AO COLENDO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – SEGUNDA TURMA –

RELATOR MINISTRO FRANCISCO FALCÃO

AgInt REsp 1.8s50.317/PR (2019/0351658-1)

NEREU ALVES DE MOURA, devidamente qualificados nos autos de Recurso

Especial em epígrafe, vem, com o devido acato e respeito, manifestar-se sobre a entrada em
vigor da nova Lei de Improbidade Administrativa e requerer sua aplicação para o presente
caso, pelas razões a seguir:

1. A recente promulgação da Lei nº 14230/21 trouxe severas e profundas modificações

ao texto original da Lei de Improbidade Administrativa (8.429/92) e este recorrente vem
requerer a aplicação delas ao presente recurso, ainda que ela tenha sido interposto antes da
entrada em vigência das modificações legais, pelas razões que seguem.

2. Com relação às normas de natureza processual, por força do art. 14/CPC 1, são elas
aplicáveis imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados
até aqui, não retroagindo para alcançar situações já consolidadas pelas regras advindas da
legislação revogada.

3. Por outro lado, no que se refere às regras de natureza material, deverão também ser
aplicadas aos presentes autos as inovações trazidas à Lei de Improbidade Administrativa,
porém, neste caso, de modo retroativo, para o fim de beneficiar o réu, porque sua
aplicação retroativa é direito fundamental da parte, conforme art. 5º, XL/CF 2.

4. A uma, porque os processos propostos com o objetivo de perquirir a existência de

improbidade administrativa nas ações dos agentes públicos estão inseridas no que se
convencionou chamar atualmente de Direito Administrativo Sancionador, conforme
determina o §4º, do art. 1º da Lei 8429/92, com a nova redação dada pela Lei 14230/21:
“Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais
do direito administrativo sancionador”

1
Art. 14. A norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os
atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada.
2
XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu;
5. Neste sentido, os princípios constitucionais garantidores dos direitos fundamentais
são aplicáveis de forma indistinta àquela do direito penal, haja vista decorrerem de um ius
puniendi estatal único, inexistindo diferença ontológica entre as áreas. A jurisprudência
pátria é pacífica neste sentido, do que são exemplo as decisões abaixo colacionadas, as quais
demonstram que este posicionamento é remansoso no âmbito deste Superior Tribunal, em
especial desta Segunda Turma:

(…) O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa
razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica
deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares. (STJ –
AgInt no RMS: 65486 RO 2021/0012771-8, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL
MARQUES, Data de Julgamento: 17/08/2021, T2 – SEGUNDA TURMA, Data de
Publicação: DJe 26/08/2021).

6. Ao mesmo tempo, a duas, a Convenção Americana de Direitos Humanos,

promulgada através do Decreto nº 678/92 no Brasil, também normatizou no âmbito nacional
a aplicabilidade retroativa da norma mais benigna como regra. O texto do art. 9º da CADH é
claro no sentido de que “Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de
pena mais leve, o delinquente será por isso beneficiado”.

7. Por isso que, a três, não há como opor à retroatividade da aplicação da lei mais
benéfica ao acusado o argumento da vedação ao retrocesso no enfrentamento de condutas
ímprobas, seja com base no art. 37, §4º/CF, seja com base na Convenção de Mérida (Decreto
5687/2006), porque o art. 5º, XL/CF configura garantia fundamental do cidadão, a qual,
sequer pode ser objeto de emenda constitucional, por imposição do art. 60, §4º, IV/CF, por se
tratar de cláusula pétrea.

8. A quatro, pode-se afirmar que há, inclusive entre os componentes do Ministério

Público, aquele que concordam com as teses aqui defendidas. Os argumentos apresentados
pela Subprocuradoria Geral da República vão no exato sentido do que aqui se argumentou:
tendo em vista que os processos que perquirem a improbidade administrativa estão contidos
no âmbito do direito administrativo sancionador, a eles deverão ser aplicadas todas as
garantias fundamentais presentes no processo penal:

EMENTA: RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. DIREITO SANCIONADOR. PRESCRIÇÃO.
 SUPERVENIÊNCIA DE LEI MAIS BENÉFICA. RETROATIVIDADE.
EXTINÇÃO DA AÇÃO. RECURSO PREJUDICADO.
1. A Lei nº 8.429/92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da
prática de atos de improbidade administrativa, foi substancialmente alterada pela
Lei nº 14.320/2021, sobretudo quanto a normas que, sendo mais favoráveis ao
acusado, devem retroagir, por imperativo constitucional.
2. A persecução referente a improbidade administrativa se insere no âmbito
do Direito Sancionador e, por coerência sistêmica, a exemplo do que ocorre
com os mecanismos de persecução criminal, deve nortear-se pelo postulado
da retroatividade da norma mais favorável ao réu, nos termos do art. 5º, XL,
da CF.
5. Parecer pela extinção do processo, ante a ocorrência da prescrição, em face da
incidência retroativa da norma mais favorável; prejudicado o exame do recurso
especial.

9. Considerando que o presente recurso contém matérias diretamente afetadas pelas

mudanças promovidas pela Lei 14.230/21 na Lei de Improbidade Administrativa, serve a
presente para apresentar as alterações legislativas especialmente aplicáveis ao caso, e as
respectivas consequências no resultado do julgamento.

10. Por isso, em primeiro lugar, vale ressaltar que está prescrita a pretensão punitiva
estatal por ato de improbidade administrativa, haja vista o transcurso do prazo da
prescrição intercorrente a que alude o novo art. 23 e seus parágrafos §4º e 5º, já que
transcorreram 9 anos entre o ajuizamento da ação, em 2006, e a publicação da sentença, em
março de 2015.

11. Em segundo lugar, o novo §4º, do art. 21/LIA passou a estabelecer a

comunicabilidade automática entre sentença penal absolutória e a ação de improbidade
administrativa, impondo o trancamento da ação de improbidade nos casos em que houver
absolvição criminal, por qual um dos fundamentos do art. 386/CPP.

12. Esta nova imposição legal é a proteção do agente público frente à possibilidade de
violação ao princípio do non bis in idem. Nessa premissa, Fernando Gaspar Neisser é claro
ao dizer que: “a coexistência dos regimes sancionatórios viola princípios dos mais
comezinhos, acarretando indevido ônus ao acusado, que se vê forçado a defender-se em
múltiplas frentes, sem qualquer garantia de que o êxito de uma delas impedirá a
continuidade das persecuções"3.

13. Por estas razões, cumpre-nos relembrar que os fatos analisados nestes autos também

3
NEISSER, Fernando Gaspar. Dolo e culpa na corrupção política, improbidade e imputação subjetiva. Editora Fórum.
Belo Horizonte, 2019. Pp. 72/73.
ensejaram persecução penal contra o recorrente, na Denúncia Crime nº 911.004-3, perante o
TJ/PR, autos nos quais Nereu foi absolvido, o que, por conta da nova redação da Lei de
Improbidade Administrativa, é suficiente para que esta ação seja arquivada, com o
consequente julgamento pela sua improcedência.

14. Em terceiro lugar, houve extensa modificação no rito processual das ações de
improbidade administrativa, dentre as quais deve-se destacar a elevação do status da fase de
saneamento dos autos em primeiro grau, em especial, pela inclusão dos §§ 10-E e 10-F ao
art. 17, já que agora são consideradas nulas as decisões de mérito que condenarem o
requerido sem a produção das provas por ele tempestivamente especificadas.

15. Ambas as novidades legislativas são aplicáveis ao presente feito, tendo em vista a
precariedade da instrução processual em primeiro grau. A uma, porque o juízo de primeiro
grau, de ofício, deu por encerrada a fase de instrução impedindo o réu de produzir as provas
tempestivamente especificadas por ele. Neste sentido, a duas, em que pese a produção de
provas tenhas sido requisitada no momento oportuno e deferida pelo Juízo de primeiro grau,
adiante, em comportamento contraditório e injustificado, o magistrado encerrou a instrução
processual sob o fundamento de que era possível formar convicção com os elementos que
constavam no processo. Por este motivo, a três, o feito foi sentenciado apenas com base nas
provas documentais que vieram aos autos com a inicial, sem que a este recorrente fosse
autorizado produzir as provas que lhe competiam, de acordo com a regra geral do ônus da
prova.

16. De se ver que o próprio Ministério Público em 2º Grau, quando chamado a se

manifestar sobre as razões recursais do apelo perante a 4ª Câmara Cível do TJ/PR, opinou
pela anulação da sentença “ante o cerceamento de defesa em decorrência do julgamento
antecipado”.

17. Por esta razão, em quarto lugar, embora na regra geral do Direito Processual Civil o
Magistrado tenha o poder de encerrar a instrução processual de forma antecipada, quando sua
convicção estiver formada, isto não será mais possível nos casos em que se estiver
analisando atos de improbidade administrativa.

18. Tendo em vista o caráter sancionatório dos processos que julgam tal espécie de atos,
o legislador se preocupou em aproximar este tipo de ação dos princípios aplicáveis ao
Processo Penal (art. 1º, §4º). O motivo desta aproximação pode ser explicado pelo Ministro
Benedito Gonçalves quem, em recente publicação 4, defendeu a aplicação de todos os
institutos constitucionais do Direito Sancionador (como gênero) ao Direito Administrativo:

No entanto, a natureza jurídica do direito sancionador é a mesma, seja no direito penal, seja
no direito administrativo (ou tributário, ambiental, eleitoral, improbidade etc.). O Estado é
o detentor do jus puniendi, sendo prerrogativa sua prever, normativamente, os casos nos
quais alguém será sancionado pela sua conduta ilícita. Por adequação ou intensidade,
algumas penas são de natureza penal; outras penas serão administrativas.

19. Dada essa aproximação entre as instâncias é que o legislador incluiu o §11 ao art.
17/LIA, o qual autoriza o julgamento antecipado da lide apenas e tão somente nos casos
em que o Magistrado estiver convencido da inexistência do ato de improbidade, porque, ao
acusado nos processos em matéria sancionatória deve ser garantido o mais amplo e profundo
contraditório, em respeito aos direitos fundamentais dos réus. Portanto, a contrario sensu, o
Juízo de primeiro grau não poderia ter encerrado a instrução processual com a finalidade de
julgar procedente a ação.

20. Por fim, em quarto lugar, houve também modificações em relação à perquirição do
elemento subjetivo do agente público: a partir de agora, somente podem ser considerados
atos de improbidade aqueles praticados com dolo (artigo 1º, § 1º). E este dolo, apto à
condenação por ato de improbidade administrativa, por sua vez, será apenas o específico,
considerado a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos
artigos 9º, 10 e 11.

21. Deste modo, não basta, agora, para que o ato se configure como ímprobo, a
realização intencional de uma das condutas descritas nos tipos dos artigos 9º, 10 e 11. É
necessária a consciência e a vontade do agente em realizar todos os elementos da definição
legal, com o objetivo de buscar um resultado moralmente afrontoso à ordem jurídica.

22. Portanto, ainda que exista ilegalidade na conduta, isso não é suficiente à tipificação
do ato de improbidade, sendo necessária a comprovação do dolo (artigo 17-C, §1º) e, no caso
dos autos, não se identificou nenhum mínimo elemento indicativo de manifestação de
vontade do recorrente, vez que o autor não logrou êxito em demonstrar a intenção e a
finalidade dos atos supostamente praticados pelo recorrente.
4
Os Princípios Constitucionais do Direito Administrativo Sancionador no Regime Democrático da Constituição de
1988. 2021
23. Diga-se “supostamente praticado” porque como mencionado alhures, a ACP foi
instruída tão somente com cópia do inquérito criminal, que quando fora submetido ao crivo
do Judiciário não serviu para apontar para a ocorrência de ato delituoso, afastando a autoria
em relação ao recorrente. Disso é forçoso concluir que se o agente não praticou nenhum ato,
menos ainda manifestou “ciência, vontade e objetivo de alcançar finalidade vedada pela
lei”, levando ao afastamento da ocorrência de conduta ímproba.

24. Em conclusão, por este breve arrazoado, este recorrente vem requerer a aplicação
integral da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, mas, especificamente,
porque aplicáveis aos presentes autos, daquelas modificações apresentadas nesta
manifestação, para que se proceda ao julgamento de seu mérito, reformando as decisões das
instâncias ordinárias com a finalidade de julgar improcedente a ação civil pública por ato de
improbidade administrativa proposta contra si.

25. Sucessivamente, importa mencionar que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a

repercussão geral (Tema 1199/STF) da discussão sobre a eventual (ir)retroatividade das
disposições da Lei 14.230/21, em especial quanto a dois aspectos aplicáveis ao caso
concreto: i) necessidade do elemento subjetivo (dolo) e; ii) aplicabilidade dos novos prazos
prescricionais.

26. Por este motivo, caso Vossa Excelência entenda que o presente recurso é afetado pelo
julgamento a ser realizado pelo Excelso Pretório, requer-se a suspensão de sua tramitação
e a sua devolução ao Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, para que se aguarde o
julgamento final do STF sobre a matéria, em conformidade com a decisão do Ministro
Alexandre de Moraes.