DIREITO FINANCEIRO – GUSTAVO DA GAMA

1. TRIBUNAL DE CONTAS

1.1.SUSTAÇÃO DE ATOS E CONTRATOS

CF 88
“Art. 71......................................
X - sustar, se não atendido, a execução do ATO IMPUGNADO,
comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
§ 1º - No CASO DE CONTRATO, o ato de sustação será adotado
diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao
Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa
dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal
decidirá a respeito.”

Doutrina amplamente majoritária – o TC não pode decidir sobre a sustação do contrato na omissão do Legislativo –
competência exclusiva do Congresso Nacional. Ricardo Lobo Torres, Luís Roberto Barroso, Carlos Ari Sundfled,
Jachinto Arruda Câmara, José Afonso da Silva, Eros Grau. Segundo a doutrina, o tribunal decidirá a respeito das
contas do gestor, não do contrato em si.

Ricardo Lobo Torres – interpretação do art. 71, §2º da CF

“Se o descumprimento partir do Executivo, caberá ao Tribunal de Contas praticar os atos complementares de sua
competência, imputando os débitos aos responsáveis e lhes aplicando as multas cabíveis. E se a omissão for do
Congresso Nacional? Neste caso não restará ao Tribunal de Contas senão reconsiderar a impugnação ou insistir
junto ao Congresso Nacional para que suste a execução do contrato, já que: a) o Judiciário não tem competência
para apreciar o caso; b) o Tribunal de Contas não pode ele próprio determinar a sustação, pondo-se em conflito
com o Legislativo (...)”

(Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, vol. V. Renovar, 2008, p. 478) grifado

“A Constituição foi clara, em seu art. 71, §1º, ao atribuir a competência de sustar contratos só ao Congresso
Nacional. Assim, a competência decisória do Tribunal de Contas, a que se refere o §2º do art. 71, derivada da
omissão do Executivo e do Legislativo na sustação de contratos, só pode dizer respeito à adoção de medidas que
estejam em sua esfera de competências (como a punição de responsáveis), jamais a providências que foram clara e
expressamente retiradas de sua esfera de atuação.” Carlos Ari Sundfled e Jachinto Arruda Câmara. Controle das
contratações pelos Tribunais de Contas. Revista de Direito Administrativo v. 257, 2011.

No caso do TCM-RJ o caso é especialmente espinhoso por causa de uma previsão expressa da lei.

Lei 289/1981 TCM/RJ

“Art. 33. Verificada a ilegalidade de ato ou contrato, o Tribunal, na forma
do Regimento Interno, e quando for o caso, assinará prazo para que o
responsável adote as providências necessárias ao exato cumprimento da
lei, fazendo indicação expressa dos dispositivos a serem observados.
§ 1° No caso de ato administrativo, o Tribunal, se não atendido:
I - sustará a execução do ato impugnado;
II - comunicará a decisão à Câmara Municipal; e
III - poderá aplicar ao responsável a multa prevista na Lei nº 3.714/03.
§ 2° No caso de contrato, o Tribunal, se não atendido, comunicará o fato
à Câmara Municipal, a quem compete adotar o ato de sustação e
solicitar, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabíveis.
§ 3° Se a Câmara Municipal ou o Poder Executivo, no prazo de noventa
dias, não efetivar as medidas previstas no § 2º, o Tribunal decidirá a
respeito da sustação do contrato. (NR)” grifado
A lei orgânica do TCU tem a mesma previsão, porém pode ser arguida a inconstitucionalidade de ambos os
dispositivos. Não há possibilidade de TC sustar contrato.

Regimento Interno TCM-RJ (deliberação 66 de 28 de maio de 2019)

“Art. 12. Compete ao Plenário deliberar sobre:

XXII – sustação da execução do contrato caso a Câmara Municipal ou o
Poder Executivo, no prazo de noventa dias, contados do recebimento da
comunicação do Tribunal, não se pronuncie a respeito; e”

“Art. 220 – Verificada a ilegalidade de ato ou contrato em execução, o

Tribunal, quando for o caso, assinará prazo de trinta dias para que o
responsável adote as providências necessárias ao exato cumprimento da
lei, fazendo indicação expressa dos dispositivos a serem observados, sem
prejuízo do disposto no inciso II e § 1° do art. 219.
§ 2º – No caso de contrato, o Tribunal, se não atendido, poderá adotar a
providência prevista no inciso III do § 1º e comunicará o fato à Câmara
Municipal, a quem compete adotar o ato de sustação e solicitar, de
imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabíveis.
§ 3º – Se a Câmara Municipal ou o Poder Executivo, no prazo de noventa
dias, contados do recebimento da comunicação do Tribunal, não efetivar
as medidas previstas no § 2º, o Tribunal decidirá a respeito da sustação
do contrato.
§ 4º – Verificada a hipótese do § 3º, e se decidir sustar o contrato, o
Tribunal:
I – determinará ao responsável que, no prazo de quinze dias, adote as
medidas necessárias ao cumprimento da decisão;
II – comunicará o decidido à Câmara Municipal e ao Prefeito.” grifado

“(...) No exercício do poder geral de cautela, o Tribunal de Contas pode determinar medidas, em caráter precário,
que assegurem o resultado final dos processos administrativos. Isso inclui, dadas as peculiaridades da espécie
vertente, a possibilidade de sustação de alguns dos efeitos decorrentes de contratos potencialmente danosos ao
interesse público e aos princípios dispostos no art. 37, da Constituição da República.(...)” grifado (SS 5182/MA, Rel.
Min Carmen Lucia, j. 27/06/2017) Decisão Monocrática.

“(...) Dada a possibilidade de os Municípios suportarem danos advindos da ausência de defesa judicial de seus
interesses, as demais cláusulas contratuais, até decisão judicial ou administrativa contrária, permanecem hígidas.
Nesse ponto, cumpre enfatizar que, enquanto pendente a análise e o julgamento da validade dos contratos
firmados sem a realização de licitação, os Municípios contratantes não poderão efetuar qualquer pagamento de
honorários em favor da contratada (cláusula sétima, doc. 39).(...)”

Informativo 922 STF

TCU: decadência e suspensão de pagamentos de contratos

“A Primeira Turma iniciou julgamento de agravo regimental interposto contra decisão que denegou mandado de
segurança impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU). Na espécie, o relator de processo no TCU
concedeu medida cautelar para determinar ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), ao
BNDES Participações S.A. (BNDESPAR) e à Agência Especial de Financiamento Industrial (FINAME) a suspensão
temporária dos pagamentos dos contratos de confissão de dívida celebrados com a Fundação de Assistência e
Previdência Social do BNDES (FAPES) até que se delibere em definitivo sobre a questão. Considerou inexistir
qualquer disposição no sentido de amparar a revisão do plano de benefícios realizada pelos contratos de confissão
de dívida, porque, a partir da edição da Emenda Constitucional (EC) 20/1998, eventual revisão do plano de
benefícios sem aplicação da regra de paridade somente poderia ser feita até 16.12.2000. (...)”

TCU: decadência e suspensão de pagamentos de contratos

“(...) A relatora rejeitou, também, a apontada ofensa ao art. 71, § 1º, da CF (4). Para ela, o TCU, embora não possa,
diretamente, sem prévia submissão da matéria ao Congresso Nacional, determinar a sustação ou a anulação de
contrato, pode determinar, com base no art. 71, IX, da CF (4), às unidades fiscalizadas que adotem medidas voltadas
à anulação de ajustes contratuais. Ademais, as atribuições constitucionais conferidas ao TCU pressupõem a outorga
de poder geral de cautela àquele órgão. Ambas prerrogativas conduzem ao reconhecimento da legitimidade do ato
impugnado e afastam a configuração de ilegalidade ou de abuso de poder. Se a autoridade impetrada pode vir a
determinar que BNDES, BNDESPAR e Finame, patrocinadores da Fapes, anulem os contratos de confissão de dívida,
atrelado a essa possível determinação está o poder geral de cautela de impor a suspensão dos repasses mensais
decorrentes dessas avenças, como forma de assegurar o próprio resultado útil da futura manifestação da Corte de
Contas. Concluiu que a possibilidade de o TCU impor a indisponibilidade de bens contempla a prerrogativa de
decretar a indisponibilidade de créditos devidos, como decorrência do contrato de confissão de dívida, pelos
patrocinadores à Fapes. Em seguida, o ministro Luís Roberto Barroso pediu vista dos autos.” (MS 35038)

“TCU: decadência e suspensão de pagamentos de contratos - 3

Em conclusão de julgamento, a Primeira Turma negou provimento a agravo regimental interposto de decisão que
denegou a ordem em mandado de segurança impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU)
(Informativos 922 e 943).

Na espécie, o relator do processo no TCU concedeu medida cautelar para determinar ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), ao BNDES Participações S.A. (BNDESPAR) e à Agência Especial de
Financiamento Industrial (Finame) a suspensão temporária dos pagamentos dos contratos de confissão de dívida
celebrados com a Fundação de Assistência e Previdência Social do BNDES (Fapes) até a deliberação definitiva sobre
a questão. (...)

Ressaltou que, ao contrário do que sustenta a Fapes, a tese chancelada pelo STF nos precedentes mencionados não
foi meramente a da ausência de “decadência intercorrente”, mas a de que o prazo decadencial para anulação de
atos de que decorram efeitos favoráveis aos administrados, previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, não se aplica
aos processos de tomada de contas. A compreensão de que o prazo decadencial quinquenal é impróprio para
regular a atuação da Corte de Contas em processo que pode resultar na apuração de prejuízo ao erário e na
correlata imputação de débito aos responsáveis é consentânea com o entendimento firmado pelo STF no
julgamento do RE 852.475 (Tema 897 da repercussão geral), em que assentada a seguinte tese: “São imprescritíveis
as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade
Administrativa.(...)”

Os atos, no caso de tomada de contas especial, são, em tese, dolosos, e por isso não se sujeitam ao prazo
decadencial de 5 (cinco) anos.

Informativo STF 959

“(...) Noutro passo, o Colegiado rejeitou a apontada ofensa ao art. 71, § 1º, da CF (4). Embora o TCU não possa,
diretamente, sem prévia submissão da matéria ao Congresso Nacional, determinar a sustação ou a anulação de
contrato, pode determinar às unidades fiscalizadas que adotem medidas voltadas à anulação de ajustes
contratuais, com base no art. 71, IX, da CF (5). Ademais, as atribuições constitucionais conferidas ao TCU
pressupõem a outorga de poder geral de cautela àquele órgão. Ambas as prerrogativas conduzem ao
reconhecimento da legitimidade do ato impugnado e afastam a configuração de ilegalidade ou de abuso de poder.
Se a autoridade impetrada pode vir a determinar que o BNDES, o BNDESPAR e a Finame anulem os contratos de
confissão de dívida, atrelado a essa possível determinação está o poder geral de cautela de impor a suspensão dos
repasses mensais decorrentes dessas avenças, como forma de assegurar o próprio resultado útil da futura
manifestação da Corte de Contas. Por fim, a possibilidade de o TCU impor a indisponibilidade de bens contempla a
prerrogativa de decretar a indisponibilidade de créditos devidos pelos aludidos patrocinadores, como decorrência
do contrato de confissão de dívida.”

#POSIÇÃO DA EXAMINADORA

“A dificuldade surge quando a atuação cautelar envolve atividade administrativa vinculada à execução contratual,
uma vez que, como visto anteriormente, não dispõem os Tribunais de Contas de competência para, primariamente,
assim fazê-lo. Diante do quadro normativo concernente à matéria, a conclusão que se impõe conduz à
antijuridicidade de qualquer atuação cautelar que se faça incidir sobre a execução de contratos administrativos ,
ainda que de maneira reflexa, como, por exemplo, medidas interventivas que interrompam gastos periféricos ao
contrato. Esse destaque é relevante porque há precedentes determinando, a título cautelar, a suspensão de
pagamento e a revisão de valores pactuados a pretexto de que não se estaria tecnicamente sustando o contrato.”

WILLEMAN, Marianna Montebello. Accountability democrática e o desenho institucional dos Tribunais de Contas no
Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2020, p. 266/267.
A examinadora entende que a diferença entre sustar o contrato e sustar os efeitos do contrato é uma diferença
artificial. O principal efeito do contrato é o pagamento.

“Ocorre que tais medidas, embora aparentemente não impliquem a suspensão contratual, claramente surtem os
seus mesmos efeitos. Afinal, nas contratações públicas, o pagamento a ser efetuado pela administração é condição
indispensável para a continuidade da sua execução e integra a essência da relação sinalagmática. Por óbvio, se um
contrato de obra ou de prestação de serviços continuados vem a ter seus pagamentos retidos, a consequência
direta dessa decisão cautelar é, muito provavelmente, a sua paralisação. À luz da divisão constitucional de
competências, os Tribunais de Contas não podem, com base em poder geral de cautela, determinar a retenção de
pagamentos ou impor ônus extraordinários que alterem a equação econômico-financeira pactuada entre poder
público e contratado, sob pena de exorbitar os limites de suas competências.”

WILLEMAN, Marianna Montebello. Accountability democrática e o desenho institucional dos Tribunais de Contas no
Brasil. Belo Horizonte: Fórum, 2020, p. 266/267.

1.2. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

Súmula 347 do STF (1963)

“O TRIBUNAL DE CONTAS, NO EXERCÍCIO DE SUAS ATRIBUIÇÕES, PODE
APRECIAR A CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS E DOS ATOS DO PODER
PÚBLICO.”

A súmula foi editada antes de existir o controle abstrato no Brasil. Juízo de constitucionalidade é atribuição do
poder Judiciário na sistemática de controle atual, por isso a súmula é altamente questionável. Ademais, em
Processos Administrativos tributários, por exemplo, é pacificado, inclusive pelo CARF, que não se pode arguir a
inconstitucionalidade. Assim como no poder executivo não é qualquer servidor que pode afastar a aplicação de uma
lei por considerá-la inconstitucional, mas apenas o Chefe do Poder Executivo.

STF – MS 25888 (decisão do Min. Gilmar Mendes):

“Não me impressiona o teor da Súmula n° 347 desta Corte, segundo o qual "o Tribunal de Contas, no exercício de
suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público". A referida regra sumular
foi aprovada na Sessão Plenária de 13.12.1963, num contexto constitucional totalmente diferente do atual. Até o
advento da Emenda Constitucional n° 16, de 1965, que introduziu em nosso sistema o controle abstrato de
normas, admitia-se como legítima a recusa, por parte de órgãos não-jurisdicionais, à aplicação da lei considerada
inconstitucional. No entanto, é preciso levar em conta que o texto constitucional de 1988 introduziu uma mudança
radical no nosso sistema de controle de constitucionalidade.(...) Assim, a própria evolução do sistema de controle
de constitucionalidade no Brasil, verificada desde então, está a demonstrar a necessidade de se reavaliar a
subsistência da Súmula 347 em face da ordem constitucional instaurada com a Constituição de 1988.” Grifado

Suspensa decisão do TCE-RO que determinava pagamento de R$ 11,7 milhões pelo TJ – Notícias STF – 17/01/2020

O presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), ministro Dias Toffoli, acatou pedido de urgência do Tribunal de
Justiça do Estado de Rondônia (TJ-RO) para suspender ato que havia determinado ao tribunal estadual a restituição
de R$ 11.760.716,82 ao Fundo de Informatização, Edificação e Aperfeiçoamento dos Serviços Judiciários.

A solicitação, feita no Mandado de Segurança (MS) 36879, deve-se ao fato de o Tribunal de Contas do Estado (TCE-
RO) ter declarado ilegal o ato de transferência de recursos do Fundo para pagamento de despesas de servidores e
membros do Poder Judiciário do estado. O presidente do TJ informou que sua gestão para o biênio 2018/2019
executou o orçamento de 2018 com R$ 12.550.341,69 de déficit, o que o motivou a solicitar, em 26/9/2018,
suplementação de recursos ao governador do estado. O pedido, no entanto, foi negado.

O Tribunal de Justiça, então, encaminhou projeto de lei à Assembleia Legislativa para autorizar a transferência de
recursos do fundo para a fonte de recursos ordinários, viabilizando o pagamento de despesas. A lei foi publicada
com em 12/12/2018.

Ao conceder a liminar, Dias Toffoli citou a existência de precedentes recentes que apontam para a impossibilidade
de o Tribunal de Contas exercer controle difuso de constitucionalidade nos julgamentos de seus feitos ou que
questionam a própria subsistência da Súmula 347 do STF. Entre eles, citou a decisão proferida nos autos do MS
35410 pelo relator, ministro Alexandre de Moraes.

Na decisão, o presidente da Suprema Corte atentou ainda para a necessidade de melhor exame da questão pelo
relator, ministro Ricardo Lewandowski.” Grifado

2. CRÉDITO PÚBLICO E SENADO FEDERAL

Informativo STF 954

Resolução do Senado Federal: operação de crédito e cessão de dívida ativa a bancos – 2

“O Plenário, por maioria, julgou procedentes os pedidos formulados em ações diretas para declarar a
inconstitucionalidade da Resolução 33/2006 do Senado Federal, por meio da qual se autorizou estados, Distrito
Federal e municípios a transferirem a cobrança de suas dívidas ativas, por meio de endossos-mandatos, a
instituições financeiras (Informativo 906). Inicialmente, o Tribunal considerou que as associações requerentes
cumprem o requisito da pertinência temática, pois o ato impugnado legislou sobre cobrança da dívida ativa
tributária, matéria incluída nas funções dos procuradores de estado e fiscais de tributos estaduais. No mérito,
entendeu que a resolução impugnada atuou fora dos limites da capacidade normativa cometida ao Senado Federal
pelo art. 52, VII (1), da Constituição Federal (CF). Segundo esse dispositivo, compete privativamente ao Senado
dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos estados, do
Distrito Federal e dos municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder público federal.

Resolução do Senado Federal: operação de crédito e cessão de dívida ativa a bancos – 2

“(...) O conceito constitucional de operação de crédito, ainda que por antecipação de receita, deve estar em
consonância com a definição prevista no art. 29, III (2), da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). No entanto, a
cessão a instituições financeiras, por endosso-mandato, de valores inscritos em dívida ativa estatal não caracteriza
nenhuma das espécies de operação de crédito previstas na legislação complementar. Inexiste correspondência
entre o conceito de operação de crédito da LRF e a “cessão” disciplinada pela resolução. A alteração na forma de
cobrança da dívida ativa, tanto tributária quanto não-tributária, demanda tratamento estritamente legal, afastada a
competência do Senado para disciplinar a matéria por meio de resolução.”

“Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito
externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo
Poder Público federal;
VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da
União em operações de crédito externo e interno;
IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida
mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;”

“Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as

seguintes definições:
III - OPERAÇÃO DE CRÉDITO: compromisso financeiro assumido em razão
de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição
financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da
venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;”

Interpretação Restritiva do conceito de operação de crédito da LRF

Marcos Juruena Villela Souto e Henrique Bastos Rocha. Securitização de recebíveis de royalties de petróleo. Revista
da Procuradoria da Câmara Municipal do Rio de Janeiro, v. 5, 2001.

“Do conceito doutrinário e da leitura do dispositivo da LRF (art. 29, III), verifica-se que a securitização não é nem
instrumento de constituição de dívida pública nem se encaixa precisamente na definição de operação de crédito .
(...)
A Lei Complementar Federal impõe uma restrição na liberdade de atuação de todas as entidades federadas, que,
por força do Princípio Federativo (CF, arts. 1º e 18), são dotadas de autonomia, inclusive para a gestão de seus
recursos. Assim, considerando tratar-se de norma restritiva de direitos, a merecer interpretação fechada, poder-se-
ia firmar uma linha de raciocínio, não livre de polêmica, de que outras situações não foram abrangidas e, em razão
disso, não haveria limitação à liberdade inerente à autonomia estadual.” grifo nosso

REVISTA PGE-RJ 68

“Transferência de depósitos judiciais envolvendo os Poderes Judiciário e Executivo do Estado do Rio de Janeiro para
pagamento do precatórios. LC 147/13. Inviabilidade de seu enquadramento como operação de crédito para efeitos
da Lei de Responsabilidade Fiscal. Inexistência de operação de crédito "entre" ou "interna" a uma mesma pessoa
jurídica de direito público. Princípio da eficiência.”

Parecer nº 02/2014 - RTAM - Rodrigo Tostes de Alencar Mascarenhas (grifado)

REVISTA PGE-RJ 68 - 2014

“1) A cessão de crédito (ativos, bem móveis), ainda que ultimada sob a forma de uma securitização, não se
confunde com as operações de crédito, uma vez que, para estas últimas, faz-se necessário o elemento
“endividamento/assunção de obrigação financeira;

2) Não se faz necessária autorização legislativa para que o Poder Executivo ceda créditos de sua titularidade;

3) A manifestação do Executivo federal somente é necessária nas operações de crédito, não sendo exigível a
aprovação do ente central nas cessões de crédito realizadas por Estados e municípios.

(...) ”

RIBEIRO, Erick Tavares. Autonomia e federalismo: a securitização de ativos como alternativa para a obtenção de
receitas por estados e municípios. Revista da PGE-RJ, n. 68, 2014.

Carta do Rio de Janeiro – Enunciados do VII Encontro Nacional das Procuradorias Fiscais – ENPF (2019)

“13) A cessão, na forma do Código Civil, do crédito tributário ou não-tributário, inscrito ou não em dívida ativa,
com transferência de titularidade e da atividade de cobrança, excetuada a contratação de serviços de apoio à
cobrança efetivada pelas Procuradorias Gerais dos Estados e do DF, é inconstitucional , por violação aos artigos
131, §3º e 132 da Constituição da República.

14) A securitização, entendida como operação de transferência, em definitivo, do fluxo de pagamento dos
créditos tributários ou não-tributários, inscritos ou não em Dívida Ativa, sem a transferência do crédito em si e da
atividade de cobrança, e desde que não implique em responsabilidade financeira do Estado pelo fluxo de
pagamento, é constitucional.

15) Aos Procuradores dos Estados e do DF cabe o protagonismo na gestão de todo processo que envolva a cobrança
de Dívida Ativa, inclusive na contratação e acompanhamento de eventual operação de securitização do fluxo de
pagamento.”

Na cessão do crédito pelo CC, o cedente garante a solvência do crédito. Na securitização não há essa garantia.

3. ORÇAMENTO IMPOSITIVO

EMENDA CONSTITUCIONAL 86/2015

"Art. 166. .................................................................................
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão
aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da
receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder
Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e
serviços públicos de saúde.
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das
programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante
correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita
corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios
 para a execução equitativa da programação definidos na lei
complementar prevista no § 9º do art. 165.”

EMENDA CONSTITUCIONAL 100/2019

"Art. 166. .................................................................................
§ 10. A administração tem o dever de executar as programações
orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o
propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.
(...)
§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se
também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de
bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante
de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no
exercício anterior.”
§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste
artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de
ordem técnica. (quem trará o procedimento para isso e que
impedimentos poderão ser considerados assim é a LDO)
§ 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo,
os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes
orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais
impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à
viabilização da execução dos respectivos montantes.(...)
§ 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá
resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na
lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 12
deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da
limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas
discricionárias.”

“Sem embargos, foi introduzida pela Emenda Constitucional 86/15 a estranha figura do orçamento impositivo para
emendas parlamentares (art. 166, §11) com “execução equitativa”, assim entendida “a execução das programações
de caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente
da autoria” (art. 166, §18), a ser definida por Lei Complementar (art. 165, §9º, III).”

Ricardo Lobo Torres. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, p. 173.

“A moda da vinculação da receita a despesas específicas está crescendo e já há projetos de emenda constitucional
para criar o orçamento impositivo, absurdo que não encontra paralelo no constitucionalismo hodierno.”

Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, vol. V, Renovar, 2008, p. 338

“O princípio da separação de poderes se faz sentir também na reserva administrativa da execução orçamentária. O
Congresso Nacional não participa das atividades de execução, já que lhe incumbe o controle a posteriori.” (p. 211)

Orçamento e Justificabilidade

“Portanto, a problemática da lei do orçamento não consiste nela não obrigar ou impor o seu cumprimento ao
gestor executivo. A questão reside na justificação que este deve fornecer para sua não-aplicação, vale dizer, a
não-realização das despesas autorizadas. Em consequência disso, o ônus argumentativo do gestor executivo é – e
não apenas “deve ser” – muito maior para o seu não-cumprimento.”

Marco Antônio Ferreira Macedo. A natureza jurídica do orçamento público e suas implicações para o seu processo
decisório – um problema concreto da “Constituição Orçamentária” brasileira? (In: Direitos Fundamentais e Estado
Fiscal: estudos em homenagem ao Professor Ricardo Lobo Torres. CAMPOS, Carlos Alexandre; OLIVEIRA, Gustavo da
Gama Vital de; MACEDO, Marco Antônio Ferreira (org.). Salvador: JusPodivm, 2019, p. 307)

“Dessa sorte de ideias resulta equivocada a concepção jurídica que vê na suposta ausência de regra jurídica da lei
orçamentária, ou no seu “caráter autorizativo”, um bill de indenidade para a execução orçamentária pelo Executivo,
onde a tônica seja o não-oferecimento de razões para o exercício dessa exclusiva competência administrativa . O
postulado é o da “justificabilidade” da ação executiva, até mesmo para que se revelem as suas preferências e
interesses, ou dos grupos da cidadania que representa, sujeitando-se ao escrutínio crítico e democrático na
perspectiva de mudança para direção mais apropriada.”
 (In: Direitos Fundamentais e Estado Fiscal: estudos em homenagem ao Professor Ricardo Lobo Torres. CAMPOS,
Carlos Alexandre; OLIVEIRA, Gustavo da Gama Vital de; MACEDO, Marco Antônio Ferreira (org.). Salvador:
JusPodivm, 2019, p. 311)

Orçamento Impositivo e a Emenda Constitucional 100/2019 – Estado de Sâo Paulo – 3/7/2019 – Rodrigo Luis
Kanayama e José Maurício Conti

“Então, o que é o “dever de executar as programações orçamentárias”? À primeira vista, evidencia-se ser mais que
mero compromisso político, porém menos que a impositividade. É a responsabilidade orçamentária, exigindo
entrega de bens e serviços à sociedade. É a necessidade de justificar e apresentar os motivos dos
contingenciamentos (motivos verdadeiros e fundamentados). É a responsividade, a accountability, a
imprescindibilidade de prestar contas do não cumprimento dos programas orçamentários. E, enfim, ignorar o
dever gerará profundo risco político aos administradores públicos, que terão suas contas apreciadas por Cortes de
Contas e pelo Poder Legislativo.”

“Tal norma foi inserida na parte do texto constitucional (art. 165) que trata do orçamento público, alcançando,
notadamente, a relevante parcela atinente a despesas primárias discricionárias (investimentos novos, por exemplo),
e não apenas em relação às despesas derivadas de emendas parlamentares. A partir desse novo regramento, pode-
se dizer que a natureza do orçamento público no Brasil passa a ser, em regra, IMPOSITIVA . Doravante, como a
Constituição consagra expressamente o dever de executar as referidas despesas federais, os gestores encarregados
de tal execução devem envidar todos os esforços e meios necessários para cumpri-lo.” (Valdecir Pascoal. Direito
Financeiro e controle externo. São Paulo: Método, 2019)

“Ressalte-se, porém, que essa nova natureza impositiva do orçamento não é absoluta. Ela é relativa e pode ser
mitigada em determinadas situações. Isso quer dizer que existirão contextos em que os gestores, mesmo que
tenham tomado todas as atitudes e feito todos os esforços para a execução plena das despesas primárias ditas
discricionárias, não possam realizá-las. Decerto que numa interpretação sistemática e teleológica do novo
regramento, o governante não está obrigado a executar as referidas despesas quando a sua realização puder
comprometer metas e limites fiscais de despesas (por exemplo, não será possível começar uma obra nova quando
esse gasto puder resultar em extrapolação da meta fiscal de resultado primário ou quando for ultrapassar o teto de
gastos da EC 95). Com efeito, as hipóteses de contingenciamento estatuídas no art. 9º da LRF continuam vigentes.
Igualmente, o gestor não está obrigado a gastar quando houver impedimento de ordem técnica e legal ou quando
o cancelamento de despesas for necessário para servir de fonte de créditos adicionais. O fato é que, sob o
regramento anterior à Emenda no 100, o governante poderia simplesmente deixar de executar despesas
discricionárias sem a necessidade de motivar esse “não gasto”. A partir de agora essa decisão de “não gastar” exige
a devida motivação.”

Valdecir Pascoal. Direito Financeiro e controle externo. São Paulo: Método, 2019

“Art. 165................
§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes
orçamentárias:
I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais
que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o
cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;
II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica
devidamente justificados;
III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.”
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)

Parecer da CCJ do Senado sobre a proposta que deu origem à EC 102

“Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 100, de 2019, fica estabelecido “o dever de executar as
programações orçamentárias” (art. 165, § 10, da Constituição). Ao determinar que a Administração tem o dever de
executar as programações orçamentárias com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à
sociedade, o texto permite diversas interpretações sobre quais programações geram ou não efetiva entrega de bens
e serviços à sociedade. Com o acréscimo do § 11, pretende-se esclarecer o que é a impositividade do orçamento
público, definindo de forma objetiva quais programações orçamentárias são objeto do dever de execução.”
 “Art. 165................
§ 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 11 e 12 deste artigo
aplica-se exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade social
da União.”
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)

“Entretanto, com a introdução do § 13, fica claro que o novo modelo de sistema orçamentário impositivo deve ser
aplicado somente aos orçamentos fiscal e da seguridade social no âmbito da União. De qualquer forma, não há
impedimento para a adoção do orçamento impositivo por outros entes federados, caso assim decidam suas
respectivas casas legislativas. Basta, para isso, que sejam alteradas suas constituições ou leis orgânicas no tocante
ao orçamento.”

EC 105/2019

"Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto

de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito
Federal e a Municípios por meio de:
I - transferência especial; ou
II - transferência com finalidade definida.”
"[...]
§ 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste
artigo, os recursos:
I - serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado,
independentemente de celebração de convênio ou de instrumento
congênere;
II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência
financeira; e
III - serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de
competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado,
observado o disposto no § 5º deste artigo.”
§ 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se
refere o inciso I do caput deste artigo poderá firmar contratos de
cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da
execução orçamentária na aplicação dos recursos.
§ 4º Na transferência com finalidade definida a que se refere o inciso II
do caput deste artigo, os recursos serão:
I - vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e
II - aplicados nas áreas de competência constitucional da União.

* Esses dispositivos versam sobre os recursos transferidos por meio de emendas (individuais).

“(...) De acordo com a nova emenda, os repasses podem ser feitos sem necessidade de convênio. As transferências
são de dois tipos: transferência especial, quando o parlamentar encaminha recursos para o governo ou a
prefeitura sem destinação específica; e transferência com finalidade definida, quando a verba vai “carimbada”
para um uso determinado. (...)

O senador Irajá disse que a medida vai beneficiar todos os municípios brasileiros ao desburocratizar e agilizar a
liberação de recursos para todas as cidades do país, simplificando a vida dos municípios.

— Essa medida vai desburocratizar, vai agilizar a liberação de recursos em todos os municípios do país nas nossas
emendas individuais impositivas. Como o nosso presidente lembrou, nós não podemos mais admitir que uma
emenda parlamentar leve um ano, um ano e meio, dois anos para que possa ser executada. As pessoas não podem
esperar tanto tampo. E, com esta medida, nós vamos dar muita celeridade à liberação desses recursos e à execução
dessas obras importantes para o nosso país e para os nossos municípios — disse. (...)” (Agência Senado 12/02/2019)

Problema: Quem vai controlar esses recursos? TCU? TCE? TCM (no caso do Rio)?
“(...) No modelo até então vigente, quando as emendas parlamentares contemplavam transferências a outros entes
da federação, essas transferências eram da modalidade “transferências voluntárias”[2], estando vinculadas a
programas governamentais com propósitos definidos – eram trasnferências condicionadas – e dependiam da
formalização de instrumentos, como os convênios, que delimitavam o escopo e condições da utilização dos
recursos. E mantinham a condição de recursos federais transferidos, o que faz do sistema de fiscalização financeira
federal o competente para exercer o controle da aplicação dos referidos recursos.

Na emenda aprovada, a modalidade de “transferência especial” prevê o repasse “independentemente de

celebração de convênio ou de instrumento congênere”, e os recursos “pertencerão ao ente federado no ato da
efetiva transferência financeira”. As transferências passam a ser, por conseguinte, da modalidade “incondicionada”,
e a titularidade fica para o ente federado beneficiário, o que transfere o controle para o sistema de fiscalização
financeira a que está sujeito – estadual, distrital ou municipal. (...)”

“(...) Por outro lado, teme-se um afrouxamento no sistema de fiscalização da aplicação dos recursos transferidos,
tanto em decorrência da maior discricionariedade no uso, pelo não condicionamento das transferências, como pela
maior flexibilidade que tem caracterizado os sistemas subnacionais de fiscalização financeira, cuja maior
proximidade com os agentes políticos sujeitos à fiscalização dificulta um maior endurecimento na rigidez da
interpretação das normas mais restritivas e na aplicação das sanções. Uma justa preocupação que tem sido
externada pelos órgãos de fiscalização e controle.[3]

O federalismo existe justamente para descentralizar o poder político, administrativo e financeiro, aproximando o
governante do governado, facilitando a identificação das preferências e necessidades da população, com
consequente melhor direcionamento dos recursos para atender os interesses locais. Fortalecem o princípio da
subsidiariedade, pelo qual a preferência ao ente local para o atendimento das necessidades públicas deve ser a
regra, e nesse sentido alinham-se as medidas que agora vigoram com a nova emenda aprovada. (...)” (José Mauricio
Conti, JOTA 26/12/2019)

CRÍTICAS DA DOUTRINA ÀS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS

“As relações intergovernamentais, fundadas em repasses federais, comprometem a integridade do sistema

federativo, por ficar a viabilidade das entidades federadas dependentes de decisões políticas tomadas no âmbito de
órgãos e entidades federais, muitas vezes condicionadas por circunstâncias partidárias e eleitorais.”

LUÍS ROBERTO BARROSO. A derrota da federação: o colapso financeiro dos Estados e Municípios. REVISTA DA PGE
53 (2000)

“(...) face antidemocrática toda vez que, ao promover intenso relacionamento do Executivo federal com os
Executivos estaduais, de uma parte tende facilmente a instrumentalizar e politizar a sujeição ou dependência dos
segundos ao primeiro, doutra parte a debilitar o prestígio dos órgãos representativos, marginalizando, como sói
acontecer, não somente o Congresso Nacional como os Poderes Legislativos estaduais.”

Paulo Bonavides. A Constituição aberta. Malheiros, 2004, p. 234.

“Desta forma, a motivação deste artigo é demonstrar que o grau de maturidade institucional dos municípios pode
significar uma posição privilegiada com relação ao fluxo de transferências voluntárias e que, portanto, os estudos
nessa área não podem prescindir de variáveis que busquem mensurar o papel da burocracia pública local e da
capacidade dos municípios de encaminharem adequadamente suas demandas aos Estados e à União por meio do
sistema político.” grifado

BIJOS, Danilo. Repensando as Transferências Voluntárias pela Perspectiva dos Atores e das Instituições Locais.
Desenvolvimento em questão. Ano 16, n. 44, jul./set. 2018, p. 322-350.

Com “nome sujo”, 98% dos Municípios têm veto para receber recursos federais – UOL 5/4/2019

“(...) Para o presidente da CNM, Glademir Aroldi, o aumento de itens na lista de exigências tornou ainda mais
complicado o trabalho dos municípios para se manter regularizados. "Isso gera uma quantidade de obrigatoriedades
quase impossível de os municípios cumprirem. Já alertamos o governo que, até maio, todos estariam no Cauc por
conta dessa dificuldade", diz. Aroldi explica que a inclusão de tantos municípios na lista é um fator que paralisa
ações num momento de crise fiscal das prefeituras. "Isso atinge convênios, emendas parlamentares, obras que
estão andando, obras paralisadas que precisam ser retomadas. Tudo acaba sendo dificultado e é algo muito grave.
Isso trava o país", afirma. (...)”
“(...) O presidente ainda afirma que tem feito tratativas com o governo federal para reduzir a burocracia sem
prejudicar os mecanismos de controle e fiscalização dos recursos públicos.

"Estamos discutindo, e o governo está entendendo que é uma burocracia muito grande. É importante a livre
circulação dos recursos pelo Brasil, assim como também é preciso simplificar as transferências e todas as exigências
feitas pela União. Propomos isso sem descuido do controle e concordamos com regras que facilitem a transparência
ao cidadão", diz. (...)”

“Ranking das faltas dos municípios:

•Encaminhamento do Relatório Resumido de Execução Orçamentária - 5.410 casos

•Aplicação mínima de recursos em educação - 1.865 casos

• Encaminhamento de informações para o cadastro da dívida pública - 1.550 casos

•Regularidade quanto a tributos, contribuições previdenciárias federais e dívida ativa da União - 1.519 casos

•Regularidade perante o poder público federal - 1.231 casos”

Projeto de Emenda à Lei Orgânica 31/2019

“Art. 255 .......

§ 8º As emendas individuais ao Projeto de Lei orçamentária serão
aprovadas no limite de quatro décimos por cento da receita corrente
líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo
metade deste percentual destinado a ações e serviços públicos de saúde.
§ 9º A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de
saúde previsto no § 8º, inclusive custeio, será computada para fins do
cumprimento do inciso III do § 2º do art. 198 da Constituição Federal,
vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.
§ 10. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das
programações a que se refere o § 8º deste artigo, em montante
correspondente a quatro décimos por cento da receita corrente líquida
realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução
equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no
§14 do art. 254.
§ 11. As programações orçamentárias previstas no § 8º deste artigo não
serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem
técnica.”
§ 12. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa
que integre a programação, na forma do §10 deste artigo, serão
adotadas as seguintes medidas:
I - até cento e vinte dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder
Executivo e o Poder Legislativo, enviarão ao Poder Legislativo as
justificativas do impedimento;
II - até trinta dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder
Legislativo indicará ao Poder Executivo o remanejamento da
programação cujo impedimento seja insuperável;
III - até 30 de setembro ou até trinta dias após o prazo previsto no inciso
II, o Poder Executivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento
da programação cujo impedimento seja insuperável; e
IV - se, até 20 de novembro ou até trinta dias após o término do prazo
previsto no inciso III, a Câmara Municipal não deliberar sobre o projeto, o
remanejamento será implementado por ato do Poder Executivo, nos
termos previstos na lei orçamentária.
§ 13. Após o prazo previsto no inciso IV do §12, as programações
orçamentárias previstas no § 10 não serão de execução obrigatória nos
casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no inciso I do
§12.”

RI – LDO E LOA
“MEDIDA CAUTELAR EM REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 45, § 1° E § 2°, E 49, DA LEI
MUNICIPAL Nº 6229 DO ANO 2017, ARTS. 20 E 21, DA LEI MUNICIPAL Nº 6318 DO ANO 2018. MUNICÍPIO DO RIO DE
JANEIRO. EMENDAS À LEI ORÇAMENTÁRIA. Controle abstrato de constitucionalidade de normas orçamentárias.
Revisão de jurisprudência pelo STF. Possibilidade. Emendas que desvirtuam o propósito inicial da lei que alteram.
Artigo 210, § 3º, inc. III, da Constituição Estadual. Verbas que estavam contabilizadas para a legal e democrática
alocação, que são retiradas sem que outras sejam previstas para supri-las. Inserção de dispositivo de Lei que
contraria os dispostos nos artigos 7º., 112, §1º., II, "b" e "d", e 145, II, III e IV, da Constituição Estadual. Parecer da
PGJ. Presença do bom direito, uma vez que, em exame liminar, há possível vício de iniciativa e afronta aos princípios
da separação dos poderes e da solidariedade. Existência de periculum in mora. Lei Municipal que pode resultar em
ações contra o Município para que o Executivo a cumpra. Inserção de emenda em lei anual. Deferimento da medida
cautelar.”

0047916-98.2018.8.19.0000 - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Des(a). NILZA BITAR - Julgamento: 17/12/2018

“LEI Nº 6.229 DE 28 DE JULHO DE 2017. Dispõe sobre as Diretrizes

Orçamentárias para o Exercício Financeiro de 2018 e dá outras
providências. ....................................
Art. 45. Respeitado o disposto no art. 22 da Lei Complementar nº 101, de
2000, a concessão de vantagens e aumentos de remuneração, a criação
de cargos e mudanças de estruturas de carreiras e admissão de pessoal
ficam condicionadas à disponibilidade de dotação orçamentária
suficiente para atender às projeções e aos acréscimos dela decorrentes.
§1° O Poder Executivo buscará implementar, no exercício de 2018, o
Plano de Cargos, Carreiras e Salários dos Servidores da Saúde.
§2° O Poder Executivo elaborará estimativa financeira para
implementação do Plano de Cargos, Carreiras e Salários dos Servidores
da Saúde a ser enviada a esta Casa de Leis para apreciação de sua
adequação financeira e social. ....................................
Art. 49. As receitas oriundas de multas de trânsito serão destinadas às
obras em logradouros públicos com vistas à acessibilidade da pessoa com
deficiência, na forma da legislação pertinente.”

“LEI Nº 6.318 DE 16 DE JANEIRO DE 2018. Estima a receita e fixa a

despesa do Município do Rio de Janeiro para o exercício financeiro de
2018.
O PREFEITO DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO faço saber que a Câmara
Municipal decreta e eu sanciono a seguinte Lei: .....................................
Art. 20.O Poder Executivo buscará implementar o Plano de Cargos,
Carreiras e Salários da Saúde no exercício de 2018.
Art. 21.O Poder Executivo buscará implementar o Plano de Cargos,
Carreiras e Salários da Educação no exercício de 2018. ”

Voto da Relatora RI LDO e LOA – 0047916-98.2018.8.19.0000

“Ora, tratando-se de Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, a introdução das emendas
parlamentares aqui impugnadas não guardam pertinência com a proposta original encaminhada. Ou nos dizeres
da PGJ:

“(…) as disposições que autorizam o Executivo a buscar a implementação do Plano de Cargos, Carreiras e Salários da
Saúde e da Educação no exercício de 2018, bem assim que as receitas oriundas de multas de trânsito sejam
destinadas às obras em logradouros públicos com vistas à acessibilidade da pessoa com deficiência, não guardam
pertinência temática com leis de natureza orçamentária, isto significa dizer que foram contrabandeadas ao texto
por artifício regimental parlamentar, pois não possuem natureza concreta, mas sim geral e abstrata, além do que,
tampouco indicam os recursos necessários à sua implementação.”

RI – LDO – 0000945-26.2016.8.19.0000

"DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARÁGRAFOS 1º E 2º, DO ART.45 DA LEI Nº 5.921/2015. MUNICÍPIO DO RIO

DE JANEIRO. DISPÕE SOBRE AS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2016.
PARÁGRAFOS ACRESCIDOS POR EMENDAS PARLAMENTARES. MATÉRIA DE INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO.
VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. ARTS. 7º, 112, §1º, II, "A"E "B" E 145, TODOS DA
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DO RIO DE JANEIRO. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. VOTO VENCIDO.“

Des(a). ANTONIO EDUARDO FERREIRA DUARTE - Julgamento: 02/10/2017

Voto do Relator

“Os artigos impugnados têm a seguinte redação:

“Art.45...........
§1º Fica o Poder Executivo autorizado a elaborar o Plano de Cargos,
Carreiras e Salários dos Servidores Administrativos da Prefeitura da
Cidade do Rio de Janeiro. (acrescido pela emenda nº 203, de autoria do
Vereador Reimont)
§2º Fica o Poder Executivo autorizado a implementar o Plano de
Cargos, Carreiras e Salários dos Servidores da Saúde no exercício de
2016. (acrescido pela emenda nº 204, de autoria do Vereador Reimont)”
Voto do Relator

“A situação funcional dos servidores públicos deve ser definida mediante lei no sentido formal, de iniciativa do
Chefe do Executivo, consoante o artigo 61, § 1º, inciso II, alíneas “a” e “c” da Lei Maior, aplicável, pelo Princípio da
Simetria, aos Estados e Municípios e, 112, §1º, II, “a” e “b”, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

Pelo que se percebe da leitura dos §§ 1º e 2º do artigo 45 da Lei Municipal nº 5.921 de 09 de setembro de 2015,
houve invasão da competência exclusiva do Prefeito.

A norma decorrente de emendas legislativas importa, em manifesto vício material, introduzindo na legislação
orçamentária, de conteúdo restrito e definido, questões atinentes ao Plano de Cargos, Carreiras e Salários dos
Servidores Públicos, cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo.

Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 15/2017

“Art. 1º O artigo 254 da Lei Orgânica do Município passa a viger

acrescentado do § 12, com a seguinte disposição:
“Art. 254 - …
§ 12 A despesa com pessoal ativo, inativo e pensionista dos Poderes
Executivo e Legislativo municipais, das entidades da administração direta
ou indireta, inclusive empresas públicas, autarquias e fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, não poderá ser parcelada nem
preterida por outras despesas, excetuadas as aplicações e repasses
constitucionais obrigatórios.”

O professor diz que este projeto a princípio não tem inconstitucionalidade, pois a competência em matéria de
direito financeiro é concorrente, e não há nenhuma vedação para essa “priorização” na Lei nº 4.320 nem na LRF.

Notícias STF – Revisão Anual de Vencimentos não é obrigatória, mas Executivo deve justificar

“Por maioria de votos (6 a 4), o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu, na sessão extraordinária da
manhã desta quarta-feira (25), que o Executivo não é obrigado a conceder revisões gerais anuais no vencimento
de servidores públicos. No entanto, o chefe do Executivo deve apresentar, nesse caso, uma justificativa ao
Legislativo. A decisão foi tomada na análise do Recurso Extraordinário (RE) 565089, com repercussão geral
reconhecida, ao qual foi negado provimento.

O processo discutia o direito de servidores públicos do Estado de São Paulo a indenização por não terem sido
beneficiados por revisões gerais anuais em seus vencimentos, medida prevista no artigo 37, inciso X, da
Constituição Federal.(...)

Após o julgamento, foi fixada a seguinte tese de repercussão geral: “O não encaminhamento de projeto de lei de
revisão anual dos vencimentos dos servidores públicos, previsto no inciso 10 do artigo 37 da Constituição Federal
de 1988, não gera direito subjetivo a indenização. Deve o Poder Executivo, no entanto, se pronunciar, de forma
fundamentada, acerca das razões pelas quais não propôs a revisão”.”

Crítica: então a dificuldade financeira esvaziaria o direito à revisão geral anual?

Há diferença entre direitos por critérios objetivos (aumentos automáticos, como triênios). Nesse caso, nem mesmo
o limite de despesas (LRF) impede a implementação do direito.

Recuperação Fiscal dos Estados

Durante a RF não podem conceder reajustes, RESSALVADO a revisão geral do art. 37, X da CRFB. Também não pode
conceder aumento, exceto os provenientes de decisão judicial.

Art. 8o São vedados ao Estado durante a vigência do Regime de

Recuperação Fiscal:
I - a concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou
adequação de remuneração de membros dos Poderes ou de órgãos, de
servidores e empregados públicos e de militares, exceto aqueles
provenientes de sentença judicial transitada em julgado, ressalvado o
disposto no inciso X do caput do art. 37 da Constituição Federal;

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. PERDA

DE OBJETO. PROSSEGUIMENTO DA ANÁLISE DA QUESTÃO COM RELEVÂNCIA AFIRMADA. SERVIDOR PÚBLICO.
REVISÃO GERAL ANUAL. PREVISÃO NA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO. AUSÊNCIA DE DOTAÇÃO NA LEI
ORÇAMENTÁRIA ANUAL. INVIABILIDADE DE CONCESSÃO DO REAJUSTE. 1. Segundo o § único do art. 998 do Código
de Processo Civil de 2015, “a desistência do recurso não impede a análise de questão cuja repercussão geral já
tenha sido reconhecida e daquela objeto de julgamento de recursos extraordinários ou especiais repetitivos”. 2. A
norma se aplica para a hipótese de perda de objeto superveniente ao reconhecimento da repercussão geral.
Precedente: ARE 1054490 QO, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe 09-03-2018. 3. Segundo
dispõe o art. 169, § 1º, da Constituição, para a concessão de vantagens ou aumento de remuneração aos agentes
públicos, exige-se o preenchimento de dois requisitos cumulativos: (I) dotação na Lei Orçamentária Anual e (II)
autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 4. Assim sendo, não há direito à revisão geral anual da
remuneração dos servidores públicos, quando se encontra prevista unicamente na Lei de Diretrizes
Orçamentárias, pois é necessária, também, a dotação na Lei Orçamentária Anual. 5. Homologado o pedido de
extinção do processo com resolução de mérito, com base no art. 487, III, c, do Código de Processo Civil de 2015. 6.
Proposta a seguinte tese de repercussão geral: A revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos
depende, cumulativamente, de dotação na Lei Orçamentária Anual e de previsão na Lei de Diretrizes
Orçamentárias.” (RE 905357, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 29/11/2019,
PROCESSO ELETRÔNICO DJe-282 DIVULG 17-12-2019 PUBLIC 18-12-2019)

“Conclui-se, então, que, apesar de o administrador público ter inserido na LDO a autorização para o reajuste, por
uma decisão política, quedou-se inerte quando da elaboração da LOA. Sendo a LDO norma de orientação para a
elaboração do orçamento para o ano subsequente, não se poderia dizer que cria direitos subjetivos para
eventuais beneficiários, tampouco exclui a necessidade de inclusão da despesa na LOA.”

Não há relação hierárquica entre a LDO e a LOA, mas uma relação de coordenação, de orientação. Ademais, a LDO é
elaborada em um momento e cenário, e a LOA é elaborada em outro momento e cenário. Por isso, nem sempre
será possível manter as diretrizes incluídas na LDO.

A LDO...“(...) não cria direitos subjetivos para terceiros nem tem eficácia fora da relação entre os Poderes do
Estado. Da mesma forma que o plano plurianual, não vincula o Congresso Nacional quanto à elaboração da lei
orçamentária, nem o obriga, se contiver dispositivos sobre alterações da lei tributária, a alterá-la efetivamente, nem
o impede, no caso contrário, de instituir novas incidências fiscais (...)” Ricardo Lobo Torres. Curso de Direito
Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 2007, p. 174.