Acórdão Base para SP 2

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 83
27/03/2019 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.716 DISTRITO FEDERAL
RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE (P-SOL)
ADV.(A/S) : DANILO MORAIS DOS SANTOS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
EMENTA
CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. MEDIDA

PROVISÓRIA. ESTABELECIMENTO DA ORGANIZAÇÃO BÁSICA DOS
ÓRGÃOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA E DOS MINISTÉRIOS.
ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 62, CAPUT e §§ 3º e 10, CRFB.
REQUISITOS PROCEDIMENTAIS. REJEIÇÃO E REVOGAÇÃO DE
MEDIDA PROVISÓRIA COMO CATEGORIAS DE FATO JURÍDICO
EQUIVALENTES E ABRANGIDAS NA VEDAÇÃO DE REEDIÇÃO NA
MESMA SESSÃO LEGISLATIVA. INTERPRETAÇÃO DO §10 DO ART. 62
DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONVERSÃO DA MEDIDA
PROVISÓRIA EM LEI. AUSÊNCIA DE PREJUDICIALIDADE
SUPERVENIENTE. ADITAMENTO DA PETIÇÃO INICIAL.
PRECEDENTES JUDICIAIS DO STF. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.
1. O Supremo Tribunal Federal definiu interpretação jurídica no
sentido de que apenas a modificação substancial, promovida durante o
procedimento de deliberação e decisão legislativa de conversão de
espécies normativas, configura situação de prejudicialidade
superveniente da ação a acarretar, por conseguinte, a extinção do
processo sem resolução do mérito. Ademais, faz-se imprescindível o
aditamento da petição inicial para a convalidação da irregularidade
processual. Desse modo, a hipótese de mera conversão legislativa da
medida provisória não é argumento suficiente para justificar
prejudicialidade processual superveniente.
2. Medida provisória não revoga lei anterior, mas apenas suspende
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Ementa e Acórdão
ADI 5716 / DF
seus efeitos no ordenamento jurídico, em face do seu caráter transitório e

precário. Assim, aprovada a medida provisória pela Câmara e pelo
Senado, surge nova lei, a qual terá o efeito de revogar lei antecedente.
Todavia, caso a medida provisória seja rejeitada (expressa ou
tacitamente), a lei primeira vigente no ordenamento, e que estava
suspensa, volta a ter eficácia.
3. Conversão do exame da medida cautelar em julgamento do
mérito da demanda.
4. O argumento de desvio de finalidade para justificar o vício de
inconstitucionalidade de medida provisória, em razão da provável
direção de cargo específico para pessoa determinada não tem pertinência
e validade jurídica, porquanto, na espécie, se trata de ato normativo geral
e abstrato, que estabeleceu uma reestruturação genérica da
Administração Pública. Esse motivo, inclusive, autorizou o acesso à
jurisdição constitucional abstrata.
5. Impossibilidade de reedição, na mesma sessão legislativa, de
medida provisória revogada, nos termos do prescreve o art. 62, §§2º e 3º.
Interpretação jurídica em sentido contrário, importaria violação do
princípio da Separação de Poderes. Isso porque o Presidente da República
teria o controle e comando da pauta do Congresso Nacional, por
conseguinte, das prioridades do processo legislativo, em detrimento do
próprio Poder Legislativo. Matéria de competência privativa das duas
Casas Legislativas (inciso IV do art. 51 e inciso XIII do art. 52, ambos da
Constituição Federal).
6. O alcance normativo do § 10 do art. 62, instituído com a Emenda
Constitucional n. 32 de 2001, foi definido no julgamento das ADI 2.984 e
ADI 3.964, precedentes judiciais a serem observados no processo
decisório, uma vez que não se verificam hipóteses que justifiquem sua
revogação.
7. Qualquer solução jurídica a ser dada na atividade interpretativa
do art. 62 da Constituição Federal deve ser restritiva, como forma de
assegurar a funcionalidade das instituições e da democracia. Nesse
contexto, imperioso assinalar o papel da medida provisória como técnica
Ementa e Acórdão
ADI 5716 / DF
normativa residual que está à serviço do Poder Executivo, para atuações

legiferantes excepcionais, marcadas pela urgência e relevância, uma vez
que não faz parte do núcleo funcional desse Poder a atividade legislativa.
8. É vedada reedição de medida provisória que tenha sido revogada,
perdido sua eficácia ou rejeitada pelo Presidente da República na mesma
sessão legislativa. Interpretação do §10 do art. 62 da Constituição Federal.
9. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para
declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 13.502, de 1º de novembro de
2017, resultado da conversão da Medida Provisória n. 782/2017.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, preliminarmente, por maioria, em resolver a
questão de ordem no sentido de afastar a prejudicialidade da ação,
vencidos os Ministros Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski. Em
seguida, por unanimidade, em converter o julgamento da cautelar em
julgamento definitivo de mérito e julgar procedente o pedido formulado
na ação direta para declarar a inconstitucionalidade do inteiro teor da Lei
n. 13.502, de 1º de novembro de 2017, e fixar a seguinte tese: "É
inconstitucional medida provisória ou lei decorrente de conversão de medida
provisória cujo conteúdo normativo caracterize a reedição, na mesma sessão
legislativa, de medida provisória anterior rejeitada, de eficácia exaurida por
decurso do prazo ou que ainda não tenha sido apreciada pelo Congresso Nacional
dentro do prazo estabelecido pela Constituição Federal", nos termos do voto da
Relatora, em sessão plenária presidida pelo Ministro Dias Toffoli, na
conformidade da ata do julgamento e das notas taquigráficas. Ausente,
justificadamente, o Ministro Celso de Mello.
Brasília, 27 de março de 2019.
Ministra Rosa Weber

Relatora
Relatório

ADV.(A/S) : DANILO MORAIS DOS SANTOS E OUTRO(A/S)
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora):
ESCLARECIMENTOS INICIAIS
I. Senhor Presidente, Senhores Ministros. Conforme apregoado,

foram chamadas para julgamento quatro ações diretas de
inconstitucionalidade que impugnam a validade constitucional da
Medida Provisória nº 782/2017.
II. As ações são: a ADI 5.709, ajuizada pelo Partido Rede
Sustentabilidade; a ADI 5.716, ajuizada pelo Partido Socialismo e
Liberdade (PSOL); a ADI 5.727, ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores
(PT); e a ADI 5.717, ajuizada pela Procuradoria-Geral da República.
Enquanto as ADIs 5.709, 5.727 e 5.717 têm por objeto a impugnação
do inteiro teor da Medida Provisória nº 782/2017, a ADI 5.716 questiona
dispositivos específicos desta Medida (“os artigos 7º, 8º, 35, 36 e 70, bem
como, por inconstitucionalidade por arrastamento, dos art. 2º. III; art. 21, VII;
art. 22, V; art. 32, VI; art. 70, I e II; arts. 71, 72 e 73; art. 74 (apenas incisos
IV,VI, VII, VIII, IX); art. 76; alterações promovida pelo art. 79 ao art. 7º (§1º, I, e
§5º) e art. 8º da Lei nº 13.334, de 13 de setembro de 2016, todos da Medida
Provisória nº 782, de 31 de maio de 2017, que “estabelece a organização básica
dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios”).
III. Em razão da conversão da Medida Provisória nº 782/2017 na Lei
nº 13.502, de 1º de novembro de 2017, as partes autoras promoveram o
aditamento à inicial, com o fim de impedir a situação de prejudicialidade.
IV. Quando do aditamento à inicial, as ADIS 5.727 e 5.717 buscaram
a declaração de inconstitucionalidade do inteiro teor da Lei nº
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Relatório
ADI 5716 / DF
13.502/2017. Na ADI 5.709, o Partido Rede Sustentabilidade deu alcance

mais restrito ao seu objeto, limitando-a a dispositivos específicos.
V. Como a ADI 5.727, ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores,
contém fundamentos jurídicos de impugnação mais amplos, porque nela
se alega também desvio de finalidade, tomarei como parâmetro para o
julgamento esta ADI 5.727, na medida em que abarca todos os pedidos e
fundamentos das demais.
VI. Liberei para julgamento do pedido de medida cautelar, de forma
colegiada e em Plenário, as quatro ADIs, em 09.5.2018, depois da juntada
da manifestação da Procuradoria-Geral da República.
RELATÓRIO
1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de

medida cautelar, ajuizada pelo PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE
(PSOL) contra a validade constitucional da Medida Provisória n. 782, de
31 de maio de 2017, que estabelece a organização básica dos órgãos da
Presidência da República e dos Ministérios, por motivo de ofensa ao
artigo 62, caput, § § 3º e 10, da Constituição Federal.
2. A parte autora justifica a inconstitucionalidade do citado ato
normativo, com fundamento na violação do artigo 62, §10, da
Constituição Federal. Alega que referido ato configura situação de
reedição, na mesma sessão legislativa, da revogada Medida Provisória
768, de 2 de fevereiro de 2017, a qual foi editada com o propósito de
reorganizar a Presidência da República e os Ministérios, tal como
regulamentados na Lei nº 10.683/2003, motivo pelo qual, entre outras
medidas, criou a Secretaria-Geral da Presidência a Secretaria-Geral da
Presidência da República, o cargo de Chefe da Secretaria-Geral da
Presidência da República e incluiu referido cargo no rol de Ministros de
Estado.
Defende que a Medida Provisória 782/2017 e a Medida Provisória
768/2017 teriam o mesmo conteúdo normativo. A esse respeito, afirma:
“O fato de a novel medida provisória tratar adicionalmente de novas matérias - a
Relatório
ADI 5716 / DF
suposta “reorganização” da Administração Pública Federal - não elide este fato

incontroverso, qual seja a reedição indevida de matéria revogada na mesma
sessão legislativa. Sendo assim, a Medida Provisória nº 782, de 31 de maio de
2017, padece parcialmente de inconstitucionalidade nomodinâmica (processual),
no ponto em que, simultaneamente, ao revogar a Medida Provisória nº 768,
antagonicamente reproduz a quase integralidade de seu teor, pelas razões
jurídicas a seguir aduzidas”.
Nesse contexto, pede seja observada jurisprudência formada por
esse Supremo Tribunal Federal no sentido da impossibilidade de reedição
de medida provisória de conteúdo idêntico ou similar, conforme
precedente do julgamento da ADI 2.984-3/DF, porquanto tratam de
contextos fáticos e problemas jurídicos semelhantes.
Sustenta a tese de ausência dos requisitos constitucionais da
relevância e da urgência para a edição da Medida Provisória 782/2017,
fato jurídico que enseja a ilegitimidade do exercício da função legiferante
excepcional por parte do Poder Executivo.
3. Requer seja concedida medida cautelar para suspender a eficácia
7º, 8º, 35, 36 e 70, da Medida Provisória nº 782/2017, e, por arrastamento,
dos art. 2º. III; art. 21, VII; art. 22, V; art. 32, VI; art. 70, I e II; arts. 71, 72 e
73; art. 74 (apenas incisos IV,VI, VII, VIII, IX); art. 76; alterações
promovida pelo art. 79 ao art. 7º (§1º, I, e §5º) e art. 8º da Lei nº 13.334, de
13 de setembro de 2016, ao argumento de que configurados os requisitos
legais exigidos.
Quanto ao perigo da demora, alega que o referido ato normativo
acarreta impacto ilegítimo na autonomia do Poder Legislativo, bem como
permite utilização de instrumento constitucional legiferante pelo
Presidente da República, com o fim ilegítimo de intervenção no
desenvolvimento dos inquéritos que apuram a responsabilidade penal do
Senhor Wellington Moreira Franco, Ministro de Estado. Quanto à
plausibilidade jurídica, sustenta a identidade normativa entre as duas
medidas provisórias em cotejo, fato jurídico que implica situação
inconstitucional, nos termos do art. 62, § 10, CRFB, nos termos da
jurisprudência majoritária consolidada no Tribunal.
Relatório
ADI 5716 / DF
4. No mérito, pede seja julgada procedente a presente ação direta

constitucional, com a declaração de inconstitucionalidade parcial do ato
normativo impugnado.
5. Aplicado o rito do art. 10 da Lei nº 9.868/1999, foram solicitadas
informações à Presidência da República, à Câmara dos Deputados e ao
Senado Federal, no prazo de cinco dias, e determinada oitiva da
Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República, no
prazo legal.
6. A Câmara dos Deputados, nas informações prestadas, esclarece
que a Medida Provisória nº 782/2017 se encontra pendente de apreciação
pela Comissão Mista do Congresso Nacional, não tendo sido objeto de
análise pela Casa parlamentar.
7. Por seu turno, o Senado Federal relata o andamento
procedimental. Noticia que a Medida Provisória nº 782/2017 foi
submetida à Comissão Mista, no âmbito da Câmara dos Deputados.
Todavia, até aquele momento, não houvera manifestação das Casas do
Congresso acerca do mérito.
8. A Presidência da República, nas informações preliminares,
defende a juridicidade e a constitucionalidade da Medida Provisória nº
782/2017. Nesse sentido, argumenta ser ônus do requerente a
comprovação do alegado abuso de poder por parte do Presidente da
República na edição do ato normativo. Os requisitos constitucionais da
urgência e da relevância estão comprovados, nos termos de sua
explicitação. Sustenta a observância do art. 62, § 10, da Constituição
Federal, porquanto a regra trata de norma proibitiva que exige
interpretação restritiva, e o caso em análise não trata de reedição de
medida provisória rejeitada.
9. A Advocacia-Geral da União pede o indeferimento do pedido de
medida cautelar, ao argumento de que não restaram configurados os
requisitos legais exigidos, como o perigo da demora de dano e da
plausibilidade do direito. Justifica que o diploma impugnado não é mera
reedição da Medida Provisória nº 768/2017, motivo que afasta a
incidência à espécie do texto constitucional do art. 62, § 10, ao lado do
Relatório
ADI 5716 / DF
argumento de que a Medida Provisória nº 768/2017 não foi rejeitada, nem

perdeu seus efeitos por decurso de prazo.
10. O Partido Socialismo e Liberdade - PSOL requereu o aditamento
da inicial (petição n. 68180/2017), em decorrência da modificação do ato
normativo questionado, mais precisamente, por conta da conversão da
medida provisória objeto inicial desta ação em lei.
11. A Procuradoria-Geral da República, na manifestação juntada,
afirma que a conversão de medida provisória em lei não prejudica o
conhecimento e processamento da ação direta, desde que seja promovido
o aditamento da petição inicial, conforme decidido na ADI 1.055, de
relatoria do Min. Gilmar Mendes, DJe 31.7.2017. No mérito, defende a
inconstitucionalidade da Medida Provisória nº 782/2017 e, por
conseguinte, a procedência da ação constitucional.
É o relatório.
Proposta
PROPOSTA
(DE CONVERSÃO EM JULGAMENTO DE MÉRITO)
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA)
- Há uma questão primeira, Senhor Presidente, que preciso colocar aos
eminentes Pares, não sem antes enfatizar que esta ação direta tem como
objeto a declaração de inconstitucionalidade do inteiro teor da medida
provisória, mas que, colocada em julgamento, liberado para pauta o
pedido de medida cautelar, este destinava-se única e exclusivamente à
suspensão dos efeitos da medida provisória enquanto tramitasse a ação.
Esse pedido, sem dúvida, perdeu o objeto. O pedido
da medida cautelar, a meu juízo, perdeu o objeto. Por quê? Porque, em 1º
de janeiro do ano corrente, a Presidência da República editou uma nova
medida provisória com o mesmo objeto, fazendo a reestruturação dos
órgãos da Presidência e dos Ministérios. Ao fazer isso, a questão que se
coloca é se essa medida provisória revogou a lei de conversão da anterior
medida provisória, ou se essa medida provisória apenas paralisou os
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Proposta
ADI 5716 / DF
efeitos da eficácia daquela medida provisória.
Entendo que houve apenas a paralisação dos efeitos da
eficácia da legislação então vigente. Endosso a corrente doutrinária e
jurisprudencial que reputa que uma medida provisória não tem força
normativa para derrogar, para ab-rogar atos normativos anteriores. Ela é,
como Pontes de Miranda definia, quando falava dos decretos-leis, uma lei
sob condição resolutiva.
Por assim entender, embora eu compreenda que as
medidas cautelares nestas quatro ADIs tenham perdido objeto, na
medida em que essa última medida provisória paralisou a eficácia
daquela lei de conversão, entendo que as ações diretas de
inconstitucionalidade, no mérito, não perderam o objeto, e não perderam
o objeto porque ainda se encontra em tramitação a atual medida
provisória. Assim, estando em tramitação essa atual medida provisória,
não se pode falar em perda de interesse. Não se podendo falar em perda
de interesse, o que tenho a propor a Vossas Excelências é a conversão do
julgamento das medidas cautelares direto no exame do mérito.
Se nós convertermos para exame do mérito, há
possibilidade, sim, de encetar o julgamento nesta data. Como referi, o
Proposta
ADI 5716 / DF
processo está aparelhado para isso na medida em que todos os
interessados se manifestaram. É a questão que coloco.
Só quero fazer um registro, Senhor Presidente, que, na
tentativa de sintetizar, porque não houve sustentação oral, não explicitei
que a medida provisória de 1º de janeiro de 2019, publicada em 3 de
janeiro de 2019, é a Medida Provisória nº 870, de 2019, que estabelece a
organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos
Ministérios, que é o tema objeto da disciplina jurídica da Medida
Provisória nº 782, convertida na Lei nº 13.502, de 2017.
Esclarecimento
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ministra Relatora,

peço apenas um esclarecimento: houve aditamento para direcionar-se a
ação direta de inconstitucionalidade contra essa última medida
provisória?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Contra a
última medida provisória, não.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A editada em janeiro?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Contra a lei
de conversão.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Quanto à anterior. E
essa última medida provisória dispôs praticamente de forma idêntica?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Não, não,
não.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Não?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Veja bem,
havia uma primeira...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Na reestruturação?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Não. Havia
uma primeira medida provisória, do Presidente Temer, no início de 2017,
que, antes da sua aprovação e antes de escoados os 120 dias, foi deixada
de lado e foi editada uma nova medida provisória. Esta Medida
Provisória nº 782, de 2017, é que foi objeto destas quatro ADI, a sua
validade constitucional. Por quê? Ela, tratando sobre o mesmo tema, foi
reeditada na mesma sessão legislativa. Essa foi a situação. Esta Medida
Provisória nº 782, objeto desta...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A última?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Não é a
última.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Não?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Seria a
segunda. Nós temos agora uma terceira. A segunda, objeto destas quatro
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Esclarecimento
ADI 5716 / DF
ADIs, foi convertida em lei, e, contra a constitucionalidade dessa lei,

foram apresentados aditamentos - nas quatro ADIs. Só que isso ocorreu
no final de 2017; o processo, no início de 2018.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Essa última medida
provisória não prejudicou a normatividade das anteriores e da lei de
conversão?
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Prejudica,
Ministro Marco Aurélio, porque essa medida provisória - por isso a
questão de ordem que trago -, de janeiro de 2019, do Presidente
Bolsonaro, trata sobre o mesmo tema - pedi que passassem o voto escrito
a Vossas Excelências -, e, no seu artigo 85, inciso VII, revoga a Lei nº
13.512/2017, consoante as disposições normativas transcritas (folhas nº 4
do voto escrito), exatamente o que ela prever.
Acontece que o processo normativo de conversão desta medida
provisória de janeiro de 2019 ainda está em curso, por conta da suspensão
do prazo para seu processamento no período de recesso do Congresso
Nacional, conforme o art. 64, § 4º, da Constituição.
E, de acordo com as informações obtidas no sítio eletrônico do
Congresso Nacional, o processo legislativo está na fase de emissão de
parecer sobre a matéria pela Comissão Mista.
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Questão de Ordem
QUESTÃO DE ORDEM
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Então, a

questão que se coloca para decisão, neste momento, em Questão de
Ordem, é se esta Medida Provisória nº 870, de 2019, editada pelo Chefe
do Poder Executivo, nesta sessão legislativa de 2019, tem efeitos
suficientes para revogar a legislação anterior, com ela incompatível ou
provocar a suspensão da eficácia dos atos normativos contrários.
Eu entendo que a edição dessa medida provisória posterior não tem
- como acabei de dizer - eficácia normativa imediata de revogação de
legislação anterior com ela incompatível. Ela apenas suspende os efeitos
daquela legislação anterior até o término do prazo do processo legislativo
de conversão da medida provisória.
Isso porque - continuo eu no voto - a medida provisória, embora seja
uma espécie normativa com força de lei, ou seja, com vigência e eficácia
limitadas e imediatas, precisa ser confirmada pela aprovação, que levará à
conversão.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Mas não seria o caso
de suspender a apreciação das ações diretas de inconstitucionalidade. É
um círculo vicioso. Confere-se à medida provisória eficácia imediata,
como Vossa Excelência já veiculou, mas afasta-se, quanto à legislação
pretérita, essa mesma eficácia.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (PRESIDENTE):
Mas subjaz um tema, Ministro Marco Aurélio, que é muito
importante que a Corte enfrente. E a Ministra Rosa Weber dialogou com
esta Presidência a respeito disso. Em um desses casos, houve edição de
medida provisória...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Dentro da mesma
sessão legislativa.
Exatamente.
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Questão de Ordem
ADI 5716 / DF
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Por isso que

eu trouxe a questão de ordem.
Por isso que eu, dialogando com Sua Excelência, a eminente
Relatora, entendi por bem manter a pauta, porque esse é um tema
relevante; porque, se isso vira moda...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Essa questão não
estaria suplantada pela última medida provisória, aprovada em janeiro
de 2019?
Não, entendo que não, porque ainda está em curso o processo
legislativo.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Não,
porque ainda está em curso, Ministro Marco Aurélio, o processo
legislativo com relação a essa última medida provisória; essa é a questão,
é a delicadeza da questão.
Essa última medida provisória não está sendo atacada, e ela de todo
modo não revogou definitivamente a legislação anterior, ao ponto de
tornar prejudicadas as demais.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Pois é, Presidente, mas
veja Vossa Excelência: reconhece-se a plena eficácia da última medida
provisória, a qual, de certa forma, suplantou a normatização anterior que
estaria...
Não, mas nós não estamos julgando essa última medida provisória,
Ela não está em jogo.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Não, não estamos. O
que estaria sendo atacada na ação direta de inconstitucionalidade. Aí é
que pondero: não seria o caso de aguardar-se, então?
Vamos colher os votos. A eminente Relatora entende, em questão de
ordem, que não há prejudicialidade e que podemos enfrentar o mérito.
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Questão de Ordem
VOTO S/ QUESTÃO DE ORDEM
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Boa tarde,

Presidente.
Presidente, apesar da questão - acho que é importante - trazida pelo
eminente Ministro Marco Aurélio, o que ocorre é que, hoje, a lei vigente,
apesar de não produzir efeitos, exatamente em virtude da Medida
Provisória nº 870; a medida provisória tão somente suspendeu a eficácia
da Lei nº 13.505, com a redação anterior, até que o Congresso
eventualmente converta em lei. Aí, sim, convertendo em lei, estaria
revogada toda a legislação anterior, inclusive aquela dada pela Medida
Provisória nº 782; e, aí, perderia o objeto, assim eu entendo.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ministro, Vossa
Excelência me permite uma ponderação? Vossa Excelência não entende
que a última medida provisória tem eficácia imediata, muito embora se
sujeite a uma condição resolutiva que, vindo, poderá ultrapassá-la?
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Entendo. Mas
também entendo, Ministro Marco Aurélio, que a medida provisória não
revoga lei, exatamente por ser temporária; a medida provisória suspende
os efeitos da lei anterior.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O sistema não fecha.
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Mas esse é o
entendimento predominante.
Ministro Marco Aurélio, Vossa Excelência quer antecipar o voto?
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Não. Quero ouvir os
Colegas, Presidente.
Então, vamos ouvir o Ministro Alexandre de Moraes.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Penso que a discussão
é possível, considerado o Regimento Interno.
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Questão de Ordem
ADI 5716 / DF

Sim, é que nós temos uma pauta muito extensa. O Regimento
Interno autoriza apenas uma intervenção por sessão. Então, vamos
aplicar o Regimento Interno.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Tenho ouvido muito,
Presidente, tenho ouvido muito. E não é em razão de minhas intervenções
que a produção está baixa. Não é, decididamente não é. Agora, confesso
que Vossa Excelência não está muito acostumado com a minha voz!
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Continuando,
aqui, a questão de ordem, o que ocorre é que a Lei nº 13.502, com a
redação dada pela Medida Provisória nº 782 - e essa é a impugnada -, essa
lei permanece no ordenamento jurídico; é existente e vigente; ela
simplesmente teve a sua eficácia suspensa pela nova Medida Provisória
nº 870, que pode ou não ser convertida em lei. Em sendo convertida em
lei, haverá a revogação da lei anterior.
Entendo que o interesse no prosseguimento da ação está presente,
acompanho a Ministra-Relatora.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 938A-BCD5-BDAD-5B3B e senha 009E-3212-A0F3-46A0
Voto s/ Questão de Ordem
VOTO SOBRE QUESTÃO DE ORDEM

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhor Presidente,
vou juntar a declaração de voto que examino este ponto.
E, por economia processual, neste momento, registro apenas que
estou acompanhando Sua Excelência, a eminente Ministra-Relatora.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 9B2D-F9D3-08E8-9824 e senha 5280-2ECE-1326-B2D8
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente,

aqui, a hipótese, como Vossa Excelência já observou, é de reedição de
uma medida provisória, ainda no prazo de vigência, mas antes da
deliberação do Congresso.
Portanto, a questão de fundo, que é estabelecer a possibilidade ou
não de reedição de medida provisória numa situação como essa, parece-
me decisiva de ser firmada pelo Supremo Tribunal Federal.
Se não fosse pela importância da tese, nós talvez pudéssemos
esperar a conversão ou não em lei da atual medida provisória. Mas como
nós temos a oportunidade de enfrentar uma questão constitucional, que
me parece de primeira grandeza, por esta razão excepcional, estou
acompanhando a proposta da Ministra Rosa Weber.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código E365-3577-F643-F8FB e senha C5BA-4925-849E-E64D
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Presidente, aqui, quando

encaminhado o processo pela Secretaria do Tribunal, ele adstringiu à
nossa cognição a saber se o ato normativo atende aos requisitos de
relevância e de urgência e se o ato normativo impugnado afronta o art.
62, § 10, que é exatamente o que veda a reedição, na mesma sessão, de
matéria idêntica.
Então, com essa matéria posta, acompanho a eminente Relatora.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 5370-536B-3E09-D841 e senha 6F57-665E-FDEA-F7AB
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Presidente, estou

acompanhando a Ministra Rosa Weber.
Também tenho, como Vossa Excelência enfatizou, que nessa matéria
não houve perda de interesse, nem de objeto, considerando exatamente
que a atual pode ser reeditada ainda no prazo para a conversão, ou não.
Então nós teremos o desenlace quanto à matéria específica nela
cuidada. Porém, quanto ao processamento, como afirmou a Ministra Rosa
Weber, mantém-se o interesse exatamente por não ter sido revogada a
norma anterior.
Estou, portanto, a votar no mesmo sentido da Ministra-Relatora.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código C0A3-15D7-AF54-56EF e senha E6D4-4A61-6F0E-FD84
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, ação direta

de inconstitucionalidade pressupõe ato normativo abstrato autônomo
com plena eficácia. Essa é a primeira premissa que assento.
A segunda: o princípio lógico racional do terceiro excluído afasta a
possibilidade de, a um só tempo, declarar-se que a última medida
provisória teve eficácia imediata e dizer-se que, mesmo diante dessa
eficácia, sobeja a normatividade da anterior, convertida em lei. Há uma
incongruência.
Se assim concluir-se, há uma incongruência em afirmar-se – repito –
a plena eficácia da última medida provisória. Repercute na normatização
anterior e na persistência dessa mesma normatização.
De duas, uma: ou suspende-se esse julgamento para aguardar o
desdobramento da edição dessa última medida provisória, ou assenta-se
que ela realmente surgiu no mundo jurídico normativo com eficácia plena
e suplantou a normatização anterior.
Então, voto, no primeiro passo, pela suspensão do julgamento.
Vencido – embora já haja maioria acachapante, não ouvi qualquer
divergência quanto às colocações da Ministra Relatora em termos de
conclusão –, peço vênia para entender que ficou prejudicada a ação direta
de inconstitucionalidade, ante a última medida provisória, editada em
janeiro de 2019.
É como voto.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 5D2E-D4E8-8DED-A942 e senha 4B2C-8818-A7C3-0321

Eu peço vênia à compreensão do Ministro Marco Aurélio para
acompanhar a Relatora.
E gostaria de registrar que essa pauta foi divulgada em 18 de
dezembro de 2018, portanto, vinte e três dias antes da última medida
provisória.
Esta Presidência tomou o cuidado de, com um semestre de
antecedência, divulgar a pauta deste primeiro semestre inteiro, até o final
de junho.
Esta Presidência tem recebido vários pedidos de alteração de pauta,
de todo tipo. E tenho mantido a pauta previamente registrada, a não ser
que o Relator indique o adiamento, porque o Relator é o condutor do
processo.
A pauta de julgamentos do dia será a divulgada em 18 de dezembro
de 2018. Nós temos que manter nossa pauta, não podemos ser pautados
pelos outros.
Entendo que não há prejudicialidade. Portanto, acompanho a
Relatora.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código E069-7070-CD7B-82F1 e senha CA29-33B0-7FDD-5DB4
Voto - MIN. ROSA WEBER
VOTO
A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora):
1. DELIMITAÇÃO DO PROBLEMA JURÍDICO

A presente ação direta tem como objeto a declaração de
inconstitucionalidade do inteiro teor da Medida Provisória nº 782/2017,
publicada pelo Chefe do Poder Executivo em maio de 2017, com a
finalidade de “estabelecer a organização básica dos órgãos da Presidência da
República e dos Ministérios”.
A parte requerente justifica o pedido de inconstitucionalidade do ato
normativo contestado forte nos seguintes argumentos jurídicos:
a) configuração de desvio de finalidade na publicação da

MP nº 782/2017, pois, não obstante haja tido por objeto a
organização dos órgãos da Presidência da República e dos
Ministérios, o propósito subjacente teria sido o de conferir o
cargo de Ministro de Estado ao Senhor Wellington Moreira
Franco, como forma de garantir-lhe o foro por prerrogativa de
função em processos penais, em afronta ao art. 37 da CRFB;
b) edição da MP nº 782/2017 com o propósito de burlar o
prazo previsto para a perda de eficácia da MP nº 768/2017, nos
termos do art. 62, § 7º, da CRFB;
c) violação da regra constitucional que veda a reedição de
medidas provisórias na mesma sessão legislativa, conforme §
10º do art. 62 da CRFB; e
d) ausência dos requisitos constitucionais da relevância e
urgência exigidos para o exercício da função legiferante por
parte do Poder Executivo.
Do exame das alegações e manifestações deduzidas, verifica-se que a

controvérsia jurídica está em saber se a Medida Provisória nº 782/2017
observou ou não o procedimento constitucionalmente estabelecido para
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 33EF-3A9D-C39A-7B4D e senha 56AF-2A71-1B1C-6117
ADI 5716 / DF
sua edição.
Isso porque a função atípica legiferante atribuída ao Poder Executivo
deve ser minimalista e respeitosa do procedimento imposto, como forma
de tutela do postulado normativo fundacional do nosso Estado
Constitucional de Direito, qual seja, a independência e harmonia entre os
Poderes (art. 2º da CRFB).
Em outras palavras, a questão posta para deliberação e decisão por
esta Suprema Corte não se relaciona com a impugnação dos motivos
político-administrativos que ensejaram a edição da MP nº 782/2017, mas
sim com o respeito ao procedimento constitucional prescrito no art. 62.
2. ADITAMENTO DA PETIÇÃO INICIAL EM DECORRÊNCIA

DA CONVERSÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 782/2017 NA LEI Nº
13.502/2017.
A Medida Provisória nº 782/2017 foi convertida na Lei nº
13.502/2017, a qual, em sua essência, reproduziu o texto normativo
impugnado, empreendendo replicação do texto anterior, sem
significativas alterações de conteúdo.
Com relação à questão da conversão de medida provisória em lei e a
sua validade como objeto de impugnação em sede de ação direta de
inconstitucionalidade, esse Supremo Tribunal Federal definiu
interpretação jurídica no sentido de que apenas a modificação
substancial, promovida durante o procedimento de deliberação e decisão
legislativa de conversão das espécies normativas, configura situação de
prejudicialidade superveniente da ação e, por conseguinte, de extinção do
processo sem resolução do mérito.
A mera conversão legislativa da medida provisória não é argumento
suficiente para configurar a situação de prejudicialidade processual
superveniente, remanescendo o objeto do controle de constitucionalidade,
pois não há falar em convalidação de eventuais vícios que comprometam
a medida provisória, ato executivo revestido de força de lei.
Vale dizer, na hipótese de procedimento legislativo de conversão de
medida provisória em lei, dois requisitos devem ser observados para que
ADI 5716 / DF
se assente o prejuízo decorrente da perda de objeto da ADI: (i) ausência

de aditamento da petição inicial e (ii) alterações substanciais
empreendidas no texto legal resultado da modificação da medida
provisória em lei, no sentido da própria desconfiguração do conteúdo
normativo do texto anterior.
Para confirmar a justificação decisória que estou a adotar, identifico
recente precedente judicial formado pelo Plenário deste Supremo
Tribunal Federal, por unanimidade, no julgamento da ADI 1.055, de
relatoria do Min. Gilmar Mendes, publicado no DJe em 01.08.2017, que
versou sobre a questão em análise. No mesmo sentido, os precedentes
julgados na ADI 3.330, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe
22.03.2013, na ADI 4.049, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe
8.5.2009, e na ADI 4.048, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe
22.8.2008.
Na espécie, verifico que não estão presentes os dois requisitos
exigidos para conformar a situação de prejudicialidade superveniente.
Primeiro, a parte requerente desta ação procedeu com o devido
aditamento da petição inicial, requerendo a inclusão no pedido final da
declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 13.502/2017, com
fundamento na mesma causa de pedir alegada na petição inicial (Petição
nº 67.570/2017). Segundo, a Lei nº 13.502/2017, resultado da conversão da
Medida Provisória nº 782/2017, reproduziu, em sua essência, o teor
normativo da medida provisória impugnada na petição inicial.
Assim, considerado o devido aditamento da inicial, com a indicação
da Lei nº 13.502/2017, resultado do processo legislativo de conversão da
medida provisória, que tornou definitiva a sua vigência, afasto a
preliminar de perda superveniente de objeto.
3. QUESTÕES DE ORDEM:
3.1. PERDA DE OBJETO – DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº

870/2019, QUE ESTABELECE A ORGANIZAÇÃO BÁSICA DOS
ÓRGÃOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA E DOS MINISTÉRIOS
ADI 5716 / DF
Neste ponto, apresento questão de ordem acerca da perda

superveniente de objeto da presente ação direta de
inconstitucionalidade, em decorrência da edição da Medida Provisória
nº 870, de 1º.01.2019, republicada em 03.01.2019, que estabelece a
organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos
Ministérios (tema objeto da disciplina jurídica da Medida Provisória nº
782/2017, convertida na Lei nº 13.502/2017). Expressamente, a Medida
Provisória nº 870/2019, em seu art. 85, VII, revoga a Lei nº 13.502/2017,
consoante as disposições normativas transcritas:
“Art. 85. Ficam revogados:

I - o inciso IV do caput do art. 9º da Lei 9.069, de 1995;
II - os seguintes dispositivos da Lei nº 10.233, de 2001: a) o
inciso I do caput do art. 1º; b) os art. 5º, art. 6º e art. 7º-A; e c) o
parágrafo único do art. 88;
III - o inciso II do caput e os § 2º, § 3º e § 4º do art. 11 da
Lei nº 11.346, de 15 de setembro de 2006;
IV - o inciso VI do § 1º do art. 7º da Lei nº 13.334, de 2016;
V - o parágrafo único do art. 3º e os Anexos II e IV à Lei nº
13.346, de 2016; e
VI - o § 1º do art. 3º da Lei nº 11.473, de 2007;
VII - a Lei nº 13.502, de 1º de novembro de 2017; e
VIII - os seguintes dispositivos da Medida Provisória nº
849, de 31 de agosto de 2018: a) o art. 2º; b) o art. 30; e c) o
Anexo LX.”
O processo legislativo de conversão da Medida Provisória nº

870/2019 ainda está em curso, por conta da suspensão do prazo para seu
processamento, no período do recesso do Congresso Nacional,
conforme art. 62, § 4º, CRFB. De acordo com as informações obtidas no
sítio eletrônico do Congresso Nacional, o processo legislativo está na
fase de emissão do parecer sobre a matéria pela Comissão Mista de
Deputados e Senadores (art. 62, § 9º, CRFB), constituída nos termos do
ofício nº 69-CN, de 20.02.2019.
No caso, a questão que se coloca para decisão deste Plenário, em
ADI 5716 / DF
questão de ordem, é se a Medida Provisória nº 870/2019, editada pelo

Chefe do Poder Executivo nesta sessão legislativa de 2019, tem efeitos
suficientes para revogar legislação anterior com ela incompatível ou
provocar a suspensão da eficácia dos atos normativos contrários.
Entendo que a edição de medida provisória posterior (ab-rogadora)
não tem eficácia normativa imediata de revogação de legislação anterior
com ela incompatível, mas apenas de suspensão dos seus efeitos até o
término do prazo do processo legislativo de conversão da medida
provisória.
Isso porque a medida provisória, embora seja espécie normativa
com força de lei, ou seja, com vigência e eficácia imediatas, não implica
a pronta revogação de todos os atos normativos contrários a ela. A
eficácia da medida provisória é temporal e limitada a sessenta dias,
prorrogáveis por mais sessenta dias, e está sujeita à condição resolutiva
do processo legislativo, que a converterá em lei ou a rejeitará, de forma
expressa ou tácita.
Desse modo, enquanto não concluído o processo legislativo de
conversão da medida provisória, a sua vigência e eficácia apenas
poderão paralisar (ou suspender) os efeitos dos atos normativos
anteriores incompatíveis, inibindo em um espaço temporal limitado o
conteúdo eficacial desses.
Nessa linha de argumentação, fica evidenciado o caráter provisório e
resolúvel da medida provisória, isto é, trata-se de lei sob condição
resolutiva, como afirmado por Pontes de Miranda, quando da análise
dos decretos-leis na vigência da ordem constitucional de 1967: “Os
decretos-leis, de que se cogita no art. 58 e no parágrafo único, é decreto que fica
subordinado à aprovação, dentro de sessenta dias, pelo Congresso Nacional. Se
expirou o prazo, sem haver deliberação, tem-se como aprovado. Aí, a aprovação é
eficácia da omissão e tem-se a falta de aprovação ou de rejeição como manifestação
tácita. Não se trata propriamente de decreto-lei, mas de lei sob condição
resolutiva (rejeitável dentro do prazo), ou de decreto com eficácia adiantada em
relação à deliberação do Congresso Nacional”. (Comentários à Constituição
de 1967. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1967, t. 3, p. 138). No mesmo
ADI 5716 / DF
sentido, a elucidação do Ministro Gilmar Mendes, em sede doutrinária

(MENDES, Gilmar; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito
Constitucional, 13ª ed. São Paulo: Saraiva, 2018, p. 994).
Para melhor explicitação da questão em debate, compartilho a
justificação exposta pelo Min. Celso de Mello no julgamento da medida
cautelar da ADI 221 (Rel. Min. Moreira Alves, DJe 29.3.1990):
“A superveniência de medida provisória, com efeito ab-

rogante, pendente ato normativo da mesma espécie, somente
poderá gerar dois efeitos. O primeiro efeito, de caráter material,
consistirá na mera suspensão de eficácia jurídica da anterior
medida (que não se terá por revogada até que se converta em
lei a nova medida provisória). (…) Só após a conversão de
medida provisória, com efeito ab-rogante, em lei é que se
consumará, em caráter definitivo, a revogação dos atos
anteriores ou com ela incompatíveis. Até que isso ocorra,
porém, nenhum será o seu efeito derrogatório. Não se
operando, porém, a sua conversão legislativa, restaurar-se-á a
eficácia jurídica, até então meramente suspensa ou paralisada,
dos diplomas afetados pela superveniente edição do ato
normativo provisório. Essa restauração de eficácia –
inconfundível com o instituto da repristinação – será ex tunc,
ou seja, desde a data da edição da medida provisória não
convertida.”
A questão, como posta na ADI 221, e ratificada nos julgamentos da

ADI 293-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 06.6.1990, e da ADI 1.666-MC,
Rel. Min. Moreira Alves, DJ 08.5.1998, trata dos efeitos da medida
provisória ab-rogadora de medida provisória anterior. Todavia, este
raciocínio jurídico se aplica ao caso em análise, com mais razão, na
medida em que se trata de pretensão de revogação de ato legislativo
anterior por medida provisória, consoante o decidido na ADI 712, Rel.
Min. Celso de Mello.
Como afirma Uadi Lammêgo Bulos: “a edição de medida provisória
paralisa a produção de leis, anteriores a ela, que versavam sobre o mesmo
ADI 5716 / DF
assunto. Essa regra, contudo, comporta desdobramentos, a seguir exemplificados:

(…) 3º) se a medida provisória for rejeitada, expressa ou tacitamente, a eficácia
da lei que lhe era anterior será restaurada, porque nesse caso o ato que a gerou
não produzirá qualquer efeito em relação à normatividade que já era prevalecente
antes mesmo de sua existência.” (Constituição Federal Anotada. 8ª ed. São
Paulo: Saraiva, 2009, p. 872). Igualmente, a posição sustentada por
Bernardo Gonçalves Fernandes, cf. Curso de Direito Constitucional. 6ª ed.
Salvador: Juspodivm, 2014, p. 884.
A conclusão, portanto, é no sentido de que medida provisória não
revoga lei anterior, mas apenas suspende seus efeitos no ordenamento
jurídico, em face do seu caráter transitório e precário. Assim, aprovada
a medida provisória pela Câmara e pelo Senado, surge nova lei, a qual
terá o efeito de revogar lei antecedente. Todavia, caso a medida
provisória seja rejeitada (expressa ou tacitamente), a lei primeira
vigente no ordenamento, e que estava suspensa, volta a ter eficácia.
A razão subjacente para esse desenho institucional, previsto na
Constituição Federal, especificamente no seu art. 62, é a essência da
proteção do princípio da separação de Poderes e, portanto, da relação
independente e harmônica entre os Poderes do Estado Democrático de
Direito. Como bem observado pelo Min. Sepúlveda Pertence no referido
julgamento da ADI 221: “As medidas provisórias são peças delicadíssimas,
talvez as mais delicadas de todo o mecanismo de interdependência e
harmonização dos Poderes da Constituição Federal de 88”. Ou seja, o poder
normativo primário conferido ao Chefe do Poder Executivo, por meio das
medidas provisórias, deve ser validado e confirmado pelo Poder
Legislativo, no exercício da sua função precípua legiferante.
Interpretação em sentido contrário, na compreensão de que a
edição de medida provisória teria por efeito imediato a revogação de
todos os atos normativos contrários a ela, antes da sua conversão em lei,
por meio do processo legislativo, geraria a situação de concentração
absoluta dos poderes normativos e legiferantes na figura do Chefe do
Poder Executivo, desenho institucional incompatível com a democracia
constitucional, mais especificamente, com o nosso Estado
ADI 5716 / DF
constitucional.
Portanto, entendo não configurada a perda superveniente de objeto
desta ação direta de inconstitucionalidade, ante a vigência no
ordenamento jurídico da Lei nº 13.502/2017, que, em verdade, teve
apenas sua eficácia suspensa com a edição da Medida Provisória nº
870/2019.
3.2. CONVERSÃO DO JULGAMENTO DE MEDIDA CAUTELAR

EM JULGAMENTO DO MÉRITO DA AÇÃO DIRETA
Como a edição da Medida Provisória nº 870/2019 implicou a
suspensão da eficácia da Lei nº 13.502/2017, até que seja ultimado o prazo
para sua conversão em lei em sentido estrito, por meio do adequado
processo legislativo, nos termos do art. 62, §§ 3º e ss., da Constituição
Federal, entendo configurada a inviabilidade de julgamento de medida
cautelar, cujo objeto consiste justamente na suspensão dos efeitos da Lei
nº 13.502/2017 durante a tramitação da ação.
Considerando, por conseguinte, a perda de objeto da medida
cautelar, e o fato de que o processo se encontra devidamente aparelhado
para o julgamento do mérito, uma vez que todas as autoridades se
manifestaram no processo, nos termos do relatório, proponho a
conversão do procedimento do art. 10 da Lei nº 9.868/1999, referente ao
julgamento da medida cautelar, para o julgamento de mérito da presente
ação direta, conforme jurisprudência consolidada desse Supremo
Tribunal Federal.
3.3. DA SUSPENSÃO DO JULGAMENTO DE MÉRITO EM

RAZÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 870/2019
Nada obstante essa conversão do procedimento no julgamento do
mérito, coloco para deliberação deste Plenário o juízo de conveniência e
oportunidade para o imediato julgamento do mérito da demanda, ou a
suspensão do julgamento até que seja ultimado o prazo para o Congresso
Nacional analisar a validade constitucional da medida provisória e sua
possível conversão em lei, como decidido pelo Min. Celso de Mello no
ADI 5716 / DF
julgamento da ADI 712.
4. LEGITIMIDADE ATIVA
Reconheço a legitimidade ativa do partido político requerente,
Partido dos Trabalhadores, nos termos do art. 103, VII, da Constituição
Federal e do art. 2º, VIII, da Lei nº 9.868/1999, uma vez que a agremiação
partidária possui representação parlamentar no Congresso Nacional,
conforme certidão juntada com a inicial. Esse fato jurídico é suficiente
para justificar seu acesso à jurisdição constitucional abstrata instaurada
nesse Supremo Tribunal Federal, bem como a deflagração do processo de
controle de constitucionalidade requerido nessa ação direta.
De acordo com os precedentes judiciais formados por esse Supremo
Tribunal Federal, para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade, os
partidos políticos apenas devem comprovar o requisito da representação
parlamentar, independente do conteúdo material do ato normativo
questionado, ao argumento de que as agremiações partidárias,
considerada sua natureza jurídica constitucional, não estão submetidas à
exigência jurisprudencial do critério da pertinência temática.
5. HISTÓRICO NORMATIVO DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 782/2017

A objeção da validade constitucional da Medida Provisória nº
782/2017, que tem como núcleo a regulamentação dos órgãos da
Presidência da República e dos Ministérios, não é fato jurídico novo.
Assim, para a adequada resolução do problema jurídico, traço breve linha
evolutiva daquele ato.
Em 02.02.2017, publicada a Medida Provisória nº 768, que, entre
outras medidas, em alteração à Lei nº 10.683/2003, criou a Secretaria-Geral
da Presidência da República e o cargo de Ministro de Estado Chefe da
Secretaria-Geral da Presidência da República, bem como instituiu o
Ministério dos Direitos Humanos, além de extinguir determinadas
Secretarias Especiais do Ministério da Justiça e Cidadania.
Em decorrência da nova estrutura organizacional da Administração
Pública, o Presidente da República nomeou para o cargo de Ministro de
ADI 5716 / DF
Estado Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República o Senhor

Wellington Moreira Franco, consoante decreto presidencial emitido.
Referida nomeação foi objeto de impugnações judiciais,
notadamente o Mandado de Segurança Coletivo 34.069, de relatoria do
Ministro Celso de Mello. A tese jurídica principal sustentada nessa ação
constitucional foi a de desvio de finalidade do ato de nomeação, porque a
razão subjacente da decisão presidencial residiria na outorga de
prerrogativa de foro ao Senhor Moreira Franco, para impedir possível
prisão e o desenvolvimento dos atos investigatórios perante o juízo
monocrático. Nessa linha, o impetrante do aludido mandado de
segurança afirmou que “a criação de um Ministério quatro dias após a
homologação de delações premiadas [o caso Odebrecht] teve o fito de obstrução
da justiça”.
O eminente Ministro Celso de Mello, Relator do aludido MS 34.609,
assim colocou a controvérsia jurídica: “a nomeação de alguém para o cargo de
Ministro de Estado, mesmo preenchidos os requisitos previstos no art. 87 da
Constituição da República, configuraria hipótese de desvio de finalidade pelo fato
de importar – segundo sustenta o impetrante – em obstrução aos atos de
investigação criminal supostamente provocada em razão de o Ministro de Estado
dispor de prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal?”.
Em decisão monocrática, e em juízo de cognição sumária, o eminente
Ministro decano desta Casa indeferiu o pedido de medida cautelar
formulado pelo impetrante, ao argumento principal de que “a nomeação
de alguém para o cargo de Ministro de Estado, desde que preenchidos os
requisitos previstos no art. 87 da Constituição da República, não configura, por
si só, hipótese de desvio de finalidade (que jamais se presume), eis que a
prerrogativa de foro – que traduz consequência natural e necessária decorrente da
investidura no cargo de Ministro de Estado (CF, art. 102, I, “c”) – não importa
em obstrução e, muito menos, em paralisação dos atos de investigação criminal
ou de persecução penal”.
Transcorrido o prazo de sessenta dias de vigência da Medida
Provisória nº 768/2017, sem a sua deliberação pelo Congresso Nacional,
sua vigência foi prorrogada por igual período, nos termos do art. 62, § 7º,
10
ADI 5716 / DF
da Constituição Federal. Todavia, no decorrer desse último período, não

houve a devida apreciação e votação pelo Congresso Nacional.
À vista desse cenário, o Presidente da República editou a Medida
Provisória nº 782/2017, ora questionada, com o fim de estabelecer a
organização básica dos órgãos da Presidência da República. Contexto
institucional que manteve a regulamentação formalizada na medida
provisória antecedente, isto é, a MP nº 768/2017, agora revogada, e, por
conseguinte, afastou a hipótese de perda da eficácia daquela estrutura
organizacional.
6. DESVIO DE FINALIDADE NA EDIÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº

782/2017
A parte autora invoca desvio de finalidade na edição de Medida
Provisória nº 782/2017, à alegação de que o propósito do ato foi
influenciar a condução das investigações iniciadas contra o Senhor
Wellington Moreira Franco, ao assegurar-lhe a prerrogativa de foro com a
sua nomeação para cargo de Ministro de Estado, o que configuraria o ato
como dirigido ao proveito de pessoa específica e para fins alheios ao
interesse público.
Sustenta que a Medida Provisória nº 782/2017, em razão do seu
propósito, viola o princípio da probidade e moralidade no trato do
interesse público, nos termos do art. 37 da Constituição Federal.
Outra, contudo, a minha compreensão.
A Medida Provisória nº 782/2017, convertida em lei, tem por objeto
estabelecer a organização básica dos órgãos da Presidência da República e
dos Ministérios. Nesse sentido, promove uma reestruturação
organizacional no âmbito da Administração Pública Federal,
notadamente quanto àqueles órgãos, com o fim de imprimir maior
eficiência e melhoria na prestação das políticas públicas nacionais.
A leitura de seu texto revela o cumprimento do objeto proposto, que
está no âmbito decisório do Chefe do Poder Executivo da União, pois
versa matéria político-administrativa de seu interesse e competência.
Não tratando, portanto, de matéria vedada à medida provisória
11
ADI 5716 / DF
(prevista no art. 62, § 1º, I, da CRFB), não há falar em ilegitimidade na

escolha decisória do Presidente da República, como defendido nas
informações prestadas.
O argumento de que a criação da Secretaria-Geral da Presidência da
República, com o status de Ministério de Estado, implica burla aos
postulados constitucionais de moralidade e probidade na Administração
Pública não convence e não se sustenta do ponto de vista jurídico, porque
a criação e a extinção de Ministérios e órgãos da Presidência da
República estão no campo decisional do Chefe do Poder Executivo.
Ademais, encerra hipótese abstrata de criação de órgão que não está
relacionado com o favorecimento de pessoa específica, haja vista que o
nomeado para assumir o cargo de Ministro de Estado está na alçada
político-administrativa decisória, conforme art. 84 da Constituição
Federal, desde que presentes os requisitos do art. 87.
Para o favorecimento de pessoa específica e fins alheios ao interesse
público, como arguido pela parte autora dessa ação direta, seria suficiente
a nomeação da autoridade pública indicada para cargo ou Ministério já
existente.
Ademais, a medida provisória em discussão estabeleceu
reestruturação genérica da Administração. A objeção de invalidade
constitucional da medida provisória, enquanto espécie normativa, com
fundamento no argumento de desvio de finalidade, em razão da provável
direção de cargo específico para pessoa determinada, não tem
sustentação jurídica, porque, como exposto, trata-se de ato normativo
geral e abstrato, motivo que justificou o cabimento dessa ação direta de
controle concentrado.
Por tais razões, entendo não configurada a hipótese de desvio de
finalidade na edição da Medida Provisória nº 782/2017.
7. VIOLAÇÃO DO ART. 62, § 10, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

PROIBIÇÃO DE REEDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA REJEITADA OU QUE
TENHA PERDIDO A EFICÁCIA NA MESMA SESSÃO LEGISLATIVA.
A parte autora argui a inconstitucionalidade da Medida Provisória
12
ADI 5716 / DF
nº 782/2017, sustentando vício de procedimento na edição desse ato

normativo, consistente na violação do art. 62, § 10, da Constituição
Federal, cujo teor permito-me relembrar: “É vedada a reedição, na mesma
sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha
perdido sua eficácia por decurso de prazo”.
Nessa linha argumentativa, alega que a edição da Medida Provisória
nº 782/2017 teve o objetivo de burlar o prazo fixado no § 7º do art. 62 e de
evitar a perda de sua eficácia, porquanto o Congresso Nacional deixou de
deliberar e votar a medida provisória anterior, a MP nº 768/2017, no prazo
constitucional assinalado de sessenta dias. Ademais, na prorrogação
automática de igual período, igualmente apresentou postura de não
decisão.
Assim, a revogação da Medida Provisória nº 768/2017 e a sua
imediata reedição na mesma sessão legislativa, por meio da Medida
Provisória nº 782/2017, configuram hipótese vedada pela ordem
constitucional.
8. A disciplina jurídica da medida provisória já foi objeto de
inúmeras deliberações e decisões por parte dessa Suprema Corte, o que
fica comprovado pela jurisprudência consolidada sobre a questão,
notadamente a abordagem da sindicância jurisdicional dos requisitos
constitucionais de urgência e relevância na edição daquela espécie
normativa. No voto escrito que juntarei aos autos estão inseridos os
precedentes judiciais pertinentes.
9. O problema jurídico que ora se põe, enfatizo, está circunscrito à
observância do § 10 do art. 62, que veicula proibição de reedição de
medida provisória na mesma sessão legislativa em que tenha ocorrido
sua rejeição ou perda de eficácia, como mecanismo procedimental de
limitação do abuso no exercício da função legiferante pelo Poder
Executivo da União.
10. O alcance normativo do referido § 10 do art. 62, instituído com a
Emenda Constitucional nº 32 de 2001, foi definido no julgamento da ADI
2.984 e ADI 3.964, precedentes judiciais que norteiam o presente
julgamento.
13
ADI 5716 / DF
Quer isto dizer que, em um sistema jurídico baseado no respeito aos

precedentes judiciais, com mais razão nos denominados precedentes
horizontais que vinculam o órgão julgador ao seu próprio passado, por
razões de coerência, imparcialidade e igualdade, impõe-se o dever da sua
observância, salvo configuração de hipótese de superação do precedente
ou de distinção entre os casos jurídicos em comparação.
Por outro lado, a técnica da distinção entre os casos jurídicos em
cotejo analítico pode ser vislumbrada, e mesmo autorizar a não aplicação
do precedente invocado, motivo pelo qual examino o contexto normativo-
decisório formado pela ADI 2.984 e ADI 3.964.
11. O objeto de discussão na ADI 2.984-CE, de relatoria da Min. Ellen
Gracie, estava centrado na questão da possibilidade ou não de revogação
de medida provisória por outra medida provisória, considerada a
proibição de “retirada” de medida provisória, posta à apreciação do
Congresso Nacional, pelo Presidente da República. Ou seja: o debate
estava voltado em saber qual mecanismo procedimental o Presidente da
República teria para imprimir continuidade na pauta legislativa, quando
esta estivesse trancada em decorrência de medida provisória editada e
ainda não analisada pelo Congresso Nacional.
Concluiu-se naquela assentada que o Presidente da República,
conquanto não tenha disponibilidade sobre medida provisória já editada,
uma vez que esta espécie normativa trata-se de lei em sentido estrito, cuja
competência para apreciação e votação é do Congresso Nacional, tem
legitimidade para editar medida provisória com efeito ab-rogante.
Isso porque o efeito primeiro da medida provisória é o de suspender
a eficácia jurídica da medida revogada, de modo a permanecer com o
Congresso Nacional a função de deliberar sobre sua validade legislativa,
nos termos do decidido na ADI 221, de relatoria do Min. Moreira Alves.
Ademais, não existe na Constituição dispositivo que proíba o ato de
revogação de medida provisória por outra.
Em resumo: ficou definida a legitimidade da revogação de medida
provisória por outra medida provisória sem que tal ato configure
impedimento ou interferência na competência do Poder Legislativo, o
14
ADI 5716 / DF
qual permanece no exercício de suas prerrogativas previstas no texto

constitucional.
12. A interpretação constitucional decidida gerou edificante debate
acerca das implicações adversas decorrentes da situação de sucessivas
reedições de medidas provisórias, com o objetivo de fraudar a ordem
constitucional, especialmente quanto ao prazo de vigência estabelecido.
Tal discussão colocou em pauta o problema da reedição substancial de
medida provisória revogada na mesma sessão legislativa.
Nesse sentido, o Min. Sepúlveda Pertence, no voto apresentado,
trouxe argumentos construtivos sobre a questão:
“Creio, Sr. Presidente, que isso seria possível, mas tenho fé

que não o será enquanto existir o Supremo Tribunal Federal –
parafraseando Holmes -, porque o que a Constituição proíbe
obter diretamente, não se pode obter por meio transversos, que
configuraria hipótese clássica de fraude à Constituição.
Assim, não tenho dúvida – como a eminente Relatora da
ação direta também o expressou -, de que seria inválida a
reedição substancial da medida provisória revogada na mesma
sessão legislativa, tanto quanto o seria a reedição da medida
provisória rejeitada ou caduca.
No sistema vigente, Sr. Presidente, o Presidente da
República há de optar: se a pendência da medida provisória
anterior obsta a votação de alguma proposição subsequente, ou
o Chefe do Executivo mantém a pauta bloqueada – e, assim, se
submete à inviabilidade da aprovação rápida da proposta
subsequente, seja ela uma outra medida provisória, seja um
projeto de lei, seja uma proposta de emenda constitucional -, ou
revoga a medida provisória anterior, desobstruindo com isso a
pauta. Mas, nesta hipótese, fica-lhe vedada, na mesma sessão
legislativa, a edição de medida provisória de conteúdo similar à
revogada, e, portanto, a matéria só poderá ser objeto, em curto
prazo, mediante projeto de lei”.
Com extrema sensibilidade e perspicácia, o Min. Sepúlveda Pertence
15
ADI 5716 / DF
atentou para o fato de que o temor externado pelos demais integrantes do

Colegiado não se justificava, na medida em que a possibilidade de
revogação de medida provisória de eficácia ainda pendente não
implicava o jogo político de sucessivas reedições desse ato normativo. Em
suas palavras: “Creio que estamos de acordo que não há proibição explícita. E
que essa proibição, que não está explícita, não se pode extrair do temor de abrir-se
margem à reedição imediata de medida provisória com o mesmo conteúdo, a qual,
como fraude à Constituição seria inconstitucional”.
Igualmente foi a observação levantada pelo Min. Carlos Britto
naquela oportunidade: “Também gostaria de dizer que anotei algo que foi
antecipado pelo min. Sepúlveda Pertence: uma vez revogada a medida provisória,
é evidente que ela não poderá ser reeditada no curso da presente sessão
legislativa. Não há como fazê-lo. O presidente da República decaiu do seu poder
de dispor sobre a matéria mediante medida provisória”.
O Min. Gilmar Mendes, por seu turno, agregou argumentação
minuciosa à problemática da reedição de medidas provisórias de
conteúdo similar à revogada na mesma sessão legislativa, bem como
sugeriu interpretação constitucional para o mencionado § 10 do art. 62.
Eis sua justificativa:
“É certo que há, como demonstrado aqui, a preocupação

com a possibilidade de que, a partir desse reconhecimento, se
verifique a fraude à Constituição, burlando, especialmente, o
comando relativo à proibição de reedição.
Não obstante, essa possibilidade de revogação de medida
provisória por outra não pode levar ao extremo de se admitir,
posteriormente, a edição de uma medida provisória com o
mesmo teor da medida provisória revogada. É que o §10 do art.
62 proíbe expressamente a reedição de medida provisória. E a
reprodução do texto da medida provisória revogada em nova
medida provisória importará reedição da mesma, já que aquela
ainda será apreciada pelo Congresso Nacional.
Assim, ao admitir a possibilidade de reedição de medida
provisória por outra medida provisória, não estou a reconhecer
que dessa conclusão se extraia, também – como já foi ressaltado,
16
ADI 5716 / DF
aqui, pela Ministra Ellen e pelos Ministros Sepúlveda Pertence,

Nelson Jobim e Ayres Britto -, a possibilidade de se reeditar
medida provisória. Do contrário teria sido inócuo todo o
esforço que se fez para produzir essa difícil solução em torno da
Emenda n. 32.
Essa cautela se impõe, com maior razão, com relação às
alterações sucessivas, para que não se retome uma prática que a
emenda constitucional afastou.
Tenho alguma experiência nesse assunto, de prática e de
reflexão. É possível que se cogite de alterações sucessivas,
inclusive de partes de medidas provisórias, o que, também,
haveria de ser repudiado nessa fórmula da combinação do art.
62, §10, com o art. 62, §6º.”
A decisão tomada no julgamento da ADI 2.984-MC foi por maioria

expressiva, ou seja, qualificada.
13. Como demonstrado, no julgamento da ADI 2.984-MC, não foi
objeto direto de impugnação a questão da vedação de reedição de
medida provisória de teor substancialmente idêntico de medida
provisória revogada na mesma sessão legislativa, bem como, por
conseguinte, o âmbito de incidência do § 10 do art. 62 da Constituição
Federal. Embora, cumpre esclarecer, tenha integrado a razão de decidir
do julgado.
14. Na ADI 2.010, de relatoria do Min. Celso de Mello, a questão
também foi abordada e resolvida, fato que demonstra a preocupação
constante da jurisdição constitucional exercida por este Supremo Tribunal
Federal com a integridade do funcionamento da engenharia institucional
do nosso Estado Democrático de Direito. A justificação decisória foi
acolhida nos seguintes termos:
“A norma inscrita no art. 67 da Constituição – que

consagra o postulado da irrepetibilidade dos projetos rejeitados
na mesma sessão legislativa – não impede o presidente da
República de submeter, à apreciação do Congresso Nacional,
reunido em convocação extraordinária (CF, art. 57, § 6º, II),
17
ADI 5716 / DF
projeto de lei versando, total ou parcialmente, a mesma matéria

que constituiu objeto de medida provisória rejeitada pelo
Parlamento, em sessão legislativa realizada no ano anterior. O
presidente da República, no entanto, sob pena de ofensa ao
princípio da separação de poderes e de transgressão à
integridade da ordem democrática, não pode valer-se de
medida provisória para disciplinar matéria que já tenha sido
objeto de projeto de lei anteriormente rejeitado na mesma
sessão legislativa (RTJ 166/890, rel. min. Octavio Gallotti).
Também pelas mesmas razões, o chefe do Poder Executivo da
União não pode reeditar medida provisória que veicule matéria
constante de outra medida provisória anteriormente rejeitada
pelo Congresso Nacional (RTJ 146/707-708, Rel. Min. Celso de
Mello).” [ADI 2.010-MC, rel. min. Celso de Mello, j. 30-9-1999,
P, DJ de 12-4-2002]
15. A interpretação constitucional definida sobre o § 10 do art. 62 foi

reelaborada e ratificada no julgamento da ADI 3.964-4, que teve por
objeto justamente a objeção de validade constitucional de medida
provisória parcialmente reeditada na mesma sessão legislativa da medida
revogada, porquanto a mais nova incorporava temas da antiga.
16. O Min. Carlos Ayres Britto colocou em discussão a alegação de
que o ato de revogação pura e simples de uma medida provisória
equivale ao ato de autorrejeição. Isto é, o Presidente da República, ao
revogar determinada medida provisória, abre mão do poder de
disposição sobre aquela matéria, com o caráter de urgência que justificava
a edição do ato normativo. Situação que, nos termos do voto,
corresponderia à hipótese de rejeição expressa no texto constitucional do
§ 10 do art. 62, conforme entendimento jurídico compartilhado pela
opinião majoritária daquele julgamento.
Essa questão foi objeto de grande debate, tendo defendido o
Ministro Eros Grau, na divergência aberta, que, como o texto
constitucional previa apenas duas hipóteses aptas a justificar a vedação
da reedição de medida provisória na mesma sessão legislativa – rejeição e
perda de eficácia –, a situação de revogação – não contemplada pelo
18
ADI 5716 / DF
texto – não poderia ser equiparada à figura da rejeição.

Tal posição, contudo, restou vencida, tendo o Min. Ricardo
Lewandowski acompanhado a dissidência.
17. Outro ponto explicitado e solucionado no julgado concentrou-se
na extensão e nos limites da reedição da medida provisória, que assim
pode ser enunciado: para a caracterização da reedição da medida
provisória, faz-se necessária a integral ou parcial repetição? A reedição
substancial configura-se quando o texto anterior é replicado, embora
outros temas também sejam disciplinados?
A resposta jurisdicional definida pelo Plenário deste Supremo
Tribunal Federal foi no sentido de que a reedição, ainda que parcial, da
medida provisória revogada é suficiente para a incidência da proibição
veiculada na norma do art. 62, § 10, da Constituição Federal. A
justificativa subjacente para tanto levou em consideração a finalidade da
reforma constitucional ocorrida por meio da EC nº 32/2001, bem como a
realidade do processo legislativo levado a cabo nos anos antecedentes.
Nesse ponto, a manifestação do Min. Gilmar Mendes se distingue, ao
defender a necessidade de se refutar a chancela da ideia de reedição
minimalista que seja, porquanto esse foi o modelo atacado pela Emenda
Constitucional nº 32/2001:
“Mas o quadro, aqui, realmente, é outro, conforme

demonstrou o Ministro-Relator. Independentemente da
relevância e urgência da matéria, que me parece insofismável,
se nós pudéssemos chancelar a ideia de que uma reedição
mínima, minimalista ou até uma reedição mediante paráfrases
seria aceitável. A rigor, nós poderíamos estar incorrendo,
realmente, já na revogação do modelo da Emenda nº 32, que foi
tão almejado porque queria se romper com o modelo anterior,
especialmente no que diz respeito ao §3º e ao §10 do art. 62. A
partir daí, bastaria uma alteração cosmética num dispositivo,
para, revogada uma medida provisória, fazer-se a reedição.
Não haveria mais mãos a medir. Nós estaríamos regressando ao
modelo de reedição de medidas provisórias, o qual,
obviamente, a Emenda nº32 procurou coibir. Parece-me ser esse
19
ADI 5716 / DF
um dado objetivo.”
18. A Emenda Constitucional nº 32/2001 teve por finalidade

inaugurar novo modelo jurídico para as medidas provisórias, no qual a
possibilidade de revogação de medidas provisórias por outras fosse
viável, desde que de forma limitada e restrita, considerado o caráter
excepcional do poder legiferante do Chefe do Poder Executivo.
Nesse cenário normativo, verifica-se que qualquer solução a ser
dada na atividade interpretativa do art. 62 da Constituição Federal deve
ser restritiva, como forma de assegurar a funcionalidade das
instituições e da própria democracia. A medida provisória, convém
demarcar, é técnica legislativa excepcional a serviço do Poder Executivo,
e não faz parte do núcleo funcional desse Poder.
19. A regra constitucional de vedação da reedição de medida
provisória rejeitada ou que tenha perdido a eficácia na mesma sessão
legislativa tem como razão subjacente a tutela dos requisitos
constitucionais que autorizam a atuação legiferante excepcional do
Presidente da República.
Em outras palavras, a vedação da reedição é instrumento apto a
resguardar o critério da urgência que permite ao Presidente da República
deixar de lado o trâmite legislativo ordinário. Nesse sentido, a arguta
observação elaborada pela Min. Cármen Lúcia: “ É fato que o Presidente da
República dispõe da faculdade de poder revogar. O que não se pode é revogar para
reeditar, nos termos do §10, até porque, neste caso, como bem lembrou o Ministro
Carlos Britto, nós estaríamos diante de uma situação em que a urgência estaria
descaracterizada – eu já nem diria tanto a relevância, mas certamente a urgência
sim, porque, se urgente fosse, não se teria como verificar.”
20. Posto isso, afasto a validade jurídica dos argumentos defendidos
na manifestação apresentada pela Presidência da República, quais sejam:
a hipótese de revogação não se equivale à de rejeição; a configuração da
reedição enseja repetição do inteiro – e nos limites – conteúdo
normativo da medida provisória revogada.
21. Ademais, não se sustenta a alegação de que a decisão tomada na
ADI 3.964-4, por ser majoritária e não unânime, não possui força
20
ADI 5716 / DF
normativa suficiente a servir como argumento de precedente e

observância por esta Suprema Corte. Saliento que a regra decisória
acolhida no nosso modelo jurisdicional é o da maioria absoluta, nos
termos do art. 97 da Constituição Federal. A regra da unanimidade não
integra nosso modelo de processo decisório, seja no espaço da deliberação
legislativa, seja no da deliberação jurisdicional.
22. QUADRO COMPARATIVO DO CONTEÚDO NORMATIVO DA MEDIDA

PROVISÓRIA Nº 782/2017 E DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 768/2017
Da análise dos textos normativos da Medida Provisória nº 782/2017 e
da Medida Provisória nº 768/2017, infere-se que o conteúdo da primeira
medida foi absorvido no texto da segunda medida. Vejamos.
A Medida Provisória nº 782/2017 teve por objeto o estabelecimento
da organização básica dos órgãos da Presidência da República, sendo
que, ao mesmo tempo, revogou expressamente a Lei nº 10.683, de 28 de
maio de 2003, a Medida Provisória nº 768, de 02 de fevereiro de 2017, os
incisos II, III e V do caput do art. 8º e o art. 10 da Lei nº 13.334, de 13 de
setembro de 2016.
De outro lado, a Medida Provisória nº 768/2017 criou a Secretaria-
Geral da Presidência da República e o Ministério dos Direitos Humanos,
bem como alterou parcialmente a Lei nº 10.683/2003.
Não é difícil verificar que substancial conteúdo da Medida
Provisória nº 768/2017 foi replicado e, portanto, objeto de reedição na
Medida Provisória nº 782/2017, que igualmente versou sobre tal matéria,
além de ter acrescido outras questões. Identifico, por exemplo, a
reprodução do teor da Medida Provisória nº 768/2017 nos arts. 70 a 74 da
Medida Provisória nº 782/2017.
Para melhor ilustração da reedição substancial, trago o quadro
comparativo abaixo, e dele me eximo de fazer a leitura, visto que está no
voto a ser juntado, de que passei cópias a V. Exas.:
Medida Provisória nº 768, de 02 de Medida Provisória nº 782, de 31 de maio

fevereiro de 2017 de 2017
21
ADI 5716 / DF
“Art. 7º A Lei nº 10.683, de 28 de maio de Art. 35. Constitui área de competência do

2003, passa a vigorar com as seguintes Ministério dos Direitos Humanos:
alterações:
XXVII - Ministério dos Direitos
Humanos:
a) formulação, coordenação e execução I - formulação, coordenação e execução de
de políticas e diretrizes voltadas àpolíticas e diretrizes voltadas à promoção
promoção dos direitos humanos,dos direitos humanos, incluídos:
incluídos:
1. direitos da cidadania; a) direitos da cidadania;
2. direitos da criança e do adolescente; b) direitos da criança e do adolescente;
3. direitos do idoso; c) direitos da pessoa idosa;
4. direitos da pessoa com deficiência; e d) direitos da pessoa com deficiência; e
5. direitos das minorias; e) direitos das minorias;
b) articulação de iniciativas e apoio aII - articulação de iniciativas e apoio a
projetos de proteção e promoção dosprojetos de proteção e promoção dos
direitos humanos; direitos humanos;
c) promoção da integração social dasIII - promoção da integração social das
pessoas com deficiência; pessoas com deficiência;
d) exercício da função de ouvidoriaIV - exercício da função de ouvidoria
nacional em assuntos relativos aosnacional em assuntos relativos aos
direitos humanos, da cidadania, da direitos humanos, da cidadania, da
criança e do adolescente, do idoso, da criança e do adolescente, da pessoa idosa,
pessoa com deficiência e das minorias; da pessoa com deficiência e das minorias;
e) formulação, coordenação, definição deV - formulação, coordenação, definição de
diretrizes e articulação de políticas para diretrizes e articulação de políticas para a
a promoção da igualdade racial, compromoção da igualdade racial, com ênfase
ênfase na população negra, afetados porna população negra, afetados afetada por
discriminação racial e demais formas de discriminação racial e demais formas de
intolerância; intolerância;
f) combate à discriminação racial e VI - combate à discriminação racial e

étnica; e étnica; e
Sem correspondência no textoVII - coordenação da Política Nacional da
revogado. Pessoa Idosa, prevista na Lei nº 8.842, de 4
22
ADI 5716 / DF
de janeiro de 1994.
g) formulação, coordenação, definiçãoSem correspondência no novel texto.
de diretrizes e articulação de políticas
para as mulheres, incluídas atividades
antidiscriminatórias e voltadas à
promoção da igualdade entre homens e
mulheres.
XXVIII - do Ministério dos Direitos Art. 36. Integram a estrutura básica do
Humanos: Ministério dos Direitos Humanos:
a) a Secretaria Nacional de Cidadania; I - a Secretaria Nacional de Cidadania;
b) a Secretaria Nacional de Políticas para Sem correspondência no novel texto.
as Mulheres;*
c) a Secretaria Nacional dos Direitos daII - a Secretaria Nacional dos Direitos da
Pessoa com Deficiência; Pessoa com Deficiência
d) a Secretaria Nacional de Políticas de III - a Secretaria Nacional de Políticas de
Promoção da Igualdade Racial; Promoção da Igualdade Racial;
e) a Secretaria Nacional de Promoção eIV - a Secretaria Nacional de Promoção e
Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa; Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa;
f) a Secretaria Nacional dos Direitos da V - a Secretaria Nacional dos Direitos da
Criança e do Adolescente; Criança e do Adolescente;
g) o Conselho Nacional de Promoção daVI - o Conselho Nacional de Promoção da
Igualdade Racial; Igualdade Racial;
h) o Conselho Nacional dos DireitosVII - o Conselho Nacional dos Direitos
Humanos; Humanos;
i) o Conselho Nacional de Combate à VIII - o Conselho Nacional de Combate à
Discriminação; Discriminação;
j) o Conselho Nacional dos Direitos da IX - o Conselho Nacional dos Direitos da
Criança e do Adolescente; Criança e do Adolescente;
k) o Conselho Nacional dos Direitos daX - o Conselho Nacional dos Direitos da
Pessoa com Deficiência; Pessoa com Deficiência;
l) o Conselho Nacional dos Direitos do XI - o Conselho Nacional dos Direitos da
Idoso; Pessoa Idosa; e
m) o Conselho Nacional dos Direitos da Sem correspondência no novel texto.
Mulher; e
n) até uma Secretaria XII - até uma Secretaria.
Secretaria-Geral da Presidência da República
23
ADI 5716 / DF
Medida Provisória nº 768, de 02 de Medida Provisória nº 782, de 31 de maio

fevereiro de 2017 de 2017
Art. 7º, Lei 10.683, 28 de maio de 200,3Art. 7º À Secretaria-Geral da Presidência
passa a vigorar com as seguintesda República compete:

I - assistir direta e imediatamente o
alterações:
Presidente da República no desempenho
“Art. 3º-A. À Secretaria-Geral dade suas atribuições:
Presidência da República compete
assistir direta e imediatamente o
Presidente da República no desempenho
de suas atribuições, especialmente:
I - na supervisão e execução dasa) na supervisão e na execução das
atividades administrativas daatividades administrativas da Presidência
Presidência da República e,da República e, supletivamente, da Vice-
supletivamente, da Vice-Presidência daPresidência da República;
República;
II - no acompanhamento da ação b) no acompanhamento da ação
governamental e do resultado da gestão governamental e do resultado da gestão
dos administradores, no âmbito dosdos administradores, no âmbito dos
órgãos integrantes da Presidência daórgãos integrantes da Presidência da
República e da Vice-Presidência daRepública e da Vice-Presidência da
República, além de outros determinados República, além de outros determinados
em legislação específica, por intermédio em legislação específica, por intermédio
da fiscalização contábil, financeira,da fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial; orçamentária, operacional e patrimonial;
III - no planejamento nacional de longo c) no planejamento nacional de longo
prazo; prazo;
IV - na discussão das opções estratégicas d) na discussão das opções estratégicas do
do País, considerada a situação atual e as País, consideradas a situação atual e as
possibilidades para o futuro; possibilidades para o futuro;
V - na elaboração de subsídios para a e) na elaboração de subsídios para a
preparação de ações de governo; preparação de ações de governo;
VI - na formulação e implementação da II - formular e implementar a política de
24
ADI 5716 / DF
política de comunicação e de divulgação comunicação e de divulgação social do

social do Governo federal; Governo federal;
VII - na organização e noIII - organizar e desenvolver sistemas de
desenvolvimento de sistemas deinformação e pesquisa de opinião pública;
informação e pesquisa de opinião
pública;
VIII - na coordenação da comunicaçãoIV - coordenar a comunicação
interministerial e das ações deinterministerial e as ações de informação e
informação e de difusão das políticas dede difusão das políticas de governo;
governo;
IX - na coordenação, normatização, V - coordenar, normatizar, supervisionar e
supervisão e controle da publicidade erealizar o controle da publicidade e dos
de patrocínios dos órgãos e das patrocínios dos órgãos e das entidades da
entidades da administração públicaadministração pública federal, direta e
federal, direta e indireta, e de sociedadesindireta, e de sociedades sob o controle da
sob o controle da União; União;
X - na convocação de redes obrigatórias VI - convocar as redes obrigatórias de
de rádio e televisão; rádio e televisão;
XI - na coordenação e consolidação da VII - coordenar a implementação e a
implementação do sistema brasileiro deconsolidação do sistema brasileiro de
televisão pública; televisão pública;
XII - na assistência ao Presidente da f) na comunicação com a sociedade e no
República relativamente à comunicaçãorelacionamento com a imprensa nacional,
com a sociedade e ao relacionamento regional e internacional;
com a imprensa nacional, regional e
internacional;
XIII - na coordenação doIX - coordenar o credenciamento de
credenciamento de profissionais deprofissionais de imprensa e o acesso e o
imprensa e do acesso e do fluxo a locaisfluxo a locais onde ocorram atividades das
onde ocorram atividades de quequais o Presidente da República participe.
participe o Presidente da República;
XIV - na prestação de apoio jornalístico esem correspondência no novel texto.

administrativo ao comitê de imprensa
25
ADI 5716 / DF
do Palácio do Planalto;
XV - na divulgação de atos e desem correspondência no novel texto.
documentos para órgãos públicos;
XVI - no apoio aos órgãos integrantes dasem correspondência no novel texto.
Presidência da República no
relacionamento com a imprensa;
XVII - nas atividades de cerimonial da VIII - executar as atividades de cerimonial
Presidência da República; da Presidência da República; e
XVIII - na implementação de políticas eh) na implementação de políticas e ações
ações voltadas à ampliação dasvoltadas à ampliação das oportunidades
oportunidades de investimento ede investimento e emprego e da
emprego e da infraestrutura pública; infraestrutura pública;
XIX - na coordenação, monitoramento,g) na coordenação, no monitoramento, na
avaliação e supervisão das ações doavaliação e na supervisão das ações do
Programa de Parcerias de InvestimentosPrograma de Parcerias de Investimentos e
- PPI e no apoio às ações setoriaisno apoio às ações setoriais necessárias à
necessárias à sua execução; e sua execução; e
XX - no exercício de outras atribuições sem correspondência no novel texto.
que lhe forem designadas pelo
§ 1º A Secretaria-Geral da Presidência daArt. 8º A Secretaria-Geral da Presidência
República tem como estrutura básica: da República tem como estrutura básica:
I - a Assessoria Especial; III - a Assessoria Especial;
II - o Gabinete; I - o Gabinete;
III - a Secretaria-Executiva; II - a Secretaria-Executiva;
IV - a Secretaria Especial do Programa IV - a Secretaria Especial do Programa de
de Parcerias de Investimentos; § 2º AParcerias de Investimentos, com até três
Secretaria Especial do Programa deSecretarias;
Parcerias de Investimentos da
Secretaria-Geral da Presidência da
República tem como estrutura básica o
Gabinete e até três Secretarias.
V - a Secretaria Especial de AssuntosV - a Secretaria Especial de Assuntos
Estratégicos; ................................................ Estratégicos, com até duas Secretarias;
............... §
26
ADI 5716 / DF
3º A Secretaria Especial de Assuntos

Estratégicos da Secretaria-Geral da
Presidência da República tem como
estrutura básica o Gabinete e até duas
Secretarias.” (NR)
Como demonstrado nas razões desta decisão, a interpretação

jurídica definida no julgamento da ADI 3.964-4 foi no sentido de que a
reedição parcial de medida provisória revogada é causa necessária e
suficiente para a incidência na vedação prescrita no § 10 do art. 62. Isso
porque, com efeito, a prática legislativa, com o fim de burlar ou mesmo
fraudar a Constituição, formulará medida provisória sucessiva com
alterações superficiais, na tentativa de afastar a configuração de reedição
substancial. Todavia, essa realidade político-institucional vivenciada no
nosso Estado Constitucional foi o principal objeto de ataque e
reformatação na reforma constitucional ocorrida com a EC nº 32/2001.
Por tais razões, não tem aplicação a técnica da distinção entre os
casos, haja vista a ausência de circunstâncias fáticas ou jurídicas aptas a
justificar o afastamento do precedente alegado.
23. O procedimento estabelecido constitucionalmente para o
exercício da função legislativa pelo Poder Executivo deve ser respeitado
estrita e restritivamente, como mecanismo de controle e tutela do
adequado funcionamento das instituições democráticas de nosso Estado,
para realização com a máxima eficácia do postulado da independência e
harmonia entre os Poderes da União.
24. Demonstrada e justificada, portanto, a violação do § 10 do art. 62
da Constituição Federal, nos termos da densificação normativa atribuída
pela interpretação jurídica definida por esta Suprema Corte. Esse vício,
como afirmado no tópico 13 desta decisão, não é convalidado com a
conversão da medida provisória em lei, como na espécie, em que há
continuidade normativa entre a espécie legislativa provisória e a lei
decorrente do processo de conversão.
O exercício do controle jurisdicional de constitucionalidade impõe o
dever de fidelidade ao Estado de Direito constitucional e a máxima
27
ADI 5716 / DF
eficácia à força normativa da Constituição.

25. Julgo procedente a ação direta de inconstitucionalidade para
declarar a inconstitucionalidade do inteiro teor da Lei nº 13.502, de 1º de
novembro de 2017.
É o voto.
28
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, não há

propriamente divergência, mas colocações.
Em primeiro lugar, não se está julgando a permanência ou não do
cidadão Wellington Moreira Franco em cargo do Governo; Sua Excelência
já foi afastado. E o processo, de qualquer forma, é objetivo e não
subjetivo.
Em segundo lugar, continuo convencido de que se aprecia a questão
no vazio, isto é, estamos a nos pronunciar sem utilidade imediata,
consideradas as medidas provisórias passadas, que foram editadas, como
ressaltou a Ministra Relatora, na mesma sessão legislativa, algo proibido
pelo artigo 62, § 10, da Constituição Federal.
O que o ocorre é que, não na sessão legislativa, mas na legislatura
que se iniciou em janeiro, veio a ser editada medida provisória, cuidando
da reestruturação da Presidência da República, de auxiliares do
Portanto, estaremos simplesmente proclamando uma tese, não
relativamente àquelas medidas provisórias, mas genérica, repetindo o
que está no § 10 do artigo 62 da Constituição Federal, ou seja, que não é
possível, na mesma sessão legislativa, reeditar-se medida provisória.
Vencido, como fui, quanto à preliminar – e tudo indica que sustentei
erradamente o ponto de vista, já que fiquei isolado no Colegiado, e a
ilustrada maioria tem sempre razão –, não tenho como deixar de acolher
o pedido formalizado. É de clareza meridiana a proibição constitucional:
na mesma sessão legislativa, não é possível reeditar-se medida provisória.
Com essas observações, acompanho a Relatora.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código D9E8-151C-6724-57D1 e senha C4E0-5D13-B340-DB94
Voto - MIN. ALEXANDRE DE MORAES
VOTO
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Presidente,
quero fazer duas observações, exatamente em relação ao final, porque - e
nem vou me alongar, já parabenizando o voto da eminente Ministra-
Relatora - o que ocorreu foi que, exatamente faltando dois dias para
esgotar a validade da Medida Provisória nº 768 - ela havia sido editada
em 2/2/2017, iria, em 2/6, perder a validade, 60 mais 60 dias -, foi editada
uma nova medida provisória com algumas alterações, apenas repetindo,
em dois pontos, o essencial da anterior.
E aqui faço a minha observação e reflexão em relação à tese: o
assunto das medidas provisórias foi a reestruturação da Presidência da
República, órgãos auxiliares e Ministérios, e, obviamente, podemos, em
tese, ter várias medidas provisórias sequenciais, uma não copiando a
outra. Então, num determinado momento, 60 mais 60 dias para
reorganizar, por exemplo, os Ministérios da área social; depois, os
Ministérios da área econômica. Então, entendo que nós não poderíamos
limitar de tal forma que o assunto, em tese, genérico, não pudesse ser
novamente discutido.
O que aqui ocorreu foi que, verificando que faltavam dois dias para
se esgotar a validade de uma medida provisória, que não poderia ser
reeditada, porque já era a reedição, consequentemente, a suspensão da
vigência do texto anterior da Lei nº 13.502 seria levantada e voltaria à
disciplina anterior, o que fez o Presidente da República? Editou uma nova
medida provisória com uma parte que poderia ser realmente
normatizada, a meu ver, objeto de Medida Provisória nº 782, mas, de
novo, colocou a questão dos Ministérios da Justiça, Segurança e Direitos
Humanos e da Secretaria-Geral da Presidência.
Aqui, não é questão de poder, a meu ver, só repetir o dispositivo
constitucional; aqui, a questão é delimitar que não se pode burlar o § 3°
do artigo 62, o prazo de 60 mais 60 dias, com a mesma matéria, disciplina
específica daquela matéria, porque senão, obviamente, vamos voltar ao
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Voto - MIN. ALEXANDRE DE MORAES
ADI 5716 / DF
que era antes da Emenda nº 32: medidas provisórias reeditadas; a campeã

de audiência foi reeditada 78 vezes; à época eram 30 dias, quando veio a
Emenda nº 32 e prorrogou eternamente a vigência e está aí até hoje.
Então, é o cuidado que temos que ter, a meu ver, e é o que coloco no
meu voto: se deixarmos absolutamente genérico, estaremos repetindo a
Constituição; se deixarmos muito genérico, fica a questão: "mas agora a
medida provisória desse assunto 'reorganização' não tem nada a ver com
as anteriores; é reorganização, mas diz respeito a outros ministérios".
Nós temos que ser bem específicos, obviamente, para não se permitir
que se burle o prazo ou se reedite a medida provisória rejeitada na
mesma sessão legislativa. Não se pode reeditar medida provisória
disciplinando a matéria da mesma forma que fora disciplinada. É disso
que se trata aqui. Dois dias a mais, acabariam a vigência e a eficácia dessa
medida provisória. Então, dentro de uma outra medida provisória mais
ampla, foram encaixados o mesmo assunto, a mesma matéria,
disciplinada da mesma forma, obviamente isso pretendeu estender dos
120 dias para mais 60 e 60, como foi, e acabou sendo convertida em lei.
Eu também afasto as demais alegações - como fez Sua Excelência a
Ministra-Relatora - de desvio de finalidade e ausência dos requisitos
constitucionais. Aqui, acolho essa inconstitucionalidade tão somente em
relação à parte da medida provisória - e talvez seja uma pequena
divergência - que é cópia da anterior, ou seja, que pretendeu tão somente,
por um outro número de medida provisória, prolongar o que não
poderia, nessa parte, que é transcrita no voto.
E, na questão da tese, na ideia, só queria restringir um pouco mais,
não o assunto, mas a forma de tratamento, ou seja, o conteúdo específico.
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Aditamento ao Voto
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, adiro à

colocação do ministro Alexandre de Moraes e digo, apenas para ficar nos
anais do Supremo, que não é possível, no curso do prazo de 120 dias,
previsto na Constituição Federal, editar-se medida provisória com o
mesmo teor daquela pendente de apreciação pelo Congresso, sob pena de
encampar-se uma fraude, um drible.
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Debate
DEBATE
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Senhor

Presidente, só faço a seguinte ponderação: a meu ver, a observação do
Ministro Alexandre é absolutamente pertinente em termos de
fundamentação, mas entendo que houve contaminação, porque a
vedação, aqui, a declaração de inconstitucionalidade resulta de um vício
de origem e, sendo um vício de origem, ela abrange todo o ato normativo.
Eu não faço a distinção; entendo que não poderia ter reeditado
"repetindo", então, o ato jurídico, como um todo, está contaminado.
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Ministra Rosa,
concordo nessa parte.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - É vício de
origem.
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Então,
Ministra Rosa, eu concordo nessa parte, mas talvez não tenha sido claro.
Vamos pegar agora essa alteração. Há uma nova medida provisória,
o novo Governo reestruturando. Se não for aprovada, é reeditada, num
determinado momento, sobre o mesmo assunto: reestruturação, porém,
com algo que não foi tratado nessas medidas provisórias. Nada impede
que o Presidente da República edite uma nova medida provisória. O
assunto geral é o mesmo - reorganização de ministérios -, mas o assunto
específico, a disciplina normativa, não tem ligação com o anterior. Se não
houver ligação, ao meu ver, não há burla nenhuma. Se houver ligação,
como há no caso desses dois dispositivos, que são idênticos, aí, sim.
Há, tanto que a eminente Relatora traz um comparativo.
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Agora, no
caso específico, a 782 é menos ampla e repetiu, com algum disfarce -
como se fazia antes da Emenda nº 32 -, mas repetiu. O que acho que é
importante ficar claro é exatamente isto: não se trata de vedar uma
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Debate
ADI 5716 / DF
medida provisória sobre o tema genérico, mas, sim, sobre a forma como o
conteúdo desse tema foi tratado. E aqui, no caso, houve coincidência.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Eu tenho
alguma dificuldade, Ministro Alexandre. Eu acho que o que a
Constituição veda é a repetição. Ocorre que, quando se busca fraudar o
dispositivo constitucional, de certa maneira, se faz uma maquiagem, não
se repete da mesma forma. Poderíamos resolver dizendo: "Não, não pode
é repetir, a repetição pura e simples não pode ocorrer". Mas, muitas vezes,
ela vem com uma maquiagem.
Eu reconheço a oportunidade do que Vossa Excelência coloca com
relação à tese. Até não teria nenhuma dificuldade em, quem sabe, buscar
aperfeiçoá-la, mas é que fica difícil, pois a fraude se esconde, a fraude
encobre, a fraude não é direta, porque, a simples repetição. Aí, bastaria a
leitura do texto constitucional. Tanto é que, veja bem, eu fiz o quadro
comparativo; e a defesa apresentada pela Presidência da República, à
época, foi no sentido de que havia uma validade plena, não haveria
qualquer infringência ao texto constitucional.
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Ministra
Rosa, estamos falando, acredito, a mesma língua, estamos concordando.
Realmente, é em relação à tese, porque, nesse mesmo caso, vamos dizer
que se, além de ter repetido, também tivesse sido criado o Ministério do
Índio, por exemplo, o Ministério da Cidadania, que não existia antes, não
se estaria burlando a vedação constitucional, apesar de o tema ser o
mesmo: organização, reestruturação.
O que acho que nós não podemos vedar é que a reestruturação, o
tema geral possa ser tratado, desde que haja novidade. A novidade é
permitida, a fraude, a repetição, não. É só essa questão em relação à tese.
Em relação à conclusão, eu acompanho Vossa Excelência.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Ministro Alexandre e
Ministra Rosa, Vossas Excelências me permitem? O que se veda é a
repetição. Se se incluir - e talvez seja isso o que a Ministra Rosa chama a
atenção - um único item, para burlar, e se disser "é outra coisa" é que não
pode. A explicação dos votos deixa claro que é exatamente isso, quer
Debate
ADI 5716 / DF
dizer, nada que conduza a uma forma de burlar a vedação constitucional

é aceitável juridicamente.
A circunstância de Vossa Excelência colocar como tema talvez
facilite, porque o tema geral pode ser estruturação, reestruturação
administrativa ou de órgãos. Entretanto, a forma do cuidado pode ser -
como afirma Vossa Excelência – em um ou em outro ministério, portanto,
teria outra matéria, embora seja o mesmo tema.
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Já o conteúdo
é diverso.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Mas não se pode
imaginar e se pôr de alguma forma essa decisão que permita essa cunha
aberta, para que se faça tudo a mesma coisa e introduza, por exemplo, um
órgão. Eu acho que é essa, talvez, a preocupação que nós todos teríamos
que ter.
É que aqui nós já estamos discutindo a tese.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Eu até
tenho uma proposta de tese.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - O que a Ministra
Rosa está pondo, Presidente, é que seria na fundamentação que haveria
alguma dificuldade, porque senão poderíamos levar a uma conclusão que
alteraria a própria tese.
Mas a fundamentação é própria de cada voto. O que importa é o
dispositivo. No dispositivo, o Ministro Alexandre acompanha a Relatora.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) -
Particularmente, tenho uma dificuldade, por isso que, trazendo o
precedente, fazendo exame dos precedentes, enfrentei e incluí na tese
revogação. A proposta não é apenas o texto do § 10 do artigo 62, falo em
revogação. É vedada a reedição de medida provisória que tenha sido
revogada, perdido sua eficácia ou rejeitada na mesma sessão legislativa.
E por que eu incluí a revogação? Justamente na linha do precedente,
porque, tendo o Presidente da República editado uma medida provisória
Debate
ADI 5716 / DF
sobre um determinado tema, nada impede - foi a decisão deste Plenário -

que esta medida provisória seja por ele revogada, mas - e daí o voto me
pareceu muito perspicaz do Ministro Sepúlveda Pertence mostrando - ele
não pode, na mesma legislativa, trazer de novo a matéria.
A minha interpretação é de que não é trazer apenas a mesma matéria
repetindo, é trazer a mesma matéria como uma forma de burla, porque,
no mínimo, nós perderíamos a urgência, o requisito da urgência. Qual a
urgência se ele pode agora, reformular, enfim? Mas reconheço que a tese
pode, sim, ser aperfeiçoada e estou aberta a ouvir os Colegas.
Antecipação ao Voto
ANTECIPAÇÃO AO VOTO
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhor Presidente,
estou acompanhando integralmente a Ministra Rosa Weber.
Creio que restou mais que evidenciado tratar-se de uma hipótese
vedada pela disposição expressa do § 10 do artigo 62 da Constituição. O
voto de Sua Excelência cuidou de todos esses aspectos que, portanto,
evidenciam a procedência das ações diretas de inconstitucionalidade.
Juntarei declaração de voto.
Estou acompanhando a Relatora.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código BDCC-C021-B551-C536 e senha DEB3-D5C3-634D-39C9
Voto - MIN. EDSON FACHIN
VO TO -V O GAL
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Acolho o bem lançado

relatório proferido pela e. Min. Rosa Weber.
Registro, inicialmente, não vislumbrar óbice para o julgamento da
presente ação direta nesta data.
O objeto da presente ação direta é a Medida Provisória 782, de 31 de
maio de 2017, posteriormente convertida na Lei 13.502, de 1º de
novembro de 2017.
Como houve o aditamento dos pedidos, não há que se falar em
perda de objeto relativamente à conversão. No entanto, a própria lei de
conversão encontra-se, agora, ab-rogada pela Medida Provisória 870, de
1º de janeiro de 2019, a qual, em seu art. 85, VII, prevê, expressamente, a
revogação da Lei 13.502, de 2017.
Tendo em vista que as medidas provisórias possuem “força de lei”,
conforme comando expresso do caput do art. 62 da CRFB, seria possível
sustentar, na esteira da jurisprudência desta Corte sobre a revogação de
normas objetos das ações diretas, a perda de objeto da presente ADI.
A própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, contudo,
sublinha que as medidas provisórias têm força de lei, mas seus efeitos
revogatórios estão submetidos a uma condição suspensiva de eficácia, a
saber, a conversão, pelo Congresso Nacional, da medida em lei. Não
implementada a condição, não há revogação da legislação anterior, que
volta a viger em todas as suas dimensões.
É o que, didaticamente, explicitou o e. Min. Celso de Mello, quando
do julgamento da ADI 221-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Pleno, DJ
22.10.1993:
“Só após a conversão da medida provisória, com efeito ab-

rogante, em lei é que se consumará, em caráter definitivo, a
revogação dos atos anteriores ou com ela incompatíveis. Até
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 2E51-1E80-F5DC-3F71 e senha F069-F48A-91F7-3AFB
ADI 5716 / DF
que isso ocorra, porém, nenhuma será o seu efeito

derrogatório”.
O fato de a Medida Provisória 782, de 31 de maio de 2017, ter

indicado a revogação das normas que são objeto da presente ação direta
não implica, portanto, a perda de objeto da ação, eis que o efeito ab-
rogante da medida provisória está submetido à condição suspensiva de
eficácia. Noutras palavras, as normas ainda não foram expungidas do
ordenamento jurídico.
É evidente, no entanto, que o interesse na apreciação do pedido de
liminar não mais se justifica. Tendo em vista que o provimento cautelar
tem, como regra, eficácia ex nunc, não há utilidade no provimento que
apenas limita-se a confirmar a suspensão de efeitos de norma que já foi
suspensa por medida provisória.
A ausência de utilidade no provimento cautelar não deve implicar a
retirada do feito da pauta de julgamento ou, ainda, a suspensão da ação.
Há diversos precedentes desta Corte que reconhecem que, uma vez
instruída a ação de controle concentrado, não há óbice para a conversão
do julgamento da medida cautelar no mérito da ação. É o que se extrai,
por exemplo, do precedente firmado na ADPF 378-MC, Rel. Min. Edson
Fachin, Rel. para o acórdão Min. Roberto Barroso, DJe 07.03.2016. A razão
que se extrai desse precedente é de todo aplicável à presente ação direta:
trata-se de emprestar segurança jurídica às normas que estão submetidas
à apreciação deste Tribunal.
Por essa razão, não há impedimento para que o julgamento da
presente ação direta possa prosseguir.
Adianto que, quanto ao mérito, também estou de acordo com a
solução proposta por Sua Excelência, a fim de que seja declarada a
inconstitucionalidade da Medida Provisória 782, de 31 de maio de 2017.
As ações foram propostas pela Procuradoria-Geral da República,
pela Rede e pelo Partido dos Trabalhadores e pelo Partido Socialismo e
Liberdade.
A inconstitucionalidade é defendida alegando-se (i) desvio de
finalidade do ato; (ii) ausência de urgência; e (iii) ofensa à vedação de
ADI 5716 / DF
reedição de Medida Provisória na mesma sessão legislativa.

A procedência da presente ação é evidenciada pelo disposto no art.
62, § 10, da CRFB:
“Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da

República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei,
devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
(...)
§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de
medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha
perdido sua eficácia por decurso de prazo.”
Essa norma não constava da redação original do texto constitucional

e sua inclusão no texto deveu-se à Emenda Constitucional n. 32/2001.
Antes da reforma constitucional, era comum a prática de sucessivas
reedições de medidas provisórias, ainda nem aprovadas pelo Congresso,
como indica a própria justificativa constante da proposta de emenda (PEC
n. 1/1995):
“Até a data de 9 de janeiro de 1995 foram editadas 824

MPs das quais 459, representando 55.7% do total, constituíram-
se em reedições. Deve-se dar atenção ao fato de estar em
aceleração a utilização de medidas provisórias pelo Executivo a
cada ano. Basta ver que no ano de 1994 foram editadas 406
medidas provisórias das quais 304 foram reedições,
significando praticamente 75% do total desse ano, o que denota,
com clareza, que está se tornando o recurso quase exclusivo de
atuação do Executivo, desprezando, assim, a iniciativa através
de projeto de lei. Esta situação sufoca o Parlamento, tendo em
vista o grande número de projetos de conversão de lei, de
matérias nem sempre relevantes, a serem apreciados em
reduzidos prazo de trinta dias”.
Daí a alteração do texto a fim de “coibir essas práticas,

reveladoramente antidemocráticas, limitando, desse modo, a abrangência
ADI 5716 / DF
das matérias passíveis de medida provisória e ampliando o prazo de sua

apreciação para sessenta dias com proibição de reedição”, como
expressamente justificaram os deputados que propuseram a Emenda.
Mesmo sem a proibição expressa do texto, esta Corte já havia
reconhecido que a proteção da ordem democrática exige o respeito à
soberania do parlamento, o que implica reconhecer que o Presidente da
República não pode valer-se de medida provisória para disciplinar
matéria que já tenha sido objeto de projeto de lei anteriormente rejeitado
na mesma sessão legislativa (ADI 1.441-MC, Rel. Min. Octávio Gallotti,
DJ 18.10.1996), nem tampouco de matéria que já fora rejeitada pelo
Parlamento em uma mesma sessão legislativa (ADI 293-MC, Rel. Min.
Celso de Mello, DJ 16.04.1993).
Com a alteração promovida pela Emenda Constitucional, a
interpretação teleológica do princípio democrático ganha o respaldo da
interpretação literal da Carta. Seria possível, assim, reconhecer que tanto
o Congresso Nacional quanto este Supremo Tribunal Federal têm
contribuído para harmonizar as regras sobre os limites à edição de
medidas provisórias.
Há, no entanto, uma diferença relevante: o alcance da proibição que
é indicada por esta Corte é o de que “o Chefe do Poder Executivo da
União não pode reeditar medida provisória que veicule matéria constante
de outra medida provisória anteriormente rejeitada pelo Congresso
Nacional” (ADI 2.010-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 12.04.2002, grifo
nosso).
Por isso, mesmo a reedição de medida provisória com alterações não
substanciais é considerada inconstitucional (ADI 3.964-MC, Rel. Min.
Carlos Britto, DJe 10.04.2008). Isso não significa impedir que a matéria
seja apreciada pelo Congresso Nacional, mas, tão somente, vedar sua
veiculação por meio de medida provisória. Ou seja, é possível ao
Presidente disciplinar a mesma matéria desde que por meio de projeto de
lei (ADI 2.984-MC, Rel. Ministra Ellen Gracie, DJ 14.05.2004).
Esses parâmetros são de todo aplicáveis à hipótese dos autos,
porquanto a Medida Provisória n. 782/2017 revogou a Medida Provisória
ADI 5716 / DF
n. 768/2017, sem promover alterações substanciais.

É verdade que a Presidência da República aduz que a nova Medida
Provisória é substancialmente distinta. Aduz, nesse sentido, que a nova
MP (i) revogou integralmente a Lei 10.683/03; (ii) dispõe sobre a
competência e a estrutura básica de vários outros órgãos; (iii) tem objeto
mais amplo, porquanto reorganiza como um todo os órgãos da
Presidência da República; (iv) prevê que a Secretaria Nacional de Políticas
para as Mulheres passa a integrar a Secretaria de Governo da Presidência
da República.
Em que pese o teor desses argumentos, é preciso registrar que não
há, na exposição de motivos levada ao Congresso Nacional, qualquer
justificativa sobre as novidades específicas introduzidas pela nova
medida provisória, excetuando-se a informação sobre a revogação
integral da Lei 10.683/2003. Confira-se:
“1. Submeto à consideração de Vossa Excelência a anexa

proposta de Medida Provisória que estabelece a organização
básica dos órgãos da Presidência da República e dos
Ministérios.
2. A presente proposta de Medida Provisória se insere no
esforço de reorganização administrativa iniciado com a edição
da Medida Provisória nº 696, de 2 de outubro de 2015 e
continuado com a publicação das Medidas Provisórias n° 726 e
nº 727, de 12 de maio de 2016, nº 728, de 23 de maio de 2016 e nº
768, de 2 de fevereiro de 2017, no intuito de racionalizar a
organização básica da Presidência da República e dos
Ministérios, promovendo algumas adaptações necessárias para
o melhor funcionamento das estruturas de governo na
consecução dos seus objetivos, flexibilizar a gestão da
vinculação das entidades da administração indireta, e permitir
uma associação mais simples e clara entre os lócus
institucionais existentes e a totalidade das suas respectivas
competências.
3. A proposta de Medida Provisória revoga a Lei nº 10.683,
de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organização da
ADI 5716 / DF
Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras

providências. A referida Lei, desde a data de sua edição, foi
objeto de inúmeras alterações que dificultam, em certa medida,
a associação entre o lócus institucional e a totalidade de suas
respectivas competências, o que, por sua vez, não favorece a
identificação de redundâncias e sobreposições. Além disso, a
evolução do processo da reforma administrativa ressaltou a
necessidade de, eventualmente, alterar as vinculações das
entidades da administração pública indireta, na medida em que
são processadas alterações na alocação de competências e de
criação, extinção ou fusão de órgãos da Presidência da
República e dos Ministérios. Por fim, também verifica-se a
necessidade e a oportunidade de promover alguns ajustes na
organização das estruturas dos órgãos da Presidência da
República e dos Ministérios em decorrência de reavaliações da
gestão atual.
4. Em face de todo o exposto, a presente proposta de
Medida Provisória objetiva substituir a Lei nº 10.683, de 2003,
revogando-a na sua integralidade.
5. Levando em consideração a necessidade de,
eventualmente, alterar as vinculações das entidades da
administração pública indireta, em decorrência de alterações na
alocação de competências e de criação, extinção ou fusão de
órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, a
presente Medida Provisória prevê, no § 2º do art. 1º , que ato do
Poder Executivo federal estabelecerá a vinculação das entidades
da administração pública federal indireta.
6. A relevância está evidenciada pela natureza da própria
organização básica da Presidência da República e dos
Ministérios que se pretende implementar, voltada aos
princípios da eficiência e economicidade administrativas.
7. Já a urgência está caracterizada pela premente
necessidade de racionalizar a estrutura da Presidência da
República e dos ministérios, de modo que não só a
Administração, mas também os cidadãos, ao consultarem a lei
de regência tenham exata e correta compreensão acerca da
ADI 5716 / DF
estrutura e competência de cada um dos órgãos. Assim,

justifica-se a adoção da presente Medida Provisória, que não
somente consolida imediatamente a estrutura governamental
num único instrumento, como lhe garante a organicidade e
coerência necessárias.
8. São essas, Senhor Presidente da República, as razões
que nos levam a propor a Vossa Excelência a edição da Medida
Provisória em questão.”
Além disso, da comparação entre a Lei revogada 10.683/2003 e a MP

ora impugnada, não se depreende alteração relevante da estrutura ou da
competência dos órgãos subordinados à Presidência da República. Foram
mantidos os mesmos cinco órgão que integram a Presidência (art. 1º da
Lei 10.683 e art. 2º da Lei que converteu a MP); a estrutura dos Ministérios
já fora objeto de anterior Medida Provisória (MP 696/2015); foi mantida a
estrutura comum dos Ministérios (art. 28 da Lei 10.683 e art. 70 da
alteração); e as competências próprias de cada um deles praticamente não
sofreram alterações.
Em relação à anterior medida provisória, como bem apontou a e.
Relatora, não houve alteração da estrutura básica da Secretaria-Geral da
Presidência da República, nem de suas competências, e mantiveram-se
praticamente inalteradas as competências do Ministério dos Direitos
Humanos. Ademais, a revogação integral da Lei 10.683 tem o mesmo
efeito revogatório que o da Medida Provisória 768/2017. Em verdade, as
próprias alterações que se justificariam relativamente à Lei 10.683 já
haviam sido contempladas na medida provisória anterior.
Assim, porque as alterações promovidas não são substanciais e
sequer houve justificativa na exposição de motivos que as contemplasse, a
medida provisória impugnada viola o disposto no art. 62, § 10, da CRFB,
cabendo a esta Corte declarar sua inconstitucionalidade.
Com essas razões, declaro a inconstitucionalidade da Medida
Provisória 782, de 31 de maio de 2017, posteriormente convertida na Lei
13.502, de 1º de novembro de 2017, e, por consequência, convertendo o
julgamento da medida cautelar no mérito, julgo procedente a presente
ADI 5716 / DF
ação direta.
É como voto.
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente,

também vou ser muito breve, mas há aqui algumas questões importantes
que gostaria de emitir opinião a respeito.
Apenas recapitulando, a Medida Provisória nº 768, de 2 de fevereiro
de 2017, reorganiza os órgãos da Presidência da República e dos
Ministérios e cria a Secretaria-Geral da Presidência da República com
status de Ministério. Essa foi a primeira medida provisória.
Antes do decurso do prazo de 60 dias, para a apreciação pelo
Congresso Nacional, o Presidente da República edita uma medida
provisória de conteúdo substancialmente idêntico ao da anterior. E esta
Medida Provisória nº 782, de 31 de maio de 2017, é convertida na Lei
13.502, de 1º de novembro de 2017.
Tinha havido o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade
contra a medida provisória; diversas ações; e houve o aditamento para
que a impugnação se voltasse contra a lei de conversão.
Pelo que entendi, as impugnações foram de três ordens: inexistência
de relevância e urgência; desvio de finalidade, que consistiria na intenção
de dar foro privilegiado a um específico agente público; e o fato de tratar-
se de reedição de medida provisória na mesma sessão legislativa.
A Ministra Rosa Weber pediu pauta para julgamento em 2 de
fevereiro de 2018. Quase um ano depois do pedido de pauta, no primeiro
dia do Governo do Presidente recentemente eleito, ele edita uma medida
provisória que reorganiza os Ministérios e revoga esta Lei nº 13.502/2017.
Como a medida a provisória, a última, do Presidente da República
eleito, não foi ainda convertida em lei, nós entendemos que há interesse
em deliberar a tese.
Estou, aqui, Presidente, muito brevemente, no tocante à relevância e
urgência, reafirmando – tudo em concordância com a Ministra Rosa
Weber – a jurisprudência do Plenário, de que esta é uma decisão política
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 5E11-5E7B-1A3C-EA4E e senha E431-60B5-626A-40AD
ADI 5716 / DF
do Presidente da República a ser controlada pelo Congresso, e, só em

situações excepcionalíssimas, nós investigamos a relevância e urgência.
No tocante ao desvio de finalidade, também penso – e, neste caso,
ainda não havia manifestação do Plenário – que, preenchidos os
requisitos do art. 87 da Constituição, que é mais de 21 anos e no gozo de
direitos políticos, a escolha de um ministro de Estado é uma decisão
política discricionária do Presidente da República, insuscetível de exame,
no seu mérito, pelo Supremo Tribunal Federal ou qualquer órgão
Judiciário.
Além do que, se nós entendermos que dar foro privilegiado é desvio
de finalidade ou obstrução de justiça, é passar recibo de que a jurisdição
do Supremo não funciona, o que, evidentemente, nós não podemos
endossar.
E, por fim, Presidente, entendo que, claramente, houve uma reedição
vedada pelo art. 62, § 10, da Constituição. Aliás, em conclusão, este seria o
termo que eu proporia usar: "É inconstitucional lei decorrente da
conversão de medida provisória cujo conteúdo normativo caracterize a
reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória anterior
rejeitada, de eficácia exaurida por decurso do prazo ou que ainda não
tenha sido apreciada pelo Congresso Nacional dentro do prazo
estabelecido pela Constituição".
Penso que, se nós assim dissermos, mantemos a posição da Ministra
Rosa conciliada com a posição do Ministro Alexandre de Moraes.
Reedição é o que esteja repetindo, e, aí, o disfarce ou a maquiagem não
farão diferença.
Portanto, estou acompanhando a eminente Relatora – minha
Presidente no TSE – aqui, neste caso concreto, integralmente, apenas com
essa pequena sugestão, se Sua Excelência estiver de acordo, na tese.
Com relação à tese que Vossa Excelência apresenta, eu sugeriria
trocar, no início, "lei" por "norma".
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Poderia
fazer de novo a leitura, Ministro?
ADI 5716 / DF
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - "Lei

decorrente da conversão de medida provisória..."
"Norma", porque aí você abrange a própria medida provisória,
enquanto medida provisória.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Porque não
pode ser lei só. Vossa Excelência é nosso tesista por excelência.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Mas estou
de acordo. É inconstitucional ato... é porque eu me referi à conversão,
porque o caso concreto era conversão, mas valeria para a própria medida
provisória. Eu refaço aqui, está ótimo.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Eu acolho, é
o nosso tesista, não tenho dúvida alguma, ficou aperfeiçoado.
Voto - MIN. LUIZ FUX
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, também

acompanho a Ministra Rosa Weber.
E fiz destacar, nas minhas anotações, que, embora essa Medida
Provisória nº 782 tenha conteúdo mais abrangente que a Medida
Provisória nº 768, o texto foi reproduzido por aquela, de sorte são
evidentes a repetição e a reedição do seu objeto.
Destaco que o Supremo Tribunal Federal já teve oportunidade de
enfrentar tema semelhante na ADI 3.963, de 11 de abril de 2008, da
relatoria do Ministro Ayres Britto.
E, aqui, por fim, colhi uma passagem doutrinária simples, mas de
um grande jurista alemão, que parece endereçar exatamente a essa nossa
matéria e, digamos assim, indica qual é a ratio da vedação de que haja
reedição de medidas provisórias: o Executivo subtraindo do Legislativo a
função que lhe é própria.
Então, o professor Friedrich Müller, abordando as medidas
provisórias do Brasil, tendo, como pano de fundo, a experiência alemã,
numa obra organizada em homenagem ao Professor Paulo Bonavides, em
poucas linhas, disse o seguinte sobre as nossas medidas provisórias:
"Uma praxe abusivamente estendida de medidas provisórias desfere um golpe
quiçá mortal no futuro da divisão dos Poderes, e, com isso, no cerne da própria
arquitetura do Estado, fundamentada na observância do Estado Democrático de
Direito. Sem precisar dissolver o Congresso Nacional conforme a Constituição, o
Presidente pode simultaneamente torná-lo impotente e desonerá-lo da
responsabilidade, criando, assim, um círculo vicioso de desparlamentarização, de
desdemocratização".
Acompanho a Relatora, Senhor Presidente.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 8010-5B47-DDB2-99F1 e senha 980A-D1DF-01F4-B17E
Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
VOTO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhor

Presidente, cumprimento a eminente Relatora pelo denso voto que nos
apresenta.
No voto de Sua Excelência, basicamente, existem duas teses com as
quais eu concordo plenamente. A primeira delas diz respeito ao desvio de
finalidade na edição da medida provisória, porquanto, com ela, o
Presidente da República teria buscado, de certa maneira, assegurar a
impunidade do Ministro Wellington Moreira Franco, guindando o
secretário que era ao elevado cargo de ministro de Estado.
Sua Excelência, Ministra Rosa, muito bem destacou que esse
argumento não se sustenta, do ponto de vista jurídico, porque a criação
ou extinção de ministro, ministérios e órgãos da Presidência da República
está no campo decisional do Chefe do Poder Executivo. E agora, como
acrescenta o Ministro Luís Roberto Barroso, é um ato de altíssima
discricionariedade.
Concordo também com Sua Excelência, Ministra-Relatora, de que,
no caso, houve burla ao art. 62, § 10, da Constituição, que apresenta atual
redação, a partir da Emenda Constitucional 32 de 2001, que veda,
expressamente, a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida
provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido a sua eficácia
por decurso de prazo.
Eu decidi assim, Senhor Presidente, e elaborei um extenso voto na
Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.004/DF,
aquela que suspendia os aumentos de servidores públicos, de trinta
categorias de servidores públicos. Então, houve edição de duas medidas
provisórias que, uma delas, a última, foi editada na mesma legislatura, e,
portanto, isso me pareceu absolutamente inconstitucional, vedado pela
Carta Magna.
No entanto, com todo o respeito, eu me encaminharia agora,
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 93DD-A160-7E40-07F3 e senha C57F-2A7A-31E3-FBD9
ADI 5716 / DF
revendo meu ponto de vista a partir de pesquisas que fiz durante as

discussões, naquela direção apontada inicialmente pelo Ministro Marco
Aurélio Mello, ou seja, entendendo que essas ações diretas estão
prejudicadas.
Por que eu o faço? Pelo seguinte motivo: no caso do ex-Presidente
Lula, quando ele foi nomeado pela Presidente Dilma para o cargo de
ministro de Estado, esse ato foi impugnado por dois mandados de
segurança, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, de números 34.070 e
34.071. Sua Excelência entendeu, a partir de um vazamento de uma
conversa entre a ex-Presidente da República e o ex-Presidente da
República - depois considerado ilegal esse vazamento pelo próprio
Supremo Tribunal Federal -, que teria havido o desvio de finalidade nesse
ato.
Pois bem, posteriormente, Sua Excelência o Relator, diante da
exoneração do ex-Presidente, julgou prejudicados ambos os mandados de
segurança. Contra essa decisão, pendem agravos de instrumento, que
estão sendo, agora, objeto de julgamento no Plenário Virtual.
Bem, neste caso, parece-me que estamos na mesma situação: o
Senhor Wellington Moreira Franco não é mais ministro, não há mais
nenhuma utilidade em julgarmos a situação desse ex-integrante do
Ministério do Presidente que acaba de deixar o cargo. Portanto, penso
que, quanto a esse aspecto, a não ser para enunciar uma tese, essa matéria
está prejudicada.
Com relação à questão da reedição da medida provisória, fazendo
uma rápida pesquisa aqui, vejo o seguinte: a Medida Provisória 870/2019
foi objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.076, cuja relatoria
coube à eminente Ministra Cármen Lúcia. Essa Medida Provisória
870/2019 expressamente revogou a Lei 13.502/2017, que é objeto
exatamente da conversão desta Medida Provisória nº 782/2017, que ora se
discute.
Revisitando o argumento do eminente Ministro Marco Aurélio
Mello, também entendo, tal como Sua Excelência - e me apoio no texto da
Constituição -, que uma medida provisória entra em vigor
ADI 5716 / DF
imediatamente. Se ela revogou esta Lei 13.502/2017, parece-me que toda

esta discussão que estamos travando, embora - repito - concorde
plenamente com os doutíssimos argumentos da Relatora, também está
prejudicada. Porque essa reestruturação passada deixou de existir a partir
desta nova medida provisória, que, por sua vez, está sendo atacada,
novamente, nesta Corte, numa ação direta de inconstitucionalidade
relatada pelo Ministra Cármen Lúcia.
Portanto, Senhor Presidente, ombreando integralmente com a
Ministra-Relatora, nos argumentos que Sua Excelência expendeu, julgo
prejudicadas as ações pelos motivos que acabo de anunciar.
Esclarecimento
ESCLARECIMENTO
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Senhor

Presidente, se Vossa Excelência me permite.
Com todo o respeito ao Ministro Lewandowski e até porque, cada
vez que isso acontece, eu lamento não ter feito a leitura, na íntegra, do
voto - achei que estávamos tentando agilizar. Mas apenas para registrar
que esses dados estão apontados no meu voto.
Não há dúvida alguma que a Medida Provisória nº 870/2019 revoga
expressamente a lei de conversão da Medida nº 872. Eu, inclusive,
transcrevo os dispositivos - numeração e conteúdo - no voto que
apresentei. Apenas a minha conclusão jurídica é em sentido diverso do
eminente Ministro Lewandowski, por eu entender que a medida
provisória não revoga a lei anterior; ela apenas a paralisa, ela suspende a
eficácia desta lei ou desta medida provisória anterior no ordenamento
jurídico.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Vossa
Excelência está trazendo um argumento interessantíssimo do ponto de
vista teórico-doutrinário. Mas, se paralisa a eficácia da lei que ela busca
revogar, na verdade, a medida provisória apresenta uma nova
reestruturação, que, a meu ver, entra em vigor imediatamente.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Eu trago
também doutrina e jurisprudência, inclusive daqui da Corte, nesta
mesma linha, cuja leitura não fiz. Mas, de qualquer maneira, a situação
que me parece deveria ser ponderada, e já o foi pelo Plenário, é porque,
mais uns dias, essa Medida Provisória nº 870, em sendo aprovada,
implicará - ela, sim - lei de conversão à revogação da lei anterior. Essa é a
questão. Toda a dificuldade está nessa tendência, nesse curso que ainda
está ocorrendo.
A questão é que há situações, como já enfrentamos no passado, de
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 92DA-298F-3F92-578A e senha E500-C8E9-F3F3-C262
Esclarecimento
ADI 5716 / DF
medida provisória de criação de crédito extraordinário, por exemplo;

medida provisória que enfrenta questões de LOA, de Lei Orçamentária
Anual, de LDO; questões relativas a fornecimento de medicamentos, por
exemplo, que estão em pauta para serem julgadas ainda neste semestre.
Provavelmente, naqueles casos concretos, a pessoa não necessite
mais do medicamento ou daquele tratamento, ou tenha tido a solução
desejada, ou tenha, eventualmente, ido a óbito. Se nós não objetivarmos
as questões, do ponto de vista de Corte Constitucional, se ficarmos nas
formalidades processuais, algumas dessas questões jamais serão
enfrentadas, por conta do decorrer do tempo. É disso que se trata.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - E nós temos feito a
distinção, inclusive, não é, Presidente? Alguns casos em que se exauriram
os efeitos não são trazidos ao Plenário. Aqueles que ainda podem
produzir efeitos e objetivar, como afirma Vossa Excelência, é que têm
vindo, como é este caso.
Senão, por questões processuais, que são próprias de outras
instâncias, ficaremos manietados como Corte Constitucional.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 92DA-298F-3F92-578A e senha E500-C8E9-F3F3-C262
Aditamento ao Voto
ADITAMENTO AO VOTO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI -

Presidente, por questões práticas, e também tendo em conta o princípio
da colegialidade, que deve ser sempre homenageado por todos nós,
vencido na preliminar, também acompanho a Ministra Rosa.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 1539-03FB-A531-4CE8 e senha 8323-2266-5B81-C99F
Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
VOTO

Acompanho a Ministra Rosa, pedindo vênia à divergência, e destaco
esta questão: existem temas que nós temos que tratar como Corte
Constitucional, ou seja, como teses.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código ACB7-801F-6CB0-79B1 e senha 53A5-67C7-67E2-F18E
Observação
OBSERVAÇÃO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - E a

questão do Ministro que não mais está no cargo? Esse é um
pronunciamento que cai no vazio, data venia.
Essas ações não atacavam o ato de nomeação do Ministro, atacavam
normas abstratas, e não casos concretos. Distinguem-se daquele caso do
ex-Presidente Lula; não é o mesmo caso.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Ministro
Lewandowski, essa nomeação do Ministro Moreira...
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Foi em um
ato conjunto, ao passo que o ex-Presidente Lula foi em um ato exclusivo
de nomeação de Sua Excelência. Mas o “pano de fundo” é o mesmo. O
que se diz é que houve desvio de finalidade. E, agora, o Plenário reafirma
que esse ato é de altíssima discricionariedade, um ato político exclusivo
do Presidente da República, insindicável por parte do Poder Judiciário,
aliás, como ensina a doutrina de longa data.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Ministro
Lewandowski, estava tentando dizer é que o ato foi objeto do mandado
de segurança que foi apreciado - eu disse no voto - pelo Ministro Celso de
Mello, e foi rejeitado, justamente, como a tese que defendo, e o faço no
meu voto, na medida em que é uma das causas de pedir da arguição de
inconstitucionalidade. Por isso é que tive de enfrentar. Ela não ficou
prejudicada, ficou a tese.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Eu
aplaudo Vossa Excelência, pois enfrentou o tema com muita maestria. É
por isso que, vencido na preliminar, acompanho integralmente Vossa
Excelência.
Eu já proferi meu voto. Só registro o seguinte: teria sido muito mais
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código B8A1-6C28-34D1-600E e senha B295-7CD9-E73F-986F
Observação
ADI 5716 / DF
fácil usar o art. 37 do Decreto-Lei nº 200:
"Art. 37. O Presidente da República poderá prover até 4

(quatro) cargos de Ministro Extraordinário para o desempenho
de encargos temporários de natureza relevante".
Seria semelhante à criação do Ministério Extraordinário da

Segurança Pública no governo de Michel Temer, quando Raul Jungmann
foi nomeado como ministro extraordinário. Ele foi duas vezes
extraordinário: no campo da reforma agrária, no Governo Fernando
Henrique; e na área de Segurança Pública, no Governo Michel Temer.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Esses quatro
Ministérios subsistem sempre, não é?
Sempre, a qualquer momento, o Presidente da República está
autorizado, pelo Decreto-Lei nº 200 a nomear até quatro ministros
extraordinários.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código B8A1-6C28-34D1-600E e senha B295-7CD9-E73F-986F
Proposta
PROPOSTA
SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Leio a Vossa Excelência a

proposta de tese: é inconstitucional medida provisória ou lei decorrente
de conversão de medida provisória cujo conteúdo normativo caracterize a
reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória anterior
rejeitada, de eficácia exaurida por decurso do prazo ou que ainda não
tenha sido apreciada pelo Congresso Nacional, dentro do prazo
estabelecido pela Constituição Federal.
Pela primeira vez, eu vejo o Ministro Luís Roberto não ser
absolutamente sintético!
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - É porque
eu tive que prever todas as hipóteses, mas a palavra que atende à
observação do Ministro é a "reedição". Se for novidade, não é reedição.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código A6E0-2C7C-6E35-7FBE e senha 34B7-CC98-CECB-7963
Extrato de Ata - 27/03/2019
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.716

PROCED. : DISTRITO FEDERAL
ADV.(A/S) : DANILO MORAIS DOS SANTOS (50898/DF) E OUTRO(A/S)
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: Preliminarmente, o Tribunal, por maioria, resolveu

questão de ordem no sentido de afastar a prejudicialidade da ação,
vencidos os Ministros Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski. Em
seguida, por unanimidade, converteu o julgamento da cautelar em
julgamento definitivo de mérito e julgou procedente o pedido
formulado na ação direta para declarar a inconstitucionalidade do
inteiro teor da Lei n. 13.502, de 1º de novembro de 2017, e fixou
a seguinte tese: “É inconstitucional medida provisória ou lei
decorrente de conversão de medida provisória cujo conteúdo
normativo caracterize a reedição, na mesma sessão legislativa, de
medida provisória anterior rejeitada, de eficácia exaurida por
decurso do prazo ou que ainda não tenha sido apreciada pelo
Congresso Nacional dentro do prazo estabelecido pela Constituição
Federal”, nos termos do voto da Relatora. Ausente,
justificadamente, o Ministro Celso de Mello. Presidência do
Ministro Dias Toffoli. Plenário, 27.03.2019.
Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo
Lewandowski, Cármen Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso,
Edson Fachin e Alexandre de Moraes.
Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Celso de Mello.
Procuradora-Geral da República, Dra. Raquel Elias Ferreira

Dodge.
Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário
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Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 83

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.716 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. MEDIDA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 83

seus efeitos no ordenamento jurídico, em face do seu caráter transitório e

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 83

normativa residual que está à serviço do Poder Executivo, para atuações

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Brasília, 27 de março de 2019.

Ministra Rosa Weber

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 83

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.716 DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora):

I. Senhor Presidente, Senhores Ministros. Conforme apregoado,

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 83

13.502/2017. Na ADI 5.709, o Partido Rede Sustentabilidade deu alcance

1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 83

suposta “reorganização” da Administração Pública Federal - não elide este fato

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 83

4. No mérito, pede seja julgada procedente a presente ação direta

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 83

argumento de que a Medida Provisória nº 768/2017 não foi rejeitada, nem

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 83

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.716 DISTRITO FEDERAL

(DE CONVERSÃO EM JULGAMENTO DE MÉRITO)

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA)

- Há uma questão primeira, Senhor Presidente, que preciso colocar aos

objeto a declaração de inconstitucionalidade do inteiro teor da medida

provisória, mas que, colocada em julgamento, liberado para pauta o

pedido de medida cautelar, este destinava-se única e exclusivamente à

suspensão dos efeitos da medida provisória enquanto tramitasse a ação.

Esse pedido, sem dúvida, perdeu o objeto. O pedido

da medida cautelar, a meu juízo, perdeu o objeto. Por quê? Porque, em 1º

de janeiro do ano corrente, a Presidência da República editou uma nova

medida provisória com o mesmo objeto, fazendo a reestruturação dos

órgãos da Presidência e dos Ministérios. Ao fazer isso, a questão que se

coloca é se essa medida provisória revogou a lei de conversão da anterior

medida provisória, ou se essa medida provisória apenas paralisou os

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 83

efeitos da eficácia daquela medida provisória.

Entendo que houve apenas a paralisação dos efeitos da

eficácia da legislação então vigente. Endosso a corrente doutrinária e

normativa para derrogar, para ab-rogar atos normativos anteriores. Ela é,

sob condição resolutiva.

Por assim entender, embora eu compreenda que as

medidas cautelares nestas quatro ADIs tenham perdido objeto, na

medida em que essa última medida provisória paralisou a eficácia

daquela lei de conversão, entendo que as ações diretas de

inconstitucionalidade, no mérito, não perderam o objeto, e não perderam

o objeto porque ainda se encontra em tramitação a atual medida

provisória. Assim, estando em tramitação essa atual medida provisória,

não se pode falar em perda de interesse. Não se podendo falar em perda

de interesse, o que tenho a propor a Vossas Excelências é a conversão do

julgamento das medidas cautelares direto no exame do mérito.

Se nós convertermos para exame do mérito, há

possibilidade, sim, de encetar o julgamento nesta data. Como referi, o

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 83

processo está aparelhado para isso na medida em que todos os

interessados se manifestaram. É a questão que coloco.