1.

Em 2016, um veículo da transportadora X foi autuado por ter praticado

a infração administrativa prevista em Resolução da ANTT, com multa no
valor de R$ 5.000,00. A transportadora ingressou com ação anulatória.
Entretanto, durante o curso do processo, entrou em vigor nova Resolução
que reduziu o valor da multa prevista na mencionada Resolução, para R$
550,00.
Diante disso, a autora peticionou nos autos, defendendo que, se fosse
mantida a autuação, o valor da multa deveria ser reduzido para R$ 550,00,
em atenção ao princípio da retroatividade da lei mais benéfica.
Com base no caso hipotético acima, responda se assiste razão à empresa,
abordando o posicionamento do STJ sobre o tema.
RESPOSTA: O STJ reconhece o direito administrativo sancionador como um sub-ramo
do direito administrativo, tendo firme jurisprudência no sentido de que a ele se aplicam
os princípios relacionados a direitos fundamentais que informem o Direito Penal. Nesse
sentido:
“As sanções da Lei de Ação Popular, da Lei de Ação Civil Pública e da
Lei de Improbidade Administrativa não têm caráter penal, mas formam
o arcabouço do direito administrativo sancionador, de cunho
eminentemente punitivo, fato que autoriza trazermos à baila a lógica
do Direito Penal, ainda que com granus salis. É razoável pensar, pois,
que pelo menos os princípios relacionados a direitos fundamentais que
informem o Direito Penal devam, igualmente, informar a aplicação de
outras leis de cunho sancionatório (...).” (STJ REsp 765212/AC)
O art. 5º, XL, da CF/88 prevê que “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.
Para o STJ, é possível extrair do dispositivo mencionado princípio implícito do Direito
Sancionatório, qual seja: a lei mais benéfica retroage. Isso porque, se até no caso de
sanção penal, que é a mais grave das punições, a Lei Maior determina a retroação da lei
mais benéfica, com razão é cabível a retroatividade da lei no caso de sanções menos
graves, como a administrativa.
Assim, a norma mais benéfica retroage para beneficiar o infrator, mesmo nos casos em
que a sanção aplicada tenha natureza administrativa.
Por este motivo, afigura-se possível a redução do valor da multa administrativa aplicada
quando houver a superveniência de norma que comine penalidade mais benéfica para
a infração em questão.
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. DIREITO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO
DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. RETROATIVIDADE DA
LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO
DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO.
ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO
ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE
PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.
I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada
em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da
publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o
Código de Processo Civil de 2015.
II - O art. 5º, XL, da Constituição da República prevê a possibilidade de
retroatividade da lei penal, sendo cabível extrair-se do dispositivo
 constitucional princípio implícito do Direito Sancionatório, segundo o
qual a lei mais benéfica retroage no caso de sanções menos graves,
como a administrativa. Precedentes.
III - A Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para
desconstituir a decisão recorrida.
IV - Em regra, descabe a imposição da multa prevista no art. 1.021, §
4º, do Código de Processo Civil de 2015 em razão do mero
desprovimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo
necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou
improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu
no caso.
V - Agravo Interno improvido.
(AgInt no REsp 2024133 / ES – Info 769 STJ – mar 2023)

OBSERVAÇÃO: apenas a título de complementação, segue trecho interessante do DoD

sobre aspectos de direito processual civil relacionados ao caso acima.
Seria possível reconhecer essa alteração mais benéfica mesmo já tendo ocorrido o
saneamento do processo?
SIM.
O pedido de redução da multa pode ser conhecido mesmo tendo sido formulado após
o saneamento dos autos. Isso porque, o art. 322, §2º, do CPC, determina que o pedido
deve ser interpretado de acordo com o conjunto da postulação e com o princípio da boa-
fé:
Art. 322. (...)
§ 2º A interpretação do pedido considerará o conjunto da
postulação e observará o princípio da boa-fé.

A autora, em sua petição inicial, pleiteou a anulação do auto de infração e do processo

administrativo, pedido este claramente mais amplo e que contém, ainda que
implicitamente, o de redução da multa aplicada. Se, com base no pedido feito pela parte
autora, o órgão jurisdicional está autorizado a declarar a nulidade do ato administrativo
sancionatório, poderá também reduzir a multa aplicada, já que quem pode o mais, pode
o menos.
O fato de tal alegação ter sido apresentada após a estabilização da demanda também
não é um óbice para o seu conhecimento, pois o art. 493, do CPC, permite que ocorra a
ampliação superveniente da causa de pedir em caso de fato novo constitutivo,
modificativo ou extintivo do direito da parte:
Art. 493. Se, depois da propositura da ação, algum fato
constitutivo, modificativo ou extintivo do direito influir no
julgamento do mérito, caberá ao juiz tomá-lo em consideração, de
ofício ou a requerimento da parte, no momento de proferir a
decisão.
Parágrafo único. Se constatar de ofício o fato novo, o juiz ouvirá
as partes sobre ele antes de decidir.
2. Discorra sobre as mudanças promovidas pela Lei nº 14.230/2021
acerca regime jurídico prescricional no âmbito das ações de improbidade
administrativa, abordando, ainda, a jurisprudência do STF acerca dos
temas: (a) retroatividade dos novos prazos; e (b) hipótese(s) de
imprescritibilidade.
RESPOSTA: A prescrição dos atos de improbidade administrativa é tratada no art. 23 da
Lei nº 8.429/92. Seu regramento foi substancialmente alterado pela Lei nº 14.230/2021.
A nova redação do art. 23, caput, unificou em 8 anos contados a partir da ocorrência do
fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência, o
prazo de prescrição para a ação de improbidade:

Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei
prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou,
no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

O novo § 1º do art. 23 da LIA, inserido pela Lei nº 14.230/2021, afirma que a instauração
de inquérito civil ou de processo administrativo para apuração de atos de improbidade
administrativa suspende o curso do prazo prescricional. Trata-se de uma efetiva
inovação. Isso porque, antes da Lei nº 14.230/2021, o STJ possuía o entendimento
consolidado no sentido de que a instauração do inquérito civil não tinha o condão de
interromper ou mesmo suspender o curso do prazo prescricional. O argumento era
justamente a falta de previsão legal:

(...) 2. O pedido de providências ao Ministério Público Federal, ou mesmo

a instauração de inquérito civil, não ilidem a ocorrência da prescrição.
Isso porque, ainda que a parte interessada tenha realizado diligências em
busca da solução da lide, o curso do prazo prescricional somente é
interrompido nas hipóteses legais e suspenso quando se verificar a
pendência de um acontecimento que impossibilite o interessado de agir,
o que não se verifica na hipótese dos autos. (...)
(AgRg no REsp n. 1.384.087/RS, relator Ministro Mauro Campbell
Marques, Segunda Turma, julgado em 19/3/2015, DJe de 25/3/2015.)

Importante destacar que “a instauração de inquérito civil ou de processo administrativo

para apuração dos ilícitos referidos nesta Lei suspende o curso do prazo prescricional por,
no máximo, 180 (cento e oitenta) dias corridos, recomeçando a correr após a sua
conclusão ou, caso não concluído o processo, esgotado o prazo de suspensão” (art. 23, §
1º).
Ainda, antes da Lei nº 14.230/2021 não existia prescrição intercorrente nas ações de
improbidade administrativa. Era a posição consolidada do STJ:

O STJ firmou entendimento de inaplicabilidade da prescrição

intercorrente às ações de improbidade administrativa. (STJ. 1ª Turma.
AgInt no REsp 1872310/PR, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em
05/10/2021.)
Depois da Lei nº 14.230/2021: passou a existir prescrição intercorrente nas ações de
improbidade. Todavia, após a interrupção, o prazo prescricional não será mais de 8 e
sim de 4 anos:

Art. 23 (...)
§ 5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da
interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo.
§ 8º O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de
ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição
intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso,
entre os marcos interruptivos referidos no § 4º, transcorra o prazo
previsto no § 5º deste artigo.

Os marcos temporais que consubstanciam a interrupção do prazo consistem,

basicamente, na sentença condenatória e nas decisões ou acórdãos de tribunais de
cunho condenatório (seja confirmando a condenação anterior, seja reformando decisão
de improcedência):

Art. 23 (...)
§ 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:
I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;
II - pela publicação da sentença condenatória;
III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou
Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que
reforma sentença de improcedência;
IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de
Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de
improcedência;
V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal
que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de
improcedência.

Finalmente, os prazos prescricionais previstos na Lei nº 14.230/2021 não retroagem,

sendo aplicáveis a partir da publicação do novo texto legal (26/10/2021). STF
(Repercussão Geral – Tema 1.199) (Info 1065).
Isso se dá em respeito ao ato jurídico perfeito e em observância aos princípios da
segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, garantindo-se a
plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.
Com efeito, a inércia nunca poderá ser caracterizada por uma lei futura que, diminuindo
os prazos prescricionais, passe a exigir o impossível, isto é, que, retroativamente, o
poder público — que foi diligente e atuou dentro dos prazos à época existentes — cumpra
algo até então inexistente.
Por outro lado, a teor do que decidido pela Corte no Tema 897 de repercussão geral,
permanecem imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática
de ato doloso tipificado na LIA.
3. No que consiste a reserva da administração?
RESPOSTA: Trata-se de um verdadeiro “núcleo funcional da administração ‘resistente’ à
lei”, consistente em espaços de atuação que o constituinte outorgou para
regulamentação pela Administração Pública, nos quais é vedada a intromissão do Poder
legislativo, sob pena de inconstitucionalidade.
A reserva de administração pode ser dividida em duas categorias:
a) reserva geral de administração: fundamenta-se no princípio da separação de poderes
e significa que a atuação de cada órgão estatal não pode invadir ou cercear o “núcleo
essencial” da competência dos outros órgãos, cabendo exclusivamente à
Administração executar as leis, especialmente no exercício da discricionariedade
administrativa; e
b) reserva específica de administração: quando a Constituição destaca determinadas
matérias, submetendo-as à competência exclusiva do Poder Executivo.
O princípio constitucional [implícito] da reserva de administração impede
a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à
exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais
matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos
atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não
cabe, ao Poder Legislativo, sob pena de desrespeito ao postulado da
separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter
administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo no estrito
desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática
legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride
o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento
heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação "ultra vires" 1
do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica,
exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas
institucionais (ADI 776 MC, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno,
julgado em 23/10/1992).

4. Segundo a redação atual da CF/88, os servidores estáveis nos termos

do art. 19 do ADCT são vinculados ao regime próprio de previdência
social?
RESPOSTA: O art. 19 do ADCT da CF/88 previu que os servidores públicos de todos os
entes da federação que estavam em exercício há pelo menos 5 anos quando a
Constituição Federal foi promulgada deveriam ser considerados estáveis, mesmo que
não tivessem sido admitidos por meio de concurso público. Trata-se da chamada
estabilidade excepcional.
Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das
fundações públicas, em exercício na data da promulgação da
Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham
sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são
considerados estáveis no serviço público.
Nada obstante, é preciso atentar que os servidores abrangidos pela estabilidade
excepcional não se equiparam aos servidores efetivos, os quais foram aprovados em
concurso público. É dizer, a efetividade é qualidade ínsita ao cargo que é preenchido
mediante prévia aprovação em concurso público. Portanto, os servidores referidos no
art. 19 do ADCT, a despeito de excepcionalmente estáveis em virtude desse comando
constitucional, não são considerados efetivos.
Por esse motivo, os beneficiados pelo art. 19 do ADCT não têm direito aos benefícios
privativos dos servidores efetivos. Nesse sentido, a partir da EC 20/98, que conferiu

1
Ultra vires: que excede o poder legal atribuído a quem realizou determinado ato. “Beyond
the legal power or authority of the person performing an action” (ULTRA VIRES | Significado,
definição em Dicionário Cambridge inglês).
nova redação ao art. 40 da CF/88, o vínculo no RPPS é exclusividade dos servidores
investidos em cargo efetivo, isto é, aqueles aprovados em concurso público:
Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares
de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante
contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de
aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o
equilíbrio financeiro e atuarial.
Por isso, a jurisprudência do STF é no sentido de que os beneficiados pela estabilidade
excepcional prevista no art. 19 do ADCT não são detentores das vantagens privativas dos
servidores ocupantes de cargo efetivo, o que afasta a possibilidade de participação no
regime próprio de previdência social.
Tese fixada: Somente os servidores públicos civis detentores de cargo efetivo (art. 40,
CF, na redação dada pela EC 20/98) são vinculados ao regime próprio de previdência
social, a excluir os estáveis nos termos do art. 19 do ADCT e os demais servidores
admitidos sem concurso público. STF. Plenário. RE 1.426.306/TO, Rel. Min. Rosa Weber,
julgado em 13/6/2023 (Repercussão Geral – Tema 1254) (Info 1098).
5. Explique no que consiste a função regulatória das licitações públicas e
dê um exemplo de sua aplicação na Lei nº 14.133/21.
RESPOSTA: Inicialmente, o procedimento licitatório visa a obtenção, pela Administração
Pública, de bens e serviços para a consecução de suas atividades-fim, ou seja, a
realização de políticas públicas e prestação de serviços públicos. Entretanto,
considerando que as contratações governamentais representam expressivo volume
econômico, elas são capazes de causar significativos impacto nos mercados e/ou
induzir comportamentos dos agentes econômicos.
Por tal motivo, algumas vezes o legislador opta por utilizar os mecanismos licitatórios
como forma de intervenção na economia, de modo a regular mercados, promover
determinadas políticas públicas ou incentivar valores constitucionais. A finalidade,
portanto, é utilizar da necessidade da Administração de adquirir bens e serviços para,
simultaneamente, promover alguma outra finalidade constitucional relevante ou, ainda,
incentivar e realizar regulação de mercado, promovendo a concorrência em
determinado setor, para além daquele certame específico.
Assim, a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública não se funda
exclusivamente em critérios econômicos, mas também em outros fatores
(extraeconômicos) que devem ser ponderados pelo administrador, tais como: a) o
desenvolvimento nacional sustentável; b) a promoção da defesa do meio ambiente
(licitações verdes ou sustentáveis); c) a inclusão de portadores de deficiência no
mercado de trabalho (art. 63, IV, e art. 75, XIV, ambos da Lei 14.133/21); e d) o fomento
à contratação de microempresas e empresas de pequeno porte (LC 123/06).
Essas finalidades extraeconômicas da licitação caracterizam a chamada função
regulatória da licitação. Nessa perspectiva, o instituto na licitação não serve, tão
somente, para que a Administração realize a contratação de bens e serviços ao melhor
preço; o referido instituto tem espectro mais abrangente, servindo como instrumento
para o atendimento de diversas outras finalidades públicas constitucionalmente
resguardadas.
Exemplos na 14.133/21: possibilidade de margem de preferência para bens reciclados,
recicláveis ou biodegradáveis (art. 26, II), como forma de promoção do meio ambiente
ecologicamente equilibrado (art. 225, CF); desenvolvimento de ações de equidade entre
homens e mulheres no ambiente de trabalho como critério de desempate (art. 60, III),
como forma de promoção da igualdade material entre homens e mulheres (art. 5º, I, CF).
6. Discorra sobre o princípio do planejamento no âmbito das licitações e
contratos, apontando dispositivos da Lei nº 14.133/21 que o concretizam.
RESPOSTA: Novidade da Lei nº 14.133/21, o planejamento está expresso no art. 5º
como um dos princípios a serem observados na aplicação da norma sobre licitações e
contratos. De importante incidência, especialmente na fase preparatória das licitações
(art. 18: “a fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento
[...]”), referido princípio existe para garantir que não sejam realizadas licitações
aventureiras, sem planejamento, evitando, dessa forma, o desperdício dos recursos
titularizados pelo poder público. Em decorrência desse princípio, por exemplo, a
Administração Pública tem o mister de identificar e justificar a necessidade do objeto a
ser licitado, formalizando a autorização para abertura do certame.
Vê-se, portanto, que há uma íntima relação entre o planejamento e o princípio da
eficiência, de modo que Rafael Oliveira afirma ser aquele uma decorrência deste.
Como forma de efetivar referido princípio, a Lei previu o instrumento denominado plano
de contratações anual, que tem por objetivos: (a) racionalizar as contratações dos
órgãos e entidades; (b) garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico; e
(c) subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias (art. 12, VII). Tal plano
deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial e será
observado pelo ente federativo na realização de licitações e na execução dos contratos
(art. 12, § 1º).
Outra previsão que concretiza o princípio do planejamento é a necessidade de
elaboração do estudo técnico preliminar, “documento constitutivo da primeira etapa do
planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua
melhor solução” (art. 6º, XX), servindo de base ao anteprojeto, TR ou projeto básico a ser
elaborado caso se conclua pela viabilidade da contratação.
7. Explique no que consiste o princípio da segregação de funções no âmbito das
licitações e contratos e identifique quais são os seus objetivos.
RESPOSTA: Novidade da Lei nº 14.133/21, a segregação de funções está expressa no
art. 5º como um dos princípios a serem observados na aplicação da norma sobre
licitações e contratos, e “consiste na distribuição e na especialização de funções entre
os diversos agentes públicos que atuam nos processos de licitação e de contratação
pública” (OLIVEIRA). Nos termos do art. 7º, § 1º, fica vedada a designação, pela
autoridade do órgão ou entidade, “do mesmo agente público para atuação simultânea em
funções mais suscetíveis a riscos”.
Dessa forma, garante-se uma “maior especialização no exercício das respectivas
funções”, ao tempo que diminuem “riscos de conflitos de interesses dos agentes
públicos”, havendo uma íntima correlação do princípio em tela com os princípios da
moralidade e eficiência (OLIVEIRA).
O art. 7º, § 1º, traz como objetivo expresso da aplicação desse princípio a redução da
“possibilidade de ocultação de erros e de ocorrência de fraudes na respectiva
contratação”. Além disso, a segregação de funções também deve ser observada nos
“órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno da Administração” (art. 7º, § 2º).
8. No âmbito das licitações e contratos, no que consiste o princípio do parcelamento?
Para quais objetos a Lei nº 14.133/21 expressamente prevê a sua aplicação e quais são
os seus limites?
RESPOSTA: O princípio do parcelamento refere-se ao objeto a ser licitado e representa
a sua divisão no maior número possível de parcelas que forem viáveis técnica e
economicamente, com vistas à ampliação da competitividade. Sua observância nas
licitações e contratos está expressamente prevista para as compras (art. 40, V, "b") e
serviços em geral (art. 47, II).
Entretanto, a própria norma prevê que o referido princípio só deverá ser observado
quando for “tecnicamente viável e economicamente vantajoso”, inexistindo óbice no seu
afastamento por questões de economia de escala (produtos com valores muitos
pequenos, que necessitam ser comprados em lotes para atrair fornecedores), ou
quando há necessidade técnica da compra em conjunto, por questões de
compatibilidade de produtos e serviços, por exemplo.

Na aplicação do princípio do parcelamento, referente às compras, deverão ser

considerados: (i) a viabilidade da divisão do objeto em lotes; (ii) o aproveitamento das
peculiaridades do mercado local, com vistas à economicidade, sempre que possível,
desde que atendidos os parâmetros de qualidade; e (iii) o dever de buscar a ampliação
da competição e de evitar a concentração de mercado (art. 40, § 2º).

Ainda quanto às compras, o parcelamento não será adotado quando: (i) a economia de
escala, a redução de custos de gestão de contratos ou a maior vantagem na contratação
recomendar a compra do item do mesmo fornecedor; (ii) o objeto a ser contratado
configurar sistema único e integrado e houver a possibilidade de risco ao conjunto do
objeto pretendido; ou (iii) o processo de padronização ou de escolha de marca levar a
fornecedor exclusivo (art. 40, § 3º).

No que concerne à aplicação do princípio do parcelamento nas licitações para

prestação de serviço, deverão ser considerados: (i) a responsabilidade técnica; (ii) o
custo para a Administração de vários contratos frente às vantagens da redução de
custos, com divisão do objeto em itens; e (iii) o dever de buscar a ampliação da
competição e de evitar a concentração de mercado (art. 47, § 1º).

Por fim, destaque-se que o estudo técnico preliminar deve conter “justificativas para o
parcelamento ou não da contratação” (art. 18, § 1º, VIII).
9. Determinada lei estadual ao promover a reestruturação de cargos na
área fiscal do governo, reuniu três carreiras distintas de agente fiscal
existentes no Estado em uma só carreira, denominada “auditores fiscais”.
Ocorre que os ocupantes do antigo cargo de Agente Fiscal 3 (AF-3), para
o qual era exigido nível médio de escolaridade, passaram a integrar a nova
carreira, cujo ingresso pressupõe escolaridade de nível superior. A
situação em tela apresenta algum vício?
RESPOSTA: Sim. A CF/88 exige que a investidura em cargos ou empregos públicos
ocorra por meio de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma
prevista na lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de
livre nomeação e exoneração (art. 37, II, CF/88).
Em razão disso, a jurisprudência do STF é firme no sentido da necessidade de
observância da prévia aprovação em certame, sendo inconstitucional qualquer
modalidade de provimento que, ao investir servidor em cargo que não integra a sua
carreira, se distancie da regra do concurso público:
 Súmula Vinculante 43: É inconstitucional toda modalidade de provimento
que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso
público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira
na qual anteriormente investido.
No caso concreto, segundo apontado pelo STF, as leis estaduais impugnadas reuniram
as carreiras de Agentes Fiscais 1, 2 e 3 da Coordenação da Receita Federal do Estado
do Paraná, que possuíam funções e atribuições distintas, em uma carreira única,
denominada Auditores Fiscais.
Ocorre que os ocupantes do antigo cargo de Agente Fiscal 3 (AF-3), para o qual era
exigido nível médio de escolaridade, passaram a integrar a nova carreira, cujo ingresso
pressupõe escolaridade de nível superior. Assim, foram incluídos, na mesma carreira,
cargos com exigências para ingresso distintos, em clara violação à exigência
constitucional de concurso público.
Em suma, a equiparação de carreira de nível médio a outra de nível superior constitui
forma de provimento derivado vedada pelo art. 37, II, da CF/88.
É inconstitucional — por força da regra do concurso público (CF/1988, art. 37, II) — lei
estadual que, ao reestruturar determinada carreira, permite a transposição de
servidores para cargos com atribuições e requisitos de ingresso distintos daqueles
exigidos na ocasião do provimento originário. STF. Plenário. ADI 5510/PR, Rel. Min.
Roberto Barroso, redator do acórdão Min. Edson Fachin, julgado em 6/6/2023 (Info
1097).
OBS: Aplicações da SV 43 no STF aqui.
10. Acerca das garantias contratuais, no que consiste a cláusula de
retomada?
RESPOSTA: Primeiramente, é preciso distinguir a garantia contratual da garantia de
proposta. Esta está relacionada à etapa do certame licitatório, prestada pelos licitantes
como requisito de pré-habilitação (art. 58, caput) e estando limitada a até 1% do valor
estimado para a contratação (§ 1º). Aquela, por sua vez, consiste em prerrogativa da
Administração com o intuito de assegurar a adequada execução do objeto contratual.
A exigência de garantia contratual é ato discricionário da Administração, ou seja, o
poder público pode ou não exigir depósito de garantia. Se o fizer, consistirá em cláusula
necessária do contrato (art. 92, XII), devendo estar prevista também no edital de
licitação (art. 96, caput).
O art. 93, § 1º, previu três modalidades de garantia contratual (as quais também se
aplicam à garantia de proposta, vide art. 58, § 4º): caução em dinheiro ou em títulos da
dívida pública, seguro-garantia ou fiança bancária. A escolha por uma das três
modalidades consiste, regra geral, em ato discricionário do contratado, e seu valor pode
ser equivalente a até 5% do valor inicial do contrato, autorizada a majoração desse
percentual para até 10%, desde que justificada mediante análise da complexidade
técnica e dos riscos envolvidos (art. 98). Especificamente quanto às obras e serviços
de engenharia de grande vulto (aqueles cujo valor estimado supera duzentos milhões
de reais), o percentual da garantia pode chegar a até 30% do valor inicial do contrato,
por expressa permissão legal (art. 99).
Entretanto, na contratação de obras e serviços de engenharia, o edital poderá exigir a
prestação da garantia na modalidade seguro-garantia, retirando o espaço de escolha
do contratado, e prever a obrigação de a seguradora, em caso de inadimplemento pelo
contratado, assumir a execução e concluir o objeto do contrato (art. 102) consistindo
tal previsão na cláusula de retomada. Note-se, então, que com a cláusula de retomada
a seguradora se torna parte efetiva do contrato na condição de interveniente anuente
(art. 102, I) e será chamada para concluir a obra ou serviço caso o segurado não o faça.
Isto é, em caso de inadimplemento pelo contratado, sua obrigação passa a ser de
executar a obra, e não apenas pagar a indenização.
Até por isso, a seguradora, nesse caso, poderá: a) ter livre acesso às instalações em
que for executado o contrato principal; b) acompanhar a execução do contrato principal;
c) ter acesso a auditoria técnica e contábil; d) requerer esclarecimentos ao responsável
técnico pela obra ou pelo fornecimento. Além disso, a emissão de empenho em nome
da seguradora, ou a quem ela indicar para a conclusão do contrato, será autorizada
desde que demonstrada sua regularidade fiscal (art. 102, II), sendo plenamente
permitida a subcontratação para conclusão do contrato, total ou parcialmente (art. 102,
III).
Finalmente, caso a seguradora execute e conclua o objeto do contrato, estará isenta da
obrigação de pagar a importância segurada indicada na apólice. Do contrário, pagará a
importância na sua integralidade (art. 102, parágrafo único).
OBS: O mecanismo de step-in rights, como é conhecida a cláusula de retomada, foi
introduzido no Direito brasileiro em 2015, por meio da Lei nº 13.097, que alterou a
redação da Lei nº 8.987/1995 ("Lei de Concessões"; art. 27-A) e da Lei nº 11.079/2004
("Lei das PPPs"; art. 5º, § 2º, I) para estabelecer a possibilidade dos financiadores e
garantidores do projeto procederem à assunção do controle ou da administração
temporária da concessionária, para promover sua reestruturação financeira e assegurar
a continuidade da prestação dos serviços.2
11. A empresa Alfa Ltda prestou, durante 6 meses, serviços de construção
civil para o Município X. Os serviços foram combinados e executados pela
empresa a partir de solicitação do Secretário de Obras do Município. A
empresa arcou com todos os custos desse serviço. O Secretário combinou
com o dono da empresa que o Município pagaria pelos serviços ao final
dos trabalhos, mas isso não foi cumprido e nada foi pago.
Diante desse cenário, a empresa ajuizou ação de cobrança contra o
Município X pedindo o recebimento de R$ 85.068,70. O Município
contestou alegando que nenhum pagamento seria devido porque não
houve prévia licitação e não existiu sequer contrato escrito entre o poder
público e a empresa. Logo, eventual contratação era nula de pleno direito.
Além disso, a Fazenda Pública argumentou que a empresa subcontratou
parte do serviço – sem anuência do Município – o que é vedado já que a
subcontratação apenas pode se dar com a autorização expressa da
Administração Pública.
Diante dessa situação hipotética, responda: a administração pública
deverá pagar à empresa pelos serviços executados, bem como pelos
subcontratados, mesmo que essa contratação tenha sido feita de forma
verbal, sem licitação e sem observância da lei?

2
https://www.conjur.com.br/2022-jun-15/opiniao-clausula-retomada-lei-licitacoes
RESPOSTA: É bem verdade que o art. 95, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 (art. 60, parágrafo
único, da Lei nº 8.666/1993) previu, como regra geral, a nulidade e ausência de efeitos
para o contrato verbal celebrado com o poder público (recorde-se que decorre do
princípio do formalismo moderado a exigência de que os contratos administrativos
sejam escritos, vide art. 91):
§ 2º É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração,
salvo o de pequenas compras ou o de prestação de serviços de pronto
pagamento, assim entendidos aqueles de valor não superior a R$
10.000,00 (dez mil reais).

Ocorre que a jurisprudência do STJ é no sentido de que, mesmo que seja nulo o contrato
realizado com a Administração Pública, por ausência de prévia licitação, é devido o
pagamento pelos serviços prestados, desde que comprovados, nos termos do art. 149
da Lei nº 14.133/2021 (art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93), sob pena de
enriquecimento ilícito da Administração:
Na ausência de contrato formal entre as partes - e, portanto, de ato
jurídico perfeito que preservaria a aplicação da lei à celebração do
instrumento -, deve prevalecer o princípio do não enriquecimento ilícito.
Se o acórdão recorrido confirma a execução do contrato e a realização
da obra pelo recorrido, entende-se que deve ser realizado o pagamento
devido pelo Município recorrente (STJ. 2ª Turma. REsp 836.495/RS, Rel.
Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 26/11/2013).
Veja-se o teor do art. 149 da Lei nº 14.133/21:
Art. 149. A nulidade não exonerará a Administração do dever de
indenizar o contratado pelo que houver executado até a data em que for
declarada ou tornada eficaz, bem como por outros prejuízos
regularmente comprovados, desde que não lhe seja imputável, e será
promovida a responsabilização de quem lhe tenha dado causa.

Ocorre que o STJ reconhece que, ainda que ausente a boa-fé do contratado e que tenha
ele concorrido para nulidade, é devida a indenização pelo custo básico do serviço, sem
margem alguma de lucro. A inexistência de autorização da Administração para
subcontratação, por sua vez, é insuficiente para afastar o dever de indenização, no caso
concreto, porque a própria contratação foi irregular, haja vista que não houve licitação e
o contrato foi verbal. Assim, desde que provada a existência de subcontratação e a
efetiva prestação de serviços, ainda que por terceiros, e que tais serviços se reverteram
em benefício da Administração, será devida a indenização dos respectivos valores.
Em suma: No caso de contrato verbal e sem licitação, o ente público tem o dever de
indenizar, desde que provada a existência de subcontratação, a efetiva prestação de
serviços, ainda que por terceiros, e que tais serviços se reverteram em benefício da
Administração. STJ. 2ª Turma. REsp 2.045.450-RS, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado
em 20/6/2023 (Info 780).
12. Discorra sobre o regime de duração dos contratos na Lei nº
14.133/2021, respondendo, ainda, se existe hipótese de contratação por
prazo indeterminado e de prorrogação automática do prazo de vigência.
RESPOSTA: “[...] a duração dos contratos será a prevista em edital, devendo ser
observada, no momento da contratação e a cada exercício financeiro, a disponibilidade
de créditos orçamentários, bem como a previsão no plano plurianual, quando
ultrapassar um exercício financeiro (art. 105 da nova Lei de Licitações).

O intuito do legislador é admitir a contratação apenas nas hipóteses em que a

Administração tenha recursos necessários para pagar o contratado, garantindo-se,
destarte, responsabilidade e planejamento com os gastos públicos. Desta forma, se os
créditos orçamentários estão previstos na lei orçamentária anual (art. 165, III, da CRFB),
os contratos possuem, em regra, prazo de até um ano, não podendo ultrapassar o
exercício financeiro.

Assim como permitido na Lei 8.666/1993, a nova Lei de Licitações estabeleceu

exceções à regra do prazo anual” (RAFAEL OLIVEIRA). Admite-se a celebração de
contratos com prazo de até 5 (cinco) anos, nas hipóteses de serviços e fornecimentos
contínuos (art. 106) bem como de aluguel de equipamentos e utilização de programas
de informática (art. 106, § 2º). Para tanto, é necessário que se ateste (a) a maior
vantagem econômica vislumbrada em razão da contratação plurianual e (b) no início da
contratação e de cada exercício, a existência de créditos orçamentários vinculados à
contratação e a vantagem em sua manutenção. Ademais, a lei permite a prorrogação
sucessiva dos contratos de serviços e fornecimentos contínuos até o limite de 10 anos
(art. 107).

A lei também permite a celebração de contratos com prazo de até 10 anos em algumas
hipóteses de contratação direta por dispensa de licitação previstas no art. 75. Em
resumo, esses casos se referem a: • alta complexidade tecnológica e defesa nacional; •
materiais de uso das Forças Armadas, para fins de padronização (com exceções); •
inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo; •
comprometimento da segurança nacional; • transferência de tecnologia de produtos
estratégicos para o Sistema Único de Saúde (SUS); • insumos estratégicos para a saúde
(vide art. 108).

Outrossim, o contrato que previr a operação continuada de sistemas estruturantes de

tecnologia da informação poderá ter vigência máxima de 15 anos (art. 114).

Ainda, nos contratos que gerem receita e nos contratos de eficiência que gerem
economia para a Administração, os prazos serão de até 10 anos, se não houve
investimento do contratado, e de até 35 anos, nos contratos com investimento (art. 110).

Importante ressaltar que, inovando com relação à Lei nº 8.666/93, na qual há vedação
expressa aos contratos com prazo indeterminado, a Lei nº 14.133/2021 confere a
possibilidade de celebração de contratos por prazo indeterminado nos casos em que a
Administração Pública seja usuária de serviço público oferecido em regime de
monopólio. Ainda assim, deve o poder público comprovar, a cada exercício financeiro, a
existência de créditos orçamentários vinculados à contratação (art. 109).

Por fim, há previsão de prorrogação automática do prazo de vigência na contratação

que previr a conclusão de escopo predefinido, quando seu objeto não for concluído no
período firmado no contrato (art. 111, caput). É que no contrato por escopo, entendido
como aquele que se destina ao cumprimento de um objeto específico, “o prazo não é
essencial para caracterização da vigência e da eventual extinção do ajuste, mas, sim, a
execução do seu objeto” (RAFAEL OLIVEIRA). Não obstante, “na hipótese de não
cumprimento do escopo contratual por culpa do contratado, [...] (a) o contratado será
constituído em mora, sendo-lhe aplicáveis as respectivas sanções administrativas; e (b) a
Administração poderá optar pela extinção do contrato, adotando as medidas admitidas
em lei para a continuidade da execução contratual” (RAFAEL OLIVEIRA).

13. Acerca do equilíbrio econômico-financeiro nos contratos

administrativos, discorra sobre as disposições da Lei nº 14.133/2021
relativas ao reajustamento em sentido estrito e à repactuação.
RESPOSTA: A equação econômico-financeira é a relação entre encargos e vantagens
assumidas pelas partes do contrato administrativo, estabelecida por ocasião da
contratação, e que deverá ser preservada ao longo da execução do contrato. Essa
equação abrange todos os aspectos econômicos relevantes para a execução das
obrigações das partes. Isso compreende não apenas o montante de dinheiro devido ao
particular contratado, mas também o prazo estimado para pagamento, a periodicidade
dos pagamentos, a abrangência do contrato e qualquer outra vantagem que a
configuração da avença possa produzir.

Registre-se que a equação econômico-financeira é definida na data da apresentação da

proposta (e não da assinatura do contrato, vide art. 40, XI) e leva em consideração os
encargos do contratado e o valor pago pela Administração, devendo ser preservada
durante toda a execução do contrato, consistindo em direito assegurado
expressamente pela CF/88, art. 37, XXI, quando texto constitucional expressamente
menciona que os contratos administrativos deverão possuir cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamentos, “mantidas as condições efetivas das propostas”.

Além disso, o princípio da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro pode ser

invocado tanto pelo particular (contratado) quanto pelo Poder Público (contratante),
facultando a legislação que as partes busquem esse restabelecimento mediante a
utilização de meios alternativos de prevenção ou resolução de controvérsias,
notadamente a conciliação, a mediação, o comitê de resolução de disputas (dispute
board) e a arbitragem (art. 151).

A legislação apresenta alguns mecanismos para evitar o desequilíbrio da equação

econômica no curso de execução do contrato: o reajustamento em sentido estrito, a
repactuação e a revisão (ou recomposição) de preços. Os dois primeiros (espécies do
gênero reajustamento de preços) estão ligados à álea ordinária ou econômica, a qual
consiste no “risco relativo à possível ocorrência de um evento futuro desfavorável, mas
previsível ou suportável, por ser usual no negócio efetivado” (DINIZ, Maria
Helena. Dicionário jurídico. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 157), como ocorre com o
fenômeno inflacionário. Daí a legislação entender que o reajuste e a repactuação não
configuram alteração contratual, dispensando a necessidade de celebração de termo
aditivo e facultando o seu registro mediante simples apostila (art. 136, I).

Recorde-se que a legislação impõe que o contrato apresente cláusula com índice de
reajustamento de preços independentemente do seu prazo de duração, podendo ser
“estabelecido mais de um índice específico ou setorial, em conformidade com a realidade
de mercado dos respectivos insumos” (art. 92, § 3º).

O reajustamento em sentido estrito é conceituado como “forma de manutenção do

equilíbrio econômico-financeiro de contrato consistente na aplicação do índice de
correção monetária previsto no contrato, que deve retratar a variação efetiva do custo de
produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais” (art. 6º, LVIII). Tem o
objetivo de preservar o valor da moeda em face da inflação, devendo ser aplicado nos
“contratos de serviços contínuos, observado o interregno mínimo de 1 (um) ano [...]
quando não houver regime de dedicação exclusiva de mão de obra ou predominância de
mão de obra” (art. 92, § 4º, I)

Já a repactuação é “utilizada para serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva

de mão de obra ou predominância de mão de obra, por meio da análise da variação dos
custos contratuais, devendo estar prevista no edital com data vinculada à apresentação
das propostas, para os custos decorrentes do mercado, e com data vinculada ao acordo,
à convenção coletiva ou ao dissídio coletivo ao qual o orçamento esteja vinculado, para
os custos decorrentes da mão de obra” (art. 6º, LIX). Ocorre em face do aumento
ordinário e regular do custo dos insumos necessários ao cumprimento do acordo.

Sobre a repactuação, a lei impede que o poder público se às disposições contidas em

acordos, convenções ou dissídios coletivos de trabalho que tratem de matéria não
trabalhista, de pagamento de participação dos trabalhadores nos lucros ou resultados
do contratado, ou que estabeleçam direitos não previstos em lei, como valores ou
índices obrigatórios de encargos sociais ou previdenciários, bem como de preços para
os insumos relacionados ao exercício da atividade (art. 135, § 1º). Além disso, é vedado
à Administração vincular-se às disposições previstas nesses negócios coletivos que
tratem de obrigações e direitos que somente se aplicam aos contratos com a
Administração Pública (art. 135, § 2º).

Ademais, a repactuação poderá ser dividida em tantas parcelas quanto forem

necessárias, observado o princípio da anualidade do reajuste de preços da contratação,
podendo ser realizada em momentos distintos para discutir a variação de custos que
tenham sua anualidade resultante em datas diferenciadas, como os decorrentes de mão
de obra e os decorrentes dos insumos (art. 135, § 4º). Pode a repactuação, ainda, ser
dividida em tantas quanto forem as negociações coletivas das categorias profissionais
envolvidas, quando a contratação envolver mais de uma (art. 135, § 5º).

13. Acerca das formas de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro

nos contratos administrativos, discorra especificamente sobre a revisão
(ou recomposição) de preços e quais situações ensejam a sua
observância.
RESPOSTA: A equação econômico-financeira é a relação entre encargos e vantagens
assumidas pelas partes do contrato administrativo, estabelecida por ocasião da
contratação, e que deverá ser preservada ao longo da execução do contrato. Essa
equação abrange todos os aspectos econômicos relevantes para a execução das
obrigações das partes. Isso compreende não apenas o montante de dinheiro devido ao
particular contratado, mas também o prazo estimado para pagamento, a periodicidade
dos pagamentos, a abrangência do contrato e qualquer outra vantagem que a
configuração da avença possa produzir.

Registre-se que a equação econômico-financeira é definida na data da apresentação da

proposta (e não da assinatura do contrato, vide art. 40, XI) e leva em consideração os
encargos do contratado e o valor pago pela Administração, devendo ser preservada
durante toda a execução do contrato, consistindo em direito assegurado
expressamente pela CF/88, art. 37, XXI, quando texto constitucional expressamente
menciona que os contratos administrativos deverão possuir cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamentos, “mantidas as condições efetivas das propostas”.

Além disso, o princípio da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro pode ser

invocado tanto pelo particular (contratado) quanto pelo Poder Público (contratante),
facultando a legislação que as partes busquem esse restabelecimento mediante a
utilização de meios alternativos de prevenção ou resolução de controvérsias,
notadamente a conciliação, a mediação, o comitê de resolução de disputas (dispute
board) e a arbitragem (art. 151).

A legislação apresenta alguns mecanismos para evitar o desequilíbrio da equação

econômica no curso de execução do contrato: o reajustamento em sentido estrito, a
repactuação e a revisão (ou recomposição) de preços. Este último...

14. Acerca do regime jurídico das nulidades contratuais previsto na Lei nº

14.133/21, responda: 1. O que ocorrerá com o contrato cuja declaração de
nulidade viole o interesse público? 2. Existe alguma hipótese em que um
contrato nulo permaneça vigente para a Administração Pública?
RESPOSTA: vide arts. 147, parágrafo único, e 148, § 2º

15. Se o servidor público estadual está respondendo a PAD e pede a

concessão de aposentadoria, a Administração Pública poderá determinar
a suspensão da tramitação do requerimento até a conclusão do processo,
mesmo que isso não esteja previsto na lei estadual? O excesso de prazo
no PAD possui alguma influência na solução desse caso?
RESPOSTA: O STJ afirma que é possível a aplicação da Lei nº 8.112/90, como regra
geral, de forma subsidiária aos servidores públicos estaduais, quando os Estatutos de
Servidores Públicos Civis Estaduais tiverem lacunas e essa aplicação não representar
nenhum conflito com norma específica. Nesse sentido:
É possível aplicar, de forma analógica, a Lei Federal nº 8.112/90 em face
da falta de regulamentação específica sobre determinada questão na
legislação própria do ente federativo.
STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1576667/SP, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, julgado em 15/03/2016.

A partir dessa premissa jurisprudencial, o STJ já reconheceu a possibilidade de se

determinar a suspensão do processo de concessão de aposentadoria de servidor
público local durante o período em que esse responde processo administrativo
disciplinar, tendo sido, inclusive um precedente também oriundo do Estado do Paraná:
A lacuna na Lei Complementar Estadual n. 131/2010 do Estado do
Paraná acerca da possibilidade de suspender o processo de
aposentadoria enquanto tramita o processo administrativo
disciplinar deve ser suprida com a aplicação subsidiária da Lei n.
8.112/1990.
Trata-se de legítima integração da legislação estadual por meio
da aplicação subsidiária da norma federal, consoante pacífica
jurisprudência.
 STJ. 2ª Turma. AgInt no RMS 58.568/PR, Rel. Min. Francisco
Falcão, julgado em 19/10/2020.

Em suma: A lacuna em Lei Complementar Estadual acerca da possibilidade de

suspender processo de concessão de aposentadoria enquanto tramita processo
administrativo disciplinar deve ser suprida com a aplicação subsidiária da Lei nº
8.112/90.
STJ. 2ª Turma. AgInt no AgInt no RMS 61.130-PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques,
julgado em 27/09/2022 (Info 751).
Nada obstante, caso o prazo legal para conclusão do PAD transcorra sem que seja
concluído, o processo administrativo para concessão de aposentadoria não deve
permanecer suspenso, sendo esse o entendimento do STJ exarado no mesmo julgado:

"[...]

5. Ora, conforme já destacado também pela Segunda Turma, o excesso

de prazo para concluir processo administrativo disciplinar não pode
repercutir no andamento do processo de aposentadoria. Uma vez
incontestável o transcurso legal para a conclusão do PAD, o processo
administrativo para a concessão de aposentadoria não poderá ficar
suspenso. A propósito, em caso semelhante ao dos autos: RMS n.
60.493/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado
em 19/9/2019, DJe de
11/10/2019." (https://processo.stj.jus.br/processo/pesquisa/?src=1.1
.3&aplicacao=processos.ea&tipoPesquisa=tipoPesquisaGenerica&nu
m_registro=201901754991)

Nos termos do voto-vogal proferido no caso, "[...] deve-se possibilitar o trâmite do pedido
de aposentadoria voluntária do impetrante, não sendo razoável permanecer ele
indefinidamente suspenso, até porque, como bem enfatizado no julgamento do RMS
60.493/PR, 'a eventual concessão de aposentadoria ao investigado não ocasiona prejuízo
à Administração, pois, se ao término do PAD for reconhecida a prática de infração punível
com a demissão, poderá ser aplicada a cassação de aposentadoria [...]'".