INSTRUÇÃO NORMATIVA 91/2022 - TCU

https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/ato-normativo/*/TIPO%253A
%2528%2522Instru%25C3%25A7%25C3%25A3o%2520Normativa
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0/%2520

EMENTA

Institui, no âmbito do Tribunal de Contas da União, procedimentos de solução consensual de

controvérsias relevantes e prevenção de conflitos afetos a órgãos e entidades da
Administração Pública Federal.

(...)

Art. 2º A solicitação de solução consensual de que trata esta IN poderá ser formulada:

I - pelas autoridades elencadas no art. 264 do Regimento Interno do TCU;

II - pelos dirigentes máximos das agências reguladoras definidas no art. 2º da Lei nº 13.848, de
25 de junho de 2019; e

III - por relator de processo em tramitação no TCU.

Art. 3º A solicitação a que se refere o art. 2º desta IN deverá conter, no mínimo, os seguintes
elementos:

I - indicação do objeto da busca de solução consensual, com a discriminação da materialidade,

do risco e da relevância da situação apresentada;

II - pareceres técnico e jurídico sobre a controvérsia, com a especificação das dificuldades

encontradas para a construção da solução;

III - indicação, se houver, de particulares e de outros órgãos e entidades da administração

pública envolvidos na controvérsia;

IV - indicação, se houver, da existência de processo no TCU que trate do objeto da busca de

solução consensual; e

V - manifestação de interesse na solução consensual dos órgãos e entidades da administração

pública federal envolvidos na controvérsia, quando se tratar de solicitação formulada pela
autoridade prevista no inciso III do art. 2º desta IN.

Parágrafo único. Compete à Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e

Prevenção de Conflitos (SecexConsenso) providenciar, por meio de diligência, os elementos
indicados nos incisos II, III e V deste artigo, quando se tratar de solicitação formulada pela
autoridade prevista no inciso III do art. 2º desta IN.

Art. 4º A solicitação a que se refere o art. 2º desta IN será autuada como processo de
Solicitação de Solução Consensual (SSC), o qual deverá ser encaminhado à SecexConsenso,
para fins de análise prévia de admissibilidade.
Art. 5º Compete ao Presidente do TCU, após a análise prévia da SecexConsenso, decidir sobre
a conveniência e a oportunidade da admissibilidade da solicitação de solução consensual nos
termos desta IN, levando em consideração:

I - a relevância e a urgência da matéria;

II - a quantidade de processos de SSC em andamento; e

III - a capacidade operacional disponível no Tribunal para atuar nos processos de SSC.

§ 1º Não será admitida a solicitação nos casos em que haja processo com decisão de mérito no
TCU sobre o objeto da busca de solução consensual.

§ 2º Na hipótese de a solicitação não ser admitida pelo Presidente do TCU, o respectivo

processo será arquivado.

Art. 6º Caso o objeto da controvérsia já esteja sendo tratado em processo em tramitação no

TCU, a solicitação de solução consensual será analisada em processo próprio, observando-se o
disposto nos artigos 4º e 5º desta IN.

§ 1º No caso previsto no caput deste artigo e havendo manifestação do Presidente do TCU

favorável à admissibilidade da solicitação, a SSC será encaminhada ao relator do processo já
em tramitação, o qual poderá, levando em consideração eventual prejuízo à condução
processual, ratificar ou não a manifestação do Presidente do TCU.

§ 2º Havendo a ratificação mencionada no § 1º deste artigo, será sobrestada a apreciação das

questões relacionadas ao objeto da solicitação de solução consensual abordadas no processo
que já estava em tramitação, a cujos autos pode ser dado prosseguimento caso existam outros
pontos a serem examinados pelo TCU.

§ 3º Não havendo a ratificação mencionada no § 1º deste artigo, o respectivo processo será

arquivado.

Art. 7º Após a admissibilidade prevista no art. 5º e no § 1º do art. 6º desta IN, o processo de

SSC será encaminhado à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) para, ouvida a
SecexConsenso, designar, por meio de portaria, os membros da Comissão de Solução
Consensual (CSC).

§ 1º A CSC será composta, no mínimo, por:

I - um servidor da SecexConsenso, que atuará como coordenador;

II - um representante da unidade de auditoria especializada responsável pela matéria tratada;

e

III - um representante de cada órgão ou entidade da administração pública federal que tenha
solicitado a solução consensual ou que, nos termos do inciso V do art. 3º desta IN, tenha
manifestado interesse na solução.
§ 2º A Segecex poderá, avaliadas as circunstâncias da respectiva SSC, admitir a participação de
representante de particulares envolvidos na controvérsia.

§ 3º A CSC, por unanimidade dos seus membros, poderá convidar para participar das reuniões,
na qualidade de colaborador, especialistas na matéria objeto da busca de solução consensual
que não estejam diretamente envolvidos na controvérsia.

§ 4 A CSC terá noventa dias contados da sua constituição para elaborar proposta de solução,
podendo o referido prazo, a critério do Presidente do TCU, ser prorrogado por até trinta dias.

(...)

Art. 8º Havendo concordância de todos os membros da CSC com a proposta de solução

apresentada, o respectivo processo será encaminhado ao Ministério Público junto ao TCU para
que, no prazo de até quinze dias, se manifeste sobre a referida proposta.

Art. 9º Após a manifestação do Ministério Público junto ao TCU sobre a proposta de solução
apresentada pela CSC, o processo de SSC será encaminhado à Presidência do TCU para sorteio
de relator entre os ministros.

Art. 10. O relator do processo de SSC deverá submeter a proposta de solução à apreciação do
Plenário do TCU em até trinta dias da tramitação dos autos para o respectivo gabinete.

Parágrafo único. Na impossibilidade do cumprimento do prazo previsto no caput deste artigo,

o relator poderá solicitar ao Plenário a dilação desse prazo por, no máximo, trinta dias.

Art. 11. O Plenário, por meio de acórdão, poderá sugerir alterações na proposta de solução
elaborada pela CSC, acatá-la integralmente ou recusá-la.

(...)

Art. 14. Fica instituída, com fundamento no art. 16, inciso I, do Regimento Interno do TCU, por
360 dias contados da publicação deste Normativo, a Comissão Temporária de
Acompanhamento dos Procedimentos de Solução Consensual, com objetivo de acompanhar a
implementação dos procedimentos estabelecidos nesta IN, bem como os resultados dela
advindos.

CONJUR - O TCU e a solução consensual de controvérsias: a SecexConsenso - 24 de janeiro de

2023, 6h15

https://www.conjur.com.br/2023-jan-24/jaques-reolon-tcu-solucao-consensual-controversias

(...)

O grau de cautela adicional é porque os tribunais de contas fiscalizam, julgam e aplicam

sanções ou imputam débitos, obviamente que possuem uma estrutura funcional adaptada a
essa peculiaridade orgânica, lastreada no preceito da independência técnico-funcional entre
integrantes (auditores) e membros (Procuradores do Ministério Público e Ministros).
A força de trabalho do Judiciário cresce [3] continuamente. Isso é ônus financeiro de todos.
Somos uma sociedade litigante e exigimos eficiência e efetividade desse Poder. Por isso, a
solução consensual de conflitos é cada vez mais utilizada. Os autocompositivos, a exemplo da
negociação, da conciliação e da mediação, e o heterocompositivo, representado pela
arbitragem.

No Judiciário, os resultados são bons e impactam na eficiência da prestação jurisdicional e na

contenção de despesas públicas em prol do contribuinte.

Nos tribunais de contas, não é diferente. Dados do TCU mostram que o aumento na
quantidade de processos julgados é contínuo [4]. Nos demais tribunais estaduais e municipais,
a situação é similar. A tecnologia colocou esses tribunais na casa dos brasileiros e à disposição
da sociedade civil nos últimos anos. A jurisdição sui generis do Controle, similar à jurisdição
constitucional, tem alcance ampliado continuamente desde a Constituição de 1988. Os
resultados das fiscalizações estão na mídia diariamente, logo compreensível que cada vez mais
sejam destinatários de demandas dos segmentos sociais, nos mais diversos temas de ordem
pública.

Desse modo, para atingir a eficiência na prestação dos serviços públicos de fiscalização, mitigar
o impacto financeiro da ampliação de sua jurisdição e do aumento contínuo de processos, as
soluções consensuais são excelentes instrumentos de gestão, em linha de coerência com o
Judiciário.

Ainda sobre o aspecto da eficiência, a portaria que instituiu essa medida impõe prazos exíguos
para que a Secex Consenso, o Ministério Público junto ao TCU e o relator se manifestem sobre
a possibilidade de uma solução consensual. Espera-se que tais prazos sejam vinculativos e
jamais considerados impróprios.

(...)

Então, em regra, os tribunais de contas não podem se imiscuir na gestão executiva pública,
posto que fiscalizarão o ato a posteriori. Não é sem razão que as chamadas consultas [7],
respondidas pelos tribunais de contas, que possuem caráter normativo, constituem
prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto. Veja a doutrina:

(...)

Por isso, não seria adequado tecnicamente que o tribunal impusesse uma solução, mas que
participe de modo imparcial, analise as opções da Administração e indique os pontos a serem
aprimorados, em termos de legalidade ou de aderência à Constituição, mas a escolha da
solução deve ser dos órgãos ou das entidades administrativas. Até poderia o tribunal
apresentar uma solução, mas desde que não influencie a decisão administrativa. Caberá ao
Tribunal o papel imparcial de deliberar, mas sem impor a sua solução.

(...)

Essa interação do tribunal na busca de soluções consensuais está em linha de coerência com a
Lei nº 13.655/2018, que impõe a busca da segurança jurídica e que o Controle deve considerar
as consequências práticas, jurídicas e administrativas de suas decisões. Nada é mais prático do
que a incursão na seara administrativa. Essa diretriz legal é quase uma sobreposição da
atividade do Controle sobre a administrativa, logo a cautela é atuar nos limites da lei, sem
substituir-se ao gestor.

Diversos tribunais de contas já celebram termos de ajustamento de gestão, com a vanguarda

do Tribunal de Contas da Minas Gerais (TCE/MG), em que particulares e os órgãos ou
entidades públicos convencionam, com o aval do tribunal, como proceder em determinada
situação afeta à jurisdição do tribunal.

(...)

A participação de particulares é importante para evitar um monolítico empoderamento

público, em detrimento do particular, se for afetado in casu, mesmo porque é inviável impor-
lhe uma solução, sem que exercite o contraditório substancial, ou seja, aquele que lhe permita
condições reais e factíveis de afetar a decisão atinente ao processo de que seja interessado ou
responsável.

Importante sempre os particulares participarem de tais procedimentos acompanhados de

advogados especializados em temas de gestão pública e suas peculiaridades, com ênfase no
conhecimento da jurisprudência do Controle, com vistas a concretizar soluções que permitam
conciliar o interesse público, lastreado em sua supremacia, mas também o interesse privado,
na medida da lei.

O conhecimento da formação e da estruturação dos órgãos de Controle externo é importante

para se saber os limites e as possibilidades nos pleitos levados à deliberação do tribunal.

(...)

Dos efeitos jurídicos nas ações penais e nas ações de improbidade

Quer parecer que a aplicação, na seara administrativa, de uma decisão do TCU, no âmbito de
uma solução consensual, não poderá, em tese, ensejar o ajuizamento de ações de
improbidade ou de ações penais, isso porque não haverá o elemento subjetivo dolo, exceto
em situações concretas em que se verifique, a posteriori, a ocorrência de fatos sem a ciência
do Tribunal ao deliberar sobre a solução.

(...)

Uma análise política sobre a questão

Sobre o aspecto político, com respaldo no texto constitucional, que distribui o poder entre os
diversos órgãos e entidades dos entes federativos, há que se ter cautela de não esvaziar a
legitimação constitucional do poder fiscalizatório do Controle externo, exercido como
atividade finalística a posteriori. Para isso, deve-se utilizar o referido instituto com parcimônia
e lastreado em rígidos critérios objetivos e justificados.

TCU regulamenta conciliação de controvérsias envolvendo órgãos e entidades federais

O normativo fixa competências, requisitos e procedimentos a serem observados para a
solução consentida de divergências envolvendo a Administração Pública Federal

https://www.mattosfilho.com.br/unico/tcu-regulamenta-orgaos/

(...)

Aspectos destacados e passíveis de aprimoramento

De maneira geral, a regulamentação do processo de SSC pelo TCU agrega segurança jurídica e
eficiência na gestão pública, na medida em que fomenta o emprego dos chamados métodos
alternativos de resolução de litígios pelos órgãos de controle, evita a perpetuação de situações
conflituosas e prejudiciais ao interesse público, possibilita a construção de soluções
participativas e dotadas de maior legitimidade democrática e tem potencial de trazer
resultados práticos mais vantajosos às necessidades da coletividade.

Nesse sentido, a nova regulamentação segue a tendência de diversas disposições normativas

mais recentes, que legitimam o emprego de soluções consensuais e pragmáticas com vistas à
realização do interesse público a exemplo da Lei nº 13.140/2015, que admite o emprego da
autocomposição para dirimir conflitos entre particulares e a Administração Pública, e da Lei nº
13.655/2018, que alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro para admitir a
celebração de compromissos para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação
contenciosa na aplicação do direito público.

Sem prejuízo dessas constatações, a Instrução Normativa nº 91/2022 ainda pode ser
aprimorada para agregar maiores garantias às partes envolvidas no processo. Como pontos
passíveis de aprimoramento, pode-se mencionar a criação de um canal que permita às partes
solicitarem diretamente a instauração do SSC à presidência do TCU, o reconhecimento de um
direito subjetivo dos particulares diretamente afetados de participarem da comissão do
processo de SSC, a redução da prerrogativa do relator do processo originário de não ratificar a
decisão de admissibilidade da SSC e a criação de um recurso que permita aos envolvidos
submeterem as decisões monocráticas da presidência e do relator do processo ao Plenário do
TCU.

Presidente Bruno Dantas fala sobre prioridades de gestão e desafios para os próximos anos

No último dia 14 de dezembro, o ministro Bruno Dantas tomou posse como presidente do TCU,
após seis meses acumulando o exercício da Presidência, da Vice-Presidência e da Corregedoria
do Tribunal.

19/01/2023

https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/noticia/secexconsenso/%2520/DTRELEVANCIA
%2520desc/0/%2520
(...)

Entre as principais inovações da nova estrutura, está a criação da Secretaria de Controle

Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso). Qual será o papel
dessa nova unidade?

A Secretaria de Controle Externo de Resolução Consensual tem como objetivo identificar

soluções consensuais para problemas relevantes e promover a mitigação dos litígios que,
muitas vezes, tramitam demoradamente no TCU e nem sempre chegam a termo de forma a
maximizar o interesse público.

Essa abordagem institucionalizará algo que o Tribunal já tem realizado em diversos momentos,
mas que necessitava da definição de um processo de trabalho e uma estrutura em nosso
organograma para promover essas ações.

Assim, a criação da SecexConsenso pretende ampliar essa forma de atuação, com medidas que
zelem pela segurança jurídica e valorizem o diálogo institucional entre os diferentes órgãos
estatais e com particulares que se relacionam com o poder público.

Essa Secretaria conta com um corpo de auditores treinados para, em conjunto com a área
temática envolvida, avaliar soluções para questões relevantes que estão sendo
pensadas pelos gestores públicos, antecipando problemas que poderiam ser identificados lá
na frente pelo Tribunal e trazendo maior segurança jurídica para todos os atores envolvidos
na problemática.

Manual de pacificação, segundo Bruno Dantas - 21.12.22 17:16 [opinião contrária a IN)

https://oantagonista.uol.com.br/opiniao/manual-de-pacificacao-segundo-bruno-dantas/

Ao assumir comando do TCU, ministro cria supersecretaria para 'solução consensual e

prevenção de conflitos' e diz que 'clima policialesco' precisa acabar

(...)

Cheira a concentração de poder, com alto risco de balcão de negócios.

(...)

Vale lembrar que o TCU tem o dever de fiscalizar os atos praticados pelo Executivo federal e a
aplicação de recursos federais por estados e municípios, envolvendo contratações públicas
com entes privados. Quem fiscaliza, processa e julga não pode ser parceiro na gestão, sob
risco de enfraquecer a atividade fim do próprio tribunal.

Integrantes do tribunal, preocupados com o rumo da gestão do atual presidente, chamam

atenção também para o ocupante da supersecretaria.
O ministro escolheu o auditor Nicola Espinheira da Costa Khoury, secretário-geral adjunto. Em
seu currículo, ele informa que atua como “árbitro em procedimento que trata de controvérsia
na área de infraestrutura envolvendo administração pública municipal e particular, não
atuando em eventuais procedimentos que envolvam a utilização de recursos federais”.

Khoury terá à disposição três assessores, três diretores e quatro especialistas sênior, todos
nomeados em cargos de confiança — não teriam, portanto, a independência funcional
necessária, pois podem ser removidos a qualquer momento.

Se o objetivo é não punir, o novo presidente do TCU está no caminho certo. Falta tirar o T de
Tribunal.

Soluções consensuais nos TCEs

TCE MT

Resolução Normativa nº 12/2021-TP - Processo nº 795763/2021 em Resolução Normativa

Institui a Mesa Técnica no TCE-MT, visando promover o consensualismo, a eficiência e o

pluralismo na solução de temas controvertidos relacionados à administração pública e ao
controle externo, e dá outras providências.

https://www.tce.mt.gov.br/conteudo/download/resolucao-normativa-no-122021-tp-processo-
no-7957632021/104388

Mesa técnica do TCE-MT resolve conflito entre Prefeitura de Cuiabá e empresas do

transporte coletivo

https://www.tce.mt.gov.br/noticias/mesa-tecnica-do-tce-mt-resolve-conflito-entre-prefeitura-
de-cuiaba-e-empresas-do-transporte-coletivo/55000

O Tribunal de Contas de Mato Grosso (TCE-MT) solucionou o conflito entre a Prefeitura de

Cuiabá e a Associação Mato-grossense dos Transportadores Urbanos (AMTU), evitando uma
disputa judicial e um eventual prejuízo aos serviços oferecidos à população. Em consenso
construído a partir da mesa técnica, o município concordou com a remuneração de capital de
12% ao ano e as empresas se comprometeram em desistir de ação judicial. O acordo leva em
consideração os contratos emergenciais, vigentes durante a pandemia e não impacta no valor
da tarifa paga pelo usuário. (...)

Mesa Técnica promovida pelo TCE-MT é considerada caso de sucesso pela Procuradoria
Geral do Estado

https://www.tce.mt.gov.br/noticias/mesa-tecnica-promovida-pelo-tce-mt-e-considerada-
caso-de-sucesso-pela-procuradoria-geral-do-estado/54524
Resolução 02/2020 Dispõe sobre a realização de mesas técnicas de trabalho com os
jurisdicionados, no âmbito do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, e dá outras
providências.

https://portal.tcm.sp.gov.br/Management/GestaoPublicacao/DocumentoId?IdFile=e2645a86-
0991-4594-aa4a-4e57651eaca6

Mesas técnicas em Tribunais de Contas no aprimoramento das contratações públicas

https://www.conjur.com.br/2021-nov-02/monteiro-bordin-mesas-tecnicas-tribunais-
contas#:~:text=%5B6%5D%20A%20Resolu%C3%A7%C3%A3o%20n%C2%BA%2002,I%2C
%20%22a%22).

(...)

Neste artigo, serão apresentadas as mesas técnicas conduzidas no âmbito do Tribunal de

Contas do Município de São Paulo (TCM-SP),

(...)

Em que pese a participação de servidores lotados nos gabinetes dos conselheiros —

eventualmente, com a presença do próprio relator —, essas reuniões não apresentam
finalidade conciliatória, na medida em que não se está buscando a realização de um acordo
entre os órgãos técnicos do Tribunal de Contas e o jurisdicionado.

Essa característica não impede que dessas reuniões surja a proposta de solução das
irregularidades mediante ajustamento, do que pode resultar a celebração de TAG entre o
gestor responsável e o Tribunal de Contas, extraindo-se daí um possível hibridismo das mesas
técnicas — variando entre a apresentação de esclarecimentos e a conciliação mediante
acordo.

Disso decorre que referidas reuniões não impedem a eventual conciliação de entendimentos,
especialmente em razão da dinâmica das discussões havidas entre os participantes, com o
objetivo de se esclarecerem as aparentes irregularidades, o conteúdo dos apontamentos
formulados pelas áreas técnicas desta E. corte de contas e, até mesmo, eventuais explicações
fornecidas pelos representantes da Origem. Tratar-se-ia, nessa perspectiva, de um viés
aclaratório dessas reuniões.

Nessa perspectiva, ainda que não necessariamente se extraia das mesas técnicas a abertura
para conciliação mediante acordo, verifica-se presente viés colaborativo entre os participantes
ínsito a essas reuniões — afinal, todos são servidores públicos municipais —, que podem ser
realizadas antes mesmo da instauração do contraditório no âmbito do processo de fiscalização.
Resolução 02/2020 Dispõe sobre a realização de mesas técnicas de trabalho com os
jurisdicionados, no âmbito do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, e dá outras
providências.

https://portal.tcm.sp.gov.br/Management/GestaoPublicacao/DocumentoId?IdFile=e2645a86-
0991-4594-aa4a-4e57651eaca6

Resolução nº 000084/2020 de 10 de dezembro de 2020. Ementa: Regulamenta o Termo de

Ajustamento de Gestão (TAG) e o Plano de Ação (PA) no âmbito do Tribunal de Contas do
Estado da Bahia.

https://www.tce.ba.gov.br/images/Resolucao_084_2020.pdf

TCE/BA passa a adotar Termo de Ajustamento da Gestão - 14 de Dezembro de 2020

https://www.tce.ba.gov.br/noticias/tce-ba-passa-a-adotar-termo-de-ajustamento-da-gestao-2

Os gestores baianos passam a contar com um instrumento de composição que permitirá

substituir algumas das sanções aplicadas pelo Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE/BA)
por um compromisso formal de sanear falhas identificadas pelos auditores no exercício das
atividades de controle externo. Após debates que envolveram os diversos órgãos da Corte de
Contas, a novidade teve o seu marco inicial na sessão plenária da última quinta-feira (10.12)
com a aprovação da resolução normativa que instituiu o Termo de Ajustamento da Gestão
(TAG) e regulamentou os Planos de Ação no âmbito do TCE/BA.

O instrumento tem a finalidade de resolver de maneira consensual as inconsistências

constatadas no curso do exercício do controle externo, como forma de tornar mais célere a
correção dos desvios identificados nas auditorias que integram os processos em tramitação.
Esta via permite também uma resposta mais eficiente à sociedade, a partir de uma atuação
conjunta das equipes técnicas, auditoriais, Ministério Público especializado, gestores,
Procuradorias, todos, preordenados à prevenção e à solução através do que se denomina de
processo de cooperação.

(...)