2012 - Gemo, Nelton Tiago Monografia Processo Producao Das Leis

UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE
Faculdade de Letras e Ciências Sociais
Departamento de Ciência Política e Administração Pública
Licenciatura em Administração Pública
Trabalho de Final de Curso
O papel da Assembleia da República na Produção de Leis durante a VI legislatura,

(2004-2009)
Licenciando: Nelton Tiago Gemo
Supervisor: Dr. Amílcar Frederico Pereira
Maputo
Março, 2012
Índice
Índice de figuras, gráficos e tabelas ................................................................................ i
Declaração ................................................................................................................... iii
Agradecimentos ........................................................................................................... iv
Dedicatória ................................................................................................................... v
Lista de Abreviaturas ................................................................................................... vi
RESUMO ................................................................................................................... vii
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 1
1.1. Contextualização ............................................................................................ 2
1.2. Problema ........................................................................................................ 3
1.3. Justificação ..................................................................................................... 5
1.4. Objectivos da pesquisa .................................................................................... 6
1.4.1. Objectivo geral ............................................................................................. 6
1.4.2. Objectivos específicos .................................................................................. 6
1.5. Objecto de estudo e delimitação ...................................................................... 6
1.6. Questão de Partida .......................................................................................... 6
1.7. Hipóteses ........................................................................................................ 6
II. METODOLOGIA .................................................................................................... 7
III. ENQUADRAMENTO TEÓRICO-CONCEPTUAL .............................................. 10
3.1. Conceitos.......................................................................................................... 10
3.2. Abordagens Teóricas ........................................................................................ 12
3.3. Quadro teórico .................................................................................................. 13
3.3.1. Teoria da escolha racional .......................................................................... 13
3.3.2. Novo institucionalismo da escolha racional ................................................ 13
3.3.3. Teoria Funcionalista ................................................................................... 15

3.4. Modelo de análise ............................................................................................. 17
IV. APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS DA PESQUISA ......................... 19
4.1 Contexto Institucional da VI legislatura ............................................................. 19
4.1.1 Perfil da Assembleia da República .............................................................. 19
4.1.2 Procedimento legislativo ................................................................................. 23
4.2. O Sistema político e os poderes legislativos do executivo ................................. 26
4.3. Análise do contexto institucional ...................................................................... 27
4.4. Ineficácia legislativa da VI legislatura .............................................................. 32
4.5. Impacto do contexto institucional sobre a eficácia legislativa da VI legislatura . 39
CONCLUSÃO ............................................................................................................ 41
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................... 43
ANEXOS .................................................................................................................... 50
ÍNDICE DE FIGURAS, GRÁFICOS E TABELAS
Tabelas
Tabela 1: Distribuição de assentos pelos círculos eleitorais ......................................... 20
Tabela 2: Número de sessões da VI legislatura ............................................................ 20
Tabela 3: Proposições legislativas apresentadas durante a IV legislatura ..................... 32
Tabela 4: Projectos de lei/autor apresentados durante a IV legislatura ......................... 33
Tabela 5: Proposições deliberadas durante VI legislatura/autor ................................... 33
Tabela 6: Proposições legislativas da VI legislatura/matéria ........................................ 35
Tabela 7: Número de proposições apresentadas por cada actor/matéria ....................... 36
Tabela 8: Matérias dominadas por cada actor .............................................................. 37
Tabela 9: Relação autor/resultado das proposições legislativas deliberadas ................. 38
Tabela 10: Tipo de aprovação das proposições legislativas .......................................... 38
Tabela 11: Rol de matérias para as sessões ordinárias ................................................. 40
Gráficos
Gráfico 1: Número de proposições legislativas colocadas ao debate/autor ................... 34
Gráfico 2: Projectos de lei apresentados em 2009 ........................................................ 36
Figuras
Figura 1: Fluxograma do processo legislativo ............................................................. 24
i
O papel da Assembleia da República na Produção de Leis durante a VI legislatura,
(2004-2009)
Trabalho de Fim de Curso apresentado em cumprimento dos requisitos exigidos para a

obtenção do grau de licenciatura em Administração Pública na Universidade Eduardo
Mondlane, Faculdade de Letras e Ciências Sociais, Departamento de Ciência Política e
Administração Pública.
O Licenciado
--------------------------------------
(Nelton Tiago Gemo)
Supervisor Presidente do Júri Oponente
(Amílcar Frederico Pereira) (Salvador Catede Forquilha) (José Jaime Macuane)
Maputo, Março de 2012
ii
DECLARAÇÃO
Declaro que este trabalho nunca foi apresentado, na sua essência, para obtenção de
qualquer grau, e que ele constitui o resultado da minha investigação pessoal, estando
indicadas no texto e na bibliografia as fontes que utilizei.
Maputo, Março de 2012
O Licenciado
--------------------------------------
(Nelton Tiago Gemo)
iii
AGRADECIMENTOS
Em especial agradeço aos meus pais Tiago Gemo e Felizarda Mundelenguane, por me
ter posto no mundo e me dado educação, por me terem indicado e incentivado o
caminho e amor a escola. Em especial agradeço ao meu eterno e saudoso pai que tanto
me apoiou durante este percurso, que Deus o tenha.
Agradeço aos meus irmãos (Pedro, Paulo, Maria, Clementina, Cecília e Nilza), pela
força e carinho que sempre me deram, em especial ao Pedro e Clementina, que sempre
estiveram para me apoiar, o meu muito obrigado.
Agradeço ao meu Supervisor, Dr. Amílcar Pereira, pelo acompanhamento, paciência e

dedicação que demonstrou durante a elaboração deste trabalho.
Agradeço aos funcionários Assembleia da República por terem dedicado parte do seu
tempo para dar contributo à esta pesquisa, em especial a Dra Elsa. Por fim, agradeço a
todos aqueles que directa ou indirectamente, tenham dado o seu contributo para o
presente trabalho.
“Stay foolish, stay hungry” – Steve Jobs
iv
DEDICATÓRIA
Ao meu eterno e saudoso pai Tiago Gemo
À minha mãe Felizarda Mudelenguane
Pela admiração que tinha pelo meu pai, Tiago Gemo, que partiu sem dizer adeus e
também à minha mãe que no meio de grandes dificuldades sempre soube me mostrar o
melhor caminho, dedico este trabalho.
v
LISTA DE ABREVIATURAS
AR Assembleia da República
BPF Bancada Parlamentar da FRELIMO
BPR-EU Bancada Parlamentar da RENAMO – União Eleitoral
BR Boletim da República
CACDHL Comissão dos assuntos constitucionais, direitos humanos e legalidade
CadhocRBEN Comissão Ad-Hoc para a Revisão da bandeira e emblema nacional
CadhocRLE Comissão Ad-Hoc para a Revisão da lei eleitoral
Comissão da agricultura, desenvolvimento rural, actividades
CADRAES
económicas e serviços
CAPPLCS Comissão da administração pública, poder local e comunicação social
CASGA Comissão dos assuntos sociais, género e ambiente
CDOP Comissão de defesa e ordem pública
CP Comissão de petições
CPAR Comissão Permanente da Assembleia da República
CPO Comissão do plano e orçamento
CRI Comissão das relações internacionais
CRM Constituição da República de Moçambique
EUA Estados Unidos da América
FRELIMO Frente de Libertação de Moçambique
PAR Presidente da Assembleia da República
PR Presidente da República
RENAMO Resistência Nacional de Moçambique
RIAR Regimento Interno da Assembleia da República
RM República de Moçambique
vi
RESUMO
O presente trabalho procura analisar a ineficácia da Assembleia da República na

produção de leis durante a VI legislatura que compreende o período entre 2004 a 2009.
Para a sua elaboração foram recolhidos os dados da produção legislativa da legislatura
em causa que correspondem as proposições legislativas propostas e deliberadas pelo
plenário da AR. Para a sua análise as proposições foram organizadas numa base de
dados e classificadas seguindo os critérios que comummente tem sido usados em
estudos similares.
O problema colocado na pesquisa é a ineficácia da AR na produção de leis, em que o

executivo se apresenta como o principal proponente da legislação que simultaneamente
aprova-a sem muitas dificuldades no plenário. A ideia principal é que o contexto
institucional designadamente, organização legislativa e poderes legislativos do
executivo, influenciou os resultados da produção legislativa durante a VI legislatura.
Palavras-chave: organização legislativa, poderes legislativos do executivo e ineficácia

legislativa.
vii
INTRODUÇÃO
O parlamento em uma democracia pode desempenhar várias funções, mas três delas são
fundamentais, designadamente: a representação, a produção de leis, e a fiscalização do
executivo (Mahler, 1995: 86).
Desta forma o desempenho dum parlamento em uma democracia têm suscitado,

actualmente, grande interesse aos cientistas sociais, sobretudo, os parlamentos das
democracias emergentes.
Sustenta Girishankar (2001) que para uma organização desempenhar as suas funções
precisa de estar dotada de condições estruturais e de capacidade. Estes elementos
afectam o desempenho da organização em termos de eficácia, eficiência e
produtividade.
As condições estruturais e de capacidade incluem instalações, equipamentos e sistemas

de trabalho, recursos humanos com um nível mínimo de conhecimentos e perícia, um
conjunto de procedimentos, regras ou regulamentos e incentivos positivos ou negativos
para alcançar desempenho óptimo.
No caso especifico dum parlamento, funciona dentro de uma certa estrutura interna e
interage com outros actores preponderantes no sistema político, assim, o seu
desempenho pode ser afectado por factores endógenos (capacidade estrutural,
organização legislativa e divisão do poder legislativo) e por factores exógenos (sistema
eleitoral, sistema partidário e sistema de governo) (Bandeiras & Norton, 2005).
As análises sobre o parlamento em Moçambique tendem a concordar que o parlamento

é um dos elos mais fracos do sistema político no que tange ao cumprimento das suas
funções. No caso da função legislativa verifica-se que a maioria das leis aprovadas é de
iniciativa do executivo (Namburete, 2010).
Algumas tentativas de explicar a preponderância do executivo no processo legislativo

têm se referido a provisão institucional colocada pela Constituição da República que
atribui amplos poderes legislativos ao Presidente e ao executivo como estando por de
trás da manifesta debilidade da Assembleia da República (AR) na produção de leis.
Além disso, são referenciados, outros factores como o sistema eleitoral (proporcional de
1
lista fechada), o sistema partidário e a escassez de algumas condições estruturais e de
capacidade na AR (Azevedo, 2009; Cistac, 2008; Namburete, 2010; AfriMAP, 2009).
Para o caso desta pesquisa pretendemos estudar essa manifesta ineficácia do legislativo
na produção de leis e para tal, vamos analisar a produção legislativa da VI legislatura
tomando em consideração o contexto institucional dentro do qual decorreu.
1.1. Contextualização
O estudo enquadra-se no contexto da reforma política em Moçambique rumo à
democracia iniciada em finais da segunda metade da década oitenta, cujo marco
fundamental foi aprovação e adopção da Constituição de 1990 que colocou o fim ao
modelo socialista que vigorou durante os primeiros 15 anos após a independência.
Um aspecto fundamental do modelo socialista foi a coabitação entre os poderes

legislativo e executivo vincada na Constituição de 1975. Esta criou fronteiras bastantes
permeáveis entre os dois poderes ao conceder grandes poderes legislativos ao Presidente
da República desfavorecendo o poder legislativo, representado pela Assembleia
popular. O presidente da República era chefe do Governo, e simultaneamente presidente
da Assembleia Popular (Macuane, 2000).
O novo regime político introduzido pela constituição de 1990 permitiu a criação de

novos corpos políticos, Governo e Parlamento, democraticamente eleitos e concebidos à
luz da teoria de separação e interdependência de poderes.
No âmbito da nova constituição, o poder legislativo com a nova designação de

Assembleia da Republica (AR) passou a ser o órgão responsável por: legislar,
representar os interesses da sociedade, fiscalizar e controlar o exercício da acção do
governo. Também, passou a ser eleita por sufrágio universal directo, secreto e pessoal
por um mandato de cinco anos renováveis, assim como passou a ser dirigida por um
presidente eleito pelos próprios deputados (artigos 170 e 179 da CRM).
As primeiras eleições legislativas e presidenciais aconteceram em 1994 e conseguiram

eleger para a AR três partidos políticos: FRELIMO, RENAMO e União Democrática
2
(coligação de partidos). As segundas e terceiras eleições legislativas e presidenciais
ocorrem em 1999 e 2004, respectivamente. Nestas eleições conseguiram eleger
deputados para AR os dois partidos maiores, a FRELIMO e RENAMO, embora nas
últimas a RENAMO tenha se apresentado em coligação de partidos designada,
RENAMO-União Eleitoral.
Um aspecto comum entre esses pleitos eleitorais é que a FRELIMO sempre conquistou
a Presidência da República assim como conseguiu uma maioria parlamentar. Algo que
veio se repetir nas eleições de 2009, em que a FRELIMO conseguiu eleger o maior
número de deputados até então.
Em 2004 foi aprovada uma nova constituição que em termos de organização do poder
legislativo não teve alterações de vulto senão a introdução de algumas formas
legislativas novas, a destacar decreto-lei e leis de autorização legislativa, e atribuição de
poder de iniciativa de lei às bancadas parlamentares.
A VI legislatura que será aqui analisada atraiu certa atenção devido aos momentos de
tensão que tornaram a AR um centro de controvérsias e discussões intensas entre as
duas bancadas que geraram distúrbio ao próprio clima de trabalho e o Presidente da AR
sentiu-se obrigado a solicitar a polícia para garantir a ordem. Por outro lado esta
legislatura ocorreu numa altura em que o maior partido, a FRELIMO, experimentava
uma nova liderança e novo candidato, disposto a alterar o rumo acontecimentos no seio
do partido1 e do país.
1.2. Problema
Os estudos sobre o parlamento em Moçambique demonstram que este é um dos elos
mais fracos do sistema político no que tange ao cumprimento das suas funções,
sobretudo, na produção de leis (Azevedo, 2009; Cistac, 2008; Namburete, 2010;
AfriMAP, 2009).
1
No momento da sua eleição o Presidente Armando Guebuza notabilizou-se por discursos de carácter
renovador que exaltavam o combate ao espírito do deixa-andar, auto-estima, unidade nacional, cultura do
trabalho, etc.
3
Cistac (2008) vê o problema da fragilidade da AR na produção de leis a partir dos
poderes legislativos atribuídos ao Executivo. Para este autor o presidente detêm de
muitos meios para intervir no parlamento e do mesmo modo, o governo goza do
monopólio de iniciativa de lei o que acaba enfraquecendo o parlamento.
Por seu turno Macuane (2000) notou que a organização legislativa e o sistema eleitoral
moçambicano propiciam a preponderância do executivo na produção legislativa assim
como favorecem a instalação dum governo partidário no parlamento.
Para além dos elementos de carácter institucional, Namburete (2010); Azevedo (2009)
associam a provisão legislativa constitucional do executivo à vantagem deste possuir
recursos e pessoal mais qualificado como sendo outros elementos que explicam o seu
fortalecimento perante a AR.
A VI legislatura foi eleita em 2004 em que apenas dois partidos conseguiram

representação parlamentar, a FRELIMO e a RENAMO. A FRELIMO e o seu candidato
presidencial Armando Guebuza saíram vencedores do escrutínio, elegendo assim
Guebuza para o cargo de Presidente da República e conquistando 160 dos 250 assentos
parlamentares disponíveis contra os 90 obtidos pela RENAMO.
Em termos de produção legislativa total durante a VI legislatura, o parlamento recebeu

um total de 161 proposições legislativas2, das quais 67% foram propostas pelo
executivo, contra 33% apresentadas pelo parlamento, e em 13 proposições o Parlamento
autorizou o executivo a legislar através de decretos-lei (Assembleia da República - AR,
2009).
O executivo apresentou-se também como o actor legislativo que mais proposições

colocou ao debate no plenário, com 74% do total das 134 proposições deliberadas, e
ainda, em todas suas iniciativas obteve uma taxa de aprovação 70%. Contra um
legislativo que iniciou apenas 33% da legislação tramitada da qual mais de 50% foi
reprovada pelo plenário.
2
95 Projectos e 53 Propostas de lei
4
Estes dados indicam uma prevalência do executivo na produção legislativa durante a VI
legislatura e remete-nos a reflectir se o parlamento está ou não se afirmando como
principal órgão de produção de leis dentro do sistema político.
Assim, propomo-nos a estudar essa ineficácia da AR naquilo que é o cumprimento da

sua função de produção de leis durante a VI legislatura, começando por analisar o
contexto institucional, colocamos a seguinte questão de partida: Até que ponto o
contexto institucional influenciou a ineficácia legislativa da VI legislatura?
1.3. Justificação
Em termos práticos esta pesquisa ganha relevância pelo facto de Moçambique ter uma
democracia muito nova, com um parlamento emergente cujas bases foram edificadas
dum regime centralizado que se caracterizou pela concentração dos poderes legislativo e
executivo do Estado na figura do Presidente da República.
Do ponto de vista político e académico o tema pode ser importante para perceber a
democracia em Moçambique numa altura que ocorrem fortes debates sobre a queda de
qualidade e estagnação da democracia no país, e ainda um forte debate entre políticos e
académicos sobre a revisão do texto constitucional, lei mãe que determina as normas de
organização política do país.
A escolha da Assembleia da República deve-se ao facto desta ser o mais alto órgão
legislativo do país que deve determinar as normas que vão reger o funcionamento do
Estado e a vida política, económica e social do país. Em algumas partes a análise
incluirá o executivo por este ser também um dos protagonistas do processo de produção
legislativa como um todo.
A escolha da VI legislatura deveu-se ainda ao facto de esta ter iniciado numa altura em
que, de um lado, a FRELIMO acabava de indicar um novo candidato presidencial, e por
outro lado, a FRELIMO teria consigo eleger o maior número de deputados desde as
primeiras eleições multipartidárias e ainda o facto de estar a entrar em vigor uma nova
constituição, bem como, alteração do regimento interno da AR. Daí, tornou-se
5
importante verificar se essas alterações poderiam causar algum impacto na produção
legislativa dentro da AR que se apresentava dominada pelo executivo.
1.4. Objectivos da pesquisa
1.4.1. Objectivo geral

Analisar a ineficácia legislativa da AR durante a VI legislatura.
1.4.2. Objectivos específicos

Analisar o contexto institucional da VI legislatura;
Analisar a produção legislativa da VI legislatura;
Avaliar o impacto do contexto institucional na ineficácia legislativa da VI
legislatura;
1.5. Objecto de estudo e delimitação

Objecto do trabalho é a Assembleia da República para analisar a sua ineficácia no
cumprimento da sua função de produção de leis, durante a VI legislatura - período entre
2005 - 2009.
A análise será feita tendo em conta os arranjos institucionais que propiciaram o

ambiente político no qual se desenrolou a VI legislatura. Por isso, a essência do trabalho
é analisar os procedimentos e mecanismos sob os quais o processo legislativo decorreu
e verificar através de dados empíricos da produção legislativa a sua contribuição na
ineficácia da AR na produção de leis, durante a VI legislatura.
1.6. Questão de Partida

Até que ponto o contexto institucional explica a ineficácia legislativa da AR durante a
VI legislatura?
1.7. Hipóteses
A ineficácia legislativa da AR durante a VI legislatura é produto da organização
legislativa e dos poderes legislativos do executivo.
6
II. METODOLOGIA
Recorrendo a tipologia colocada por Vergara (2000) a presente pesquisa pode ser
classificada quanto aos fins como explicativa e quanto aos meios de investigação como
documental, porque procuramos analisar a ineficácia da AR na produção de leis
recorrendo a meios documentais.
Escolhemos como procedimento para realizar esta pesquisa o método dedutivo, quer
dizer que, partimos dos pressupostos colocados pelas teorias para encarar realidades
específicas, neste caso, inerentes a produção legislativa durante a VI legislatura na AR.
A colecta de dados foi feita através da técnica documental que consiste na recolha de
dados preexistentes, neste caso, qualitativos e quantitativos. Extraímos os dados
qualitativos, referentes as normas que orientaram a legislatura, em alguns documentos
normativos, designadamente: a Constituição da República, o Regimento Interno da AR,
o Estatuto do Deputado, e outros instrumentos regulamentares que dirigiram a VI
legislatura.
Os dados quantitativos da produção legislativa que consistem no total das proposições

legislativas tramitadas e deliberadas foram obtidos nas actas das sessões plenárias, nos
relatórios de actividade da VI legislatura, nos livros de registo de proposições
legislativas, nas agendas das sessões plenárias e nos Boletins da República da I Série.
Primeiro foram levantados os elementos de carácter institucional que dirigiram a VI

legislatura e, segundo, foram identificados os indicadores da produção legislativa nas
proposições legislativas da VI legislatura, designadamente: leis, decretos-lei, e leis de
autorização legislativa.
As proposições legislativas foram classificadas quanto ao: proponente ou autor, objecto

ou matéria, resultado, e tipo de aprovação.
Quanto ao autor as proposições legislativas foram classificadas em projectos de lei e

proposta de lei, quando a iniciativa for do próprio legislativo e do executivo,
respectivamente.
7
O objecto ou matéria refere-se ao assunto que a proposta se dirige. Assim, quanto ao
objecto, partindo de algumas classificações de Figueredo & Limongi (2000: 86) e Neto
& Santos (2003: 674), distinguimos as seguintes categorias:
Administrativas: todas as proposições legislativas que procuram alterar a

estrutura do estado, o processo administrativo, ou a função pública em geral;
Económico-Financeiro: incluem as proposições relacionados com incentivos

fiscais, infra-estruturas, fiscalização, actividades económicas;
Político-institucional: abrange as proposições que almejam alterar o ambiente

político, leis eleitorais, leis constitucionais, etc;
Social: educação, saúde, género;
Cultural-científico-tecnológico: tem a ver com a cultura, ciência e tecnologia;
Orçamentário: tem a ver com as receitas e gastos do governo;
Regimental: abrangem aquelas proposições alteram o funcionamento da AR e do

processo legislativo;
A classificação quanto ao resultado produziu as categorias seguintes: aprovado,

rejeitado, e retirada pelo proponente.
Finalmente, quanto ao tipo de aprovação plenária temos: unanimidade, consenso, e

maioria.
Com essa classificação vamos poder identificar o principal proponente das proposições
legislativas e as áreas do seu domínio, bem como o apoio que as bancadas
parlamentares prestam as proposições tendo em conta o seu autor.
A metodologia qualitativa vai nos permitir descrever as informações não quantificáveis

referentes ao contexto institucional da VI legislatura, enquanto que, para análise da
ineficácia legislativa aplicaremos a metodologia quantitativa. A razão da escolha dessa
metodologia reside no facto de que nos permite considerar todos os dados referentes a
produção legislativa relevantes à pesquisa. Aplicaremos os procedimentos estatísticos
8
da estatística descritiva de modo a identificar alguns relacionamentos entre os
fenómenos.
A metodologia escolhida enfrenta algumas limitações e dificuldades, primeiro por não

poder colher opiniões dos próprios deputados acerca deste fenómeno, segundo algumas
dificuldades para encontrar alguns documentos.
Devido a alguma inconsistência das estatísticas da produção legislativa da IV legislatura

e as dificuldades para obter alguns dados, dum universo de 161 proposições legislativas
que tramitaram durante a VI legislatura entre as quais projectos de lei, propostas de lei e
leis de autorização legislativa a pesquisa apenas encontrou e seleccionou como amostra
134 proposições deliberadas. Isto deveu-se a razão de só termos obtido nas actas das
sessões plenárias apenas 134 proposições deliberadas e não 161 tal como os relatórios
de actividade da VI legislatura apontam.
9
III. ENQUADRAMENTO TEÓRICO-CONCEPTUAL
3.1. Conceitos
Para esta pesquisa dois conceitos são fundamentais, designadamente, contexto
institucional e ineficácia legislativa.
North (1991) define instituições como sendo os limites formais ou informais

estabelecidos pelo homem para estruturar as interacções políticas, económicas, e
sociais. A ideia central é que tais limites representam, preservam e distribuem diferentes
recursos de poder à diferentes grupos e indivíduos moldando assim acção dos mesmos.
Partindo da ideia de instituição no sentido de regras, nesta pesquisa, o Contexto

institucional é tratado como regras e procedimentos que orientam o processo da
produção de leis. Este envolve as regras internas do legislativo, as leis eleitorais, as
regras que definem a interacção entre o legislativo e o executivo, etc.
Para ser mais específico, o conceito é aqui tratado em duas dimensões, designadamente:
organização legislativa e poderes legislativos do executivo.
Entende-se por organização legislativa a alocação de recursos e atribuição de direitos

parlamentares para o legislador individual ou grupo de legisladores. Inclui os direitos de
propor a legislação, direito de emendar a legislação proposta por outros, e o direito de
recorrer a assessoria para ajudar a analisar e esboçar a legislação e emendas (Krehbiel,
1992: 2).
A organização legislativa é definida por Cox (2004) como sendo o conjunto de regras
que definem (1) uma ordem de órgãos legislativos as vezes executivos doptados de
poderes especiais de definição de agenda e outros recursos, (2) uma ordem de moções
especificando as acções disponíveis no gigante xadrez da manobra parlamentar, e (3)
um conjunto de procedimentos de votações nos órgãos e nas moções.
Não restam dúvidas que ambos conceitos coincidem ao definir a organização legislativa
como sendo conjunto de procedimentos internos que governam o processo legislativo.
10
Os Poderes legislativos do executivo são definidos por Mainwaring & Sughart (1997)
como sendo aqueles que permitem ao presidente colocar o seu timbre em políticas.
Constitucionalmente o presidente pode possuir os seguintes poderes legislativos: poder
de veto, poder de iniciativa de lei, poder de decreto, poder de legislar em casos de
emergência, e referendo (Shugart & Carey, 1992; Mainwaring & Shugart, 1993; e
Mainwaring & Shugart, 1997).
Os poderes legislativos do executivo classificam-se em poderes reactivos e poderes

proactivos. Os poderes reactivos são aqueles que permitem o executivo defender o
status quo contra tentativas da maioria de mudá-lo e os poderes proactivos são aqueles
que permitem o executivo estabelecer um novo status quo. Os poderes reactivos
incluem o veto e o direito exclusivo de fazer propostas legislativas em certas matérias
como o orçamento, políticas militares e criação de órgãos governamentais enquanto que
os poderes proactivos incluem o poder de decreto (Mainwaring & Shugart, 1993).
Assim nesta pesquisa ao falar do contexto institucional estaremos falando das suas duas
dimensões, designadamente, organização legislativa e poderes legislativos do executivo.
Ineficácia legislativa
Para entender a ineficácia devemos entender primeiro a eficácia porque esta é o
contrário daquela. O conceito de eficácia está relacionado com o alcance dos resultados.
Para Chiavenato (1991) a eficácia de uma organização refere-se à sua capacidade de
satisfazer necessidades através da utilização dos seus bens e serviços. A eficácia dá mais
ênfase em fazer coisas correctas e alcançar os resultados.
Por seu turno Kardec, Arcuri & Cabral (2002) definem a eficácia organizacional como o
grau com que uma organização alcança os seus objectivos de curto, e as suas metas de
longo prazo.
A eficácia é um dos elementos fundamentais quando se pretende saber se uma

organização está, realmente, de forma activa, a procurar atingir os seus objectivos. A
eficácia pode ser encarada como uma medida normativa do alcance dos resultados
globais da organização, por isso, a eficácia deve ser entendida como algo que se produz
em uma situação (Pisa, 1989: 18).
11
Sendo que o Parlamento tem três funções principais: a representação, a fiscalização do
executivo e a produção de leis, implica que a eficácia pode ser produzida em cada uma
destas áreas de actuação da mesma organização e em um certo momento.
Do ponto de vista dos estudos legislativos, a eficácia foi abordada nos estudos sobre o
Congresso dos EUA como sendo a capacidade de um legislador particular propor e
conduzir proposições legislativas dentro do processo legislativo (Volden & Weisan,
2008; Jenkins, 2010)
A diferença entre estas duas perspectivas encontra-se no objecto onde se pretende

entender a eficácia. Na primeira perspectiva o objecto é a organização e na segunda é o
legislador.
Para os fins desta pesquisa vamos abordar a ineficácia olhando para o Parlamento como
uma organização, mas vamos emprestar o termo legislativa na segunda perspectiva, e
desta forma vamos entender a ineficácia legislativa olhando o grau de alcance da
missão de produção de leis pelo Parlamento.
3.2. Abordagens Teóricas

A pesquisa é conduzida na base de duas abordagens, o novo institucionalismo da
escolha racional e a abordagem funcionalista.
A abordagem do novo institucionalismo da escolha racional procura entender o

comportamento, as preferências e as escolhas dos actores a partir dos incentivos e
constrangimentos que advêm dos regulamentos e procedimentos dentro dos quais os
actores se encontram inseridos (Hall & Taylor, 2003).
A análise funcionalista concebe as organizações como elementos que desempenham

funções específicas e importantes à manutenção de um determinado sistema ou ordem
(Fereira et al, 2001).
A integração das duas abordagens fornece uma visão privilegiada e adequada, porque
contém dois elementos básicos para a compreensão do processo que se pretende
analisar: a) permitirá identificar os principais pilares normativos que regem o processo
12
de produção legislativa na AR e; b) os efeitos que eles produzem sobre a produção
legislativa.
3.3. Quadro teórico

Os estudos legislativos têm sido orientados pelas teorias da escolha racional, pela teoria
do novo institucionalismo e pela teoria funcionalista.
3.3.1. Teoria da escolha racional

Esta teoria explica o comportamento social e político humano assumindo que as pessoas
agem racionalmente. Os agentes sociais estão interessados pela maximização da
riqueza, status, poder, ideologia, votos ou outras dimensões. Assim, as escolhas feitas
por esses agentes são explicadas em função da variabilidade do constrangimento
enfrentado pelos mesmos (Ferejohn & Pasquino, 2001).
Desta forma, a teoria da escolha racional assume como unidade de análise para explicar
os fenómenos sociais o indivíduo e o pressuposto de racionalidade. A acção dum agente
social é definida como racional por Ferejohn & Pasquino (2001), quando um acto foi
escolhido porque está entre os melhores actos disponíveis para o agente, dadas as suas
crenças e os seus desejos.
3.3.2. Novo institucionalismo da escolha racional

As análises do novo institucionalismo desdobram-se em três perspectivas essenciais:
institucionalismo histórico, institucionalismo sociológico, e institucionalismo da escolha
racional. O novo institucionalismo da escolha racional procura explicar como os
regulamentos do congresso afectam o comportamento dos legisladores e por que são
adoptados. No sentido de buscar resposta a essa questão no campo dos estudos
legislativos o novo institucionalismo da escolha racional fracciona-se em três modelos:
modelo distributivista, modelo informacional e modelo partidário.
3.3.2.1. Modelo distributivista

Parte da ideia de conexão eleitoral definida por Mayhew (1974), segundo a qual a
preocupação central dos congressistas dentro do parlamento é garantir a sua reeleição e
para tal eles devem procurar oferecer benefícios aos seus círculos eleitorais sem, no
entanto lhes imputar os custos de tal provisão.
13
Agindo sozinho os parlamentares não alcançariam esse objectivo, por isso, envolvem-se
num processo de cooperação, trocando votos, mas essa troca de votos ocorre num
ambiente de incerteza em que não se sabe se apoiando um legislador em uma política
que beneficie o seu eleitorado ele retribuirá no futuro da mesma maneira.
Para reduzir a incerteza recorre-se ao estabelecimento de instituições, entendidas como

regras, que garantam a sobrevivência dos acordos oferecendo garantias nessas trocas
para todos os envolvidos. A criação de comissões legislativas com amplos poderes é a
forma encontrada para garantir os ganhos de troca.
3.3.2.2. Modelo informacional

As comissões são a unidade principal para a estruturar a actividade legislativa, elas
servem como recursos para a maior especialização dos seus membros. No entanto, a
especialização enquanto necessária não é condição suficiente para uma tomada de
decisões legislativas informadas porque a especialização das comissões cria
oportunidades para o uso estratégico de informação.
Para Krehbiel (1992) a organização legislativa deve procurar agir no sentido de reduzir
a incerteza no processo de tomada de decisão sobre políticas, garantindo que as decisões
sejam tomadas utilizando a maior quantidade possível de informação. Nesse sentido, a
eficiência da organização legislativa está na sua capacidade de instituir regras e
procedimentos que incentivam os parlamentares a se especializarem e a partilhar as
informações resultantes da especialização, concorrendo deste modo para a redução da
incerteza.
Para superar este problema da incerteza, a construção de comissões deve ter em os cinco
princípios seguintes: princípio dos desviantes, princípio de heterogeneidade, princípio
do desviante informativo, princípio restritivo, e o princípio do comportamento
regimental. Para tornar as comissões informativas Krehbiel defende que estas devem
estar compostas por membros heterogéneos, as regras restritivas devem ser incentivo à
especialização, e a legislatura não deve promover formas organizacionais que
estimulam ganhos de troca.
14
3.3.2.3. Modelo Partidário
Este modelo concentra-se na acção dos partidos políticos dentro do congresso e
demonstra que os partidos maioritários no parlamento são uma espécie de cartel
legislativo que usurpa o poder, teoricamente residente no parlamento, para fazer leis,
governando a estrutura e o processo legislativo. Em função disso, o processo legislativo
em geral, sujeita-se aos interesses do partido maioritário.
Segundo Cox & Mccubbins (1993) os legisladores criam, estruturam, reestruturam e

mantêm partidos políticos para resolver uma variedade de dilemas colectivos que
enfrentam no processo de busca da sua reeleição e no processo de aprovação da
legislação sob a regra da maioria. Os partidos conseguem minimizar os dilemas
colectivos actuando como coalizões processuais e como definidores de agenda.
Usando o seu poder de nomeação e de agenda, os partidos maioritários no congresso

podem controlar as comissões tornando-as seus agentes. Primeiro, usando o poder de
nomeação, os líderes partidários usam o critério de fidelidade partidária para seleccionar
os membros para as comissões e asseguram desta forma a representação dos interesses
do seu partido. Segundo, usando o seu poder de agenda que consiste em decidir sobre a
tramitação dos projectos ou propostas legislativas, o chefe da comissão que é também
membro do partido maioritário prioriza aqueles projectos que ele deseja ver passar.
3.3.3. Teoria Funcionalista

A teoria funcionalista procura, por um lado, detectar o papel ou papéis que o parlamento
cumpre em determinado país e, por outro lado, estabelecer tipologias de parlamentos.
Santos (2004) sumariza os tipos de legislativos segundo a abordagem funcionalista em:

activo, reactivo e carimbador. Um legislativo activo é aquele que possui a iniciativa do
processo decisório. Além de predominante quanto à origem das proposições aprovadas,
é actor fundamental também na implementação dos programas governamentais e
alocação de recursos.
Um legislativo reactivo é aquele que delega a iniciativa das proposições legais mais
importantes para o Executivo. A definição da agenda, assim como as prioridades no que
15
tange à ordem de apreciação das proposições, é transferida para o governo e negociada,
posteriormente, com os parlamentares que lideram o partido ou coalizão legislativa
maioritária.
Um legislativo carimbador é aquele que funciona inteiramente a reboque do governo.

As matérias que tramitam no Legislativo o fazem de modo quase que inteiramente pro
forma, cabendo aos órgãos internos do parlamento apenas finalizar as proposições em
seus aspectos técnicos.
Para além destas tipologias, outras podem ser encontradas em Mezey, Packenham,
Blondel e Norton3.
Tal como vincamos no princípio, pretendemos analisar a ineficácia legislativa da AR

durante a VI legislatura a partir do contexto institucional em que ela decorreu:
organização legislativa e poderes legislativos do executivo. A organização legislativa
será analisada com base nos três modelos oferecidos pela teoria do novo
institucionalismo da escolha racional. A integração dos três modelos permitirá analisar a
produção legislativa em consideração as principais estruturas legislativas: deputados,
comissões, bancadas parlamentares e plenário. Um aspecto comum entre essas teorias é
que elas partem do pressuposto de que os legisladores agem no sentido de garantir a sua
reeleição e reconhecem as comissões como organismos de divisão de trabalho.
O modelo distributivista assume que os legisladores, induzidos pelas regras eleitorais,

agem para atender os seus círculos eleitorais, e o sistema de comissões obedece um
conjunto de regras que inclui a auto-selecção. Em prol desses pressupostos este modelo
teria uma limitação para o caso moçambicano onde as regras eleitorais não criam laços
directos entre o legislador e o círculo eleitoral e ainda o mecanismo de auto-selecção
para as comissões não existe.
3
PACKENHAM, R. Legislatures and Political Development, in Kornberg, A. & Musolf L. (eds.),
Legislatures in Developmental Perspective, Durham NC, Durham University Press, 1970, pp. 521-82.
NORTON, P. Parliament and Policy in Britain: the House of Commons as a Policy Influencer, Teaching
Politics, 13, (1984), pp. 198-221
BLONDEL,J. Legislative Behaviour: Some Steps Towards a Cross-National Measurement', Government
and Opposition, vol.5, (1), 1970, pp. 67-85
16
As limitações do modelo distributivista podem ser superadas ao integrar na nossa
análise os modelos partidário e informacional. O modelo partidário dedica a sua atenção
aos partidos maioritários no legislativo para demonstrar como é que eles formam um
governo partidário dentro do legislativo. Sendo que no nosso caso em estudo, Macuane
(2000) salientou a existência dum partido maioritário dentro do legislativo, o modelo
partidário poderá ajudar-nos a compreender a dinâmica deste fenómeno.
O modelo informacional nos permitirá compreender as comissões sobretudo no que diz

respeito ao seu poder gerar e gerir informação necessária para propor e debater
legislação.
Como se pode compreender cada um dos modelos permite compreender apenas uma
face do problema daí que julgamos que a integração dos três modelos poderá fornecer
uma visão mais ampla do fenómeno.
3.4. Modelo de análise

O nosso ponto de partida é que a organização legislativa e os poderes legislativos do
executivo ajudam nos compreender a ineficácia da VI legislatura em termos de
produção de leis. Daí que classificamos a organização legislativa e os poderes
legislativos de variáveis explicativas e a ineficácia como nossa variável dependente.
A ineficácia legislativa será analisada com base em duas varáveis: organização

legislativa e poderes legislativos do executivo.
A organização legislativa comporta as dimensões e indicadores seguintes:
Direitos parlamentares do deputado: consiste nos direitos para propor

legislação, emendar legislação proposta por outros, e recorrer a assessoria;
Direitos das comissões: propor legislação, emendar a legislação proposta pelo

executivo, controlar a tramitação dos projectos, aprovar legislação sem fazer
passar pelo plenário, petição e auscultação da sociedade civil;
17
Estrutura das comissões: número de comissões, jurisdições das comissões,
membros que pertencem a mais de uma comissão, nomeação para as comissões
e chefia nas comissões, incentivo para permanecer na comissão.
Os poderes legislativos do executivo comportam as dimensões e indicadores seguintes:
Poder de decreto: os decretos-lei são uma possibilidade que o executivo possui

para legislar sobre matérias de seu interesse mediante a autorização do
legislativo;
Iniciativa de lei: capacidade para o PR e do governo propor legislação;
Solicitação de urgência: prerrogativa que o executivo possui para acelerar a

tramitação das suas iniciativas legislativas.
Para perceber a ineficácia legislativa definimos as dimensões e indicadores seguintes:
Número de proposições legislativas apresentadas: Iniciativa do Executivo,

Iniciativa do Legislativo;
Número de proposições legislativas deliberadas: Iniciativa do Executivo;

Iniciativa do Legislativo;
Relação das proposições legislativas aprovadas e proposições legislativas

apresentadas: Leis de iniciativa do Legislativo / Projectos de Lei de iniciativa
do Executivo, Leis de iniciativa do Legislativo / Projectos de Lei de iniciativa do
Legislativo.
18
IV. APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS DA PESQUISA
4.1 Contexto Institucional da VI legislatura
4.1.1 Perfil da Assembleia da República

Assembleia da República é o nome oficial do parlamento Moçambicano que é definido
pelo artigo 167 da CRM como sendo a assembleia representativa de todos os cidadãos
moçambicanos. É eleita por sufrágio universal, directo, igual, secreto, pessoal e
periódico e é unicameral com 250 deputados que representam os mais de 22 milhões de
habitantes.
A AR está investida de poderes para legislar, representar, fiscalizar e controlar o

executivo. No que tange as funções legislativas a AR possui competências para: legislar
sobre questões básicas da política interna e externa do país, e possui a competência
exclusiva para: aprovar as leis constitucionais; aprovar a legislação eleitoral e o regime
do referendo; e ratificar os decretos-lei (artigo 179 da CRM). Também, a AR pode
autorizar o Governo a legislar sobre outras matérias, sob forma de decreto-lei.
O Parlamento é eleito de cinco em cinco anos, num sistema eleitoral de representação

proporcional. Os Deputados concorrem em listas de partidos políticos ou coligações,
distribuídos por círculos eleitorais. As listas podem integrar cidadãos não filiados nos
partidos. Ao ser eleito, o Deputado representa todo o país e não o círculo pelo qual é
eleito (artigos 1 e 4 do RIAR).
Existem actualmente 13 círculos eleitorais, sendo 11 a nível nacional e 2 na diáspora. A

eleição da VI legislatura ocorreu em 2004 nas terceiras eleições legislativas
multipartidárias que conduziram o candidato da FRELIMO Armando Guebuza à
presidência e permitiram a FRELIMO a conquistar 160 assentos contra 90 da
RENAMO, do total de 250 assentos disponíveis, seguindo a distribuição apresentada na
tabela abaixo.
19
Tabela 1: Distribuição de assentos pelos círculos eleitorais
# Círculo eleitoral FRELIMO RENAMO

1 Niassa 9 3
2 Cabo Delgado 18 4
3 Nampula 27 23
4 Zambézia 19 29
5 Tete 14 4
6 Manica 7 7
7 Sofala 7 16
8 Inhambane 15 1
9 Gaza 17 0
10 Maputo-província 13 1
11 Maputo-cidade 14 2
12 África 1 0
13 Resto do mundo 1 0
Total 160 90
Fonte: AR, Boletim Estatístico (2005-2009) VI legislatura
a) Funcionamento da AR
A Assembleia da República reúne-se ordinariamente duas vezes por ano e
extraordinariamente sempre que a sua convocação for requerida pelo Presidente da
República, pela Comissão Permanente ou por um terço, pelo menos, dos deputados.
Durante a VI legislatura a AR reuniu-se em 60 sessões, sendo 20 ordinárias e 40 extra-

ordinárias.
Tabela 2: Número de sessões da VI legislatura

Ano Sessões
Ordinárias Extraordinárias
2005 6 9
2006 4 10
2007 5 10
2008 4 7
2009 1 4
TOTAL 20 40
20
Dentro da AR os deputados eleitos por cada Partido ou coligação podem se organizar
em bancada parlamentar, cada bancada deve possuir pelo menos 11 deputados. Ao
deputado não é permitido pertencer a mais de uma bancada e cada bancada estabelece
livremente a sua própria organização (artigos 39 e 40 do RIAR).
Em 2010 foi revisto o RIAR alterando de 11 para 8 o número mínimo de deputados

necessário para constituir uma bancada, com objectivo único de acomodar a formação
duma bancada por parte dos deputados do Movimento Democrático de Moçambique –
MDM.
Em termos legislativos as bancadas parlamentares têm poder de propor legislação e de

solicitar o debate de assuntos de urgência não agendados, requerer a interrupção da
sessão plenária e recorrer a assessoria técnica da sua escolha (artigo 43 do RIAR).
Ao deputado não é obrigatório pertencer a alguma bancada parlamentar, por isso, o

Regimento Interno da Assembleia da República (RIAR) garante aos deputados que não
pertencem a nenhuma bancada o direito a intervenção.
Órgãos da AR
O parlamento possui os seguintes órgãos: Plenário, Comissão Permanente e Comissões
de Trabalho (artigo 45 do RIAR).
a) Plenário
O plenário é constituído pelos 250 deputados reunidos em sessão da Assembleia da
República. Em geral compete ao plenário: aprovar as leis, propor realização de
referendos, deliberar sobre o programa do Governo, aprovar o Orçamento do Estado
(artigo 179 da CRM). Este é o órgão que faz a aprovação definitiva das proposições
legislativas.
b) Comissão Permanente da AR
A Comissão Permanente coordena as actividades do Plenário, das Comissões e dos
grupos nacionais. É composta pelo Presidente da Assembleia da República que a
preside também, vice - Presidentes, Chefes das Bancadas Parlamentares e por outros
deputados eleitos para a comissão Permanente e deve possuir um número mínimo de 5
membros e nunca mais de 15 (artigo 49 do RIAR).
21
As suas deliberações são tomadas por maioria simples dos votos dos membros presentes
e publicadas no Boletim da Assembleia da República e diário das Actividades e
reproduzidas nas actas das sessões plenárias.
Dentre as suas competências consta: exercer o poder da AR relativamente ao mandato

dos deputados, criar comissões de inquérito de carácter urgente, preparar e organizar as
sessões da AR, preparar o rol das matérias a constar das propostas de agenda da ordem
do dia, criar grupos de trabalho, fixar a data e hora da votação dos projectos e propostas
de lei e demais deliberações (artigo 51 do RIAR).
c) Comissões de trabalho
As comissões de trabalho são compostas por um mínimo de cinco e um máximo de
quinze membros eleitos em plenário, obedecendo o critério de representatividade
parlamentar. Nenhum deputado pode pertencer a mais de uma comissão de trabalho e as
bancadas podem substituir por períodos máximos de três meses renováveis, um membro
da Comissão de trabalho por si indigitado, quando esse se encontre com impedimento
justificado (artigo 56 do RIAR).
Os principais cargos de chefia nas comissões são o de Presidente e Relator, cujos

titulares são eleitos pelo plenário e cumprem o mandato correspondente a legislatura,
não podendo ambos pertencer a mesma bancada parlamentar. O número de presidências
das comissões é distribuído segundo a proporção de representatividade parlamentar,
mas a distribuição é feita em primeiro lugar pela bancada parlamentar maioritária, que
escolhe as que lhe interessam, seguindo-se, por ordem de representatividade, as
restantes bancadas parlamentares.
As comissões de trabalho tem competências para elaborar e submeter à aprovação,

projectos de lei, de resolução e de moção; pronunciar-se sobre projectos e propostas de
lei, de resolução e de moção; elaborar pareceres, propostas, estudos e inquéritos sobre
matérias de seu âmbito de trabalho; garantir a função política do controlo da Assembleia
da República as Instituições, verificando o interesse pela lei e pelo interesse público;
aprovar informações e os relatórios a serem enviados ao Presidente da Assembleia da
República (artigo 57 do RIAR).
22
As comissões tem direitos para convocar membros do governo, visitar organismos
estatais, acesso a documentos confidenciais, recorrer a especialistas, podem reunir com
o povo e tem poder de tomar iniciativa de inquérito.
Durante a VI legislatura a AR funcionou com oito comissões, nomeadamente: dos

assuntos constitucionais, direitos humanos e legalidade (CACDHL); do plano e
orçamento (CPO); dos assuntos sociais, género e ambiente (CASGA); da administração
pública, poder local e comunicação social; (CAPPLCS) da agricultura, desenvolvimento
rural, actividades económicas e serviços (CADRAES); de defesa e ordem pública
(CDOP); das relações internacionais (CRI); e de petições (CP) (artigo 70 do RIAR).
O plenário pode criar, por resolução, comissões ad-hoc e comissões de inquérito

destinadas a atender a questões específicas. Durante a VI legislatura foram criadas duas
comissões ad-hoc, para revisão da lei eleitoral e da revisão da bandeira e do emblema da
república.
4.1.2 Procedimento legislativo

A lei n.º 17/2007 que reviu o Regimento da Assembleia da República aprovado pela lei
n.º 6/2001 define que o procedimento legislativo pode ocorrer de três formas,
nomeadamente: procedimento legislativo comum, procedimento legislativo simplificado
e procedimento legislativo especial.
a) Procedimento legislativo comum

O procedimento legislativo comum começa com a submissão da iniciativa de lei ao
Presidente da AR por parte dos deputados, órgãos da AR, Presidente da República ou
pelo governo. Os órgãos da AR que tem direito de iniciativa de lei são os deputados, as
bancadas parlamentares, e as comissões de trabalho. Quando a iniciativa de lei for dos
deputados ou órgãos da AR reveste a forma de projecto e quando for do Presidente ou
do governo reveste a forma de proposta (artigo 101 do RIAR).
O Presidente da AR encaminha a iniciativa de lei a comissão de trabalho competente e

ordena a sua distribuição aos deputados. A comissão de trabalho competente faz a
análise prévia da iniciativa e produz um parecer que deve ser apresentado no plenário.
23
Chegado ao plenário a iniciativa de lei é submetida ao processo de apreciação na
generalidade que incide sobre o conteúdo e princípios fundamentais e a sistemática do
projecto ou proposta de lei e depois avança-se para a votação na generalidade.
Feita a aprovação na generalidade segue-se a apreciação na especialidade que é feita

pela comissão responsável pela apresentação do parecer. Esta apreciação consiste na
discussão artigo por artigo, alínea por alínea, e termina com a votação na especialidade.
Os deputados que não são membros da comissão responsável pela apreciação na
especialidade, tem o direito de submeter à esta, propostas para debate. A apreciação na
especialidade é concluída com votação na especialidade (artigo 109 do RIAR).
Feita votação na especialidade a proposta ou projecto de lei é submetido à votação final

pelo plenário e caso aconteça a sua aprovação, é enviada ao Presidente da República
para receber deste a promulgação ou veto. Antes de promulgar o PR envia a lei ao
Conselho Constitucional para verificar a sua constitucionalidade.
Em caso de veto presidencial a iniciativa legislativa volta ao PAR que a submete ao

reexame ao nível das comissões competentes antes do reexame pelo plenário. Se a lei
reexaminada for aprovada por maioria de 2/3 o PR deve promulgá-la. Logo que o PR
proceder a promulgação a lei deve ser publicada no Boletim da República (BR) (artigo
163 da CRM).
Em termos gerais o processo legislativo comum ocorre nas etapas apresentadas no

fluxograma abaixo:
Figura 1: Fluxograma do processo legislativo
Fonte: adaptado pelo autor com base na CRM, RIAR e outros documentos legais
24
Durante o processo de debate os intervenientes podem no processo legislativo
apresentar propostas de emendas. As propostas de emenda do texto original são
distribuídas aos deputados, sempre que possível três dias anteriores à discussão. Para
que uma proposta de emenda de um deputado seja tomada em consideração precisa de
ser apoiada pelo menos por mais um deputado. Não carecem de apoio as propostas de
emenda apresentadas ou apoiadas pelo proponente, pela comissão, pela bancada
parlamentar ou pelo governo (artigo 112 do RIAR).
Quando uma emenda é apresentada e aceite pelo proponente e pelo plenário pode ser
incluída imediatamente na iniciativa legislativa, caso contrário deve ser submetida a
votação pelo plenário. A votação das emendas é feita começando-se pelas mais
afastadas do texto, obedecendo a seguinte ordem: propostas de eliminação, propostas de
substituição, e por fim propostas de aditamento.
Na AR as questões submetidas a votação só podem ser consideradas aprovadas quando

gozarem de apoio de uma maioria simples dos deputados, excepto alguns casos como
uma lei em reexame depois do veto presidencial, entre outros.
Cada deputado ou bancada parlamentar pode apresentar uma declaração escrita de voto.
A rejeição duma iniciativa legislativa pode ocorrer quando esta não receber apoio da
maioria durante o processo dos debates e votações no plenário ou quando ocorrer dois
empates na votação da mesma.
A retirada dos projectos e propostas de lei ocorre em duas formas diferentes: as

propostas de lei podem ser retiradas até a votação final, e os projectos de lei só podem
ser retirados antes da sua adopção na generalidade.
b) Procedimento legislativo simplificado

O procedimento legislativo simplificado consiste na possibilidade de levar à discussão e
aprovação do Plenário matéria de urgência e de interesse nacional, independentemente
de qualquer formalidade regimental. Compete, em exclusivo, ao Presidente da
República solicitar que a AR delibere em regime de procedimento legislativo
simplificado (artigo 118 do RIAR).
25
c) Procedimento legislativo especial
Consiste num conjunto de regras a serem aplicadas quando a AR discute situações
especiais tais como: processo de declaração de estado de sítio e de estado de
emergência, pronunciamento sobre a declaração da guerra e sua cessação, e efectivação
da responsabilidade criminal do Presidente.
4.2. O Sistema político e os poderes legislativos do executivo

Uma das características dos regimes presidencialistas é a concessão ao executivo de
certos poderes constitucionais sobre o processo legislativo. Esses poderes podem ser:
veto, poder de iniciativa legislativa, poder de decreto com força de lei.
Mainwaring & Shugart (1997) argumentam que esses poderes constitucionais do

executivo sobre a legislação entram em acção quando este não possui uma base
partidária de apoio no legislativo.
A CRM (artigos 163 e 183) atribui a iniciativa de lei ao PR assim como ao governo,
concede também ao PR o poder de veto sobre a produção legislativa da AR. Além disso,
mediante uma autorização da AR o governo pode legislar através dos decretos-lei
(artigos 180 e 182 da CRM).
Os decretos-lei são actos legislativos aprovados pelo governo que exigem antes da sua
emissão uma prior delegação pelo parlamento através de uma lei de autorização
legislativa.
Depois de ser aprovado pelo governo o decreto-lei precisa ser ratificado pela AR,
quando não for solicitada a sua ratificação na sessão imediata, o decreto-lei é
considerado ratificado.
A AR pode suspender no todo ou em parte a vigência do decreto-lei até a sua

apreciação, mas essa suspensão caduca quando até ao fim da sessão a AR não se
pronunciar. O requerimento da apreciação dos decretos-lei para efeitos de cessação ou
alteração deve ser subscrito por um mínimo de 15 deputados (artigos 136 – 138 do
RIAR).
26
4.3. Análise do contexto institucional
a) Direitos parlamentares do deputado sobre a legislação
Os deputados da AR tem direito para propor legislação em qualquer área de políticas
que lhes interessar, contudo das propostas legislativas da VI legislatura não registamos
alguma proposta de um deputado. As propostas dentro do legislativo aparecem nas
comissões, bancadas parlamentares e gabinetes de AR. O Gabinete parlamentar do
Combate ao HIV/SIDA apresentou o projecto de defesa dos direitos, Combate e
Estigmatização de pessoas vivendo com HIV/SIDA e as comissões apresentaram 18
projectos de lei.
Os deputados possuem também poder para introduzir emendas na legislação introduzida

pelos outros. As propostas de emendas devem ser apresentadas antes da discussão, caso
surjam durante o debate essas devem ser secundadas. Quando uma proposta de emenda
é apresentada ou apoiada pelo proponente, pela comissão, pela bancada parlamentar ou
pelo Governo, esta é aceite e incorporada na proposta legislativa, caso não, a emenda
deve ser levada a votação (artigo 112 do RIAR).
O debate das propostas legislativas durante a VI legislatura foi bastante conflituoso,

com os deputados de cada bancada a mostrar firmeza em apoiar apenas as propostas de
sua própria bancada sem nenhuma abertura. As votações ocorriam em bloco e de forma
dicotómica, isto é, se uma proposta for apresentada pela BPF ou pelo governo, apenas
estes e todos eles votam a favor, vice-versa.
Este comportamento empobrece a qualidade da legislação, visto os deputados

desperdiçarem o tempo de debate a proferir palavras injuriosas entre eles, as vezes
chegando a criar querelas que por duas vezes obrigaram a intervenção de forças
policiais para manter a ordem dentro da AR.
b) Direitos das comissões

As comissões tem direito para propor legislação e exercendo este poder apresentaram
durante a VI legislatura 32% da legislação tramitada. Assim como tem poder de
emendar a legislação apresentada pelos outros.
27
As comissões, no exercício das suas funções legislativas, contam com o apoio de um
gabinete técnico cuja missão é oferecer consultoria técnica as bancadas e aos deputados
em matérias legislativas. Porém, os deputados não possuem algum subsídio que os
permita contratar especialistas que os ajudem individualmente a esboçar ou a avaliar
legislação, somente as comissões tem essa prerrogativa.
As comissões têm poderes para auscultar a sociedade civil, podendo promover reuniões
populares nos locais de trabalho e de residência, receber contribuições sobre projectos
de legislação.
As comissões apesar de poder iniciar e emendar proposições legislativas, estas não

possuem poder significativo para controlar a sua tramitação, as proposições legislativas
chegam às comissões do PAR para análise e passam para o plenário para o debate e sua
aprovação. Neste processo todo a comissão não tem poderes para acelerar a tramitação
ou retirar uma proposição legislativa, apenas pode emitir pareceres, que são adoptados
por votação. Além disso, as comissões não têm poder para aprovar legislação sem que
passe pelo plenário, aquilo que se chama poder terminativo das comissões.
O poder terminativo das comissões reduz a centralização do trabalho legislativo no

plenário, permitindo assim, aliviar a agenda do plenário e tornar as comissões mais
produtivas.
Somente a Comissão Permanente a pedido das bancadas ou de um décimo dos

deputados pode declarar uma proposição legislativa como matéria urgente. Pelo
procedimento legislativo simplificado, de uso exclusivo do PR, as proposições
legislativas podem ser levadas ao debate em plenário sem análise prévia das comissões.
As propostas de emenda das comissões não carecem de apoio para poderem ser tomadas
em consideração, como acontece com os deputados que precisam ser secundadas.
c) Estrutura das comissões

Segundo o RIAR existem 8 comissões de trabalho, podendo se constituir comissões ad-
hoc e comissões de inquérito para atender questões específicas. Durante a VI legislatura
foram criadas duas comissões ad-hoc, uma para atender a questão da revisão da lei
eleitoral e outra para a questão da revisão da bandeira e símbolo da República.
28
Cada comissão tem amplos poderes legislativos sobre a área de sua jurisdição,
designadamente, poderes para elaborar e pronunciar-se sobre as proposições legislativas
da sua área. Porém, nenhuma comissão actua somente numa área específica de
jurisdição, as comissões acumulam jurisdição sobre vários assuntos. Isto reduz a
capacidade para o debate mais profundo e especialização das comissões nas suas áreas,
visto estarem a manusear uma diversidade de informação.
Cada comissão possui um número máximo de 15 membros e a indicação dum deputado

para pertencer a uma comissão acontece no interior das bancadas parlamentares. Dos
250 deputados apenas 120 tem oportunidade para pertencer a uma comissão e não tem
poder para seleccionar a comissão que pretendam integrar.
Numa comissão existem dois cargos importantes que são o de Presidente e o de Relator
eleitos pelo plenário. Para preencher esses cargos assim como para alocar lugares nas
comissões obedece-se a proporção da representatividade parlamentar, a bancada
maioritária escolhe a presidência das comissões que lhe interessam, e depois por ordem
de representatividade as outras bancadas fazem o mesmo.
Pertencer a uma comissão não dá direito a algum subsídio, apenas o presidente e relator
tem direito ao subsídio pelos cargos exercidos. Mas, pertencer a uma comissão é algo de
prestígio para os deputados, visto que ganham mais influência sobre a legislação,
demonstra maturidade, implica integração na hierarquia parlamentar e abre
possibilidade para a progressão ou ascensão aos cargos de chefia.
Não há limite do número de mandatos que um deputado pode cumprir, a antiguidade

aparece como um dos elementos que determina a indicação para as comissões,
sobretudo para ocupar os cargos de chefia nas comissões de trabalho ou pertencer a
comissão permanente. Das cinco presidências de comissões obtidas pela BPF quatro
foram ocupadas por deputados veteranos, ou seja aqueles que não estavam a cumprir um
primeiro mandato, o mesmo aconteceu nas três comissões em que a BPF ocupou a
relatoria. Mesmo do lado da BPR-UE o mesmo comportamento se verificou nas três
comissões que presidiu.
Encarando os deputados como agentes racionais cuja preocupação essencial é garantir a

sua reeleição, e como o sistema eleitoral de representação proporcional e de lista
29
fechada coloca os partidos com maior protagonismo na vida dos deputados, desta
maneira estes últimos optam pela fidelidade partidária como meio para assegurar a sua
reeleição.
A fidelidade partidária nota-se pelas votações em bloco que ocorrem no plenário, cada
deputado realiza o seu voto da mesma forma que o seu colega partidário. Cox &
Mccubbins (1993) notaram que a fidelidade partidária é um dos critérios usados pelo
partido maioritário para indicar os parlamentares às comissões de modo a torná-las mais
responsáveis a liderança partidária.
A organização legislativa não abre espaço para os deputados escolherem as comissões

que desejam integrar e ainda, não tem poder para se transferir de uma comissão para
outra, são os líderes partidários que detêm o poder de nomeação e de substituição dentro
das comissões.
A questão da fidelidade partidária torna as bancadas mais proeminentes no processo

legislativo, tornando quase irrelevante acção individual dos deputados. As bancadas
tornam-se um fórum político onde os partidos concentram-se para coordenar, delinear as
estratégias e definir o curso da acção a tomar numa situação específica.
As bancadas gozam de amplos poderes sobre a legislação, a destacar: nomeação de

candidatos para as chefias e para as comissões, iniciativa de lei, requerer o debate de
urgência aos assuntos não agendados. Além disso tem direito a recorrer a assessoria
técnica a sua escolha, usar a palavra para declarações finais, encerramento de debates,
declarações de voto, protestos e contra-protestos.
As comissões tem poder para contratar especialistas que as ajudem a esboçar ou avaliar
legislação o que pode elevar a sua especialização, entretanto, são escassos os meios que
incentivam a partilha de informação entre os deputados, pelo que a decisão de voto não
tem sido tomada na base de informação, mas sim pela fidelidade partidária.
Como veremos em diante, o executivo conseguiu aprovar as suas propostas legislativas

com apoio da sua bancada maioritária, apesar destas sofrerem quase na sua maioria de
oposição da BPR-UE.
30
Raras vezes os deputados orientaram as suas decisões de voto com base na informação,
aconteceu com a proposta da revisão da bandeira e do símbolo nacional que foi rejeitado
pelas duas bancadas parlamentares, esta foi uma proposta que foi bastante contestada
pela sociedade civil.
d) Poderes legislativos do executivo

Os dispositivos institucionais vigentes atribuem poder de iniciativa de lei dentro da AR
ao Presidente da República e ao Governo, assim como o legislativo pode autorizar o
executivo a legislar através de decreto-lei (artigos 180, 181, 183 da CRM).
O decreto-lei logo que aprovado pelo governo e a AR não solicitar na sessão seguinte a
sua ratificação, consideram-se ratificado. Mas a AR pode suspender num todo ou em
parte a vigência dum decreto-lei até a sua apreciação e caso AR não pronuncie até ao
fim da sessão, a suspensão caduca. Além disso, a recusa de ratificação dum decreto-lei
pela AR implica a sua revogação.
O decreto-lei em si não coloca ao executivo uma possibilidade de legislar a margem do

legislativo visto que a recusa de sua ratificação implica a sua revogação e ainda a AR
pode suspender a sua vigência para poder se pronunciar sobre a matéria.
O executivo pode requer à CPAR a tramitação em regime de urgência matérias que

julgar. Este é um ponto crítico da influência do executivo no legislativo, visto que esta
prerrogativa pode ser usada estrategicamente para manipular a agenda do legislativo,
solicitando urgência para as matérias de seu interesse. Além disso, o PR detém um
poder exclusivo de solicitar a AR a deliberar em procedimento legislativo simplificado,
que consiste na possibilidade de levar a discussão e aprovação do plenário matéria de
urgência e de interesse nacional, independemente de qualquer formalidade regimental
(artigo 118 do RIAR).
Para além da iniciativa de lei, poder de solicitar urgência, poder de decreto-lei, o

executivo tem poder de veto sobre as leis, que o permite promulgar ou sancionar a
legislação da AR. O PR pode devolver uma lei por mensagem fundamentada para o
reexame na AR, mas sempre que a lei reexaminada for aprovada por maioria de 2/3 o
PR tem obrigação de promulgá-la.
31
Contudo, estes poderes não deixam de fortalecer o executivo face ao legislativo, mas
para que isso funcione o executivo precisa contar com o apoio da maioria parlamentar.
4.4. Ineficácia legislativa da VI legislatura

Nesta parte apresentamos e discutimos os indicadores da ineficácia legislativa da VI
legislatura para compreender como parlamento desempenhou a sua missão legislativa.
A AR recebeu durante a VI legislatura 161 proposições legislativas, entre as quais 108

de autoria do executivo e 53 é que tiveram origem na AR. Isto quer dizer que o
executivo dominou a produção legislativa da legislatura em 67%, onde introduziu 95
propostas de lei e solicitou autorização para legislar em 13 ocasiões.
Tabela 3: Proposições legislativas apresentadas durante a IV legislatura

Tipos de Proposição Total %
Propostas de lei 95 59%
Projectos de lei 53 33%
Autorização Legislativa 13 8%
Total 161
Dentro do legislativo a Bancada Parlamentar da Renamo foi quem mais projectos de lei
apresentou com 27 iniciativas, seguida da Comissão Permanente da AR que teve 6
iniciativas. Do lado do executivo, o conselho de ministros apresentou 92 contra 7 do
PR.
32
Tabela 4: Projectos de lei/autor apresentados durante a IV legislatura
Iniciativa do Projectos de lei N˚ de iniciativas %

Comissão Permanente da AR 6 11%
Bancada Parlamentar da FRELIMO 4 8%
Bancada Parlamentar da RENAMO EU 27 51%
Comissão dos Assuntos Jurídicos Direitos Humanos e 4
Legalidade (CADDHL) 8%
Comissão do Plano e orçamento (CPO) 1 2%
Comissão da Agricultura, Desenvolvimento Regional, 2
Administração Pública e Poder Local (CADRAPPL) 4%
Comissão Ad-Hoc Revisão da lei eleitoral (CadhocRLE) 4 8%
CADDHL, CADRAPPL 1 2%
Comissão de Actividades Económicas e Serviços (CAES) 2 4%
Comissão dos Assuntos Sociais, Género e Ambiente 1
(CASGA) 2%
Bancadas da FRELIMO e RENAMO-EU 1 2%
Total 53
Destas proposições apenas 134 foram deliberadas, onde o executivo continuou a

dominar e com um nível mais elevado de 29 propostas deliberadas em 2008, ano em que
pelo contrário, o legislativo levou o número mais baixo de suas iniciativas ao debate no
plenário.
Tabela 5: Proposições deliberadas durante VI legislatura/autor
Tipo de proposição
Proposta de lei Projecto de lei Total
2005 15 6 21
2006 15 6 21
Ano 2007 22 6 28
2008 29 3 32
2009 18 14 32
Total 99 35 134
Fonte: CDIAR - dados recolhidos e sistematizados pelo autor
33
Em nenhuma ocasião o legislativo conseguiu superar o executivo em termos de
iniciativa, porém verificou-se uma tendência crescente do lado do executivo em termos
do número de propostas levadas ao plenário nos primeiros três anos, enquanto que o
legislativo permanência estagnado e em queda em 2008. Apenas no último ano da
legislatura o legislativo subiu o número de propostas debatidas no plenário apesar de
não ter superado o executivo, tal como se observa no gráfico abaixo.
Gráfico 1: Número de proposições legislativas colocadas ao debate/autor
Essa tendência pode ser entendida olhando para as intenções de cada um dos actores.
Do lado do executivo, por ser inicio de um novo mandato que coincidiu com eleição
dum novo PR e consequentemente, uma grande renovação no governo e reorganização
da administração pública eram necessárias novas políticas para concretizar os planos do
novo governo.
34
Tabela 6: Proposições legislativas da VI legislatura/matéria
Cultural/
Económico e Político -
Ano Administrat. Científico e Orçamental Regimental Social Total
Financeiro institucional
Tecnológico
2005 10 5 0 2 1 1 2 21
2006 6 5 0 2 5 0 3 21
2007 9 9 0 2 4 2 2 28
2008 14 7 1 1 1 0 8 32
2009 10 5 1 0 7 2 7 32
Total 49 31 2 7 18 5 22 134
Como se pode verificar na tabela acima aparecem em grande número as leis de índole
administrativa, económico e financeiras, só para citar alguns exemplos, foi durante os
primeiros três anos de legislatura que foram deliberadas e aprovadas as leis n˚07/2005
que cria a taxa de conversão do Metical em circulação para o Metical da Nova Família;
01/2006 que cria a Autoridade Tributária de Moçambique; 02/2006 que Estabelece os
princípios e normas gerais do ordenamento jurídico tributário moçambicano; etc.
Portanto, é no princípio da legislatura que o executivo aparece com uma taxa anual
crescente de propostas deliberadas e aprovadas, com grande predomínio de matéria
administrativa, económico e financeiro, leis de grande impacto na organização do
governo, na vida social e económica do Estado.
Do lado do legislativo, o pico das proposições deliberadas foi o ano 2009, o último da
legislatura, que para além da matéria administrativa houve ascensão de proposições
legislativas nas matérias social e política.
35
Gráfico 2: Projectos de lei apresentados em 2009
Neste ano o legislativo atingiu o seu número máximo de proposições deliberadas, tendo
como matéria dominante político-institucional e administrativa. Para o legislativo este
foi o ano muito importante por várias razões, primeiro era necessário despachar alguns
projectos de lei que já passam de sessão para sessão sem debate, segundo estavam se
avizinhar as eleições presidenciais, legislativas, e das assembleias provinciais e era
necessário afinar a lei eleitoral bem como cada partido pretendia demonstrar aquilo que
foi a sua prestação durante o mandato para poder ser julgado pelo eleitorado.
Tabela 7: Número de proposições apresentadas por cada actor/matéria
Tipo de proposta
Administrativa 7 3 10
Económico e Financeiro 3 2 5
Cultural/Científico e 1 0 1
Matéria Tecnológico
Político-institucional 2 5 7
Regimental 0 2 2
Social 5 2 7
Total 18 14 32
36
Foi em 2009 que foram deliberadas e aprovadas leis importantes para a vida política e
social do Estado assim como da organização interna da própria AR com destaque às leis
n˚. 15/2009 que estabelece o regime jurídico para a realização simultânea, das eleições
presidenciais, legislativas e das assembleias provinciais de 2009; 29/2009 lei da
violência praticada contra a mulher, no âmbito das relações domésticas e familiares e de
que não resulte da sua morte; etc.
Em termos da totalidade dos projectos deliberados durante a VI legislatura o executivo

dominou sempre a matéria administrativa, económico e financeiro e social, enquanto
que o legislativo esteve sempre em frente nas matérias político-institucional e
regimental.
Tabela 8: Matérias dominadas por cada actor
Tipo de proposta
Administrativa 38 11 49
Económico e Financeiro 29 2 31
Cultural/Científico e 2 0 2
Objecto/ Tecnológico
Matéria Orçamental 6 1 7
Político - institucional 6 12 18
Regimental 0 5 5
Social 18 4 22
Total 99 35 134
O executivo dominou toda a produção legislativa da VI legislatura afirmando-se como o

principal definidor das políticas públicas que conduziram o Estado, enquanto o
legislativo concentrou-se nas matérias políticas e as que regulam o seu próprio
funcionamento.
Para além de se afirmar como o actor que apresentou mais proposições ao plenário, o
executivo é também o actor que conseguiu facilmente fazer passar as suas proposições
37
no plenário. Para tal o executivo contou com o apoio dos seus partidários que,
praticamente não se opõem em nada nas propostas que o executivo lhes coloca no
plenário.
Das propostas deliberadas nenhuma do executivo foi reprovada, enquanto mais de 50%
das propostas do legislativo foram reprovadas pelo plenário.
Tabela 9: Relação autor/resultado das proposições legislativas deliberadas
Resultado
Retirada pelo Total
Aprovado Reprovado proponente
Proposta de lei 84 0 3 87
Tipo de proposta
Projecto de lei 20 11 0 31
Total 104 11 3 1184
A BPR-UE foi a que mais projectos apresentou, mas também foi a que menos sucesso
obteve em termos de aprovação. Isto deveu-se a questão da votação com base na
fidelidade partidária de que nos referimos anteriormente, ora vejamos, 85% das
propostas aprovadas foi com recurso a maioria.
Tabela 10: Tipo de aprovação das proposições legislativas
Tipo de Aprovação
Consenso Maioria Unanimidade Total
7 92 5 104
Resultado = Aprovado
6.7% 88.5% 4.8% 100.0%
7 92 5 104
Total
6.7% 88.5% 4.8% 100.0%
4
Não conseguimos apurar o resultado das restantes 16 proposições legislativas que restam para completar
o total das 134 deliberadas.
38
Em termos de eficácia podemos concluir que a AR não está se afirmando como
principal actor de produção de leis na esfera política nacional. A AR apesar de iniciar
algumas proposições legislativas não consegue competir ao pé de igualdade com o
executivo nesse nível e, assim, AR apresenta-se como estando assegurada na aba da
casaca do executivo para realizar o seu papel legislativo, o que o torna um mero
carimbador das propostas do executivo.
Foi o executivo quem propôs e conseguiu fazer aprovar pelo plenário a maioria da
legislação produzida durante a VI legislatura e, das poucas vezes que o legislativo
propôs legislação, o fez pela BPR-UE e, teve um nível de reprovação bastante elevado.
4.5. Impacto do contexto institucional sobre a ineficácia legislativa da VI

legislatura
Destacamos que o contexto institucional foi marcado por uma organização legislativa
que favorece as bancadas parlamentares, apesar de haver alguns dispositivos que
fortalecem as comissões legislativas.
Ambos os actores legislativos intra-parlamentares, deputados e comissões, gozam de

amplos poderes que os permitem participar de forma efectiva na produção legislativa,
no entanto, os dados apontam para o uso substancial destas provisões.
A razão do tal uso substancial está num elemento comportamental que se reproduz na
relação entre os deputados e as suas bancadas, a fidelidade partidária. A fidelidade
partidária é evidente nas votações, estas acontecem em blocos que opõem uma bancada
da outra.
Não existem provisões regimentais directas que incentivam a fidelidade partidária, mas
esta se reproduz pela forma como os deputados são seleccionados, reconduzidos, e
promovidos durante a sua carreira. As bancadas têm poderes de nomeação e de agenda
que as tornam importantes na acção dos deputados e consequentemente, das comissões.
Destacamos também a existência dum executivo com poderes legislativos que o

permitem intervir no processo legislativo para legislar através de decreto-lei, iniciar uma
39
lei, requer urgência, e por fim colocar o seu timbre final nas leis sob forma de veto.
Contudo, notamos que esses mesmos dispositivos só entram em acção sempre que o
executivo conseguir apoio da maioria parlamentar.
Os dados relativos a produção legislativa confirmam a preponderância do executivo no

processo legislativo, sendo este quem iniciou e fez aprovar a maior parte da legislação
produzida durante esta legislatura. Além disso, pelo controlo que realizamos ao rol de
matérias preparado para cada sessão, verificamos que a maioria das proposições
legislativas que foram debatidas sem que constassem do rol anteriormente preparado
para a sessão vieram do executivo.
Tabela 11: Rol de matérias para as sessões ordinárias
Ano Sessão N˚ de proposições N˚ de proposições N˚ de proposições

ordinária programadas não programadas programadas e não
e deliberadas deliberadas
2005 II 2 0 0
2005 III 9 3 4
2006 IV 2 0 0
2006 V 12 3 2
2007 VI 9 0 4
2007 VII 10 0 3
2008 VIII 6 7 3
2008 IX 10 0 3
2009 X 14 5 0
Nota-se aqui uma grande vulnerabilidade da agenda do legislativo às intervenções do

executivo e, nestes casos, acabam sendo as proposições do legislativo que vão passando
sem deliberação de sessão para sessão.
Repare que o executivo, tal como as comissões e as bancadas, tem prerrogativa para
solicitar à Comissão Permanente a alteração da ordem apreciação das proposições
(artigo 21 do RIAR).
40
CONCLUSÃO
A análise feita ao contexto institucional e a produção legislativa da VI legislatura

produziu constatações que não corroboram com a nossa hipótese de que a ineficácia
legislativa da AR durante a VI legislatura é produto da organização legislativa e dos
poderes legislativos do executivo.
A organização legislativa atribui amplos poderes sobre a legislação aos deputados e as

comissões, dentre os quais, o poder de iniciativa, o poder emendar a legislação proposta
por outros, o poder de solicitar informação, mas estes raramente são usados.
O contexto institucional cria oportunidade para a centralização do poder legislativo aos

partidos políticos, através das bancadas parlamentares. A organização legislativa atribui
amplos poderes às bancadas parlamentares e simultaneamente abre espaço à intervenção
do executivo no processo legislativo que também é legitimado pelos poderes
legislativos que a CRM e o RIAR lhe conferem.
As bancadas parlamentares tem poder para iniciar legislação, solicitar o debate urgente
das proposições legislativas não agendadas, tem poder para alocar lugares e chefias nas
comissões. Estas prerrogativas colocam as bancadas em vantagem sobre a acção do
deputado e consequentemente das comissões legislativas, abrindo espaço para que a
fidelidade partidária seja um mecanismo fundamental na acção destes dois actores
legislativos.
A fidelidade partidária coloca as comissões e os deputados ao serviço das bancadas e,

desta maneira estes actores agem somente para satisfazer os interesses das suas
bancadas. Este padrão de comportamento é notório nas votações das proposições e
quando o executivo entra em acção, este não precisa negociar as suas proposições com
legislativo porque não encontram nenhuma oposição do lado da sua bancada, ainda mais
que só os deputados da sua bancada partidária são suficientes para fazer passar as suas
proposições.
O executivo encontra-se na posse de poderes legislativos que o permitem influenciar a

produção legislativa, entre os quais, o poder para solicitar a tramitação de proposições
41
em regime de urgência, poder de iniciativa de lei, poder de legislar por decreto-lei
mediante autorização, e poder de veto sobre a legislação aprovada pelo legislativo.
Esses poderes fortalecem o executivo no processo de produção legislativa, mas sem

apoio de uma maioria parlamentar, estes nunca entram em acção e além disso, apesar da
sua existência poucas vezes o executivo faz o seu uso. A acção do executivo na
produção legislativa ocorreu frequentemente com o recurso ao poder de iniciativa de lei
e substancialmente por decreto-lei.
A nossa análise leva-nos a concluir que a organização legislativa atribui poderes

consideráveis para a AR desempenhar de forma eficaz a sua função legislativa, assim
como para os deputados e as comissões se afirmarem com principais actores na
produção legislativa.
Sendo que os actores legislativos gozam de poder e direitos efectivos que os permitam
participar plenamente no processo legislativo e que os poderes legislativos do executivo
nunca produzem acção sem apoio da maioria, não podemos explicar a ineficácia
legislativa da AR com consequência directa do contexto institucional, apesar deste criar
oportunidade para a fidelidade partidária se afirmar.
A ineficácia da AR no cumprimento da sua função legislativa não deve ser vista de

forma unilateral invocando apenas factores de âmbito institucional para sua explicação,
pois estes não são os únicos nem exclusivos que podem influenciar o cumprimento
dessa função. O mesmo problema pode ser analisado sob outras perspectivas,
explorando outros factores tais como, as capacidades individuais e organizacionais
envolvidas no processo.
42
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Lei n.º 6/2001, de 30 de Abril. Boletim da República, I Série, N.º 17. Maputo, 30 de
Abril de 2001 – Regimento Interno da Assembleia da República.
Lei n.º 03/2004, de 21 de Janeiro. Boletim da República, I Série, 2 º Suplemento, N.º 49.
Maputo, 21 de Janeiro de 2004 – Estatutos dos Deputados
Lei n.º 11/2004, de 20 de Outubro. Boletim da República, I Série, N.º 42. Maputo, 20 de
Outubro de 2004 – Lei Orgânica da Assembleia da República.
Lei n.º 06/2005, de 13 de Dezembro. Boletim da República, I Série, N.º 49, 2º

Suplemento. Maputo, 20 de Outubro de 2004 – Regimento Interno da Assembleia da
República.
Lei n.º 17/2007, de 18 de Julho. Boletim da República, I Série, N.º 29. Maputo, 18 de
Julho de 2007 – Regimento Interno da Assembleia da República.
Boletins da República
Moçambique, Boletim da Republica, 2005, I Série

48
Fontes Primárias
Actas da VI legislatura. Maputo, CDI-AR (2005-2009)
Assembleia da República, Boletim Estatístico (2005-2009) VI legislatura, Numero 1,

Julho de 2009
Assembleia da República, Programa da I Sessão da VI Legislatura, Maputo, 31 de

Janeiro de 2005
Assembleia da República, II Sessão Ordinária da Assembleia da República: Rol de

Matérias, Maputo, 31 de Fevereiro de 2005
Assembleia da República, III Sessão Ordinária da Assembleia da República: Rol de

Matérias, Maputo, 16 de Setembro de 2005
Assembleia da República, VI Legislatura: IV Sessão Ordinária: Rol de Matérias,

Maputo, 14 de Fevereiro de 2006
Assembleia da República, V Sessão Ordinária da Assembleia da República: Rol de

Matérias, Maputo, 06 de Outubro de 2005
Assembleia da República, VI Legislatura: VI Sessão Ordinária: Rol de Matérias,

Maputo, 16 de Fevereiro de 2007
Assembleia da República, VI Legislatura: VII Sessão Ordinária: Rol de Matérias,

Maputo, 02 de Outubro de 2007
Assembleia da República, VI Legislatura: VIII Sessão Ordinária: Rol de Matérias,

Maputo, Fevereiro de 2008
Assembleia da República, VI Legislatura: IX Sessão Ordinária: Rol de Matérias,

Maputo, Setembro de 2008
Assembleia da República, VI Legislatura: X Sessão Ordinária: Rol de Matérias,

Maputo, Fevereiro de 2009
49
ANEXOS
Anexo 1: Estrutura da base de dados das proposições legislativas da VI legislaturas

usadas na pesquisa
50
Anexo 2: Rol de Matérias das Sessões da VI Legislatura
1. I sessão ordinária da VI legislatura – 31 de Janeiro de 2005

Sessão de abertura
2. II sessão ordinária da VI legislatura – 01 de Março a 06 de Maio de 2005

1. Projecto de lei sobre o estatuto da Oposição
2. Proposta de lei que aprova o orçamento do Estado para 2005
3. III sessão ordinária da VI legislatura – 16 de Setembro de 2005

1. Proposta de Lei reguladora do Conselho de Estado
2. Proposta de lei que aprova o OGE para 2006
3. Proposta de lei Geral da Autoridade Tributária de Moçambique
4. Proposta de Lei que cria a Autoridade Tributária de Moçambique
5. Proposta de Lei que autoriza o Governo a Aprovar o Regime Jurídico das
Associações Agro-pecuárias
6. Proposta de lei que autoriza o Governo a Aprovar o regime Jurídico do Registo
Comercial
7. Projecto de Lei de revisão da Lei Orgânica da Assembleia da República
8. Projecto de Lei Quadro das Assembleias Provinciais
9. Proposta de Lei que cria a Ordem dos Médicos
4. IV Sessão Ordinária da VI legislatura – 01 de Março a 05 de Maio de 2006

1. Proposta de Lei que autoriza o Governo a aprovar alterações ao Código do
Notoriado, Código Civil e ao Regime Jurídico do Inquilinato
2. Proposta de Lei do Estatuto do Provedor de Justiça
5. V Sessão Ordinária da VI legislatura – 06 de Outubro de 2006 a Dezembro de

2006
1. Proposta de lei que aprova o OGE 2007
2. Proposta de Lei que introduz alterações a pauta aduaneira
3. Proposta de Lei que altera a Pauta Aduaneira por Desdobramento de Posições
Pautais e Redução de Taxas de Direitos Aduaneiros
51
4. Proposta de Lei que altera a Tabela de taxas do Imposto sobre Consumos
específicos
5. Proposta de lei que estabelece o Regime Jurídico da Tutela Administrativa do
Estado
6. Proposta de Lei que estabelece o Sistema de Previdência Social dos Titulares
dos Órgãos das Autarquias Locais
7. Proposta de Lei de Protecção Social
8. Proposta de Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais
9. Proposta de Lei Orgânica do Ministério Público e Estatuto dos Magistrados do
Ministério Público
10. Projecto de Lei de revisão da Lei Orgânica da Assembleia da República
11. Proposta de Lei das Assembleias Provinciais
12. Projecto de Lei das Assembleias Provinciais
6. VI Sessão Ordinária da VI Legislatura 01 de Março a 04 de Maio de 2007

1. Proposta de Lei Eleitoral das Assembleias Provinciais
2. Proposta de Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais
3. Proposta de Lei que Estabelece o Sistema de Previdência Social dos Titulares
dos Órgãos das Autarquias Locais
4. Proposta de Lei Orgânica do Ministério Público e Estatuto dos Magistrados do
Ministério Público
5. Projecto de Lei de Revisão da Lei Orgânica da Assembleia da República
6. Projecto de Lei de revisão do Regimento da Assembleia da República
7. Projecto de Lei de Revisão do Estatuto do Deputado
8. Projecto de Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais
9. Projecto de revisão da Lei de Previdência Social do Deputado
7. VII Sessão Ordinária da VI Legislatura 08 de Outubro a 30 de Novembro de

2007
1. Proposta de Lei que aprova o Orçamento do Estado para 2008
2. Proposta de Lei que aprova o Código do Imposto sobre Sucessões e Doações
3. Proposta de Lei que Regula o Processo de Liquidação Administrativa das
Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras
52
4. Proposta de Lei das Finanças e Património das Autarquias Locais
5. Proposta de Lei que Regula o Sistema Nacional de Pagamentos
6. Proposta de Lei que Cria a Comissão Nacional dos Direitos Humanos
7. Proposta de revisão do n˚2 do artigo 139 e n˚2 do artigo 142, ambos da lei
10/2007 de 5 de Junho
8. Proposta de revisão da Lei 1/2007, de 3 de Janeiro que aprova o Orçamento do
Estado do ano 2007
9. Projecto de Lei Contra a Violência Doméstica
10. Projecto de Lei de Revisão da Lei de Previdência Social do Deputado
8. VIII Sessão Ordinária da VI Legislatura 10 de Março a 13 de Maio de 2008

2. Projecto de Lei de Revisão da Lei de Previdência Social do Deputado
3. Projecto de Revisão da Lei 11/2004, de 20 de Outubro – Lei Orgânica da
Assembleia da República
4. Proposta de Lei que Cria a Comissão Nacional dos Direitos Humanos
5. Projecto de lei Contra o Abuso do Poder Público
6. Projecto de Revisão da Lei n˚ 9/2003, de 22 de Outubro - Lei Orgânica do
Conselho Constitucional
9. IX Sessão Ordinária da VI Legislatura – 02 de Outubro a 17 de Dezembro de

2008
2. Projecto de Lei Contra o Abuso do Poder Publico
3. Projecto de Lei de Revisão do Estatuto do Deputado
4. Projecto de Lei sobre o Direito de Antena nos Serviços Públicos de Rádio e
Televisão
5. Proposta de Lei que aprova o Orçamento do Estado para 2009
6. Proposta de Lei sobre a Protecção, Valorização e Prevenção do Património
da Luta de Libertação Nacional
7. Proposta de Lei que aprova o Estatuto Geral dos Funcionários do Estado
8. Proposta de Lei de revisão da Lei 3/96, de 04 de Janeiro, que aprova a Lei
Cambial
53
9. Proposta de Lei de Autorização Legislativa que aprova o Código do
Mercado de Valores Mobiliários
10. Proposta de Lei de Autorização Legislativa para a alteração do Código do
Processo Civil
10. X Sessão Ordinária da VI legislatura – 11 de Março a 20 de Maio de 2009

2. Projecto de Lei de revisão do Estatuto do Deputado
3. Projecto de Lei sobre o Direito de Antena nos Serviços Públicos de Rádio e
Televisão
4. Projecto de Lei de revisão da Lei n˚ 11/2004, de 20 de Outubro, Lei
Orgânica da Assembleia da República
5. Proposta de Lei de Revisão da Lei do Serviço Militar
6. Proposta de Lei do Serviço Cívico
7. Proposta de Lei relativa a Fiscalização Prévia das Despesas Públicas
8. Proposta de Lei que aprova o Regime Jurídico da Fiscalização Sucessiva
9. Proposta de Lei que aprova o Regimento relativo à Organização,
Funcionamento e Processo da 3ª Secção do Tribunal Administrativo e dos
Tribunais Administrativos
10. Proposta de Lei que altera os Artigos 4 e 11 da Lei n˚1/2006, de 22 de
Março, Lei que Cria a Autoridade Tributária de Moçambique
11. Proposta de Lei que aprova o Código do Imposto de Consumos Específicos
12. Projecto de Revisão da Lei n˚8/94, de 14 de Setembro, Lei dos Jogos de
Fortuna ou Azar
13. Proposta de Lei de autorização Legislativa sobre o regime Jurídico de
Alienação de Edifícios em Ruínas ou Inacabados Pertencentes ao Estado ou
a Particulares
14. Projecto de Lei que aprova o Estatuto dos Funcionários Parlamentares
54

2012 - Gemo, Nelton Tiago Monografia Processo Producao Das Leis

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UNIVERSIDADE EDUARDO MONDLANE

Faculdade de Letras e Ciências Sociais

Departamento de Ciência Política e Administração Pública

Licenciatura em Administração Pública

Trabalho de Final de Curso

O papel da Assembleia da República na Produção de Leis durante a VI legislatura,

Licenciando: Nelton Tiago Gemo

Supervisor: Dr. Amílcar Frederico Pereira

Declaração ................................................................................................................... iii

Lista de Abreviaturas ................................................................................................... vi

RESUMO ................................................................................................................... vii

1.1. Contextualização ............................................................................................ 2

1.2. Problema ........................................................................................................ 3

1.3. Justificação ..................................................................................................... 5

1.4. Objectivos da pesquisa .................................................................................... 6

1.4.1. Objectivo geral ............................................................................................. 6

1.4.2. Objectivos específicos .................................................................................. 6

1.5. Objecto de estudo e delimitação ...................................................................... 6

1.6. Questão de Partida .......................................................................................... 6

1.7. Hipóteses ........................................................................................................ 6

II. METODOLOGIA .................................................................................................... 7

III. ENQUADRAMENTO TEÓRICO-CONCEPTUAL .............................................. 10

3.2. Abordagens Teóricas ........................................................................................ 12

3.3. Quadro teórico .................................................................................................. 13

3.3.1. Teoria da escolha racional .......................................................................... 13

3.3.2. Novo institucionalismo da escolha racional ................................................ 13

3.3.3. Teoria Funcionalista ................................................................................... 15

IV. APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS DA PESQUISA ......................... 19

4.1 Contexto Institucional da VI legislatura ............................................................. 19

4.1.1 Perfil da Assembleia da República .............................................................. 19

4.1.2 Procedimento legislativo ................................................................................. 23

4.2. O Sistema político e os poderes legislativos do executivo ................................. 26

4.3. Análise do contexto institucional ...................................................................... 27

4.4. Ineficácia legislativa da VI legislatura .............................................................. 32

4.5. Impacto do contexto institucional sobre a eficácia legislativa da VI legislatura . 39

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................... 43

Tabela 1: Distribuição de assentos pelos círculos eleitorais ......................................... 20

Tabela 2: Número de sessões da VI legislatura ............................................................ 20

Tabela 3: Proposições legislativas apresentadas durante a IV legislatura ..................... 32

Tabela 4: Projectos de lei/autor apresentados durante a IV legislatura ......................... 33

Tabela 5: Proposições deliberadas durante VI legislatura/autor ................................... 33

Tabela 6: Proposições legislativas da VI legislatura/matéria ........................................ 35

Tabela 7: Número de proposições apresentadas por cada actor/matéria ....................... 36

Tabela 8: Matérias dominadas por cada actor .............................................................. 37

Tabela 9: Relação autor/resultado das proposições legislativas deliberadas ................. 38

Tabela 10: Tipo de aprovação das proposições legislativas .......................................... 38

Tabela 11: Rol de matérias para as sessões ordinárias ................................................. 40

Gráfico 1: Número de proposições legislativas colocadas ao debate/autor ................... 34

Gráfico 2: Projectos de lei apresentados em 2009 ........................................................ 36

Figura 1: Fluxograma do processo legislativo ............................................................. 24

Trabalho de Fim de Curso apresentado em cumprimento dos requisitos exigidos para a

Supervisor Presidente do Júri Oponente

(Amílcar Frederico Pereira) (Salvador Catede Forquilha) (José Jaime Macuane)

Maputo, Março de 2012

Maputo, Março de 2012

Agradeço ao meu Supervisor, Dr. Amílcar Pereira, pelo acompanhamento, paciência e

“Stay foolish, stay hungry” – Steve Jobs

Ao meu eterno e saudoso pai Tiago Gemo

À minha mãe Felizarda Mudelenguane

O presente trabalho procura analisar a ineficácia da Assembleia da República na

O problema colocado na pesquisa é a ineficácia da AR na produção de leis, em que o

Palavras-chave: organização legislativa, poderes legislativos do executivo e ineficácia