poderia se lanar
mo dessa ideia da medida provisria. Quer dizer, uma tentativa de
objetivar um pouco esse critrio, que parece muito amplo, que parece
discricionrio. Mas, em princpio, em tais casos, em que o governo faz
uma avaliao, tendo em vista a repercusso da medida, a urgncia do
ponto de vista poltico, eu tenho imensa dificuldade de trazer para o
Tribunal esse inventrio, ou esse escrutnio do critrio de urgncia
utilizada. A no ser que seja evidente, como ns tivemos casos, seja
4

ADI 4.029 / DF
manifesta a utilizao ou o abuso. Se amanh se resolve mudar a
denominao, por exemplo, de uma escola por medida provisria.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - A prpria Emenda
n 32 tentou responder um pouco a isso quando restabeleceu aquele
chamado espao de autonomia da administrao, o decreto com perfil
autnomo para resolver questes internas administrao.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - E tentando
responder com isso, ou caracterizar a desnecessidade de modelos legais
para isso. Ento, eu gostaria de, com todas as vnias, j pontuar um
pouco a minha dvida em relao ao bem lanado voto do eminente
Relator quanto a esse fundamento da urgncia, porque vo se colocar
sempre situaes que demandam uma deliberao a partir de uma
avaliao do prprio Executivo. Como pontuou da tribuna o eminente
Advogado-Geral da Unio, a prpria necessidade, s vezes, de responder,
at com legislao simblica, a situaes de abusos, de avano, sinalizar
uma mudana de poltica, diante do anncio de uma catstrofe, um
desmatamento na Amaznia. No esse o primeiro caso, j tivemos
outras medidas provisrias tambm em contextos muito especficos.
Ento me parece que essa ressalva deve ser feita, Presidente. E eu peo
vnia, ento, ao eminente Relator para no subscrever esse fundamento
do seu voto.
Mas realmente me impressiona que, passados j mais de dez anos da
edio da Emenda n 32, ns continuemos mais ou menos no mesmo
lugar, quer dizer, que a prxis poltica, que a evoluo no se tenha dado,
ou seja, um mnimo, um quantum civilizatrio adiante, no sentido da
maior participao do Legislativo na construo desse modelo, que o
que quer o 9 do artigo 62, que dilargou o prazo, evitou o fenmeno da
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ADI 4.029 / DF
reedio, mas quer um mnimo de participao, de legitimao
democrtica nesse contexto. Parece-me, ento, como eu j sinalizava, que
chegada a hora de ns firmarmos uma leitura que d efetividade ao
9 do artigo 62, sob pena de constituirmos um modelo de direito
costumeiro, s que um direito costumeiro constitucional que revoga uma
norma constitucional ou que a debilita, que a norma constante do 2.
De modo que, com essa ressalva, eu vou me manifestar em apoio,
Presidente, ao voto aqui trazido pelo Ministro Fux, e talvez, dependendo
da evoluo do Plenrio, subscreva inclusive a sua concluso quanto
modulao de efeitos, a chamada declarao de inconstitucionalidade
sem pronncia da nulidade. Vou ficar por aqui. Creio que Sua Excelncia
avana para falar sobre a resoluo.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - No, s abordei
incidenter tantum, s uma prejudicial para compor o raciocnio.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - No tem relevncia
para o caso. Ento me limito a fazer essas ressalvas e, com essas ressalvas,
aplaudo a concluso do voto de Sua Excelncia.
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Voto - MIN. AYRES BRITTO
07/03/2012
PLENRIO
VOTO
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Senhor Presidente, pela
relevncia do assunto, eu tambm quero acionar o artigo 135 do
Regimento Interno e, antes da coleta dos votos por Vossa Excelncia, eu
quero participar de um debate, embora eu mesmo tenda a antecipar o
voto ao final dessa minha interveno.
Eu fico um pouco vontade para falar sobre esse tema, porque em
livro que escrevi, em 1997, "O Perfil Constitucional da Licitao", Editora
Znite, eu pude teorizar sobre o regime jurdico das medidas provisrias.
E ali, eu j dizia que a interpretao das medidas provisrias deve-se
fazer restritivamente, porque elas investem o Presidente da Repblica vamos ficar no plano federal para facilitar o debate - num poder
excepcional, numa competncia excepcional de ser a fonte produtora de
uma norma primria, inovadora, portanto, do ordenamento jurdico, logo
abaixo da Constituio - a Constituio no inova ordenamento, funda
ordenamento, a lio de Kelsen -, definitiva, mas o Presidente inova,
primariamente, a ordem jurdica, porque edita um ato que no lei, mas
tem a fora de lei, diz a Constituio "com a fora de lei", e se coloca como
instncia de execuo daquilo que foi primariamente deliberado por ele,
Presidente da Repblica. Ento, ele se torna, ao mesmo tempo, rgo de
deliberao e de execuo, tudo no plano da primariedade, logo abaixo
da Constituio se d a inovao legislativa e, em seguida, o Presidente
parte para a execuo do que ele mesmo deliberou de modo inovador,
sem precisar de lei. E claro que isso confrange um pouco o Princpio da
Separao dos Poderes, porque aquela funo dominante da lei,
sobretudo perante o Poder Executivo, que leva o nome de Poder
Executivo, porque , sobretudo, executor das leis, a funo dominante das
leis, para lembrar Paul Benoit, fica como que sobrestada. Claro que a
ltima palavra sempre do Congresso Nacional, em termos de medida

ADI 4.029 / DF
provisria, de edio de medida provisria, mas enquanto o Congresso
Nacional no se pronuncia, o Presidente da Repblica d as cartas
normativamente, agindo como se legislador fosse. Volto a dizer: ele no
um legislador, mas a sua medida provisria tem fora de lei.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: A medida provisria
qualifica-se como um equivalente constitucional da lei.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - equivalente
constitucional. Eu cheguei at a comparar, nesse livro, a medida
provisria a uma deciso cautelar nossa diante do periculum in mora e
da plausibilidade jurdica do pedido submetido nossa apreciao.
E, segundo deduzo do voto do Ministro Luiz Fux, Sua Excelncia
fundamenta a sua concluso em duas ordens de considerao. O primeiro
fundamento est, segundo Sua Excelncia, num vcio de motivao da
medida provisria em causa. Ou seja, Sua Excelncia acha que os
pressupostos...
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Primeiramente, o
mais expressivo, foi o que destaquei, o de forma, artigo 62, 9, esse o
primeiro.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Perfeito, mas Vossa
Excelncia incursionou no campo da falta de relevncia e urgncia, que
so os pressupostos de edio da medida provisria em causa. Ento, um
vcio motivacional, portanto.
E o segundo vcio na tramitao da medida provisria j no mbito
do Congresso Nacional: a falta desse parecer prvio que deveria ser
elaborado por uma comisso mista, segundo o 9 do artigo 62 da
Constituio.
Muito bem, o Ministro Gilmar Mendes me parece absolutamente
correto quando diz que esses pressupostos de relevncia e urgncia
decolam, arrancam de uma situao, de um fato, de um acontecimento do
mundo do ser; algo acontece no mundo do ser que leva o Presidente da
Repblica a avali-lo como instante, urgente, relevante a ponto de no
2

ADI 4.029 / DF
poder aguardar sequer a edio de um projeto de lei sob a tarja da
urgncia. Ento, o fato do mundo do ser, que legitima a edio da medida
provisria, consubstancia uma urgncia e relevncia tal que o autor da
medida provisria, avaliando esse fato, sequer pode aguardar a
tramitao de um projeto de lei, mesmo que qualificado como urgente,
que j tem tambm uma tramitao qualificada diferenciada no
Congresso Nacional. Em linha de princpio, eu tambm diria que no
estariam presentes esses pressupostos, at porque, em matria de meio
ambiente, h uma autarquia chamada IBAMA, constituda antes da
medida provisria. Mas a, tambm em uma linha que me parece rimar
com o ponto de vista do Ministro Gilmar Mendes, essa avaliao, embora
no seja absolutamente discricionria, ela subjetiva. Claro que precisa
ser demonstrada objetivamente, mas quem faz a avaliao do quadro
objetivo o Presidente da Repblica. E, em matria de meio ambiente, eu
tendo a achar que tudo urgente e tudo relevante, pela qualificao que
do meio ambiente faz a Constituio Federal, s expressas, no artigo 225,
dizendo que o meio um direito - ecologicamente equilibrado, claro - de
todos, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida".
Ou seja, o meio ambiente um conceito hoje geminado com o de
sade pblica, sade de cada indivduo, sadia qualidade de vida, diz a
Constituio, por isso que estou falando de sade, e hoje todos ns
sabemos que ele imbricado, conceitualmente geminado com o prprio
desenvolvimento. Se antes ns dizamos que o meio ambiente
compatvel com o desenvolvimento, hoje ns dizemos, a partir da
Constituio, tecnicamente, que no pode haver desenvolvimento seno
com o meio ambiente ecologicamente equilibrado. A geminao do
conceito me parece de rigor tcnico, porque salta da prpria Constituio
Federal. E o fato de j haver o IBAMA no impede que o Presidente da
Repblica, valendo-se de competncia igualmente constitucional, crie
uma outra autarquia, uma fundao, uma entidade especializada tambm
na gerncia, na concepo, no gerenciamento, na administrao do meio
ambiente. Ou seja, isso poltica pblica situada no mbito do Poder
3

ADI 4.029 / DF
Executivo. A previso constitucional expressa, ns sabemos que toda a
Administrao Pblica, constitucionalmente, estruturada por forma
escalonada, afunilando, portanto, para a autoridade mxima do
Presidente da Repblica. Compete a ele, pelo artigo 84 da Constituio:
no rol "Das Atribuies do Presidente da Repblica".
"Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...)
II - exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a direo superior
da administrao federal;"
E se as autarquias e fundaes, estruturadas e funcionalizadas sob a
tutela de um ministrio, so entidades externas a cada ministrio, so,
entretanto, internas a toda a Administrao Pblica. Isso como o CNJ; o
CNJ externo a cada tribunal, mas interno ao Poder Judicirio como um
todo. A mesma coisa acontece com as autarquias e fundaes, empresas
pblicas e sociedade de economia mista, elas so entidades externas aos
respectivos ministrios, ministrios que exercem sobre todas elas uma
tutela, no um controle, uma superviso, mas so todas internas
Administrao Pblica como um todo.
Em matria de iniciativa de leis, a Constituio, no artigo 61,
submeteu privatividade do Presidente da Repblica a "criao e
extino de Ministrios e rgos da administrao pblica." Aqui, a
Constituio foi atcnica, onde se l "rgos" leia-se "entidades".
Ora, criar ou no o IBAMA, criar ou no o Instituto Chico Mendes,
isso faz parte das competncias explcitas do Presidente da Repblica ao
menos iniciando o processo legislativo. De maneira que, quanto aos
pressupostos de urgncia e relevncia, eu tambm, Ministro Gilmar
Mendes, tendo a dissentir do eminente Relator, com todas as vnias, e
entendo que, em linha de princpio, o Presidente da Repblica agiu no
mbito de competncias - constitucionalmente a ele deferidas, com
privatividade -, e a matria, portanto, se situa na esfera, no crculo, da
separao dos Poderes.
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ADI 4.029 / DF
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Vossa Excelncia
admite, como eu prprio admito, a possibilidade de controle jurisdicional
dos pressupostos constitucionais de urgncia e de relevncia?
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Sim, com toda certeza.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu tambm admito.
Eu s temo que, talvez, o nosso escrutnio seja tendencialmente muito
mais rigoroso do que aquele que determina a avaliao poltica. Quer
dizer: "mas no pode esperar seis meses?" No. Muitas vezes no pode
esperar seis meses, poderia num mundo ftico, simplesmente. Mas o que
se quer dar uma resposta, por exemplo, para uma forte queimada na
Amaznia, no ?
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Perfeito.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - E se quer sinalizar
ao Brasil e ao mundo que se instalou uma nova poltica. Ento, essa
apreenso temporal no medida por prazos processuais.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - A medida provisria se
destina a acudir uma situao de emergncia, de relevncia, de urgncia.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - O que no pode
a Corte abdicar do poder de fazer a reviso judicial desses pressupostos
constitucionais.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Claro, claro. O que
eu estou dizendo, ento, aqui, se quisermos ver: o exame tem que ser feito
numa menor intensidade. Por qu? Porque h elementos, realmente, que
aparecem, inclusive, na fundamentao, no nada que sonegado.
Vamos imaginar que o governo tivesse, por exemplo, encaminhado ao
Congresso Nacional um projeto ambicioso de construo de moradias e,
por razes polticas isso no ocorre hoje, at porque o governo dispe
de bancada suficiente, mas veja, por exemplo, que nos Estados Unidos
ns vimos esse debate, ainda recentemente, sobre o projeto de sade do
Presidente Obama, as grandes dificuldades em torno de sua aprovao ,
houvesse dificuldades na sua aprovao. E que isso fosse dilargado, com
os vrios debates, audincias pblicas, isso passasse de um ano para o
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ADI 4.029 / DF
outro, pergunta-se: no seria legtimo, diante da possibilidade, inclusive,
de se impedir que o governo implementasse uma poltica, de lanar mo
da medida provisria, porque levaria a uma deliberao dentro de um
prazo determinado? So situaes assim que se colocam, o elemento
temporal pode levar impossibilidade de implementao de dadas
polticas pblicas, s vezes urgentes, inegavelmente.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Acho que ns
no podemos nem dizer que essa matria insindicvel pelo Judicirio e
nem dizer que o Poder Executivo no pode ter a sua apreciao prpria
da urgncia e relevncia.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Claro, por isso que
eu jamais subscrevi a tese da insindicabilidade, at porque notrios os
abusos. Agora, s que o exame h de ser feito com grano salis, porque h
fatores aqui que no esto envoltos no critrio de constitucionalidade.
Quando se tratava, por exemplo isso j foi objeto at de considerao ,
de medidas liminares no Governo Fernando Henrique houve vrias
propostas de medidas liminares, o regime de contracautela em medida
provisria. E se dizia: "Por que no esperar a lei processual?" Vossa
Excelncia Relator desse projeto do Cdigo de Processo Civil, pode
levar anos e anos para discutir.
Agora, o que havia aqui nesse quadro? Um quadro de hemorragia,
muitas vezes. Havia informaes que sinalizavam a existncia de um
quadro de estelionato pela via judicial. Ento, quando voc cria um
mecanismo de contracautela, voc est ... Agora, nem tudo isso to
pblico assim, embora seja at publicizvel, mas so informaes
existentes, quer dizer, mecanismos que do dinmica ao processo. Em
termos formais, num ambiente de laboratrio, a gente poderia dizer: "Ah,
por que no se espera dois anos para aprovar, ou quatro, cinco anos?"
Mas no. No se pode esperar porque no se pode esperar, porque se est
fazendo o conserto do avio em pleno voo.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - isso mesmo. como a
vida: a vida muda, em movimento, os seus prprios pneus. A vida um
carro que, em movimento, troca os seus prprios pneus.
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ADI 4.029 / DF
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Sim, e essa
dimenso poltica que precisa ser apreendida, porque, do contrrio, se
adotarmos critrios muito rgidos, muito provavelmente diremos: "Puxa,
o governo tem bancadas enormes, numa Casa e na outra, e poderia
aprovar todas essas medidas". Mas no me parece ser esse o quadro aqui.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Ento, em suma, eu
peo vnia para discordar do voto do eminente Ministro Relator no que
toca presena dos pressupostos de edio da medida provisria. Como
se trata de meio ambiente, eu acrescentaria: meio ambiente hoje to
importante que, ao lado da moralidade na vida pblica e ao lado da
democracia, ele se tornou, o meio ambiente, uma questo planetria. Se
h trs questes hoje planetariamente relevantes, prestigiadas,
uniformemente prestigiadas so: tica na poltica, democracia e meio
ambiente.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Mas, Ministro
Ayres, eu levo sempre muito em considerao as posies de Vossa
Excelncia. S para entender: ento, na verdade, o que Vossa Excelncia
est preconizando que, quando se trata de medida provisria relativa ao
meio ambiente, qualquer que seja ela, pressupe-se a urgncia e a
relevncia?
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - No, eu no estou
chegando a essa radicalidade, mas eu tendo a ver, em medidas concretas
de proteo e preservao do meio ambiente, a presena concomitante
dos requisitos da relevncia e da urgncia. E, no caso concreto, eu estou
enxergando a presena desses dois requisitos. Portanto, o vcio
motivacional, eu no estou enxergando.
Quanto ao vcio na tramitao, eu tenderia a acompanhar o Relator,
a partir daquela premissa metodolgica de que medida provisria tem
que ser interpretada restritivamente; eu comecei a minha fala dizendo
isso. Mas aqui eu observo o seguinte e partilho com Vossas Excelncias
essa observao:
"9 Caber comisso mista de Deputados e Senadores examinar as
medidas provisrias e sobre elas emitir parecer, antes de serem
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ADI 4.029 / DF
apreciadas, em sesso separada, pelo plenrio de cada uma das Casas do
Congresso Nacional".
Ou seja, esse requisito de tramitao, Senhor Presidente, de
interesse, da competncia exclusiva do Congresso Nacional. uma
comisso mista do Congresso Nacional que emitir parecer prvio, antes
da discusso em separado da medida provisria em cada Casa do
Congresso. Mas a Constituio no torna esse parecer vinculante; fala de
parecer, mas no de vinculabilidade.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - No vinculante, mas
aqui ns j temos pronunciamento, e essa foi at uma evoluo
interessante do Supremo Tribunal Federal, em relao ao processo ou ao
procedimento legislativo constitucional. Ns tnhamos at uma smula,
salvo engano, a Smula n 5, que dizia por exemplo que, no caso dos
vcios de iniciativa, que a sano teria o efeito convalidatrio, porque
havia ....
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Porque havia
essa possibilidade no vcio de iniciativa.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - . Depois, mudamos
o entendimento para entender que o procedimento legislativo
vinculante.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - , o procedimento como
um todo.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Pois . E essa a
importncia poltica dessa deciso, porque o que hoje est a ocorrer? O
Ministro Fux mostrou bem: est havendo o descumprimento do 9 de
maneira cabal, porque sequer se tenta fazer a sesso separada. Vossa
Excelncia inclusive estou me louvando nas lies de Vossa Excelncia
nesses dias, chamava a ateno para a relevncia de aspectos
deliberativos, no sentido da discusso, do debate, que o que o texto
constitucional quer aqui.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - E isso no se d.
Ento, para esse ponto que me parece importante se dar destaque. Para
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ADI 4.029 / DF
esse aspecto relevante.
Veja, o que acontece na prtica? Ou se faz uma simulao para dizer
que se tentou instalar, quer dizer, como que se explica a no instalao?
Ou seja, como o governo, que tem uma bancada enorme de apoio, como
que se explica a no instalao?
Na verdade eu chamei a ateno isso se tornou um tipo de
Direito Costumeiro, s que Direito Costumeiro inconstitucional. Viola,
claramente, o 9. E o Relator estava mostrando que isso se tornou algo
comum.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Eu no vou discordar
do ponto de vista. Eu estou apenas ponderando o seguinte: vou recolocar
o meu ponto de vista.
O regime jurdico das medidas provisrias constitucional. A
Constituio chamou para ela mesma, chamou para si, todo o regime
normativo das emendas constitucionais, no plano, nesses dois planos
centrais: motivacional, que o plano dos pressupostos, e da tramitao.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: um regime
constitucional de direito estrito, at mesmo em face do postulado da
diviso funcional do poder.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Eu diria, Ministro, tal a
importncia da edio das medidas provisrias, porque ela altera toda a
concepo que ns temos de separao dos Poderes. Claro que sabemos
que a origem de um estado democrtico, a origem das medidas
provisrias a Itlia, mas, l, o regime parlamentar. So outras
consideraes. Mas, na verdade, as medidas provisrias investem o
Presidente da Repblica nessa dupla competncia de produzir um ato
normativo primrio e de - ele mesmo, Presidente da Repblica - executar,
tambm com imediatidade, o contedo desse ato normativo. O fato
que, diante da gravidade desse abalo na estrutura da separao dos
Poderes, a Constituio resolveu disciplinar - em matria de medida
provisria praticamente tudo disciplinado - at o contedo, o que pode
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ADI 4.029 / DF
e o que no pode, ou, pelo menos, o que no pode ser contedo de
medida provisria est aqui.
Ento, a Constituio, diante da experincia que ns tivemos, edio
em excesso de medida provisria... Eu me lembro uma vez, Senhor
Presidente, que cheguei a dizer que se editava no Brasil, com uma
fertilidade tal, medida provisria, que lembrava a fecundidade do
hamster. O hamster um marsupial, cuja fmea - se no me falha a
memria - ovula a cada trinta dias. E, aqui no Brasil, a edio de medidas
provisrias, houve uma poca, em que se fazia diariamente. Ento,
diante desse quadro, o que fez o legislador de reforma? Editou a Emenda
n 32.
Agora, o que me causa uma certa dvida, e eu espero remover, o
seguinte: aqui, no 9, se trata de conferir uma competncia exclusiva ao
Congresso Nacional para que o Congresso Nacional, antes da deliberao
em cada uma das suas Casas Legislativas, aprecie a medida provisria
por um parecer de uma comisso mista. verdade que o parecer no
vinculante, isto que eu estava dizendo. No se fala em vinculabilidade
do parecer.
Ento, a pergunta que me cabe a seguinte: o Congresso Nacional
pode, por resoluo - foi o caso da Resoluo n 6 -, flexibilizar o rigor da
Constituio na tramitao de uma matria que , por definio,
excepcional?
A, eu adiantaria a resposta: no! E a, eu tenderia mesmo a
acompanhar o eminente Relator pelo segundo fundamento: vcio na
tramitao.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Eu - apenas para
acompanhar o debate de Vossa Excelncia - suprimi, evidentemente,
algumas passagens, mas, por exemplo, nessa tese do Professor
Clmerson, h uma afirmao muito interessante, porque acrescenta ao
debate, se houver fixao eventualmente de um precedente sobre essa
questo. Ento, ele assenta que O parecer prvio da comisso assume
condio de instrumento indispensvel para regularizar o processo
legislativo, porque proporciona discusso da matria, uniformidade de
10

ADI 4.029 / DF
votao e celeridade na apreciao das medidas provisrias. Por essa
importncia, defende-se que qualquer ato, para afastar ou frustrar os
trabalhos da comisso ou mesmo para substitu-los pelo pronunciamento
de apenas um parlamentar, padece de inconstitucionalidade.
Nessa esteira, so questionveis os dispositivos dessa resoluo... - j
na poca da defesa de tese, parece que h mais de uma dcada a defesa
do Clmerson, no ? - ... a possibilidade de atuao apenas do relator
gerou acomodao do parlamento, ineficcia da comisso(...)
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Essa Resoluo n 6
teria carter procedimental no processual? A processualidade estaria
aqui nos dispositivos do artigo 62? Ento, acho que, como medida
provisria por definio uma investidura excepcional do Presidente da
Repblica na funo normativa primria, a interpretao do 9, como
fez tambm o Ministro Gilmar Mendes e o Relator, deve ser restritiva.
Ento, eu no admitiria a flexibilizao nem pelo rgo detentor da
competncia, que o Congresso Nacional.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Que se assemelha
muito nossa antiga Smula n 5.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Vossa
Excelncia est assentando a inconstitucionalidade da Resoluo 01/2002
do Congresso Nacional?
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Pois . Redundaria
nisso, embora cite um ato da ordem legislativa prevista no artigo 59, a
resoluo um ato da ordem legislativa.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: O Congresso
Nacional, como poder meramente constitudo, no tem competncia para
suprimir ou alterar uma regra de carter constitucional.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Basta que fixemos a
interpretao do 9.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - . Relativizar uma regra
11

ADI 4.029 / DF
que nasceu rigorosa, intencionalmente pela Constituio.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: A Constituio quis
que houvesse um pronunciamento colegiado do Plenrio da Casa
Legislativa, no uma manifestao unipessoal de um relator designado.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - No plenrio.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Mais do que isso:
preciso acentuar que as correntes partidrias devem ter, necessariamente,
representao, que proporcional, na composio das comisses do
Congresso.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - o que diz a prpria
Constituio.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: (CANCELADO).
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Ministro
Celso de Mello, estou muito sensibilizado por este argumento do
eminente Ministro Ayres Britto, mas, por outro lado, verifico o seguinte:
temos, nesta comisso, nesta Resoluo 01/2002 do Congresso Nacional,
dentre outras disposies, a fixao de um prazo para a manifestao
desta comisso, que de quatorze dias. Ou seja, isto me parece
perfeitamente constitucional porque o estabelecimento de prazos para o
pronunciamento das comisses algo consentneo com a sistemtica
constitucional. A preocupao de Vossa Excelncia que uma
determinada maioria no facilite a tramitao das medidas provisrias. A
minha preocupao, de outra parte, que uma minoria no frustre aquele
poder, aquela competncia que a Constituio atribui ao Presidente da
Repblica de editar medidas provisrias.
Temos aqui a possibilidade da famosa guerrilha parlamentar. Se um
ou outro membro dessa comisso mista no quiser se pronunciar ou
12

ADI 4.029 / DF
inviabilizar o pronunciamento desta comisso mista, teremos frustrada
esta competncia do Presidente da Repblica. Parece-me que esta
resoluo quis impedir exatamente esta possibilidade, porque seno
teremos um impasse institucional. O que se verificou aqui, com muita
clareza, com todo o respeito - estou, alis, sensibilizado por essa
argumentao, tanto do Relator quanto do Ministro Ayres Britto -,
exatamente isto: tendo em conta a urgncia e a relevncia j reconhecidas,
parece-me, pelo menos por uma grande parte dos integrantes deste
Plenrio, ns temos aqui exatamente um impasse pelo no
pronunciamento desta comisso mista. E como que fica? Fica sem
deliberao?
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - No foi sequer
instalada.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Ministro Celso
de Mello, vamos a uma anlise prtica: se o Congresso no quiser ratificar
a medida provisria, no ratifica. Se no cria comisso, no ratifica.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Excelncia, se me
permite, mais do que isso, a filosofia da Constituio, em matria de
medida provisria, no de boa vontade; como se as medidas
provisrias fossem tolerveis, mas no desejveis. Tanto que o comando
central da Constituio : as medidas provisrias perdero a eficcia
desde a edio - essa a regra - se no forem aprovadas em sessenta dias.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - E disciplinou a
transio.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Agora,
sem ainda adiantar uma posio sobre essa questo, eu anoto a
imperatividade com que est redigido esse 9 da Constituio, artigo 62:
"Art. 62...
13

ADI 4.029 / DF
9 Caber comisso mista de Deputados e Senadores
examinar as medidas provisrias e sobre elas emitir parecer..."
Ento obrigatrio. Ela est obrigada, compelida, a emitir parecer,

at porque existe o prazo de sessenta dias, tambm fixado na
Constituio, o prazo de validade das medidas provisrias. Ou seja,
poder-se-ia admitir um silncio indefinido ou uma no deliberao
indefinida por parte da comisso? Essa a questo.
Ns temos aqui aquela Resoluo 01 que, de forma, a meu ver,
consentnea com esse prazo de sessenta dias e com os demais ritos e
prazos de apreciao das medidas provisrias que esto fixadas na
Constituio, estabeleceu o prazo de quatorze dias. um prazo
peremptrio. Se a comisso no se manifestar, o que acontece? Esgotado o
prazo, o processo ser encaminhado Cmara dos Deputados que
passar a examinar a medida provisria.
Ou seja, o sistema no admite impasses, no admite aporias.
preciso que o sistema funcione. Eu tambm sou crtico desse nosso
sistema de medidas provisrias, sobretudo porque, atualmente, o Poder
Executivo tem o poder de comandar a pauta.
Mas, de outro lado, tambm, no se pode ter uma viso ortodoxa do
sistema de separao de poderes, que foi concebida no Sculo XIX, por
Montesquieu e, depois, incorporada na Constituio de 1787, pelos pais
da ptria norte-americana e se formou o sistema de checks and balances,
freios e contrapesos. Na verdade, ns vivemos num mundo globalizado,
em que o Executivo precisa reagir rapidamente. Ns vivemos num
chamado presidencialismo de coaliso em que o Executivo age com base
em uma maioria formada no Parlamento, e, portanto, parece que ns
estamos enfrentando uma realidade sociolgica e poltica inelutvel. E, se
ns dermos uma interpretao, data venia, restritiva, ns vamos
inviabilizar o mecanismo das medidas provisrias, que um mecanismo
necessrio no mundo atual.
O SENHOR MINISTRO CELSO
Constituio formula uma soluo...
DE
MELLO:
A prpria
14

ADI 4.029 / DF
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - A opo da
Constituio no que o silncio tem o efeito positivo. que o silncio
tem efeito negativo, tanto que ela diz que as medidas provisrias que no
forem convertidas em lei, no prazo de sessenta dias, prorrogvel, nos
termos da lei, uma vez por igual perodo, o Congresso vai disciplinar por
decreto legislativo.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Portanto, se no
houver superao de obstculos polticos, a soluo j dada pela prpria
Constituio.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Esse que o comando
central. Perdero eficcia. a perda da eficcia.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - E o que o texto
constitucional quer que haja, primeiro, uma certa moderao na edio
de medidas provisrias.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Dentro da linha
restritiva. Aqui, veja, h um elemento importante, que parece
despiciendo, mera formalidade, mas o que se quer um mnimo de
democracia participativa ou deliberativa por parte do Parlamento, quer
dizer, que essa comisso representativa discuta, documente. E talvez, com
isso, se esteja procedendo, aviando um remdio contra esses abusos hoje
notrios, que a negociao a partir de um relator, a possibilidade de
pendurar essas caudas todas, que a forma hoje de aprovar outras
propostas que tramitam no Congresso. Ento me parece que, ao afirmarse a vinculatividade do 9, a interpretao do eminente Ministro Fux
realmente d fora normativa ao texto constitucional no sentido da
sistemtica da diviso de poderes.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Vossa Excelncia
permite? Quando eu falei em vinculao, foi no seguinte sentido: cada
Casa do Congresso Nacional no est obrigada a acatar o parecer da
comisso, mas o parecer da comisso deve ser emitido.
15

ADI 4.029 / DF
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - E se no
houver parecer? Essa a questo.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - A a resposta decai, a
medida provisria perde a eficcia, porque no venceu os seus requisitos
de tramitao.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Sim, porque o tempo
continua a fluir...
O SENHOR MINISTRO
CANCELADO PELO MINISTRO.
RICARDO
LEWANDOWSKI
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - H um pressuposto

de engenharia poltica: obrigar o governo a colocar a sua base para votar.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Exatamente.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Sim, mas
ns sabemos que a obstruo da minoria, no dando qurum, por
exemplo, pode impedir, em termos indefinidos, a postergao dessa
deciso para que se ultrapasse os sessenta dias, isso evidente. Isso da
guerrilha parlamentar.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas, na prtica, isso
hoje no...
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Ministro
Lewandowski, ns estamos aqui pedagogicamente fazendo valer a
Constituio para daqui a vinte e quatro meses; pedagogicamente, para
evitar um problema.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Eu entendo assim: ou os
requisitos de tramitao estabelecidos pela Constituio so atendidos em
sessenta dias, prorrogveis - a Constituio admite a prorrogao -, ou a
medida provisria perde a eficcia desde a edio.
16

ADI 4.029 / DF
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: E mais, embora o
pronunciamento seja opinativo, a observncia da forma ritual
vinculante.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - vinculante.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - O processo
legislativo no pode ser regulado por uma resoluo.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Vai ser um elemento
inclusive de controle depois. Veja, Vossa Excelncia estava muito
preocupado com a questo da urgncia, e vai ser depois um elemento, um
subsdio para controle desse debate, inclusive a controlabilidade jurdica
no mbito, eventualmente, desta Casa.
17

Voto - MIN. CRMEN LCIA
07/03/2012
PLENRIO

VOTO
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Presidente, s
perguntando Ministra Rosa: Vossa Excelncia est acompanhando,
tambm, na modulao, por vinte e quatro meses? E no s daqui para
frente?
A Senhora Ministra Rosa Weber: Vinte e quatro meses.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Vinte e quatro
meses. Ento, modulando, tambm.
Presidente, eu fao tambm. Meu voto tambm no sentido da
procedncia, mas com modulao de efeitos. E fao brevssimas
observaes, at porque j houve muitos debates. Primeiro, com relao
urgncia, eu acho que est pacificado. Tenho aqui na pesquisa que fiz um
enorme nmero de decises exatamente no sentido da possibilidade de
atuarmos.
Eu acho que a preocupao tambm que fica clara que a anlise
no uma anlise de urgncia, segundo o que cada um dos Poderes,
segundo os critrios que tm, pode utilizar. Eu acho que no pode haver a
substituio do que urgente, tal como designado pelo Presidente da
Repblica, pelo Supremo Tribunal ou, at mesmo, pelo Congresso. Quer
dizer, eu acho que a anlise da urgncia pode ser feita, como a anlise da
relevncia, porque so critrios constitucionais estabelecidos, e no so,
neste caso, conceitos indeterminveis. So at conceitos indeterminados,
no texto constitucional, mas so conceitos determinveis em cada caso
concreto.
Tambm partilho da ilao do Ministro Ayres Britto no sentido de
que, no que se refere a meio ambiente, em tais condies e, alis, neste
caso, especificamente, tem-se a busca da maior eficincia e eficcia na
execuo de aes de poltica nacional de unidades de conservao, de

ADI 4.029 / DF
natureza, proposio, implantao, gesto, proteo, fiscalizao e
monitoramento de unidades de conservao institudas pela Unio -, fica
claro que no foi algo que veio sem que houvesse uma motivao. E essa
motivao me parece perfeitamente enquadrada no que estabelece a
Constituio.
Tambm no que se refere ao 9 do artigo 62, Presidente, estou
acompanhando, porque esse um dado de um procedimento
constitucionalmente fixado com a finalidade que est parece-me
muito clara e muito bem-posta. Realmente, o que o Ministro Gilmar
Mendes afirma fato: as medidas provisrias se tornaram hoje quase que
substitutivas. Por um levantamento que fiz no voto-vista que liberei,
naquele mandado de segurana relatado pelo Ministro Celso de Mello, na
verdade, h um nmero enorme de matrias que seriam objeto de projeto
de lei e no so, porque se aproveitam das medidas provisrias para
incluir como matrias estranhas exatamente a medida provisria. Mas, a,
os congressistas atuam para que, passando a medida provisria, a lei de
converso, passe a matria que de interesse deles. Ento, na verdade, a
temos uma confuso de interesses que nada tm a ver nem com o objetivo
da medida provisria nem com o objetivo da funo legislativa.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - . Est acontecendo
um pouco o que, nas assembleias legislativas, mesmo em Minas, a gente
chama de Frankstein, a lei que tem de tudo ali dentro. Trata-se de todos
os assuntos. E da a preocupao pertinente do Ministro Gilmar.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - . Isso um ponto
interessante. Temos precedentes aqui salvo engano, pelo menos um da
relatoria do Ministro Seplveda Pertence no sentido de que, nesses
projetos de iniciativa, teria que haver emenda associada ideia de
pertinncia temtica.
2

ADI 4.029 / DF
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Mas, nesse caso,
Ministro, Vossa Excelncia me permite, h um outro dado acho que no
foi cuidado pelo eminente Relator que foi objeto de uma preocupao
minha: esta lei de converso trata especificamente da criao de uma
autarquia. Ocorre que a Constituio, no artigo 37, IX, estabelece que s
por lei especfica pode ser criada autarquia. E eu no encontrei, na
jurisprudncia do Supremo, o cuidado entre o que lei especfica porque o que for de lei complementar no pode vir por medida
provisria. O que for de lei especfica seria uma lei que teria como
objetivo uma matria nica, mas tambm, s vezes, como processo nico.
Mas, de toda sorte, aqui, como a Constituio diz "lei especfica", quer
dizer, a lei monotemtica, aquela que s pode cuidar desse assunto,
pareceu-me que realmente no haveria. O que ficaria para a gente discutir
se fosse o caso, se fosse necessrio, que no , pela inconstitucionalidade
formal se poderia ter vindo por medida provisria esta matria, j que a
Constituio fala "lei especfica", entendendo-se aqui lei formal, lei no
sentido formal. Mas isso no foi cuidado pelo Relator, e, como a
inconstitucionalidade formal por descumprimento do 9 do artigo 62
suficiente para a declarao de inconstitucionalidade, estou
acompanhando.
E, apenas guisa de lembrana aos senhores Ministros, fao ver,
Senhor Presidente, que est em tramitao, j votada parece-me que por
unanimidade de votos no Senado, uma nova proposta de emenda
constitucional exatamente para reafirmar o que veio na Emenda n. 32 e
acabou no sendo cumprido. Um dos pontos exatamente o 9, porque,
nos consideranda, se tem que diante do que o Ministro Lewandowski
ps , no havendo parecer, parece que ficou, se no comum, pelo menos,
muito frequente esse tipo de atuao, e o que quer o Congresso
exatamente reforar que o procedimento estabelecido tem de ser
rigorosamente cumprido, ou seja, cumprido com rigor. Por isso j est na
Cmara para ser votada uma nova emenda exatamente reforando os
pontos que no se conseguiram s com a Emenda n. 32. S para ver que
h uma preocupao do prprio Congresso em retomar a sua autonomia
3

ADI 4.029 / DF
plena no que era um dos objetivos da Constituio de 1988.
Enfim, por tudo, Senhor Presidente, estou acompanhando o Ministro
Relator, com fundamento especfico do artigo 62, 9, que teria sido
descumprido, neste caso, e ainda de pronto j votando no sentido da
modulao dos efeitos da nossa deciso para dar o tempo devido para a
convalidao dos atos ou, pelo menos, dos fatos.
4

Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
07/03/2012
PLENRIO
VOTO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhor
Presidente, eu praticamente adiantei o meu ponto de vista, mas inicio
louvando o brilhante voto do eminente Relator que, como sempre, traz
preciosas lies e ponderaes para anlise de seus eminentes Pares.
Eu reafirmo aquilo que disse um pouco antes, no sentido de
entender que as medidas provisrias so instrumentos que vieram para
ficar no mundo moderno, no mundo globalizado, a que, no passado
recente, chamavam decretos-leis, agora so medidas provisrias e outros
nomes adotados nos distintos pases, ou seja, so instrumentos que o
Executivo tem no mundo globalizado, em que precisa reagir rapidamente
para fazer face a esses desafios que se colocam cotidianamente.
Com relao aos requisitos de relevncia e urgncia, creio que a
matria foi praticamente esgotada pelos eminentes Colegas que me
antecederam, mas tambm compartilho desta ideia de que a anlise
desses requisitos, por parte do Supremo Tribunal Federal, deve ser feita
cum grano salis.
Existe um primeiro momento em que as medidas provisrias so
editadas. Ns precisamos examinar com muito cuidado esses requisitos,
porque no podemos nos substituir a essa vontade poltica de carter
discricionrio, essa ampla discricionariedade que tem os atos de governo,
como o caso.
H uma gradao no sentido de uma dificuldade maior por parte da
anlise dessas medidas, pelo Plenrio do Congresso Nacional, quando
tais medidas provisrias so convoladas em lei pelo Congresso Nacional.

ADI 4.029 / DF
A junta-se a vontade poltica do Poder Executivo vontade poltica do
Legislativo, que ratifica, que referenda, esses requisitos entendendo que,
de fato, h urgncia e relevncia. Portanto, para que possamos ingressar
neste mago, nesta matria, ns precisamos ter extremo cuidado porque
no podemos - salvo realmente um erro gritante ou um abuso de poder substituir a vontade poltica soberanamente manifestada pelos
representantes do povo no Executivo e no Legislativo.
Neste caso, e aderindo tambm ao entendimento do Ministro Ayres
Britto, eu verifico que, em se tratando de meio ambiente, a matria
sempre urgente, pois o planeta no pode mais esperar as medidas
protetivas por parte dos distintos governos.
Especificamente com relao ao 9 do artigo 62, eu quero reiterar a
preocupao que manifestei anteriormente no sentido de que este
dispositivo constitucional est redigido de maneira imperativa, ou seja, a
comisso mista de deputados e senadores que examinar as medidas
provisrias no pode omitir-se. Ela deve dizer sim ou no, dar ou no o
seu placet medida provisria que vem do Poder Executivo.
O que aconteceu na espcie? Apesar de ter sido designado um
relator que emitiu parecer, a comisso no deu quorum simplesmente.
Houve manobra de clarssima obstruo que impede exatamente o
Congresso Nacional, que representa soberanamente o povo, de exercer o
seu papel de examinar as medidas provisrias pelo Plenrio da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal.
Ora, editou-se a Resoluo 01/2002 que estabelece exatamente isso e,
a meu ver, data venia - e vou ficar isolado certamente nesse ponto de vista,
j verifiquei isso de antemo -, aqui, o que se pretende impedir que seja
violada essa metodologia constitucional, ou seja, de que se examine essas
medidas provisrias em tempo hbil para que elas no percam a sua
eficcia no prazo de sessenta dias. E essa Resoluo 01/2002, na verdade,
2

ADI 4.029 / DF
uma resoluo que trata de matria interna corporis. E o Supremo Tribunal
Federal, em mais de uma deciso, diz que ns no podemos nos debruar
sobre matria desta natureza. Nos pareceres que nos foram entregues,
isso consta com todas as letras com muita clareza. Portanto, alterando
uma disposio regimental, ou seja, estabelecendo prazo de tramitao
dessas medidas provisrias no mago, no seio do Congresso Nacional,
que se editou essa Resoluo 01/2012 estabelecendo exatamente isto, um
prazo improrrogvel de quatorze dias, contado da publicao da medida
provisria no Dirio Oficial da Unio, para que essa comisso se
manifeste, nos termos expressos da Constituio, diga sim ou no, est ou
no de acordo. No um parecer vinculante.
E nesse caso h mais uma particularidade que me impressiona, que
a seguinte: ante uma manobra obstrutiva dessa comisso mista, o que fez
o Congresso Nacional? Avocou a discusso para o plenrio das duas
Casas. E a ficou obedecido, a meu ver, exatamente o princpio da
proporcionalidade, ou seja, o Congresso Nacional sabidamente
representado pelas vrias correntes de opinio pblica nos seus plenrios,
no da Cmara dos Deputados e no do Senado Federal.
Ento, eu penso, Senhor Presidente, que aqui ns estamos
incidentalmente, se o ponto de vista substancioso do Ministro Fux
prevalecer, declarando a inconstitucionalidade incidental dessa Resoluo
01/2012. Porque estamos entendendo - isso foi veiculado com todas as
letras pelo eminente Ministro Ayres Britto - que o Congresso Nacional
no pode regulamentar, por meio de resoluo, uma determinao
taxativa que consta no texto da nossa Carta Magna, que exatamente o
9 do artigo 62.
Eu me preocupo muito com o momento que enfrentamos, tanto no
plano internacional quanto no plano nacional, ou seja, o momento em que
o mundo enfrenta uma crise econmica serssima e que o Poder Executivo
precisa estar dotado de instrumentos hbeis para enfrentar esta crise
3

ADI 4.029 / DF
econmica. Como que o governo vai enfrentar esta enxurrada de moeda
estrangeira que valoriza artificialmente a moeda nacional? S intervindo
no mercado. Agora, isso se faz como, fundamentalmente? Com outros
instrumentos, evidentemente, com vrios instrumentos, mas isso se faz
por meio de medidas provisrias.
Desse modo, se ns dermos essa interpretao, com todo o respeito,
que me parece ser a prevalente, no sentido de possibilitar a uma
comisso mista de deputados e senadores a obstruo destas medidas
provisrias, ns estaremos, mais uma vez, com o devido respeito,
subtraindo ao Poder Executivo um instrumento importantssimo para
interferir na realidade social e econmica, cujo quadro no se apresenta,
na atual conjuntura, muito rseo.
Ento, com a devida vnia, eu vou discordar do eminente Relator
para julgar improcedente esta ao direta de inconstitucionalidade,
rejeitando ambos os fundamentos.
4

Confirmao de Voto
07/03/2012
PLENRIO

TRIBUNAL PLENO
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.029
CONFIRMAO DE VOTO
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Senhor Presidente, s
para deixar claro que eu j votei acompanhando o Relator, salvo quanto
ao primeiro fundamento.
*****

Voto - MIN. MARCO AURLIO
07/03/2012
PLENRIO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, chegou

minha vez de votar, de pronunciar-me sobre a matria, j muito
esmiuada.
Os conceitos de urgncia e relevncia, reconheo, possuem textura
aberta, mas os institutos consubstanciam requisitos constitucionais para a
atuao anmala do Executivo normatizando, muito embora com balizas
no tempo, visando a submisso do ato ao Congresso Nacional.
Ningum coloca em dvida que, ante a degradao do meio
ambiente, a disciplina de qualquer instrumento mostra-se, visando
minimiz-lo, mitig-lo, fre-lo, relevante e urgente. No coloco em
dvida o atendimento, portanto, das formalidades prprias atuao do
Poder Executivo. Mas, quanto tramitao da medida provisria, h de
ser observado o devido processo normativo. As regras constantes da
Constituio que balizam esse processo so imperativas, cuja observncia
essencial valia do processo. As comisses esto previstas na Carta da
Repblica, e mais especificamente no 9 do artigo 62, a versar
justamente a tramitao das medidas provisrias e parece que, at aqui,
a Emenda Constitucional n 32/2001 ainda no surtiu efeitos. Prev o
preceito que a medida provisria deve passar por uma comisso mista,
integrada por Deputados e Senadores, que diria mais robusta do que as
comisses em geral.
O que houve na espcie? A medida provisria no passou por essa
comisso e, ento, no sei qual foi o critrio utilizado, designou-se um
Deputado Federal, poderia ter sido um Senador, para emitir o parecer,
que deve ser emitido pela Comisso , e a medida provisria veio a ser
convertida em lei. Lembro-me, Presidente, de lio do Celso Antnio
Bandeira de Mello, apontando que defeito na tramitao da medida
provisria contamina a lei de converso, porque se quer todo o processo
harmnico com a Constituio.
Quanto ao tema, de uma forma mais abrangente, sou relator de ao

ADI 4.029 / DF
direta de inconstitucionalidade em que se ataca modificao
implementada no Cdigo Florestal, que de 1965, introduzida por uma
medida provisria daquelas apanhadas pela Emenda Constitucional n
32, e que passaram a viger por prazo indeterminado, porque h uma
inapetncia do Congresso Nacional em apreci-las. Veja Vossa Excelncia,
veio um sistema que imps prazo exguo para a apreciao das medidas
provisrias, e, mesmo assim, aquelas existentes em 2001 esto ainda a
vigorar. No houve, pelo visto, vontade poltica para enfrent-las. E a
Medida Provisria n 2.166, que introduziu modificaes serssimas no
Cdigo Florestal, est vigorando at hoje, atacada, como disse, nessa ao
direta de inconstitucionalidade da qual sou relator.
Presidente, preciso conferir-se eficcia Constituio Federal;
preciso que as normas nela contidas vigorem e sejam observadas,
principalmente por aqueles encarregados de normatizar. E essa
observncia, a toda evidncia, no que deixou de atuar uma comisso
mista para ter-se, simplesmente, ato individual de certo Deputado
Federal, talvez integrante da comisso mista, no ocorreu, no que se
converteu em lei a medida provisria, que no passou pela comisso
mista, no mereceu o parecer da comisso mista. Colocou-se, em segundo
plano, ferindo de morte, o processo legislativo.
Dar um jeito na situao considerado o objeto? No posso,
Presidente, porque devo sopesar valores, e o compromisso maior do
Supremo com a guarda da Constituio Federal. No desconheo a
importncia do instituto criado, que merece loas, mas no posso,
potencializando o objetivo, simplesmente rasgar a Carta Federal e afastar
do processo legislativo a forma essencial, como disse, prevista no 9 do
artigo 62 da Constituio Federal, que clarssimo, de uma clareza
solar, e, mesmo assim, se mostrou desconhecido dos nossos
representantes, deputados federais e senadores, a revelar:
"Art. 62 ()
()
2

ADI 4.029 / DF
9 Caber comisso mista de Deputados e Senadores"
rgo colegiado, inconfundvel com integrante em termos de
individualidade de uma das Casas "examinar" esse exame
no houve "as medidas provisrias e sobre elas emitir parecer,
antes de serem apreciadas, em sesso separada, pelo plenrio
de cada uma das Casas do Congresso Nacional."
Dir-se-: mas a comisso autorizou o procedimento por parte do

Deputado Federal. Que poder tem a comisso mista para colocar em
segundo plano a Constituio Federal? A norma no dispositiva, no
norma que somente atue quando no haja manifestao de vontade. Ela
impe s Casas do Congresso Nacional a arte de proceder.
Por isso, Presidente, peo vnia para ficar do lado diametralmente
oposto ao que adotou o Ministro Ricardo Lewandowski para acolher, de
forma integral, o pedido formulado na inicial. A criao verificada no se
mostra, a todos os ttulos, vlida, presente a Constituio, a no ser que,
no tocante a essa medida provisria, tendo em conta o objetivo a ser
alcanado, digamos que no incide o Texto Maior.
como voto.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Vossa
Excelncia, ento, est acompanhando o Relator?
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No bem assim.
Julgo procedente s inteiras, tal como formulado, o pedido. No
contemporizo, simplesmente entendo que o defeito de tal vulto que
fulmina a lei de converso.
3

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
07/03/2012
PLENRIO

VOTO
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Ministro Celso de
Mello, se Vossa Excelncia permite, muito rapidamente?
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Pois no. Claro, com
o mximo prazer.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - No livro que citei,
escrevi que o pressuposto constitucional para essa investidura do
Presidente da Repblica, em funo normativa primria, est na
ocorrncia de um caso, um fato, um acontecimento do mundo do ser que
se revista, ao mesmo tempo, de relevncia e urgncia. No s relevncia,
no s urgncia.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - As duas coisas. E cito
Roque Antonio Carrazza, mas, interessante, eu citei tambm o Ministro
Marco Aurlio, isso h dezessete anos atrs, do egrgio Supremo Tribunal
Federal, por ocasio do julgamento da ADI n 1.441, do Distrito Federal,
em que Sua Excelncia, o Ministro Marco Aurlio, j enfatizava a
necessidade dessa concomitncia de pressupostos da edio da medida
provisria, a confirmar o carter excepcional desse ato da ordem
legislativa.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Vossa Excelncia me
permite? Durante muitos anos, o Supremo entendeu que no podia
examinar o atendimento aos dois requisitos: relevncia e urgncia.

ADI 4.029 / DF
Ficvamos, ento, vencidos.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Vossa Excelncia
me permite? Essa uma questo extremamente relevante para o prprio
processo democrtico. Se ns hoje prestarmos ateno nas anlises que
fazem experientes parlamentares e tambm analistas polticos, todos eles,
partindo s vezes de premissas diferentes, chegam concluso de que
por fs ou nefas teria havido uma certa desvalorizao da atividade
parlamentar em sentido amplo, tanto no que concerne prpria atividade
legislativa, que objeto dessa preocupao, como no que concerne
mesmo participao nos grandes debates nacionais. Na medida em que
ns estamos a discutir, eu lembrava uma participao numa discusso
recente do Ministro Ayres Britto sobre essa questo, quer dizer, na
medida em que ns estamos a valorar essa deciso constante do 9 do
artigo 62, ns estamos a enfatizar esse aspecto deliberativo da atividade
parlamentar.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Foi na ADI
n 4.357/DF.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Exatamente, que
no um aspecto de somenos relevncia ou importncia, um aspecto
extremamente importante, porque a comunidade acompanha esse tipo de
deliberao, isso fica documentado, conhecem-se as posies assumidas
pelos partidos, h um registro disso no ambiente poltico e na conscincia
de todos, por isso a importncia dessa deciso.
E veja, ns no estamos aqui retirando a importncia normativa da
medida provisria, que continuar a ser passvel de ser editada, mas
dentro de pressupostos. E como j foi dito, tambm, ns no podemos
subestimar a importncia da medida provisria. O Ministro Ricardo
Lewandowski destacou isso muito bem. O pas tem passado por crises
2

ADI 4.029 / DF
srias, internas e externas, no campo econmico-financeiro, e talvez no
tenha tido maiores problemas, no tenha sucumbido graas agilidade
desse tipo de instrumento. Num quadro de crise poltica, se tivssemos
que discutir a aprovao ou no de medidas desse jaez, muito
provavelmente teramos a crise se precipitando.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Vossa
Excelncia me permite um aparte em abono ao que Vossa Excelncia est
to bem colocando, no no que diz respeito aos meus argumentos, mas
aos que Vossa Excelncia agora est veiculando. o que est acontecendo
na Grcia, agora, e em outros pases que tm um regime parlamentar, no
qual precisam discutir pontualmente todas as medidas econmicas e que
est praticamente inviabilizando a recuperao desses pases.
3

Voto - MIN. CEZAR PELUSO
07/03/2012
PLENRIO

VOTO
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) Senhores Ministros, no obstante o elevado respeito que tenho pelas
opinies divergentes e certa reserva em relao regulamentao das
medidas provisrias, cuja necessidade unanimemente reconhecida em
certo contexto, no apenas poltico, mas tambm econmico do mundo
moderno, no me sinto muito vontade para concordar com todas as
crticas que se fazem ao perfil da disciplina das medidas provisrias no
sentido de que representaria uma capitis deminutio do Legislativo. A
verdade real que o regime jurdico normativo das medidas provisrias
produto da vontade do Legislativo. Foi ele que aprovou uma emenda
constitucional; foi ele que aprovou o texto na constituinte; ele que
abdica os poderes. Portanto, nem pode queixar-se de que sofre reduo
das suas competncias, dos seus poderes tradicionais. Se tem que se
queixar, tem que se queixar de si prprio.
No caso concreto, tampouco vejo, com o devido respeito, como
alguma coisa anmala ou atpica a previso de prazo para a atuao de
comisso prevista na Constituio. O que o Congresso Nacional fez?
Estabeleceu um prazo para forar que a comisso atue. Porque, doutro
modo, pensando-se que o Congresso no possa faz-lo, temos o qu?
Temos que essa comisso no se sentir obrigada, em nenhum instante, a
manifestar-se, e vai se escoar o prazo aps o qual a medida provisria
perde a eficcia. Noutras palavras, mtodo de operacionalidade do
prprio Legislativo. Se o Legislativo no estabelece esse prazo, a comisso
evidentemente no se sentir de nenhum modo movida a exercer a
competncia que a Constituio lhe atribui.
Ento, desse ponto de vista, peo vnia ao eminente Ministro Relator
e aos votos que o acompanharam, para rechaar esse fundamento, mas
acolho o segundo fundamento, que, na ordem do voto do Ministro, o
primeiro. A mim, parece-me que, no caso, falta, com clareza, o requisito

Voto - MIN. CEZAR PELUSO
ADI 4.029 / DF
de urgncia. E por uma razo muito simples, porque est aqui na petio
inicial, com cpias dos autos, sem nenhuma contestao: no mesmo ano
da aprovao da lei, por converso da medida provisria, o IBAMA
celebra com o novo instituto, um acordo de cooperao, ainda no ms de
novembro, mediante expedio de decreto que retransfere as atribuies
do novo instituto para o IBAMA, levando a petio inicial a dizer, com
certa propriedade, que essas competncias foram estornadas, voltaram
para o IBAMA. Noutras palavras, se o prprio IBAMA reconheceu a
possibilidade de receber de volta e exercer essas atribuies, porque a
delegao dessas atribuies para outro instituto no era absolutamente
urgente. Porque, se o fosse, teria o instituto de, imediatamente, exercer
essas atribuies. Noutras palavras, criou-se um instituto ao qual se
outorgaram determinadas competncias que no foram exercidas, porque
imediatamente o antigo rgo se desfalcou dessas competncias,
recobrando-as por acordo, e continuou tudo como dantes.
De modo que, neste caso, me parece manifesta a inexistncia dessa
urgncia. Por esse fundamento, acompanho o voto do Relator.
2

Deciso de Julgamento
PLENRIO
EXTRATO DE ATA
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. LUIZ FUX
REQTE.(S) : ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIDORES DO IBAMA - ASIBAMA
NACIONAL
ADV.(A/S) : DIEGO VEGA POSSEBON DA SILVA
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
Deciso: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do
Relator, julgou parcialmente procedente a ao direta, com
modulao da eficcia, contra os votos dos Senhores Ministros
Ricardo Lewandowski, que a julgava improcedente, e Marco Aurlio,
que a julgava de todo procedente. Votou o Presidente, Ministro
Cezar Peluso. Impedido o Senhor Ministro Dias Toffoli. Ausente,
justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Falou, pela
Advocacia-Geral da Unio, o Ministro Lus Incio Lucena Adams,
Advogado-Geral da Unio. Plenrio, 07.03.2012.
Presidncia do Senhor Ministro Cezar Peluso. Presentes
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio, Gilmar
Mendes, Ayres Britto, Ricardo Lewandowski, Crmen Lcia, Dias
Toffoli, Luiz Fux e Rosa Weber.
Procurador-Geral
Santos.
da
Repblica,
Dr.
Roberto
Monteiro
Gurgel
p/ Luiz Tomimatsu
Secretrio
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o nmero 1830682

Questo de Ordem
08/03/2012
PLENRIO

QUESTO DE ORDEM
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX- (RELATOR) - Senhor
Presidente, egrgio Plenrio, ilustre representante do Ministrio Pblico,
senhores advogados presentes.
Senhor Presidente, hodiernamente, quando se faz uma anlise da
postura judicial, ora se entende que uma Suprema Corte deve ser
minimalista, ora se entende que deve ser maximalista e ora se entende
que tem que ser consequencialista.
H uma obra recente do professor Cass Sunstein em que ele faz
exatamente essa afirmao. Eu colhi um pargrafo em que ele diz o
seguinte: essa postura consequencialista se caracteriza pela prudncia,
que um elemento nsito atividade judicante, que deve, em ltima
anlise, promover a paz social. Se um julgamento tem relevncia
suficiente para causar graves efeitos para a ordem social, mesmo
individual, esses efeitos devem ser considerados. Ele se vale da seguinte
metfora: os juzes devem decidir como acharem apropriado, mesmo
que os cus venham a cair; porm, se a possibilidade de os cus carem
for real, talvez os juzes no devam adotar a soluo que entendam
correta.
Eu me refiro a essa passagem, senhor Presidente, pelo seguinte:
todos ns acompanhamos os noticirios de hoje, e a Advocacia-Geral da
Unio traz uma questo de ordem que vou acolher, no sentido de que,
no obstante, diante da deciso proferida por essa Suprema Corte
reconhecendo que a referida resoluo no se amolda ao comando
constitucional e tendo em vista o elevado nmero de medidas provisrias
convertidas em lei, mediante adoo dos seus termos, de fundamental
importncia que essa Suprema Corte estabelea o prazo necessrio para
que o Congresso Nacional possa acomodar o processo legislativo nova
interpretao dada, contrria ao entendimento anterior. Realmente, havia
um entendimento anterior, do Ministro Gilmar Mendes, mitigando a

Questo de Ordem
ADI 4.029 / DF
aplicao daquele pargrafo em razo da recenticidade da emenda
constitucional.
Informaes preliminares do conta de que aproximadamente
quinhentas medidas provisrias tramitaram mediante a adoo do
procedimento ora declarado inconstitucional. Da a necessidade
imperiosa que seja dada segurana jurdica s normas j editadas,
evitando-se grave distoro de todo o sistema na corrida desenfreada ao
Poder Judicirio. Quer dizer, essa uma demonstrao de que devemos
ter, nesse caso, uma postura consequencialista.
A Advocacia-Geral da Unio submete ao Plenrio, com urgncia, o
pedido para que seja concedido o mesmo prazo de vinte e quatro meses
para que o Congresso Nacional possa adaptar o processo legislativo de
tramitao das medidas provisrias nova orientao; que sejam
resguardados os diplomas legais editados com base na resoluo de
modo a assegurar a denominada relao jurdica das relaes jurdicas.
Proponho que ns acolhamos essa questo de ordem, fazendo uma
leve ponderao, que seria a seguinte: a partir de ento, de agora, as
novas medidas provisrias deveriam se submeter quele procedimento
legislativo constitucional - as novas -, e as que j tramitaram e esto
tramitando que sejam consideradas vlidas pelo processo que elas
seguiram.
Aqui, na verdade, o que se pede que seja concedido prazo de vinte
e quatro meses para que o Senado se adapte. Eu acho que, talvez, mais
adequado seja que as medidas provisrias que tm iniciativa a partir do
julgamento da Presidncia da Repblica j obedeam ao novo modelo
traado pelo Supremo Tribunal Federal.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Por
hora, infelizmente, no temos quorum para deliberar sobre esse assunto.
Vamos aguardar.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Eu estou impedido, porque eu me manifestei, como Advogado-Geral
da Unio, defendendo a constitucionalidade da MP.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) -
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Questo de Ordem
ADI 4.029 / DF
Exatamente por isso.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Nada impede que Vossa
Excelncia reapresente a questo de ordem quando o nosso quorum
estiver recomposto.
3

Debate
08/03/2012
PLENRIO

DEBATE
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Essa
questo de ordem at uma questo de ordem pblica.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Assim
que tivermos a presena do Ministro Gilmar Mendes, ns decidiremos.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Eu acho que uma
questo de grande seriedade, que precisa ser resolvida, sim.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - que ns no
poderamos imaginar essa lenincia parlamentar diante da letra to clara
do texto constitucional.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI Exatamente, eu desde logo louvo a preocupao de Vossa Excelncia, sem
adiantar o meu voto, e a construo jurdica muito subtanciosa que Vossa
Excelncia acaba de enunciar.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) Podemos retomar, porque o Ministro Gilmar est chegando.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Se Vossa
Excelncia me permite, acolho a questo de ordem para as novas medidas
provisrias - as que j tramitaram e que esto tramitando seguiriam
procedimento que vm seguindo at ento.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Na
verdade, vai dar eficcia ex nunc. isso? Simplesmente isso?
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Sim.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Vossa Excelncia
reformula a modulao do efeito conferido ontem deciso que
tomamos.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - , porque ns
fomos surpreendidos com esse nmero avassalador de leis ritualmente
votadas.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Acho que no nem

Debate
ADI 4.029 / DF
que reformula, que agrega ao voto, relativamente s medidas
provisrias que tenham se convertido sem aquela observncia, e d esta
deciso.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - uma diretriz.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Ontem ns falamos at em
prazo de vinte e quatro meses. Ento, estamos agora reformulando.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Eu acho que para
aquela se mantm.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Aquela se
mantm. Essa agregativa, essa deciso.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Entendo. Ento agora
uma nova proposta.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Diante desse
novo quadro que nos chamou ateno.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Eu sempre prefiro no
assinalar prazo, no marcar prazo para o Legislativo, porque ns sabemos
que o Legislativo no obrigado a legislar.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Aqui no h
prazo, Ministro Ayres. A matria de ontem ficou deliberada pela maioria
absoluta e se sedimentou. Agora, aqui, ns estamos numa questo de
ordem.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Vossa Excelncia est
buscando uma soluo operacional para resolver problemas in concreto,
que seriam de impossvel soluo se no resolvssemos a questo de
ordem tal como Vossa Excelncia est propondo.
Excelncia admite a interveno do Advogado-Geral da Unio?
O SENHOR LUS INCIO LUCENA ADAMS (ADVOGADOGERAL DA UNIO) - Presidente, Relator, apenas em relao questo
do prazo de vinte e quatro meses para adaptao do regimento. Essa
uma solicitao que comps a questo de ordem? O Congresso tem que
ajustar o regimento tambm para efeito de rotinizar os procedimentos
internos. Ento, a razo pela qual se indicaria o prazo apenas para
2

Debate
ADI 4.029 / DF
permitir que o Congresso Nacional delibere internamente como ele vai,
evidentemente observado o marco constitucional, absorver de maneira
tranquila as questes, at para que os debates internos no sejam
convulsionados por interpretaes de como se aplicaria o entendimento
da Corte. Ento, por essa razo que a gente sugeriu esse prazo.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Eu apenas tive
essa preocupao, mas entendo tambm que a autoridade da Corte na
preservao do texto constitucional, claro, tambm importante. Ento,
observe, a elaborao do regimento, a adequao de um artigo do
regimento, um dispositivo do regimento que foi lido ontem, o artigo 1,
tenho impresso de que no tomar tanto tempo assim. Ns estamos
validando todas as medidas provisrias que no obedeceram, as que
esto tramitando, mas, agora, pretendemos que, diante da nova
orientao da Suprema Corte, as novas medidas obedeam ao
procedimento constitucional. Essa que seria a minha questo de ordem,
minha proposta.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Do
ponto de vista prtico, a soluo simples, porque, segundo os votos de
Vossas Excelncias - no do meu, porque o meu diferente -, da maioria
vencedora, foi reconhecida a inconstitucionalidade daquela norma. No
sendo observada, a Medida vai para a comisso, sem prazo. isso,
simplesmente isso.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Eu sei, senhor
Presidente.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - E no teremos que
examinar cada caso concreto.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Em
outras palavras: no h necessidade de outorga de prazo ao Congresso,
porque a maioria reconheceu incidentalmente a inconstitucionalidade
daquela disposio da Resoluo n 1. Portanto, ela no se aplica, e no h
prazo para a comisso deliberar.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Presidente, apenas
para eu tambm j ouvi a explanao do Ministro Fux colocar um
3

Debate
ADI 4.029 / DF
pouco essas ideias em uma dada ordem. De fato, a situao
extremamente grave, talvez uma das mais graves com as quais ns j
tenhamos nos deparado, tendo em vista a dimenso, que vai muito alm
do caso que foi objeto da discusso, uma vez que, pelo que se fala, de
alguma forma poderia incidir sobre algo em torno de quinhentas leis ou
medidas provisrias j convertidas em lei. A frmula ontem adotada foi a
da declarao de inconstitucionalidade com eficcia pro futuro, portanto,
fazendo cessar...
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Sem declarao
de nulidade imediata.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Isso, sem declarao
de nulidade imediata, deixando a lei em vigor, mas obrigando, portanto,
o Congresso a refazer o rito procedimental legislativo. Essa a
consequncia. Se esse raciocnio se aplica tambm s demais, s outras
quatrocentos e noventa e nove leis ou podem se aplicar , obviamente
que o Congresso teria uma atividade intensa.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - S por conta disso.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Exatamente. Ento,
essa a questo. Esse um ponto para o qual eu gostaria de chamar a
ateno. Podemos at acertar isso e dizer: ento no vamos aceitar mais
nenhuma impugnao em relao a isso.
A Advocacia-Geral poderia at me ajudar, se eu estiver equivocado,
mas eu ouvi informaes de que haveria cinquenta MPs ou leis
convertidas.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Aes.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Com aes diretas
aqui no Supremo Tribunal Federal, tambm com essa causa petendi, com
esse fundamento, o que serve para complicar esse coquetel.
Por outro lado, no podemos esquecer, essa outra delicadeza do
tema da eficcia ex nunc da declarao de inconstitucionalidade, que ns
temos que combinar com os "russos". Os "russos", no caso, so os cinco
mil juzes e noventa tribunais que podem declarar a inconstitucionalidade
de lei em caso concreto, tendo o Supremo j dito. Desculpe, no so cinco
4

Debate
ADI 4.029 / DF
mil juzes, so dezoito mil juzes; portanto, disso que se cuida.
Ento, eu vou pedir vnia ao Relator e propor que julguemos
improcedente a ao proposta, afirmando que esse modelo era "ainda
constitucional" na linha at do que eu j tinha falado naquela ADI e, a
partir de agora, asseveramos a inconstitucionalidade; quer dizer, passa o
Congresso a ter que fazer o rito, e que faa a sua adaptao a partir das
medidas provisrias que venham a ser editadas.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Claro,
Ministro Gilmar Mendes, muitas dessas medidas provisrias que foram
convertidas em lei constituem marcos regulatrios importantssimos, sob
os quais se baseia a nossa economia. Ento, o risco enorme.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - E pode ocorrer
declarao incidenter tantum.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - , exatamente, a
economia, a vida econmica, a vida empresarial. Podemos criar um caos.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Ns chegaremos
ao...
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI Exatamente, neste momento em que o Brasil est deslanchando
economicamente e vai se tornar a 5 economia do mundo, ns no
podemos minar as bases desse sistema.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Questo de ordem
agora resolvida, resolve isso.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Eu acho que a
questo de ordem busca essa soluo.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) Estamos todos de acordo. As frmulas so convergentes, e mais questo
nominal. Na verdade o que ns reconhecemos - ns, eu digo, a maioria
reconheceu - foi a inconstitucionalidade do artigo 5, caput, e do artigo 6,
1 e 2, da Resoluo n 01/2002.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Da Resoluo no,
da lei, Presidente. No votamos a Resoluo.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - A
5

Debate
ADI 4.029 / DF
inconstitucionalidade foi da lei.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - A lei de converso.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI
Cancelado pelo Ministro.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) Incidentalmente reconhecemos a inconstitucionalidade da Resoluo.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Mas no proclamamos.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI Incidentamente a consequncia essa.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Acho que no
declaramos ainda a inconstitucionalidade.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - No declaramos, no.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Chegamos a
suscitar isso, e aqui foi dito que ns no deveramos dar desse passo.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) Exatamente. A minha postura foi exatamente essa, porque eu reconheci
que o Poder Legislativo...
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Vossa Excelncia
julgou procedente por causa da ausncia do requisito.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - No,
mas porque o Poder Legislativo tinha competncia para, mediante essa
Resoluo, regulamentar o 9; portanto, a lei no era inconstitucional,
porque era constitucional a Resoluo. E o que a maioria decidiu foi
exatamente o contrrio, concluindo que, porque a Resoluo era
inconstitucional, como no obedeceram ao 9, a lei foi declarada
inconstitucional. Na medida em que estamos reconhecendo a
inconstitucionalidade desse dispositivo da Resoluo, est resolvido o
problema. Ns damos efeitos ex nunc, e, daqui para a frente, o Congresso
j no precisa observar o prazo nem o procedimento da Resoluo.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - A sada boa tambm.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Nessa linha do
controle incidental, podemos at fixar um prazo mais curto - parece-me
que tem de ser um prazo mais curto para resolver isso - se vamos
6

Debate
ADI 4.029 / DF
caminhar para, de fato, declarar a inconstitucionalidade da Resoluo.
Esse era um ponto que ontem eu tinha perguntado e pareceu que tinha
ficado isso apenas como obter dictum.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Bem, h essa
meno no voto, mas houve um momento que ns entendemos que no
deveramos prosseguir para declarar a inconstitucionalidade incidental
da Resoluo.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Mas
foi o argumento bsico da douta maioria ao reconhecer que o Relator,
como est na Resoluo, pudesse substituir o parecer da comisso.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - , seria uma
consequncia natural.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Eu queria
relembrar o seguinte: quando o Tribunal julgou o caso do amianto, o
Ministro Eros Grau suscitou exatamente que uma questo antecedente,
um ato normativo antecedente, deveria ser julgado inconstitucional
porque ele dera ensejo a outro ato inconstitucional. Naquela
oportunidade, observou-se que os tribunais locais tm o incidente de
declarao de inconstitucionalidade com aquela ciso funcional: para
tudo, julga-se no rgo policial e integra-se a premissa do acrdo
recorrido. Aqui no h essa ciso, porque ns temos de conhecer de tudo.
Ento, seria mais uma razo jurdica para adotarmos a soluo que Vossa
Excelncia preconiza de tambm declarar incidentalmente a
inconstitucionalidade.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) Declarar incidentalmente a inconstitucionalidade desses dispositivos que,
tendo sido observados em dano do 9, resultaram na
inconstitucionalidade da lei; quer dizer, daqui para a frente, com eficcia
ex nunc. Como essas normas da Resoluo j no esto em vigor, o
Congresso pode deliberar, observando apenas o 9 do artigo 62.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Eu incluo isso no
voto e acho que a soluo fica boa.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Acho que fica boa, de
7

Debate
ADI 4.029 / DF
bom tamanho.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu continuo curioso
em saber o que vai ficar em relao ao juzo da procedncia. Se fica o
comando para que o Congresso refaa o Instituto Chico Mendes, se esse
comando se estende tambm ou pode ser estendido s demais leis, ns s
estamos adiando um problema que vai voltar aqui.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Mas a
ficaria especfico sobre o problema do Instituto, s. Daqui para a frente,
qualquer aprovao depende de observncia do 9. S ficaria pendente
a questo do Instituto.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Perfeito. S a questo
do Instituto.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Ministro Gilmar
Mendes, se ns deliberarmos isso, e o Parlamento voltar a incidir nesse
erro...
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - S a questo do
Instituto, e todas as outras estariam resolvidas.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - No voltar a incidir,
vamos tentar...
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - A preocupao do
Ministro tem sentido, tem todo sentido. Como que fica o Judicirio, que
est provavelmente sendo instado a se pronunciar em questes baseadas
exatamente, tendo como fundamento... No isso Ministro Gilmar
Mendes? Como que fica o juiz diante disso? isso que a soluo. Ns
estamos convalidando...
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Daqui
para trs, todas as leis aprovadas com observncia da Resoluo, ns as
consideramos constitucionais. Daqui para a frente, como a Resoluo j
no vige, o Congresso tem liberdade para obedecer ao artigo 62, 9, sem
a observncia da Resoluo.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Deixe-me tentar
refazer um pouquinho s para tentar ordenar. O juzo que ns emitirmos
sobre essa lei, de alguma forma, vai repercutir sobre tantas leis quantas
8

Debate
ADI 4.029 / DF
tenham sido editadas sobre esse mesmo formato. um pouco isso.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Mas
nesse ponto vamos reconhecer que as leis anteriores continuam todas
constitucionais, sob esse ponto de vista.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Constitucionais?
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) Constitucionais. Isso.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Ento, estamos
julgando...
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) Eficcia ex nunc.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - No ex nunc.
Estamos julgando, ento, improcedente. Essa a minha proposta. A
minha proposta que ns julguemos "ainda constitucional".
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Porque se vale tudo
at aqui, a lei que criou o Instituto Chico Mendes tambm.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - melhor a tese, ento,
do ainda constitucional.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - isso, porque ex
nunc, ns estamos declarando inconstitucional, s que a partir de agora
ou a partir do momento no futuro.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - E o Instituto foi
criado antes.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Veja a preocupao
minha...
Excelncia tem toda a razo. Por coerncia, o dispositivo pode ser
mudado para improcedncia.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - O Instituto Chico
Mendes continua.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - isso que estou
pedindo. Do contrrio, ns podemos estabelecer: primeiro, podemos
suscitar uma srie de ADIs aqui, afora as que certamente j esto
9

Debate
ADI 4.029 / DF
distribudas.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - E mais os de
declarao incidental, que o que ns no sabemos.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Isso, o potencial de
declarao de inconstitucionalidade incidental.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Ns estamos criando
uma insegurana constitucional na matria.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - De
qualquer maneira vamos ter que declarar a inconstitucionalidade
incidental, com eficcia ex nunc, da Resoluo.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Da Resoluo,
porm, a soluo ao haver de ser a improcedncia, com a
manuteno do Instituto e a desnecessidade da convalidao que ontem
ns tnhamos proclamado, considerando que a validade dessa declarao
daqui para a frente.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Essas normas e
outras que tenham sido votadas sobre este rito eram ou devem ser
consideradas ainda constitucionais" e declaramos, ento, a
inconstitucionalidade...
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Desses
artigos da Resoluo.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Desses dispositivos,
de modo que daqui para a frente efetivamente...
Excelncia tem mais alguma dvida? Vamos ouvir o Advogado.
O SENHOR LUS INCIO LUCENA ADAMS (ADVOGADOGERAL DA UNIO) - Apenas um esclarecimento. Daqui para a frente
seriam para as novas medidas provisrias que vierem a ser editadas, no
alcanando as que esto tramitando?
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) Exatamente. Daqui para trs, as que j foram aprovadas estariam a salvo.
10

Debate
ADI 4.029 / DF
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Foram

todas julgadas improcedentes.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Sim. Por eventuais
ADIs que venham a ser propostas.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Porque ns
estaramos resolvendo j a questo constitucional posta.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - O Supremo tem
precedentes no sentido de declarar a inconstitucionalidade, de declarar a
lei "ainda constitucional".
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Mas ns estamos
dizendo: na verdade, ela inconstitucional, mas os efeitos da
inconstitucionalidade no se produziro a no ser daqui para a frente.
Isso vale para o Judicirio e tambm para o Legislativo.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Vou redigir
assim.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - O Plenrio
poderia autorizar, na linha do que disse o Ministro Celso de Mello, que
ns, monocraticamente, pudssemos decidir.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - O problema o
"monocrtico" para isso; a deciso monocrtica, nesse controle abstrato,
sem quorum.
O SENHOR LUS INCIO LUCENA ADAMS (ADVOGADOGERAL DA UNIO) - Presidente, Vossa Excelncia me permite?
Rapidamente. Ns temos cinquenta medidas provisrias em tramitao
no Congresso, algumas j no Senado. Essa deciso alcanaria as novas
medidas provisrias que vierem a ser editadas pelo Presidente da
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Debate
ADI 4.029 / DF
Repblica?
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Quanto a esse vcio de
tramitao.
O SENHOR LUS INCIO LUCENA ADAMS (ADVOGADOGERAL DA UNIO) - Quanto ao vcio de tramitao. Exatamente.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Aquele exclusivo vcio de
tramitao.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Sim, se no se
indicar sobre outro aspecto, seno parece um bill de indenidade para
tudo.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Mas h medidas
em tramitao.
porque no foram convertidas ainda. Elas no foram convertidas, elas no
so nada ainda.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - As que estiverem
l naquele prazo no sofrero os efeitos dessa nossa deciso.
sofrer os efeitos dessa nossa deciso, por qu? Porque, na tramitao, o
Congresso j no ter a necessidade de respeitar os dispositivos da
Resoluo que estamos declarando incidenter tantum inconstitucional.
Presidente, Vossa Excelncia pode proclamar e eu vou redigir.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Vou
proclamar o resultado, e Vossas Excelncias me corrigiro.
O Tribunal altera o dispositivo do acrdo da Ao Direta n 4.029
para ficar constando que julgou improcedente a ao com declarao
12

Debate
ADI 4.029 / DF
incidental de inconstitucionalidade do artigo 5, caput, e do artigo 6, 1
e 2, da Resoluo n 01/2002 do Congresso Nacional, com eficcia ex
nunc em relao pronncia dessa inconstitucionalidade, contra os
votos do Ministro Marco Aurlio e do Presidente, que julgavam
procedente a ao.
Eu julgo procedente a ao por outro motivo: por falta de urgncia.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Eu
tambm julgava improcedente, Senhor Presidente, pelo segundo
fundamento.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Ento,
no altera nada, porque o voto de Vossa Excelncia se soma no
dispositivo. improcedente. Ficamos vencidos o Ministro Marco Aurlio
e eu, cada um por fundamentos diferentes, e julgamos procedente a ao.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Num
fundamento eu coincido com o de Vossa Excelncia, porque eu entendia
que Resoluo era constitucional, matria interna corporis, e que no
colidia com o pargrafo 9 do artigo 62.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Mas est em
outro fundamento.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Sim.
Apenas para registro, eu acho que essa uma soluo pragmtica e
louvvel que o Plenrio do Supremo toma agora.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Ento,
est clara a proclamao? Consta como acolhimento da questo de ordem
suscitada pelo eminente Relator.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Seria interessante que
o Relator fizesse constar, Presidente, do ...
Presidente, O Advogado da Unio ainda tem alguma dvida? O
momento seria bom para dissipar.
O SENHOR LUS INCIO LUCENA ADAMS (ADVOGADOGERAL DA UNIO) - Senhor Presidente, esse impacto muito grande.
Essas cinquentas medidas provisrias que esto tramitando, j esto em
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Debate
ADI 4.029 / DF
fase no Senado e no iniciaram com essa deciso; fatalmente, mantida a
incidncia desta deciso em relao a elas tambm, elas todas cairiam,
necessariamente.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Elas
no so nada hoje.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) cancelado.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Sim,
porque os que j esto em tramitao ainda esto naquele regime anterior.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - No
podem nem ser aprovadas. No so nada.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) - Resolvido um
problema nacional.
14

Deciso de Julgamento
PLENRIO
EXTRATO DE ATA
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. LUIZ FUX
REQTE.(S) : ASSOCIAO NACIONAL DOS SERVIDORES DO IBAMA - ASIBAMA
NACIONAL
ADV.(A/S) : DIEGO VEGA POSSEBON DA SILVA
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
Deciso: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do
Relator, julgou parcialmente procedente a ao direta, com
modulao da eficcia, contra os votos dos Senhores Ministros
Ricardo Lewandowski, que a julgava improcedente, e Marco Aurlio,
que a julgava de todo procedente. Votou o Presidente, Ministro
Cezar Peluso. Impedido o Senhor Ministro Dias Toffoli. Ausente,
justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Falou, pela
Advocacia-Geral da Unio, o Ministro Lus Incio Lucena Adams,
Advogado-Geral da Unio. Plenrio, 07.03.2012.
Deciso: O Tribunal acolheu questo de ordem suscitada pelo
Advogado-Geral da Unio, para, alterando o dispositivo do acrdo
da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.029, ficar constando
que o Tribunal julgou improcedente a ao, com declarao
incidental de inconstitucionalidade do artigo 5, caput, artigo
6, 1 e 2, da Resoluo n 01/2002, do Congresso Nacional,
com
eficcia
ex
nunc
em
relao
pronncia
dessa
inconstitucionalidade, nos termos do voto do Relator, contra o
voto do Senhor Ministro Cezar Peluso (Presidente), que julgava
procedente a ao. Impedido o Senhor Ministro Dias Toffoli.
Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa e,
nesta questo de ordem, o Senhor Ministro Marco Aurlio. Plenrio,
08.03.2012.
Presidncia do Senhor Ministro Cezar Peluso. Presentes
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio, Gilmar
Mendes, Ayres Britto, Ricardo Lewandowski, Crmen Lcia, Dias
Toffoli, Luiz Fux e Rosa Weber.
Procurador-Geral
Santos.
da
Repblica,
Dr.
Roberto
Monteiro
Gurgel
p/ Luiz Tomimatsu
Secretrio
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o nmero 1841007

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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.029 DISTRITO FEDERAL

: MIN. LUIZ FUX

EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI

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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.029 DISTRITO FEDERAL

: MIN. LUIZ FUX

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Cuida-se de Ao Direta

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AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.029 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): A presente Ao Direta

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O diploma constitucional hoje vigente dotado de um amplo

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Segundo colhe-se dos elementos trazidos aos autos, a Comisso

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Em breves linhas, dispe a mencionada Resoluo que a Comisso

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Apesar da relevncia institucional da Comisso Bicameral, que se

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H, todavia, importante distino entre o panorama argentino e a

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Afigura-se claro, da leitura deste excerto, que a aludida deciso

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vlido mencionar que j foi impetrado, por parlamentar, Mandado

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