Sebenta-Fpi-Resumo-Financas-Publicas-I Coimbra

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Sebenta FPI - Resumo Finanças Públicas I
Finanças Públicas I (Universidade de Coimbra)
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Finanças públicas I – 2016/2017

Marta Martins
1. Notas preliminares: noção e objeto de estudo das Finanças Públicas

1.1 Uma tentativa de delimitação do objeto de estudo das Finanças públicas
Apesar de atualmente aparecer como inquestionável o seu ensino nas Faculdades de Direito a
verdade é que a disciplina de Finanças Públicas tem uma natureza interdisciplinar, situando-se na
confluência das abordagens da Ciência Económica, da Ciência Política e do Direito e que é habitualmente
definida como à ciência que estuda a atividade financeira do estado ou, se preferirmos usar as palavras de
Teixeira Ribeiro, se traduz na análise da “aquisição e utilização de meios financeiros pelas coletividades
públicas”. Trata-se assim do estudo da atividade financeira do subsetor “Administração Pública” do setor
público da economia e do “operador G”. Se houvéssemos de concluir que este “operador G” é um dos
atores da esfera económica (ou se preferirmos, do mercado) teríamos ainda que justificar qual ou quais as
razões para a autonomização do estudo desta atividade fora da disciplina da economia política.
Seguindo neste ponto Sousa Franco e Aníbal Almeida entendemos apenas do ponto de vista
epistemológico e didático as Finanças Públicas se afastam da Economia Política, mas não existe uma cisão
objetual entre as duas disciplinas, como sustenta Teixeira Ribeiro. Por um lado, porque o fenómeno social
é único e por outro lado, porque a ideia de que a economia política estudaria apenas as relações de troca e
as finanças as relações coativas, apenas pode ser entendida numa ótica radicalmente liberal, em que a
atividade estadual (ainda que exista) não é considerada como atividade de um operador económico em
sentido próprio como o é a atividade do “operador E” (empresas) e do “operador F” (famílias).
Podemos adiantar desde já que a generalidade dos autores entende que se trata de uma disciplina
que se situa na confluência de várias abordagens: a económica, a ciência política e o direito. Tenta
responder a questões económicas fundamentais: o que produzir? Como produzir? Para quem produzir?4
As Finanças Públicas tratariam das mesmas questões que a Economia Política, isto é, o problema de saber
que recursos devem ser utilizados na produção de bens, qual a melhor forma de os produzir e quem
deverá financiar essa produção. Não se estranharia por isso que a designação da disciplina pudesse em
alternativa ser, como aliás defendeu Aníbal Almeida ‘Economia Pública’, designação esta com tradição em
alguns países e também na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra.
Contudo, na análise dessas questões entra em linha de conta com considerações que não são só
aquelas que o setor privado (a economia privada) tem em mente. Assume aqui uma importância central a
questão da provisão pública ou privada dos bens, isto é, quem deve suportar o encargo com a produção de
determinado tipo de bens, se os privados que deles beneficiam ou a coletividade. No fundo equivale a
referir-se se o financiamento é estritamente feito através das receitas provenientes da venda ou
comercialização dos bens (abrangendo também aqui os serviços) sendo os utilizadores os únicos a suportar
os encargos ou se ao invés se admite que esse financiamento seja repartido entre utilizadores e não
utilizadores (a comunidade) ou, também e em exclusivo, se esse financiamento será feito com recurso
exclusivo a receitas arrecadadas através dos impostos. Neste último caso podemos até ter situações em
que os beneficiários/utilizadores do bem não suportam qualquer custo financeiro direto da provisão do
bem e podemos também encontrar não utilizadores que suportam integralmente o custo da provisão do
bem.
As decisões relativas a estas matérias são tomadas em regra com base num processo político
complexo, mas que se fundamenta em argumentos que vão ser retirados quer da ciência política quer da
ciência económica. Será esta abordagem económica que analisaremos.
O objeto de estudo das finanças públicas – que se distingue apenas do objeto de estudo da economia
política porquanto é sectorialmente diverso, mas não fundamentalmente diverso (Aníbal Almeida) a outra
metade da mesma laranja – traduz-se precisamente na fundamentação económica das políticas financeiras
do setor público. Trata-se, porém, de uma análise normativa e positiva da atividade financeira e não
financeira das entidades do setor público. Estudaremos assim as formas de obtenção de receita e de
utilização da mesma pelo Estado. De notar que estudaremos essa atividade quando ela seja decorrente da

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atuação de entidades que possam ser enquadradas dentro do designado Setor Administrações Públicas
(em sentido amplo – e que serve de base a vários normativos, nomeadamente do SEC 2010 (Sistema
Europeu Harmonizado de Contas Regionais e Locais).
Importa assim saber: (a) quais os efeitos que as alterações nas designadas variáveis instrumentais – política
orçamental – têm na prossecução dos objetivos do estado; (b) quais os efeitos que as alterações nas
designadas variáveis estruturais – regras e instituições – têm na implementação de políticas públicas; (c)
qual deve ser a intervenção do estado na economia sobretudo através de políticas financeiras (receita e
despesa) e (d) como deve ser feita a intervenção no setor público por forma a implementar as políticas
públicas desejáveis?
1.2.Os vários tipos de análise: análise normativa e análise positiva
A análise positiva permite medir e avaliar as consequências em certas variáveis objetivas, de

alteração de uma ou de mais variáveis instrumentais ou estruturais. Já a análise normativa tem por objeto
a emissão de juízos de valor acerca da situação atual de uma dada sociedade e da adoção de uma política
pública quer quanto aos meios utilizados quer na valoração das consequências previsíveis.
A primeira – análise positiva – pretende explicar o que existe e o que se prevê que aconteça, a segunda –
análise normativa – permite avaliar as consequências das políticas e fazer recomendações.
Suponhamos que foi anunciada a criação de um novo imposto sobre o património. É importante
saber quem é que efetivamente vai suportar o encargo desse imposto, se os proprietários se os
arrendatários, por exemplo, ou se os proprietários que pretendem alienar os imóveis. Interessa ainda
saber qual(is) o(s) efeito(s) sobre a receita fiscal total. É ainda importante saber, também, quais os efeitos
esperados sobre todo o setor imobiliário e setores com este relacionados, como sejam o setor da
construção civil.
Podemos ainda pensar nos efeitos que este imposto (se incidir apenas sobre o património
imobiliário bruto) possa vir a ter na realização de novos investimentos (em ativos que não sejam imóveis).
Todas estas questões podem ser respondidas se utilizarmos uma análise positiva.
Já se pretendermos saber se é ou não desejável a criação deste novo imposto estaremos perante uma
análise normativa. Embora o problema parta dos mesmos pressupostos, temos que responder se é ou não
desejável e para respondermos a essa questão temos que utilizar determinados critérios: que critérios são
esses? Em regra, são utilizados os critérios da economia e da eficácia, mas poderiam ser outros. E ainda
assim importa saber se devemos dar mais ou menos importância a qualquer um deles. Para além disso, na
generalidade das situações é ainda necessário mobilizar outros princípios não só económicos como
também jurídicos, como seja o princípio da igualdade, o princípio da liberdade.
1.3. As funções financeiras do estado
Tal como sucedeu noutros períodos da história, hodiernamente debatem-se com maior intensidade as
razões que permitem justificar a necessidade de intervenção do estado na esfera económica - a escolha
das despesas e das receitas estaduais e os efeitos que as mesmas possam ter na economia - do que um
debate mais aprofundado sobre as funções do estado que está muito ligada a estoutra discussão.
De entre as várias classificações das funções do Estado na economia aquela que ainda hoje é a mais
utilizada foi formulada por Richard Musgrave em 19597. De acordo com este autor o Estado deverá
desempenhar as funções de afetação de recursos; estabilização económica e redistribuição, porquanto se
trata de falhas de mercado. A estas funções acrescentam ainda alguns autores a função de (d) proteção do
ambiente.
Esta uniformidade generalizada que atualmente existe decorre da ideia de o estado é essencial ao
funcionamento das sociedades modernas e das economias de mercado. Tal não significa que todos os
autores defendam com a mesma identidade as formas e a intensidade da intervenção estadual.

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Reconhecem-se-lhe uma virtude especial: a capacidade de providenciar bens que satisfazem necessidades
coletivas e cuja produção é financiada maioritariamente através de receitas provenientes do setor privado.
Restará determinar em que situações deve o estado assumir a provisão pública de bens (e serviços).
A escolha dos bens de provisão pública tem sido muito debatida entre os economistas e, sem nos
alongarmos muito, podemos dizer que a opção por um e não por outro bem dependerá do peso a dar em
cada situação concreta aos fatores da equidade, eficiência e liberdade.
1.4. Equidade, eficiência e liberdade
Uma das questões mais debatidas entre os economistas que se dedicam ao estudo destas questões
é precisamente a que acabamos de referir: em que situações deve o estado chamar a si a provisão de um
determinado bem. É nesta decisão (de escolha pública) que são determinantes fatores como a eficiência, a
equidade e a liberdade.
A eficiência pode definir-se como a afetação dos recursos de um modo ótimo (primeiro ótimo de
Pareto), isto é, de tal modo que não é possível melhorar o bem-estar de alguém sem prejudicar o bem-
estar de outrem. Mas, se tivermos em consideração que o estado se financia maioritariamente através de
receitas fiscais, somos levados a concluir que, ainda que as despesas estaduais (na provisão pública de
bens) vão aumentar o bem estar de todos ou apenas de alguns, alguns dos beneficiários vêm o seu bem-
estar afetado. Esta diminuição de bem-estar é representada pela impossibilidade de utilização do
montante destinado ao pagamento dos impostos (e que constituem a receita estadual destinada ao
financiamento daqueloutros bens). Assim, ao invés de poderem dispor da totalidade do seu rendimento os
privados vêem-se privados de uma parcela do rendimento, parcela essa que será transferida para o estado.
Assim, para dar cumprimento à exigência da eficiência, é necessário demonstrar que a provisão pública do
bem permitirá obter uma situação ótima na afetação dos recursos.
A equidade é muitas vezes entendida como correspondendo à justiça e à igualdade (em sentido
material). Para o que agora nos interessa, importa saber que há situações tidas como justas mas que
causam prejuízos a outrem. Importa assim determinar desde logo, de entre as várias opções, a que se
mostre menos prejudicial. Mas menos prejudicial para quem?
Estas duas dimensões podem colidir com uma outra: a da liberdade negativa, isto é, os cidadãos
devem manter uma esfera de liberdade e autonomia inviolável. Por essa razão habitualmente
encontramos a designação de liberdade negativa.
Estes três critérios são critérios normativos que podem ter uma prevalência diversa consoante o
tipo de análise que está em causa. Para os juristas, o critério preponderante deve ser a equidade.
2. Teorias sobre o papel do Estado na economia

2.1.Generalidades
Nos países ocidentais encontramos na atualidade e na generalidade dos países implementados

sistemas de economia mista em que o estado e o setor privado repartem entre si a provisão de bens. Mas
a influência do estado no mercado não se queda pela provisão de bens, há que mencionar também a
intervenção que é feita desde logo por via fiscal e que decorre precisamente da cobrança de impostos e
que não podem ser restringidos apenas à diminuição do rendimento disponível, mas vão muito para além
disso, por meio das políticas de redistribuição ou também por via fiscal com a atribuição de benefícios
fiscais (em sentido amplo) ou através da através da atribuição de subvenções, mas a intervenção pode ser
feita ainda por via da regulamentação de atividades, etc. É precisamente esta a justificação de base para a
necessidade de reformulação constante da fronteira entre o setor público e o setor privado.
Mas para compreendermos de forma adequada os fenómenos atuais relativos à intervenção do estado na
economia, não podemos deixar de nos referir ainda que de modo sucinto à evolução o papel do estado ao
longo dos anos.

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2.2 A escola clássica: O estado mínimo
Durante muito tempo o Estado ou Governo foi entendido como sendo um elemento exógeno da
economia. Os autores da escola clássica inglesa como Adam Smith e David Ricardo, à semelhança do que já
havia sucedido com François Quesnay, apenas configuram o Estado à margem da Economia, sem serem
capazes de lhe reconhecer qualquer outra intervenção que não seja a decorrente da cobrança dos
impostos que provocaria males à economia.
Para os autores da escola clássica inglesa o Estado comporta-se como um puro consumidor que
obtém as suas receitas através da aplicação de impostos, financiando as suas atividades diminutivas: julgar
e combater. Como pressuposto máximo da escola clássica, nas palavras do seu propulsor, Adam Smith, o
Estado deve abster-se de exercer quaisquer atividades económicas que possam ser desempenhadas pelo
mercado pois o mercado se for deixado funcionar de forma livre, possui mecanismos que permitem regular
a produção e adequá-la às necessites dos cidadãos. Esta ideia do livre funcionamento do mercado implica,
porém, aquela outra ideia de que o indivíduo se não for restringido no seu comportamento procurará
sempre atuar para melhorar a sua condição e ao fazê-lo estará também indiretamente a melhorar as
condições dos demais indivíduos da sociedade. Ao Estado cabia apenas assegurar aquelas tarefas e obras
públicas que, embora sempre vantajosas para toda a sociedade, não permitam obter um rendimento
suficiente para financiar a sua produção.
É da concorrência pura e perfeita entre os vários agentes económicos que resulta uma afetação
ótima de recursos e a autorregulação do mercado. A interferência do Estado aparece não só como
desnecessária como até indesejável. Ainda assim, defende-se a pequena intervenção do Estado na
economia mas apenas se admite que o financiamento dessa atividade seja feito através de impostos. Este
entendimento baseia-se na ideia de que os impostos são pagos maioritariamente ou quase exclusivamente
com receitas que seriam destinadas ao consumo. O Estado é um puro consumidor e por isso ao usar as
receitas que retira aos particulares está a realizar despesas de consumo. Já o financiamento através de
empréstimos representaria uma diminuição do rendimento privado que poderia ser destinado ao consumo
ou ao investimento mas que ao ser transferido para o Estado vai necessariamente ser destinado a
consumo. Esta teoria de Adam Smith acabaria por influenciar outros autores da escola clássica como David
Ricardo, Jean Baptiste Say ou Stuart Mill. David Ricardo segue precisamente a ideia de Smith mas introduz
alguns factores diferenciadores, dando especial importância à ideia do crescimento económico como
forma de controlar e compensar o aumento das despesas públicas, ou seja, o consumo estadual deve ser
compensado por igual montante no crescimento económico.
Ao classificar o Estado ainda como um puro consumidor, Ricardo preocupa-se com a forma de
financiamento desse consumo. Nas suas próprias palavras, se estivermos perante um aumento do
consumo financiado através de impostos, estes últimos terão também de aumentar. Nessa situação
importa saber se este aumento de impostos é compensado por um aumento da produção ou por uma
diminuiçao do consumo dos particulares. Nesse caso, os impostos vão incidir sobre o rendimento e não há
qualquer alteração no consumo nem no produto interno e também não será afetada a capacidade
produtiva nos períodos futuros.
Já nos casos em que não existe aumento da produção ou diminuição do consumo privado os
impostos acabarão por incidir sobre o rendimento que seria destinado ao investimento (capital) o que
afetará a capacidade produtiva do país. Esta preocupação de David Ricardo com a fonte de financiamento
e os seus efeitos é comum aos autores que se lhe seguiram. Jean Baptiste Say chega mesmo a afirmar que
o imposto é um valor fornecido pela sociedade e que lhe não é restritivo. O imposto não custa à sociedade,
apenas o valor que é entregue ao Estado mas custa também os custos de arrecadação mas também custos
pessoais (custos de cumprimento). Custa ainda o valor dos produtos que não foram produzidos. Vemos
assim que o sacrifício do pagamento do imposto afeta o contribuinte na sua qualidade de produtor porque
altera os seus lucros, afeta-o na qualidade de consumidor porque aumenta as suas despesas ao encarecer
os produtos. Resumindo numa frase, para Say o Estado é o imposto e o imposto um triplo mal. Stuart Mill

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deixa uma mensagem clara e coerente: o mercado deve continuar a funcionar o mais livremente possível,
excepcionando-se apenas aquelas situações em que a intervenção do Estado possa ser justificada por um
grande bem.
Em jeito de síntese, podemos dizer que os autores da escola clássica entendem que existe uma
espécie de perpétuo e automático equilíbrio do mercado. Se assim é, consegue-se uma ótima afetação de
recursos e distribuição de rendimentos, não fazendo sentido falar-se em intervenção pública para uma
melhor afetação de recursos e ainda menos para a redistribuição. Como as funções do Estado são mínimas,
a despesa pública total não deve ser superior a 10% do produto interno bruto.
2.2 O estado Intervencionista
A ideia de que a intervenção do Estado na economia apenas poderia provocar uma distorção nos
mecanismos de mercado viria a ser abandonada aos poucos. Para isso, muito contribuiu a grande
depressão de 1929. Constatou-se que estávamos perante um período de forte recessão económica com
elevados níveis de desemprego, situação essa que se estava a prolongar, ou seja, contrariamente ao que
seria de esperar, o mercado não conseguiu relançar a economia. Foi neste contexto de decréscimo (de
25%) do PIB que passamos a encontrar classes sociais onde a fome e a miséria pareciam impossíveis de
eliminar. Tornou-se claro que os mercados tinham falhado e o que se pensava ser um desequilíbrio
momentâneo parecia perpetuar-se e sem fim à vista. Foi também nos anos que se seguiram à grande
depressão que surge a experiência do new deal entre 1933 e 1936. Políticas estas que contrariam toda a
teoria económica até então defendida. Foi precisamente neste contexto que Keynes defendeu a
necessidade e a utilidade da existência de políticas públicas destinadas à estabilização dos mercados.
A obra de Keynes baseia-se precisamente no estudo da realidade da época para concluir que é possível o
equilíbrio da economia sem que exista uma situação de pleno emprego de fatores, contrariando assim
aquilo que vinha sendo defendido até então. Mas mais do que isso, Keynes deixa de ver o Estado como
puro consumidor, ao defender que as despesas públicas, mesmo quando são feitas em consumo, se
comportam como despesas de investimento quanto aos efeitos que têm sobre o PIB. O mecainsmo que
ficou conhecido como o Multiplicador Keynesiano/ Multiplicador Orçamental permite precisamente
explicar este fenómeno.
Ficou até célebre uma expressão de Keynes que ilustra bem a sua teoria sobre a importância da
despesa pública. Expressão esta e passo a citar: “pagar a pessoas para tapar buracos”. Não tardaria então a
concluir-se que os rendimentos retirados a uns através dos impostos e transferidos para outros através dos
salários iriam estimular a procura e, por essa via, o crescimento económico. O Estado passa então a ser
visto como uma peça essencial do funcionamento dos mercados, justificando-se a adoção de medidas
destinadas a garantir não só a estabilização económica como também a redistribuição do rendimento.
Estava iniciado o período das finanças intervencionistas. À grande depressão seguiu-se a 2ªGM e ao fim
desta um período de forte crescimento económico. Constatou-se, porém, que muitas pessoas continuavam
a viver em condições miseráveis e pareciam estar condenadas, à partida, a não sairem dessa situação.
Estas diferenças de oportunidade impulsionaram o reconhecimento da existência de uma outra função
estadual, a redistribuição do rendimentos e a garantia de serviços básicos para os mais carenciados.
Aceita-se que o mercado não é autoregulado nem é capaz de distribuir os rendimentos de forma justa. Em
suma, o mercado tem falhas que não consegue corrigir. Caberá então ao Estado intervir para eliminar ou
corrigir estas falhas.
Esta nova ideia sobre as funções do Estado não implica necessariamente um grande aumento da despesa
pública porque nem sempre as políticas estaduais implicam gastos avultados. Ao mesmo tempo, admite-se
que o Estado possa, em situações excecionais, recorrer a receitas provenientes dos empréstimos para
financiar a despesa pública, centrando-se a preocupação dos economistas no controlo do aumento da
despesa pública, assitinassistindo-seumento progressivo que em muitos países chegaria a ultrapassar 50%
do PIB.

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Como forma de reação contra este crescimento da despesa pública, surge uma corrente designada
de constitucionalismo financeiro que agrega os autores que entendem que nas Constituições Estaduais
devem encontrar-se previstos limites à despesa pública. Tem ganho força a ideia de que é necessário
limitar a ação dos governos e das maiorias parlamentares conjunturais. Vários países introduziram já na
Constituição limites ao défice. Os adeptos desta corrente de pensamento advogam que a principal função
do Estado na economia deve ser a afetação de recursos e que as medidas de redistribuição de rendimento
devem ser generalistas (os bens primários de que fala John Aws) não devendo dirigir-se a grupos
específicos.
2.3 Constitucionalismo financeiro
Foi o crescimento experimentado pela despesa pública nas décadas de 70, 80 e 90 (por vezes apelidada
de golden age da despesa pública) que levaria a que muitos se começassem a interrogar sobre a dimensão
do estado na economia. O problema não era (e é) apenas a percentagem que a despesa pública representa
em relação ao PIB mas também a forma como esta é financiada: do financiamento exclusivo através de
impostos defendido pelos autores que defendem o estado mínimo, passaríamos a ter uma despesa pública
que vai poder ser financiada, em determinadas situações, através de empréstimos. Esta conjunção de
fatores levou a que se debatesse a necessidade de serem colocados limites à intervenção do estado na
economia, e à colocação de limites às atividades estaduais através de disposições de natureza
constitucional. Foi ganhando força a ideia de que é necessário limitar a ação dos governos e das maiorias
parlamentares conjunturais. Vários países introduziram nas constituições normas relativas ao limite
máximo do saldo orçamental. Os adeptos desta corrente de pensamento advogam que a principal função
do estado na esfera económica deve ser a afetação de recursos, sendo a redistribuição feita de um modo
generalista, ou seja, levada a cabo através de princípios e regras generalistas e não dirigida a grupos
específicos. Defendem assim que deve ser limitada a concessão de benefícios fiscais e outros incentivos
fiscais que podem incentivar a elisão fiscal (rent seeking).
3. A noção e objeto das Finanças Públicas
A definição de finanças públicas e do seu objeto não pode ser tratada sem que se tenham em conta
outras disciplinas. Estamos a referir-nos ao direito financeiro, ao direito tributário e ao direito fiscal mas
importa-nos sobretudo, aqui, o direito financeiro que é definido como conjunto de normas que regulam a
obtenção, a gestão de dispêndio dos dinheiros públicos. Apesar de este ser também o objeto das finanças
públicas não há total coincidência pois as finanças públicas estudam ainda as diferentes opções quanto ao
desenho das políticas estaduais, sobretudo daquelas que têm um forte impacto financeiro. Estuda-se ainda
a intervenção do Estado enquanto agente económico. Por estas razões, encontramos autores que
defendem que o objeto de estudo das finanças públicas e da economia política é o mesmo, havendo
apenas uma distinção setorial mas não uma autonomia de outro tipo. Contudo, entendemos que no
contexto atual esta opinião não é de seguir. Há especificidades relativas ao agente económico Estado que
justificam uma autonomia científica e didática pois embora verdadeiramente se estude o Estado enquanto
agente económico, este por ser um macrodecisor irredutivel (não pode ser fracionado), estas
características que permitiriam sustentar uma diversidade de análise vêm acompanhadas de uma outra é
que os agregados família e empresas quando se relacionam entre si fazem no tendencialmente através de

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relações de paridade ou igualdade, já no agregado estado em regra usa instrumentos co-ativos, ou então,
outros mecanismos recorrentes do seu poder de império.
Entendemos então que a economia política e as finanças públicas não se distinguem por estudarem
setores diferentes de uma mesma realidade mas antes porque é vantajoso que elas sejam divididas pelo
fenómeno que estudam, apesar de idêntico representa especificidades que só podem ser calculadas se
divididas em disciplinas diversas. Só se seguíssemos uma visão idêntica à dos economistas liberais em que
o estado, não é visto como um agente económico e que poderíamos aceitar que este ficasse de fora do
objecto de estudo da economia política, contrariamente pensamos que as finanças públicas se inserem na
área das ciências sociais e se afastam das ciências exatas.
4. A provisão pública de bens

(Matilde Lavouras e Teresa Almeida, “Bens públicos globais: a problemática da sua definição e financiamento”, Boletim de
Ciências Económicas, vol LII (2009) Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, pp. 143-192, em especial pp. 153 a 161 e J.
J. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, …, pp. 19-34)
Já nos referimos anteriormente à imprescindível intervenção do estado na economia, desempenha

várias funções, quer como regulador quer enquanto fornecedor ou consumidor de bens e serviços. Se
tomarmos como assente a ideia de Teixeira Ribeiro que afirma que o estado não é um indivíduo, mas uma
coletividade de indivíduos e como tal não tem conteúdo psíquico, não pensem nem sente necessidades.
Facilmente compreendemos que quando o estado, realiza despesas não está verdadeiramente a satisfazer
necessidades próprias mas antes a satisfazer necessidades das pessoas físicas e em certa medida das
pessoas jurídicas.
Por provisão pública de bens entende-se a definição, pelo Estado, das caraterísticas dos bens e
respetivas condições de acesso, e o financiamento parcial ou total, por parte daquele, desses mesmos
bens. Contrapõe-se, assim, à provisão privada: situação em que os produtores definem as condições de
oferta e o custo da produção é coberto pelo preço cobrado aos consumidores.
A provisão pública pode traduzir-se em duas situações distintas:
(1) Produção pública do bem (2) Produção privada do bem
Embora a produção do bem seja privada, é o Estado que fixa as condições de acesso e que financia a sua
utilização.
A decisão sobre a provisão pública de bens é irredutivelmente política e traduz-se na questão de saber:
que bens devem ser fornecidos pelo Estado, em que condições e a que custo para os consumidores. É
também um daqueles domínios em que podem ser mais extremadas as posições determinadas por
critérios político-ideológicos e morais. Estamos num campo em que são confundíveis os planos da teoria,
da doutrina e da política. Ao fazer o estudo relativo aos fundamentos económicos da provisão pública de
bens, há que ter presente que a decisão política que determina os três aspetos acima mencionados não é
necessariamente baseada em considerações da ciência económica. Como afirma Aníbal Almeida, num
Estado de Direito Democrático, todas as decisões políticas do Estado, portanto, tomadas pelo respetivo
Governo, relativas a receitas e despesas públicas são orientadas por critérios de justiça (caso contrário,
serão, a posteriori, alvo de sanção política. A análise dos fundamentos económicos para a provisão pública
de certos bens pode auxiliar o decisor político, sendo assim um contributo para a compreensão das
escolhas estaduais; mas não constitui resposta definitiva e absoluta, pois esta variará de comunidade para
comunidade, e de acordo com os circunstancialismos concretos em cada tempo.
a) Bens públicos puros

Os bens públicos caracterizam se por serem bens do uso não rival e não excluiveis.
Não rivalidade ou indivisibilidade no sentido do consumo ou utilização do bem ou serviço por um
indivíduo não por em causa a utilização ou consumo feita por outros. Uma quantidade de bens pode assim

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ser utilizada por um enorme número de consumidores se que isso ponha em causa a utilidade de cada um
deles retira da utilização do bem, trata se de bens cujo o custo marginal de produção é zero ou
absolutamente insignificante, por isso, se afastarmos utilizadores colocamos em causa a utilidade total,
como exemplo temos as emissões rádio fônicas.
A não exclusão implica que não possam ser excluídos do consumo ou utilização aqueles que não
estejam dispostos a pagar um preço ou não possam pagar o preço. Trata se de uma condição objectiva de
impossibilidade prática de cobrança do preço. É esta característica da não exclusão que torna menos
apetecível ou mesmo impossível a produção do bem por privados, pois estes não conseguem mesmo que
queiram cobrar o preço, pois nem sequer é possível determinar quem são os utilizadores do bem. Falar em
não exclusão é falar de bens pelas suas características que impedem que os consumidores revelem as suas
preferências, não estando dispostos a pagar um preço, pois sabem que vão querer utilizar o bem de forma
lícita sem pagar. Ora, o mercado não funciona se não houver estímulo à produção de um lado e por outro
lado, se os bens não forem tidos como importantes para o desenvolvimento da economia e para o bem
estar das populações. Se estivermos perante um bem de uso não rival e não excluivel que não seja
produzido, mas que seja útil à sociedade estamos então perante uma possibilidade de provisão pública, ou
seja, perante uma situação em que cabe ao estado a decisão sobre a produção, a forma de acesso e o
financiamento total ou parcial da produção do bem.
Não podemos no entanto, falar de bens públicos sem falar dos denominador bens de mérito, estes
bens são bens que uma determinada classe dominante do poder ou a sociedade entende que por razões
ético sociológicas devem estar acessíveis a toda a sociedade ou então devem ser proibidos. Estes bens são
de caracterização muito difícil, Teixeira Ribeiro refere a este propósito quatro tipos de bens: bens semi-
públicos, bens cujo a orientação requere não apenas dos consumidores mas também de outras pessoas e
bens com efeitos re-distributivos.
Musgrave, diz que se trata de bens cujo a produção é considerada desejável por imposição da ente
dominante ou por adesão a interesses ou valores da sociedade. Este entendimento, de bens de mérito vai
contra quem tenha uma plena convicção sobre a soberania absoluta do consumidor, pois o estado
substitui-se a este consumidor na escolha dos bens. O exemplo típico é a obrigatoriedade de utilização do
cinto de segurança.
Distinguem se dos bens públicos os designados bens semi-públicos, trata se de bens que apenas
possuem uma das características dos bens públicos, em regra, são excluiveis. Por isso, podem ser
produzidos pelo mercado, contudo, por razões políticas em sentido amplo, o estado chama a si a provisão
desses bens e fornece-os a custo zero, caso os bens tecnicamente semi-públicos ou fornece-os mediante o
pagamento de um preço, preço este que pode ser: a baixo do custo de produção, igual ao custo de
produção; acima do custo de produção mas inferior ao preço que se fixaria no mercado. Nestas três
situações temos bens técnica e financeiramente semi-públicos.
b) Outras noções de bens públicos

É de salientar que a inexcluibilidade e a irrivalidade são caraterísticas independentes uma da outra.
Se apenas os bens públicos puros reúnem as duas, outros bens há que apresentam uma mas não a outra.
Mais ainda, a possibilidade de exclusão de um bem depende do estado da tecnologia, podendo um bem
público puro no passado, possibilitar, hoje, a exclusão pelo preço. Foi o caso da emissão televisiva, que
após a emissão codificada já não é um bem público puro: permite agora que se excluam os consumidores
que não pretender pagar a assinatura do canal. Teixeira Ribeiro, nas suas Lições de Finanças Públicas,
utiliza um conceito restritivo de bem público, referindo-se apenas àqueles que são de utilização passiva
(bens que satisfazem as necessidades sem que exista procura individualizada, ou seja, que satisfazem
necessidades pela sua mera existência). Neste bens verificam-se sempre tanto a inexcluibilidade como a
irrivalidade – são bens públicos puros. Outros autores apontam, porém, um conceito alargado de “bens
públicos”, onde se integram os bens públicos puros e aqueles que reúnem apenas uma das caraterísticas
de que falamos. (a) Por um lado, o caso das ruas ou passeios de uma cidade constitui uma situação de um
bem público meramente inexcluível. À partida, não é possível excluir cidadãos que não pretendem pagar

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um preço por utilizar aquelas ruas ou passeios (embora, teoricamente, existisse a hipótese de colocação de
portagens). Porém, podemos aqui falar em rivalidade no uso: embora a utilização da rua/passeio por mais
um cidadão não impeça outros de a utilizarem, esse uso poderá culminar na diminuição da utilidade dos
outros, nomeadamente em casos de congestão ou engarrafamento. Embora se verifique rivalidade no uso,
estes bens não poderão ser fornecidos por privados, pois não há possibilidade de fixar um preço. (b)
Noutro prisma, alguns bens irrivais (que ao serem utilizados por um consumidor não implicam uma
diminuição da utilidade para outros) permitem a exclusão dos consumidores que não se disponham a
pagar o seu preço. É o caso de todos os bens incorpóreos (a criação intelectual em si, distinta do seu
concreto suporte físico): software informático, fórmulas químicas, etc. Aqui suscitam-se algumas dúvidas
relativamente à caraterização destes bens como públicos. De facto, sendo possível a exclusão, é possível
fixar um preço. Daí que, em grande medida, estes bens sejam comercializados no mercado. Não tendo a
mesma utilidade para todos os consumidores, o custo de produção do bem será suportado pelos
consumidores que atribuírem ao bem uma utilidade superior ao seu preço. Há, efetivamente, um
mecanismo de revelação de preferências: só tem acesso ao bem que lhe atribui utilidade suficiente para
contribuir para a sua produção. Esta provisão privada comporta a consequência de a utilidade
proporcionada pelo bem ser inferior à que seria possível com a sua provisão gratuita, sendo os encargos
iguais (pois verifica-se irrivalidade – o custo marginal é zero). Porém, a provisão pública gratuita implicaria
que muitos contribuintes, através dos seus impostos, financiassem a produção de um bem ao qual
atribuem pouca ou nenhuma utilidade. Uma outra justificação para esta provisão privada é o incentivo à
criação de futura de bens do mesmo género, o que só acontecerá com a garantia da rentabilidade da sua
exploração pelos seus criadores. Decorre de tudo o que foi dito que, entre nós, não parece aceitar-se um
alargamento do conceito de “bem público” àqueles bens que possibilitam a exclusão, embora o seu uso
seja irrival. Poderá abrir-se uma exceção quando questões de eficiência justifiquem a provisão pública, já
que a máxima eficiência só assim será alcançada (havendo o máximo de consumidores, com os mesmos
custos).
c) Necessidades “coletivas”
A propósito de bens públicos fala-se, por vezes, de necessidades coletivas. Saliente-se que com esta
expressão não se pretende significar, necessariamente, que as necessidades são sentidas pela
comunidade, enquanto entidade distinta do conjunto de indivíduos que a constituem. De facto, a
sociedade deve ser olhada como um conjunto de indivíduos, e não como uma entidade com interesses
distintos e superiores aos dos elementos que a constituem. Na perspetiva adotada entre nós, todas as
necessidades, mesmo as que são satisfeitas mediante provisão pública de bens, devem ser consideradas
necessidades das pessoas individualmente consideradas. As necessidades coletivas são apenas
necessidades individuais partilhadas pela maioria ou totalidade dos cidadãos, e não necessidades de uma
entidade supra-individual abstrata. Apenas as pessoas têm necessidades.
d) Provisão privada de bens públicos

Mesmo bens caraterizados pela inexcluibilidade, há circunstâncias em que a sua provisão é assegurada
pela iniciativa de privados. De facto, existem casos em que os indivíduos não são estritamente egoístas ou
extraem utilidade de um comportamento que gera utilidade para terceiros. É o caso paradigmático dos
bombeiros, um bem de uso rival mas caraterizado pela inexcluibilidade, muitas vezes mantidos por
voluntários.
Noutro prisma, em alguns casos, embora o bem seja caraterizado pela inexcluibilidade e irrivalidade, os
beneficiários são um grupo relativamente restrito, em que cada um retira benefícios elevados do bem em
causa. O economista Ronald Case demonstrou que tal aconteceu com um dos bens tipicamente apontado
como bem público: o farol. Nos faróis verifica-se inexcluibilidade e irrivalidade (não é possível cobrar aos
navios um preço pela utilização do farol e o seu uso por um navio não implica a diminuição da utilidade
para outro). Ainda assim, historicamente muitos faróis foram mantidos por companhias de navegação. Isto

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explica-se porque: (1) cada utilizador extrai uma grande parcela do benefício total e (2) os custos de
transação são baixos.
Uma terceira situação a justificar a provisão privada de bens públicos resulta da publicidade: emissões de
rádio e televisão e sítios na Internet são mantidos em acesso gratuito porque são financiados por aqueles
que, através desses meios, publicitam outros bens. Embora não estejamos em face de bens públicos puros,
estes funcionam como tal.
Em suma, verificar-se-á provisão privada de bens públicos quando:
 Os custos de transação são baixos;
 Os bens em causa se conexionam com o altruísmo dos consumidores;
 Os custos de produção são cobertos pela publicidade.
4.3 Bens semipúblicos ou bens privados de provisão pública

Neste ponto convém esclarecer que a expressão “provisão pública” não se identifica com a de “produção
pública”. Enquanto os bens de produção pública, são produzidos pelo próprio Estado, os bens de “provisão
pública” são produzidos por particulares mas é o Estado que define quem tem acesso a eles e a que preço
(ver supra pág. 5). De facto, a provisão pública pode ocorrer relativamente a bens de produção pública ou
a bens de produção privada. Estamos aqui em face dos denominados “bens semi-públicos”: bens privados
de provisão pública.
As suas caraterísticas essenciais são as seguintes:
 Bens que podem ser fornecidos pelo mercado mediante a cobrança de um preço;
 A provisão pública desses bens é uma decisão política;
 A decisão de provisão pública destes bens baseia-se em razões distributivas ou de eficiência;
 O financiamento dos bens é feito, total ou parcialmente, mediante impostos;
 Bens que são fornecidos gratuitamente ou a baixo preço.
Como se disse, podemos individualizar dois tipos de razões para esta provisão pública:
(1) Nas razões de eficiência integram-se aquelas situações em que se verificam falhas de mercado.
Justifica-se, desde logo, a provisão pública de bens com externalidade positivas, como será o caso do
comboio, que se comporta vantagens relativamente ao autómovel, pelo que o seu uso deverá ser
estimulado. Por outro lado, são falhas de mercado aquelas situações em que a provisão privada conduz a
um preço excessivo e consumo ineficientemente baixo. Esta justificação relativa ao poder do mercado
traduz-se, sobretudo, em casos de monopólios naturais. Os bens que assim eram produzidos por
particulares passam para as mãos do Estado que, embora também atue em monopólio, praticará preços
sociais. Uma terceira razão de eficiência para provisão pública de bens privados consiste nos elevados
custos de transação e comunicação: estes custos, relativos ao “acordo” efetuado entre utilizadores, serão
tanto mais elevados quando maior o número de utilizadores. Por fim, a assimetria de informação justifica
igualmente a provisão pública dos bens. Esta situação verifica-se particularmente no campo da saúde. Ora,
na ausência de um sistema nacional de saúde, dirigir-se-iam às seguradoras aqueles indivíduos com
problemas de saúde recorrentes. Daí que, em face da maior probabilidade de ter de suportar custos
relativos a tratamentos, as seguradoras aumentem o preço dos seus serviços. Isto porque a informação
que lhes chega é deficiente, não corresponde à realidade global. Deste modo, os cidadãos comuns ficariam
desprotegidos, pois não esperando necessitar do apoio da seguradora, optariam por não aderir aos
seguros, a elevados preços. Estamos em face de uma seleção adversa. Sendo o Estado a providenciar este
bem, todos terão de contribuir igualmente, e todos terão acesso a iguais cuidados.
Podemos ainda incluir nas razões de eficiência, mas já não nas falhas de mercado, o paternalismo do
Estado. A atuação paternalista do Estado verifica-se sempre que aquele:
 Impõe proibições ou tributa de forma agravada certos bens privados;
 Incentiva ao consumo dos chamados “bens de mérito”;
 Pretende corrigir a afetação privada de recursos, sem finalidade de eficiência.

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Podemos ainda, neste contexto, assinalar uma razão da provisão pública de bens privados que, embora se
confunda com um comportamento paternalista do Estado, não é. Acontece que, quando os cidadãos
sabem ter mecanismos que poderão amparar as suas atitudes arriscadas, tendem a arriscar mais. Falamos
do “moral hazard” ou “risco moral”. Contudo, embora possa defender-se que a não criação daqueles
mecanismos tornará os cidadãos mais prudentes, conduzindo à redução dos custos, a sociedade não está
preparada para não disponibilizar cuidados de que alguns cidadãos necessitam, muito embora eles tenham
sido irresponsáveis. Daí que o Estado providencie os serviços de apoio (como por ex.: seguros de saúde),
em troca de uma certa prestação. No fundo, o Estado obriga os cidadãos a ter esses serviços de que
necessitaram, mas não de forma gratuita. É o caso da Segurança Social.
(2) Como se disse, a provisão pública de bens privados também se verifica por razões distributivas, que se
traduzem, sobretudo, numa questão de justiça, de correção das desigualdades. Na linha das considerações
de Robert Nozik, a função distributiva do Estado esgota-se na definição das regras, já que o Estado não
pode intervir na esfera de interesse de alguém em favor de um terceiro. A invasão de um esfera de
interesses apenas se justifica quando a intervenção é no interesse do titular dessa mesma esfera. A
redistribuição de que falamos pode, no contexto destas considerações, ser efetivada das seguintes formas:
 Políticas de provisão direcionadas a questões de carência (por ex.: discriminação de preços): será o caso
paradigmático da Segurança Social, que comporta uma dimensão de seguradora (já que os beneficiários dos
serviços são contribuintes, descontando para esse serviço), e uma dimensão de prestação de serviços
(mediante um regime não contributivo, que apenas se dirige aos mais carenciados).
 Políticas universais (por ex.: educação gratuita universal e sistema nacional de saúde): mediante a provisão de
bens de forma universal, permite-se que os mais carenciados tenham também acesso; além de que a
contribuição será diferente de acordo com os redimentos dos construintes (sistema de impostos progressivo).
De acordo com o art. 103º/1 da CRP, o sistema fiscal progressivo – que se traduz na aplicação de uma taxa
que aumenta de acordo com os rendimentos – tem como principal escopo a repartição justa dos
redimentos, reduzindo as desigualdades.
No âmbito dos bens semi-públicos (bens privados de provisão pública), o Estado poderá optar por fazer a
sua provisão gratuita ou não. Assim, podemos distinguir:
 Bens tecnicamente semi-públicos: oferecidos pelo Estado de forma totalmente gratuita;
 Bens ténica e financeiramente semi-públicos: oferecidos pelo Estado mediante o pagamento de uma taxa.
Tanto relativamente a uns como a outros, os impostos pagos pelos contribuintes assumem aqui particular
relevo. Neste contexto surgem dois princípios que poderiam estar na base do sistema fiscal. Por um lado,
poderia falar-se em “princípio da equivalência”, que determina que a intensidade da utilização determina o
valor da taxa a pagar. Quanto maior o benefício auferido, maior a taxa aplicável. Contudo, este é um
princípio impraticável em matéria de impostos. Assim, afirma-se, entre nós, o “princípio da capacidade
contributiva”, que fixa que a contribuição de cada pessoa deverá estar de acordo com a sua capacidade
para contribuir. De facto, este princípio assenta em ideais de igualdade e equidade: devem ser tratadas de
forma igual as pessoas em situações objetivas iguais e de forma desigual aqueles que se encontram em
posições diferentes, de acordo com a discrepância entre si.
5. Noção e funções do Orçamento

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Noção de Orçamento
Não é possível fazer despesas sem receitas correspondentes. Daí que o Estado tenha de prever as suas
despesas para saber as receitas de que precisa, e tenha de prever as suas receitas para saber se bastam
para cobrir as despesas. Ora, prever receitas e despesas é orçá-las. Por isso, o documento onde se prevêm
as despesas e as receitas denomina-se orçamento. De acordo com uma disposição de um Regulamento de
Contabilidade Pública de 1881, que contém a definição do orçamento ainda hoje amplamente aceite, por
orçamento entende-se o “documento onde estão previstas e computadas as receitas e as despesas anuais,
competentemente autorizadas”.
Esta definição individualiza, desde logo, os três elementos de qualquer orçamento, seja ele público ou
privado:
1) previsão;
2) limitação temporal ;
3) despesas e as receitas.
A estes elementos acrescenta-se um quarto, próprio do orçamento do Estado:
4) autorização.
De facto, o orçamento é sempre um mapa de previsão. As despesas e receitas que delem constam
são sempre futuras. Tendo em conta a incerteza do futuro, tanto maior quanto mais distante é esse futuro,
o orçamento tem de confinar-se a um determinado período de tempo: daí que um dos seus elementos seja
a limitação temporal. A particularidade do orçamento do Estado reside no facto de essas despesas e
receitas previstas para um certo período de tempo carecerem, para que sejam realizadas, de autorização
da assembleias representativas.
A autorização é uma condição de legalidade da despesa e da receita. Assim, e em suma: o
orçamento do Estado é o documento onde se prevê as receitas e as despesas públicas autorizadas para o
período financeiro.
5.1 Antecedentes históricos

Neste ponto, é crucial estabelecer uma evolução dos antecedentes históricos do orçamento do Estado:
A. Na época medieval verificava-se uma indiferenciação entre instituições públicas e privadas, uma vez
que, devido ao regime feudal que caraterizou este período, o poder encontrava-se fortemente
descentralizado. No seio das instituições medievais assumia relevo o princípio do pedido às cortes,
sempre que se pretende-se realizar receitas extraordinárias, nomeadamente para cobrar impostos e
cercear moeda. Com o absolutismo subsequente, verifica-se um declínio deste modelo, uma vez que o
monarca iria concentrar todos os poderes em si, incluindo aqueles que caiam no âmbito do pedido às
cortes.
B. Durante o absolutismo assistiu-se à separação dos patrimónios público e privado do monarca. Contudo,
o monarca atuava, mesmo em relação ao património público, sem sujeição a qualquer princípio da
legalidade ou autorização (como reflexo da sua hegemonia despótica).
C. Em Inglaterra o percurso percorrido foi diferente. Em 1689 é aprovado o “Bill of Rights”, onde se
estabelece que o Parlamento tem de autorizar a obtenção de receita por parte da Coroa. A autorização
de que falamos deveria incluir um período temporal durante o qual vigoraria, bem como a própria
definição da receita autorizada.
D. Com a afirmação do Iluminismo, assumem relevo os princípios democrático e do Estado de Direito. De
facto, defendia-se o auto-governo e a auto-tributação dos cidadãos. Assim, requeria-se a aprovação
parlamentar dos impostos e a sujeição do executivo à lei, mediante controlo parlamentar da despesa.
Tanto a despesa como a receita deveriam ter base legal.
E. A Revolução Americana (1787) teve por base, entre outras questões, a ausência de representantes dos
EUA, como colónia, no Parlamento britânico, onde eram votados os impostos (“No taxation without

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representation”). Na Constituição dos EUA foi estabelecida a autorização do Congresso para a receita e
para a despesa.
F. Buscando alguns dos seus ideias no Iluminismo, a Revolução Francesa (1789) baseou a edificação do
novo Estado na ideia de que os impostos são uma auto-tributação dos cidadãos, que se voluntariam a
pagar uma “contribuição comum”. Assim, eles terão direito a apovar esses impostos, por intermédio
dos seus representantes, e de controlar a aplicação feita dessa contribuição comum (a despesa
efetuada).
6. O orçamento Geral do Estado: Atual estrutura constitucional dos poderes financeiros

em Portugal
De acordo com o Princípio do Estado de Direito e, simultaneamente, com o princípio da legalidade,

o Estado só pode fazer a despesa previamente autorizada por lei. De acordo com o art. 105º da CRP, o
Orçamento de Estado deve ser unitário, contendo a discriminação das receitas e das despesas, incluindo as
dos fundos, dos serviços autónomos e da segurança social. O nº 2 desse mesmo artigo determina que o
Orçamento seja elaborado de acordo com o plano anual. O regime de execução do orçamento deve ser
fixado em lei própria – a Lei de Enquadramento Orçamental (art. 106º CRP).
Nos termos do art. 161º/g, é a Assembleia da República o orgão com competência para aprovar o
Orçamento, que deve ser proposto pelo Governo. Este orgão – Governo – é ainda responsável pela
execução do Orçamento, de acordo com o art. 199º/b) CRP. Quanto à competência para fixar o regime de
elaboração e organização do Orçamento, a CRP (art. 164º/r)) confere-a, de forma exclusiva, à Assembleia
da República. É ainda à AR que compete legislar sobre a criação de impostos e sistema fiscal e demais
contribuições financeira (art. 165º/1/i)). Por fim, determina o art. 107º CRP que a execução do Orçamento
será fiscalizada pelo Tribunal de Contas e pela Assembleia da República, num momento prévio.
Nota: Ver o pwp – constituições
As funções do Orçamento Geral do Estado

Interessa agora saber para que serve o orçamento, isto é, que funções desempenha.
a) Relacionação das receitas com as despesas

O orçamento fixa as despesas do Estado de modo a assegurar que as receitas bastam para as cobrir. Assim,
o orçamento deve fixar um equilíbrio formal entre despesas e receitas (art. 105º/4 CRP). Ora, o total das
despesas é a soma das despesas de todos os serviços do Estado. A cada um dos serviços do Estado são
atribuídas verbas de despesas, que representam autorizações para gastar e que, por isso mesmo, se
chamam créditos. O orçamento das despesas é assim um série de aberturas de créditos aos serviços. De
facto, se assim não fosse, só num período posterior se poderia determinar quais as despesas efetuadas,
contabilizando o valor gasto. Deste modo, o orçamento fixa previamente o valor que cada serviço pode
despender, no máximo.
b) Fixação das despesas

Uma vez que os serviços têm de confinar as suas despesas aos créditos que lhes foram conferidos, o total
das despesas é dado pela soma dos créditos orçamentais. Decorre do que foi dito que o orçamento das
despesas não tem o mesmo significado que o orçamento das receitas. O orçamento das receitas é, tem de
ser, uma estimativa uma vez que as cobranças são sempre incertas. Porém, o orçamento das despesas não
pode ter este caráter. Fixam-se aí as importâncias que se prevê que os serviços tenham de gastar, não
podendo os serviços fazer despesas num montante superior ao dos créditos orçamentais. Em suma:
enquanto o orçamento das receitas é pura previsão de cobranças (podendo o valor real situar-se acima ou

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abaixo do montante previsto), o orçamento das despesas é uma previsão de gastos, que não pode ser
ultrapassado pelos serviços. Assim sendo, de acordo com o art. 52º/1/c) LEO, as receitas encontram-se
subordinadas ao princípio da tipicidade qualitativa: só podem ser liquidadas ou cobradas as receitas que
reúnam os seguintes requisitos:
1. Sejam legais (estejam previstas na lei);

2. Tenham sido objeto de correta inscrição orçamental; Só podem ser cobradas as receitas
3. Estejam classificadas. corretamente classificadas/qualificadas no
Orçamento.
A despesa, por sua vez, nos termos do art. 52º/3/b) LEO, deve respeitar o princípio da tipicidade
quantitativa. Isto significa que só pode ser efetuada a despesa expressamente prevista e inscrita no
Orçamento.
c) Exposição do plano financeiro

Através da previsão das despesas e receitas, é possível saber quanto o Estado se propõe a dispender com a
organização e funcionamento de cada um dos serviços e qual o contributo de cada um dos meios de
financiamento para a cobertura dessas despesas. O orçamento representa, portanto, o próprio programa
financeiro. É nele que se concretiza o plano da Administração: o desenvolvimento que vai dar-se ou as
restrições que vão pôr-se à atividade dos serviços, bem como a importância dos recursos que vão
transferir-se do setor privado para o setor público (mediante, por ex., impostos).
As regras da organização do Orçamento

Regras clássicas e sua consagração legal
As funções do orçamento, acima expostas, são os seus fins. Para que eles sejam devidamente
concretizados, há que organizar o orçamento segundo determinadas regras. As regras clássicas a que se
subordinam a forma e o conteúdo do orçamento contam com um largo período de vigência, tendo sido
enunciadas há muito.
a) Regra da anualidade
De acordo com esta regra, a lei do orçamento é elaborada e organizada para vigorar por 1 ano económico
(art. 14º/1 LEO). Entre nós, o ano económico coincide com o ano civil (art. 14º/3 LEO). Decorre do que foi
dito duas exigências: (1) o Parlamento vota a Lei do Orçamento de Estado anualmente e (2) o Governo
executa cada Orçamento durante um ano civil.
b) Regra da unidade – art. 9º LEO

O orçamento deve integrar todas as despesas e receitas num documento único (art. 9º/1 LEO). Esse
documento deve conter as despesas e receitas da Administração central e da Segurança Social. É o art. 2º
LEO que determina o âmbito institucional do Orçamento do Estado. Quanto aos orçamentos das regiões
autónomas e das autarquias locais, são orçamentos independentes. Porém, esta unidade não significa que
desesas e receitas não sejam consideradas discriminadamente. Assim, embora devam ser integradas no
orçamento as receitas e despesas vistas globalmente, o orçamento pode ainda fazer uma previsão das
despesas de cada serviço ou de cada espécie e uma previsão específica dos váris géneros de receitas.
Efetivamente, se uma das funções do orçamento é a exposição do plano financeiro, o orçamento consistir
num documento único, onde sejam previstas todas as despesas e receitas, global e especificadamente.
c) Regra da especificação –art. 17º LEO

Nos termos do art. 17º/1 e 2 LEO, as receitas e as despesas devem ser previstas especificamente.
Logicamente que esta especificação não pode ser levada até às últimas consequências: se o orçamento
discriminasse minunciosamente todas as despesas, os serviços perderiam toda a sua iniciativa, que deriva
da possibilidade que lhes é conferida de se adpatarem às circunstâncias. A especificação razoável que se
pressupõe com esta regra pretende, isso sim, evitar utilizações confidenciais do dinheiro público. Como

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exceção a esta regra, o art. 45º/11 LEO determine a obrigatoriedade de constituição de um programa que
vise fazer face a despesas imprevisíveis e inadiáveis.
d) Regra da não compensação – art. 15º LEO

As despesas e receitas, embora previstas discriminadamente no mesmo documento, podem ser
orçamentadas pela sua importância líquida ou pelo seu montante bruto. De facto, a cobraça de receitas
(impostos) implica sempre despesas (de lançamento e cobrança daqueles impostos); e a realização de
despesa (ex.: construção de um edifício) pode proporcionar receitas acessórias (ex.: venda dos materiais
resultantes da demoliação que se efetuou em ordem à nova construção). Teremos a consideração da
receita e despesa bruta quando são inscritas no orçamento da receita o produto do imposto e no
orçamento da despesa os gastos com os serviços encarregados do seu lançamento e cobrança. Estaremos
em face da consideração dos valores líquidos quando a receita considerada é a correspondente ao valo do
impostos deduzidas as despesas com o seu lançamento e cobrança. O mesmo se aplica, mutatis mutandis,
à despesa. Como se vê é possível organizar um orçamento bruto ou um orçamento líquido. Simplesmente,
o orçamento líquido não permite a fixação das despesas públicas. De facto, deduzir a despesa através do
valor da receita não é uma operação correta. E, uma vez que a fixação das despesas é uma das funções do
Orçamento do Estado, esta situação não é aceitável. Assim sendo, as receitas e as despesas devem ser
inscritas no orçamento sem qualquer compensação ou desconto (art. 15º/1 e 3 LEO).
e) Regra da não consignação – art. 16º LEO

As receitas fixadas no orçamento devem destinar-se indistinta e indiscriminadamente à cobertura de todas
as despesas, ou seja, o produto de certas receitas não deve ser afetado de forma especifica a determinadas
despesas (art. 16º LEO). Assim, o produto das receitas deve ser indiferentemente utilizado. Isto
compreende-se uma vez que, se se afetar uma receita à cobertura de uma determinada despesa, em face
da imprevisibilidade da cobrança dessa receita no valor fixado na previsão (as receitas previstas no
orçamento são meramente uma previsão, podendo o montante efetivamente cobrado ficar abaixo ou
acima do previsto), a despesa do serviço correspondente estaria dependente da receita efetivamente
cobrada, pelo que os créditos orçamentais não assegurariam aos serviços as despesas que poderiam
efetuar (pois o valor da receita poderia ser inferior ao previsto). Porém, determina o nº 2 do art. 16º LEO,
que existem exceções a esta regra da não-consignação.
Outras regras de organização do orçamento português (mera introdução)
a) Princípio da equidade inter-geracional

Segundo este princípio, o Orçamento de cada ano deve visar uma repartição de benefícios e custos entre
gerações, de forma equitativa (art. 13º/1 LEO). Visa-se, assim, não sobre carregar as gerações futuras.
Assim, num quadro plurianual deve verificar-se uma distribuição equilibrada dos custos pelos vários
orçamentos, salvaguardando as legítimas expetativas das próximas gerações. Pretende-se, deste modo,
alcançar a sustentabilidade, mediante solidariedade recíproca entre gerações.
b) Princípio da economia, eficiência e eficácia

Mediante este princípio, prentende-se a utilização do mínimo de recursos que possibilite condições de
qualidade dos serviços. Para tal, dever-se-á utilizar os recursos mais adequados ao resultado pretendido e
promover o acréscimo de produtividade mediante o alcance de resultados semelhantes com menor
despesa (art. 18º LEO).
c) Princípio da transparência

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O princípio da trasnparência determina a impossibilidade de fundos secretos e de pagamentos não
autorizados (art. 19º LEO). Estamos em face de um dever de informação, que deve ser fiável, atualizada e
completa. Neste contexto, são possíveis os segintes tipos de controlo:
 Controlo administrativo: dever de informação entre Administração;
 Constrolo jurisidicional: dever de informação do Tribunal de Contas;
 Controlo político: dever de informação à Assembleia da República.
Simultaneamente verifica-se um controlo pelos administrados.
d) Princípio da solidariedade recíproca

Este princípio está fixado no art. 12º da LEO: todos os sub-setores estão obrigados a contribuir
proporcionalmente para a realização da estabilidade orçamental.
e) Princípio da estabilidade orçamental

Nos termos do art. 10º da LEO, a estabilidade orçamental traduz-se numa situação de equilíbrio ou
excedente material (e não meramente formal).
Orçamento de gerência e orçamento de exercício

A questão que se coloca neste ponto é a de saber quais as depesas e as receitas que devem ser
consideradas no orçamento. De facto, podemos ter um orçamento de gerência e um orçamento de
exercício.
O Orçamento de Gerência consiste naquele em que se prevêm as receitas que o Estado irá cobrar e
as despesas que irá pagar durante o período financeiro. É uma previsão de receitas e despesas na sua
terminal de cobranças e pagamentos (sempre em relação ao período financeiro).
O Orçamento de Exercício é aquele em que se prevêem as receitas que o Estado irá cobrar e as
despesas que irá pagar em virtude dos créditos e dívidas que irão surgir a seu favor e contra si no período
financeiro. É uma previsão das receitas e das despesas na sua fase inicial de créditos e de dívidas.
Assim, coloca-se a questão de saber se, sobretudo no âmbito das despesas, se deverá prever as
despesas plurianuais no ano em que nasce a dívida do Estado ou se se deve prever anualmente a parte
dessa dívida que o Estado irá pagar (já que o pagamento se prolonga, daí ser plurianual). O orçamento de
exercício permite o confronto entre o montante das dívidas e dos créditos que irão surgir contra e favor do
Estado durante o período financeiro: são as importâncias de que o Estado se vais tornar credor suficientes
para cobrir aquelas de que se vai tornar devdor? De facto, há aqui a ventagem de nos elucidar sobre a
situação financeira do Estado. Porém, este orçamento não nos diz qual será a situação de caixa do Estado
no ano financeiro em causa, não nos elucida acerca da situação do Tesouro Público. Esta situação depende
das entradas e saídas de créditos em função de:
 Cobrança de créditos e pagamentos de dívidas que nasceram no ano financeiros em causa;
 Cobrança de créditos e pagamentos de dívidas que nasceram em anos anteriores mas que só nesse
ano virão a ser satisfeitos.
Esta é a grande vantagem do orçamento de gerência: permite ao Governo regular o serviço da Tesouraria,
de modo a que não falta dinheiro nos anos em que os pagamentos excedam as cobranças, nem que o
dinheiro que sobre nos anos em que as cobranças excedam os pagamentos seja utilizado indevidamente.
Além de que a contabilização do exercício é muito mais complicada e trabalhosa do que a da gerência.
Entre nós é o orçamento de gerência que é adotado, devido às razões atrás mencionadas.

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7. Equilíbrio Orçamental
Distinção entre equilíbrio formal e equilíbrio material
Qualquer orçamento é um orçamento equilibrado. De facto, não se concebe um orçamento em que se

prevejam despesas para as quais não existem receitas que as permitam cobrir.
Este é o conceito de equilíbrio formal: igualdade entre o total de despesas e o total de receitas (arts.
105º/4 CRP e 9º LEO). Porém, quando se fala em deficit ou superavit do orçamento, não é esta noção que
se visa.
Com efeito, o equilíbrio orçamental que interessa para as Finanças Públicas é o equilíbrio material: a
situação que se pode achar desejável quando são contrapostas certas despesas e certas receitas. Este
conceito de equilíbrio põe em destaque o endividamento do Estado ao comparar apenas algumas despesas
e receitas. Estando em causa o equilíbrio material faz sentido que se fale em saldo orçamental:
 Orçamento equilibrado: saldo orçamental igual a zero;
 Orçamento em superavit: o valor das receitas é superior ao das despesas (saldo positivo);
 Orçamento em deficit: o valor das despesas é superior ao das receitas (saldo negativo).
Neste contexto, ao longo da história têm surgido diversas conceções relativas à noção de orçamento
equilibrado. Os autores discutem quais as despesas e receitas que devem ser consideradas: quando deverá
considerar-se que um orçamento se encontra equilibrado (com saldo zero)?
A concessão clássica do equilíbrio orçamental

A concessão clássica do equilíbrio orçamental corresponde ao equilíbrio efetivo: devem contabilizar-se as
despesas que diminuem e as receitas que aumentam o património do Estado. Deste modo, se as receitas
efectivas igualarem as despesas efectivas, no termo do ano económico o Estado tem exatamente o mesmo
património que tinha no início. Não se verificam perdas nem ganhos. Assim, excluiam-se destes cálculos os
valores relativos a empréstimos do Estado: embora o ativo do Estado diminua (devido à saída de dinheiro),
o seu passivo diminui na mesma medida (a dívida diminui). Esta despesa corresponde à receita obtida
anteriormente com o empréstimo. Os valores anulam-se. Todas as outras despesas eram consideradas
como efetivas, tanto quando relativas a bens de consumo como relativas a bens duradouros. Segunda esta
concessão, os bens duradouros do Estado não dão rendimento já que não produzem receita líquida. É o
caso das obras públicas, que não representavam rendimento para o Estado: ao proceder à sua construção,
o Estado perdia o montante investido, não recebendo nada em troca. O mesmo se aplicava para a venda
de imóveis: o Estado recebia o valor da compra mas não perdia nada em troca (porque os aqueles imóveis
não davam rendimento ao Estado). Sendo esta uma situação pouco frequente, do lado da receita contava
sobretudo a receita obtida mediante impostos. Assim, o equilíbrio do orçamento era dado pela igualdade
entre as despesas totais (às quais se retirava o reembolso de empréstimos) e os impostos (não se
contabilizando o endividamento). Acontece que, segundo este conceito de equilíbrio, se houvesse deficit –
isto é, se os impostos não fosse suficientes para cobrir as despesas – o Estado teria de lhe fazer face
mediante empréstimos (pois o Estado não dispõe de outras receitas efetivas). E esta situação conduziria
duas situações possíveis:
 Inflação – quando os empréstimos, junto do banco emissor, se traduzem na emissão de notas;
 Absorção do aforro privado pelo Estado – quando se contraíssem empréstimos a longo prazo junto do público.
Foi assim que o equilíbrio do orçamento efetivo adquiriu um sentido normativo: para que as finanças não
prejudicassem a estabilidade e o progresso da economia nacional era preciso que o orçamento estivesse
equilibrado. Assim, seriam vantagens do orçamento equilibrado:
a. Evitar o crescimento da dívida;
b. Evitar a inflação;
c. Evitar a absorção de aforro privado;
d. Neutralidade das finanças face ao aforro total.
Ora, já explicado o porquê de, segundo os clássicos, apenas o equilíbrio do orçamento permiti evitar o
crescimento da dívida, a inflação e a absorção do aforro privado, convém agora esclarecer em que medida

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devem as finanças públicas assumir uma posição de neutralidade em face do aforro. Entendia-se que os
contribuintes diminuíam as suas despesas na exata medida dos impostos que pagavam. Assim sendo, um
aumento dos imposto de modo a cobrir a despesa pública significava que as despesas públicas iriam igualar
a redução das despesas privadas. Assim, as despesas totais não aumentavam nem diminuiam. É certo que
os impostos substriam também o rendimento dos contribuintes destinado ao aforro, o que prejudicava o
investimento, ou seja, a formação de capital. Daí que o melhor orçamento seria o orçamento mínimo e
equilibrado. Contudo, os pontos de vista dos clássicos são questionáveis em todos os seus pontos:
 O valor nominal da dívida, quando coexistente com a inflação, torna-se irrelevante: desde que o
crescimento económico a longo prazo seja superior ao crescimento da dívida, o seu valor nominal
torna-se irrelevante. Assim, ao contrário do que os clássicos defendiam, evitar o crescimento da
dívida não deve ser o objetivo primordial das finanças públicas, mas sim a sua mera contenção.
 O défice apenas influencia a inflação e duas situações: quando o credor é o banco central ou quando
estamos em face de dívida externa.
 O aforro dos privados que se transforma em empréstimo ao Estado poderá constituir, ainda assim,
investimento (por intermédio de despesa pública em bens duradouros).
Equilíbrio do orçamento ordinário

Este equilíbrio resulta da igualdade entre receitas ordinárias e despesas ordinárias. Receitas ordinárias são
as receitas que o Estado cobra, num determinado período financeiro, e com grande probabilidade,
continuará a cobrar nos períodos financeiros seguintes.
Despesas ordinárias são despesas que se repetem em todos os períodos financeiros, constituindo uma
espécie de encargos permanentes do Estado.
O equilíbrio do orçamento ordinário pressupõe também uma igualdade entre receitas e despesas
extraordinárias, sendo as primeiras as que se cobram num determinado período mas não se sabe se ou
quando voltarão a ser cobradas e as despesas extraordinárias são aquelas que verificam, num determinado
período financeiro, mas que presumivelmente não se verificarão nos períodos financeiros seguintes. Os
defensores deste critério de equilíbrio fazem-no com base em três razões:
1. Se as receitas ordinárias igualarem as despesas ordinárias haverá um equilíbrio entre as receitas
que a geração presente paga e as despesas de que beneficia pois se uma despesa tem de se repetir
em todos os períodos financeiros, é porque esgotou a sua utilidade no período em que foi feita.
2. Se cobrirmos despesas ordinárias com receitas extraordinárias poderíamos encontrar situações em
que não existisse receita para cobrir a despesa.
3. Se cobrirmos despesas extraordinárias com receitas ordinárias haverá um excesso de receitas
ordinárias nos anos em que não existem despesas extraordinárias.
Há, contudo, de chamar a atenção para o facto de a classificação da receita e da despesa dever ser feita
nao só tendo em consideração o tipo de despesa mas também a repetição ou não de um montante fixo de
despesa que vai sendo destinado à cobertura de despesas diferentes. São as designadas despesas
extraordinárias recorrentes, em que o tipo de despesa não se repete mas o seu montante repete-se,
constituindo verdadeiramente um encargo permanente do Estado e, por isso, devem ser classificadas
como despesas ordinárias.
Apesar de se saber o que são receitas e despesas ordinárias e receitas e despesas extraordinárias, há um
leque alargado de receias e despesas de classificação duvidosa e que permitem uma classificação arbitrária
por parte de quem está a elaborar o orçamento.
Exemplo: o aumento dos salários da função pública – dá jeito que seja despesa extraordinária (a principal
vantagem de ser extraordinária é que esta despesa pode ser coberta com empréstimos – receita
extraordinária -, pois é muito mais fácil cobrir despesas com empréstimos pela menor resistência pelo
público), mas não é.
Exemplo 2: o Estado cria mais 2 consultas obrigatórias pelo SNS – repete-se a mesma situação.

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Este critério de equilíbrio falha também porque não é exata a afirmação de existência de equilíbrio entre
encargos e benefícios. Não benefícios provar que as despesas ordinárias, porque se repetem em todos os
períodos financeiros, esgotam nele a sua utilidade. Conseguimos encontrar muitos exemplos práticos em
que tal não acontece, é o que sucede, por exemplo, com a generalidade dos serviços públicos, como sejam
o ensino ou as políticas de saúde.
Equilíbrio do orçamento corrente
Se o orçamento estiver equilibrado a atividade financeira do Estado não afetará os níveis globais de
consumo e de aforro.
De acordo com esta conceção de equilíbrio é necessário tomar em consideração as receitas
correntes e as despesas correntes e as receitas de capital e despesas de capital.
Receitas correntes são aquelas que provêm do rendimento do próprio período financeiro. Como é o caso
das taxas, da generalidade dos impostos e das receitas patrimoniais.
Despesas correntes são as despesas que o Estado faz em bens consumíveis durante o período financeiro ou
que se vão traduzir na compra de bens consumíveis. São disso exemplo a aquisição de material de
escritório, o pagamento de pensões e, em certa medida, o pagamento de salários.
Este critério de equilíbrio faz do pressuposto de que as receitas correntes são receitas que diminuem o
consumo dos particulares e as despesas correntes são despesas que aumentam o consumo comum. Assim
sendo, se o orçamento estiver equilibrado, à diminuição do consumo privado corresponde o aumento do
consumo público idêntico montante, mantendo-se inalterado o consumo total. Exemplo: se o Estado
cobrar em IVA 100 euros o consumo por parte dos particulares baixa, sendo este transferido para o Estado,
que o gasta e pensões, aumentando o consumo público – assim um anula o outro.
Havendo equilíbrio, a atividade financeira do Estado não afetará os níveis globais de consumo. Ora,
se o orçamento corrente estiver equilibrado, estará também equilibrado o orçamento de capital. Isto é,
haverá uma igualdade entre as receitas de capital, que são aquelas que provêm do aforro dos particulares,
e as despesas de capital, que são aquelas que o Estado faz em bens duradouros ou que contribuem para a
formação de aforro. Se isso acontecer, a atividade financeira estadual é também neutral perante o aforro
total. Exemplo 2: se o Estado cobrar 15000 em IMT, o aforro por parte dos particulares baixa, sendo esse
valor transferido para o Estado, que o gasta na construção de um porto marítimo – um anula o outro.
Se o orçamento estiver equilibrado haverá um equilíbrio o (uma repartição justa) entre os encargos que
cada geração suporta e os benefícios que lhe são dirigidos.
Situações de desequilíbrio:
Havendo um défice no orçamento corrente, estaremos perante uma situação em que o valor das receitas
correntes é inferior ao valor das despesas correntes. Situação esta que, em termos económicos, provoca
um aumento do consumo total e uma diminuição do aforro total.
O défice do orçamento corrente, ao potenciar a utilização de receitas de capital para pagar despesas
correntes, vai provocar uma situação em que há um desaforro público com efeitos sensiveis sobre a
economia. Esta situação poderá, em circunstâncias muito especificas, ser benéfica.
Havendo superávit/superave do orçamento corrente, isto é, uma situação em que o valor das receitas
correntes é superior ao valor das despesas correntes, estaremos perante uma situação em que aumenta o
aforro total e diminui o consumo total.
Equilíbrio do orçamento primário
Permite determinar como foi feita a gestão dos dinheiros públicos naquele exercício orçamental,
retirando do equilíbrio uma variável não discricionária (juros da dívida pública).
Os juros da divida pública são tratados como uma despesa efetiva honorária, permitindo-se que sejam
pagos com receias provenientes de empréstimos sem que isso ponha em causa o equilíbrio orçamental.

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Este critério de equilibrio parte do equilibrio efetivo do orçamento. Contudo, dá um tratamento

diferente aos juros da divida pública. Tem também por base a ideia de que atualmente as finanças públicas
não são neutrais e, por isso, dificilmente se pode sustentar por critério de equilibrio em que a despesa
pública seja financiada exclusivamente por impostos.
Entende-se antes que os impostos reduzem a despesa privada no montante inferior ao seu valor e que
nem sempre o recurso a empréstimos por parte do Estado para financiar despesa pública é prejudicial. Tal
só se sucederá se o produto dos empréstimos for destinado ao pagamento de despesas de consumo.
Este critério de equlibrio vigorou em Portugal entre 1991 e 2001 e ainda tem atualmente, mesmo na nova
LEO, alguns reflexos.
De acordo com este critério existira equilibrio se o valor das receitas efetivas for igual ao das
despesas primárias, isto é, as despesas efetivas excluindo os juros da divida pública. Os juros da divida
pública são apenas para cálculo do saldo orçamental contabilizados conjuntamente com as despesas não
efetivas, sendo por isso considerados uma despesa efetiva honorária, permitindo-se que sejam pagos com
receitas provenientes dos empréstimos sem que isso ponha em causa o equilibrio orçamental. Este critério
de equilibrio permite determinar como foi feita a gestão dos dinheiros públicos durante aquele exercicio
orçamental, retirnado do equilibrio uma variável não discricionária.
Esquema:
Receitas efetivas: impostos, taxas e receitas patrimonais: 1000;
Despesas efeitvas: saude (500), educação (500), juros (100) = 1100.
O empréstimo é assim igual a 100, sendo um orçamento deficitário ou negativo. Contudo, a despesa dos
juros, apesar de ser uma despesa efetiva, é paga como sendo não efetiva.
O equilíbrio do orçamento parte da convenção de equilíbrio efetivo e com ele compartilha as noções de
receita de despesa, mas ressalva na classificação das despesas efetivas os juros da dívida pública. Se
tivermos em consideração que a justificação encontrada pelos defensores do equilíbrio efetivo do
orçamento está relacionada não só com a necessidade de garantia do estado pouco intervencionista é mais
recentemente de um estado que vê a sua intervenção limitada do ponto de vista financeiro às receitas que
consegue arrecadar através de impostos, deixando o recurso aos empréstimos para a categoria das
receitas noa efetivas e que do orçamento equilibrado apenas puderam ser destinadas à cultura de
despesas não efetivas que correspondem quase exclusivamente à aromatizações dos empréstimos,
compreendemos as críticas que soa feitas ao equilíbrio do saldo primário.
 Receitas efetivas = despesas efetivas

 Receitas não efetivas= despesas não efetivas
 Receitas efetivas = despesas primárias

 Receitas não efetivas = despesas não efetivas + juros da dívida
Os defensores desta concessão de equilíbrio entendem que, ao excluir os juros da despesa efetiva para
cálculo do défice orçamental, estamos a retirar da política orçamental despesas relativamente às quais não
é possível a mesma discricionariedade que pode ser usada nas mais despesas, ou seja, ao preparar o
orçamento o governo pode escolher realizar determinado tipo de despesa e pode em regra, determinar o
seu valor, mas não o pode fazer tratando-se de juros. O seu pagamento e o seu valor são
vinculados/obrigatórios. Entendem ainda os defensores deste equilíbrio que os valores dos juros
dependem de decisões antigas que conduziram ao acumular de valores de dívida pública muito elevados e
que, por vezes, implicam o pagamento de juros também avultados que o seu valor constitui uma parcela
considerável de despesas estadual, tal como acontece atualmente. Assim, os juros da dívida pública são o
resultado de défices anteriores embora perturbem o défice presente. Uma forma de evitar esta influência
ou de tornar claro para os destinatários da informação orçamental qual é o desempenho atual consiste

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precisamente em calcular o saldo primário. Ao excluir do cálculo do défice o valor líquido dos pagamentos
dos juros por partido estado, consegue-se determinar se aquele exercício orçamental contribui ou não
para um aumento da dívida pública, isto é, se naquele período foi ou não possível arrecadar receitas
efetivas (impostos) suficientes para cobrir as despesas efetivas, excluídas os juros daquele período
financeiros.
A importância deste saldo orçamental reside principalmente no facto de ele constituir uma medida
adicional do endividamento. Os juros das dívidas passadas correspondem ao desenrolar normal dos défices
anteriores, por isso, se utilizarmos o saldo primário conseguimos determinar se e em que medida houve
aumento do endividamento estadual naquele exercício orçamental. Os críticos desta conceção afastam a
justificação que é lançada pelos demais autores. Encontramos neste grupo de críticos, Teixeira Ribeiro e
Aníbal Almeida, este último baseia a sua crítica a ideia de que, embora seja certo que nos termos os art.
702º do CC, os contratos legalmente celebrados devem ser cumpridos e que por isso, o governo deve
também ele cumprir os compromissos assumidos, pagando os juros acordados pelos credores e de que não
pode libertar-se unilateralmente dessa obrigação, tal não pode significar que essa realidade deixa de se
refletir no equilíbrio orçamental ou que possa deturpar a lógica normativa de um determinado critério de
equilíbrio orçamental. Como apreciação crítica final, de referir que ambas as posições têm razão em parte.
Se por um lado, é inteiramente verdade que os juros da dívida pública constituem uma variável não
discricionária da despesa pública e o seu pagamento decorre do cumprimento de uma obrigação
contratual, também o é que o seu elevado valor pode influenciar de forma significativa as execuções
orçamentais dos anos ou período financeiros em que seja necessário efetuar o pagamento dos juros. Ao
excluir apenas para cálculo de défice os juros da dívida pública das despesas efetivas, vamos obter um
indicador económico que nos permite saber se daquele exercício orçamental resultou ou não uma
contribuição para o aumento da dívida pública, isto é, conseguimos saber qual seria o saldo efetivo se não
tivessem sido herdados empréstimos dos períodos anteriores. Contudo, há que ter cautelas com a
interpretação destes dados, pois mesmo que exista um superavit primário do orçamento, existirá também
um aumento do endividamento naqueles casos em que esse superavit seja inferior ao valor dos júris da
dívida pública. Existindo o superavit primário de valor superior aos juros da dívida pública, teremos
também um superavit efetivo do orçamento. Se o superavit primário for igual aos juros, o orçamento
efetivo estará equilibrado.
O saldo primário não e atualmente o critério de equilíbrio vigente em Portugal, mas é utilizado e é
calculado todos os anos, sendo um dos indicadores analisados pela união europeia para determinar o
cumprimento e o rumo da execução orçamental por parte dos estados. Quando nos referimos ao critério
de equilíbrio vigente em Portugal é necessário ter em consideração não só a atual LEO e mais normas que
regulam esta matéria, como também as normas de direito da União Europeia. Tomando conhecimento
geral a própria elaboração do orçamento de estado obedece à CRP e a lei. Nos termos da própria CRP às
normas dos tratados e demais normas de direito derivado a cujo o cumprimento o estado português se
tenha obrigado, salientam-se o tratado sobre o funcionamento da união europeia, o designado tratado
orçamental e o pacto de estabilidade e crescimento. Assim, nos termos do art. 10º da LEO, o orçamento
deve estar equilibrado, referindo-se apenas que a estabilidade orçamental consiste numa situação de
equilíbrio ou excedente. Remetendo depois, par ao capítulo III da mesma lei a definição de equilíbrio
orçamental, ora o capítulo III integra já um conjunto de normas que ainda não estão em vigor mas que
correspondem do que a esta matéria disse respeito às normas contidas na LEO (antiga lei 91/2001). De
acordo com as normas de direito internacional, importa ter em consideração o tipo de serviço em causa.
Se na globalidade o orçamento tem de estar equilibrado de acordo com as normas definidas no pacto de
estabilidade e crescimento, optou-se em Portugal por definir, para cada tipo de défices um critério de
equilíbrio diferente. Os serviços integrados devem apresentar de acordo com o art.23 da antiga LEO um
saldo primário positivo. Os serviços ditos autônomos devem apresentar um saldo global nulo ou positivo,
sendo que o saldo global corresponde ao saldo efetivo, art. 25 da antiga LEO. E a segurança social deve

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apresentar um saldo global, pelo menos equilibrado, art. 28 da antiga LEO. Das normas de direito da união
europeia, decorre a necessidade de o orçamento se apresentar equilibrado de acordo com o critério de
equilíbrio do saldo orçamental. Esta conclusão decorre da análise conjunta do art. 126 do trato de
funcionamento da união europeia que refere a necessidade de avaliação do endividamento líquido, noção
esta que tem de ser complementada com leitura dos regulamentos que integram parte do pacto de
estabilidade e crescimento e tratado orçamental.
O saldo estrutural
Saldo global (saldo efetivo)
O saldo orçamental estrutural (ou de pleno emprego) tem em consideração o nível da atividade econômica
do país. Procuram determinar-se o défice orçamental que se verificaria se a economia estivesse a funcionar
em pleno emprego.
O saldo estrutural corresponde ao saldo global, tal como é definido no direito da união europeia. Trata-se
do cálculo do saldo efetivo mas, retirando este os efeitos cíclicos e os efeitos das medidas extraordinárias e
temporárias, ou seja, se um estado criar um imposto extraordinário a receita proveniente desse imposto
não é para efeitos de cálculo de saldo contabilizada como tal, pois trata-se de uma medida temporária. O
mesmo pode acontecer do lado da despesa
Evolução das conceções de equilíbrio vigentes em Portugal
Em matéria de equilíbrio orçamental, é necessário considerar atualmente as normas ainda em vigor

da lei de 91/2001 na sua redação atual mas também as normas da lei 151/2015, nova lei de
enquadramento orçamental, dentro destas, apenas as que estiverem em vigor. E para além disso, as
normas de direito da união europeia. No direito interno, encontram-se ainda em vigor o art.12/c) da lei de
91/2001
Estão ainda em vigor, os artigos 23º, 25º, 28º e 87º da velha lei de enquadramento orçamental nesta
matéria. De acordo com o art. 12º/ c) o orçamento do estado, deve obedecer às normas definidas no pacto
de estabilidade e crescimento e apresentar por isso, o saldo experimental nulo ou positivo. Apesar de se
tratar de um objetivo a médio prazo, tem-se entendido que deve ser cumprido em todos os períodos
orçamentais. De acordo com a mesma lei, os vários tipos de serviços vai poder apresentar orçamentos
equilibrados no cumprimento de outros critérios de equilíbrio. Os serviços integrados que correspondem
aos serviços sem autonomia administrativa e financeira devem apresentar um orçamento primário
superavitário/positivo. Só não estão obrigados a um saldo primário positivo se a conjuntura economia o
não permitir, art. 23º/1 da lei de 91/2001. Os serviços e fundos autônomos, sejam os serviços os serviços
com autonomia administrativa e financeira tem de apresentar um orçamento com um saldo global nulo ou
positivo – art. 25º/1 da lei 91/2001. Por último, a segurança social, tem que apresentar o orçamento
equilíbrio de acordo com o critério de equilíbrio efetivo.
Na nova LEO apenas se encontra em vigor em matéria de equilíbrio o art. 10º complementado pelo
art. 11º mas apesar das diferenças classificativas dos serviços que integram o sector de administrações
públicas continuaremos a ter uma exigência de cumprimento da regra do saldo orçamental estrutural e da
diferenciação que é depois feita para cada tipo de serviços. Nas normas de direito da união europeia há
que considerar sobretudo o título 8 do tratado TFUE art. 119º e ss e em especial os artigos 120 a 126 para
a política econômica art. 127º a 133º para a política monetária e art. 136º a 138º para os estados membros
cujo a moeda sejam o euro, importam ainda aos protocolos anexos números 4, 5, 12, 13 e 14.
A questão do défice ou do equilíbrio orçamental é tratada quer nas normas de direito originário, quer nas
normas de direito privado da união europeia. No conselho europeu de Dublin que decorreu nos dias 13 e
24 de Dezembro de 1996 e foi aprovado por pacto de estabilidade e crescimento e em consequência os
regulamentos CE, números 1466/97 e 1467/97. Estes regulamentos em conjunto com as disposições

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constantes do então tratado da comunidade europeia e com o tratado da união europeia constituem o
PEC.
Atualmente, o PEC é composto por um conjunto normativo mais extenso e que engloba os
regulamentos citados, suas alterações ou substituições bem como os regulamentos do pacote 6 do
regulamento do pacote 2 e ainda o tratado orçamental. De acordo com o PAC os estados membros ficam
obrigados a cumprir obrigações genéricas em matéria orçamental e obrigações específicas relativamente
ao equilíbrio orçamental, sendo necessário distinguir em alguns casos os países que têm o euro como
moeda e os países que não tem. Partimos então do art.126º do TFUE e do protocolo adicional relativo aos
défices excessivos, nrº 12 concluiu-se que os estados têm que apresentar orçamentos equilibrados ou se
estiverem deficitários devem evitar défices excessivos, estabeleceu se como limite máximo para o défice
orçamental 3% do PIB e para a dívida pública 60% do PIB. A escolha destes critérios tem por base a ideia
genérica de que só desta forma se permite o funcionamento dos denominados estabilizadores
orçamentais, apesar da importância do défice não encontramos no tratado qualquer referência específica
os critério de equilíbrio a utilizar mas apenas a expressão endividamento líquido ou de acordo com o
protocolo nrº 12 os empréstimos líquidos contraídos. Já no art. 1º/3 do regulamento CE nrº 3605/93 o
défice é definido como constituindo a necessidade líquida de financiamento ou a capacidade líquida de
financiamento do setor administrações públicas tal como definido no sistema europeu de contas (SEC).
Esta mesma definição consta hoje do regulamento CE nrº 479/2009 art. º1/3.
Da leitura conjunta destas normas resulta a conclusão de que por endividamento líquido se deve entender
a diferença entre receitas e despesas efetivas o que nos permite afirmar que se encontra consagrado o
critério de equilíbrio efetivos do orçamento, no entanto há que ter em consideração que as alterações ao
PEC nomeadamente o reforço da vertente corretiva da vertente preventiva levaram a que estabelece-se
expressamente a necessidade do cumprimento do objetivo médio prazo de apresentação de orçamentos
excedentários de acordo com o critério do saldo estrutural.
O equilibro orçamental face ao Direito da União Europeia

Do Tratado de Roma ao Sistema Monetário Europeu e do Sistema Monetário Europeu ate à atualidade
A escolha dos critérios de défice e da dívida pública não pode ser desligada da história da
construção da união económica e monetária, quando em 1992 foi aprovado o tratado de Maastricht
começou a ser desenhado a construção econômica e monetária, pensou-se na necessidade de serem
garantidas condições para uma convergência efetiva das econômicas dos estados membros, o que se
pretendia era uma união europeia coesa, forte e sustentável. Em 1994 entraram em vigor, algumas
medidas que condicionaram as políticas econômicas dos estados membros, estamos a falar na proibição de
concessão de crédito pelo banco central nacional ao estado. Proibiu se também a existência de condições
mais favoráveis para o acesso ao crédito junto de instituições financeiras. Por último, os estados passam a
recorrer ao crédito no mercado. As políticas orçamentais passariam então a estar fortemente
convencionadas, em 1996 com a aprovação do pacto de estabilidade e crescimento forma estabelecidos os
designados critérios de convergência que os estados teriam cumprido para entrarem na união económica
monetária. Estes critérios são: a taxa de inflação, o comportamento da moeda no sistema monetário
europeu, o nível das taxas de juro a longo prazo e a situação das finanças públicas. Este último critério,
desdobra-se no critério do défice e no critério da dívida pública e mantém se em vigor mesmo depois dos
estados entrarem na terceira fase de união economia e monetária.
O Tratado de Maastricht e os critérios de convergência
Os critérios favorecidos no tratado Maastricht visaram na resposta ao objetivo central da união

económica monetária, que é a criação do espaço onde apenas circula uma moeda. Foi assim necessário
criar condições e regras para a transição das moedas nacionais para a moeda única.

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O primeiro critério é o da taxa de câmbio, a necessidade de substituição das moedas nacionais por
uma moeda única apenas é possível se a relação cambial entre elas for relativamente estável no momento
em que a taxa de câmbio se mantenha inalterável então, estão criadas condições para que se transite para
uma moeda única. Havendo uma constância na taxa de câmbio o instrumento cambial torna-se
desnecessário e por isso, ao estabelecer taxas de câmbio inalteráveis foi como se tivesse transitado para
uma moeda única;
Critério da taxa de inflação, a taxa de inflação aparece como um indicador imprescindível para um
fácil transição de moedas se existirem taxas de inflação muito diferentes de pais para pais gera-se uma
desconfiança relativamente à estabilidade futura do valor monetário da moeda daqueles países que
apresentem uma taxa de inflação elevada, colocando em causa no período inicial a exportação, a produção
e o emprego e em momentos posteriores, poderá gerar desequilíbrios económicos. Habitualmente
combatesse a inflação através da política monetária, ou seja, fazendo oscilar o valor da moeda mas, nesta
fase essa possibilidade era muito limitada (por causa do critério da taxa de câmbio);
Critério da taxa de juro, tem como objetivo avaliar o grau de confiança que os agentes económicos
atribuem a um determinado país ou economia e varia em função da perspectiva que esses mesmos
agentes tem sobre a evolução da económico no longo prazo, também seria possível utilizar para este efeito
a taxa de inflação mas na prática apenas é possível estimar a variação da inflação para períodos muito
próximos, contrariamente é possível estimar com elevado grau de fiabilidade o comportamento da taxa de
juro em períodos mais ou menos próximos.
Critério de finanças públicas, este critério subdivide-se em dois: Critério do défice orçamental e
critério da dívida pública.
Contrariamente ao que sucede com os demais ceríferos não existe uma ligação direta entre o critério do
défice ou o critério da dívida pública com a estabilidade cambial (objetivo principal da UEM). A dívida
pública só indiretamente afetará a estabilidade cambial. Este efeito, decorre do facto de a dívida pública
ter mais cedo ou mais tarde ter de se paga, e o seu pagamento ser feito à custa de empréstimos ou de
impostos. Dada a impossibilidade de monitorização da dívida (emissão de moeda para pagar a dívida) o
montante da dívida pública elevado pode conduzir a um aumento das taxas de juro a médio e longo prazo,
efeito este que só se consegue evitar com dívida pública baixa. Por outro lado, pretende-se evitar as
situações em que os estados fiquem insolventes, colocando em risco a própria UEM. Já o défice, é limitado
por outras razões, primeiro: pretende evitar se que a subida da taxa de juro influencie negativamente o
investimento, sobretudo o investimento privado. Por outro lado, o défice levado é um índice de
instabilidade, em terceiro lugar, a limitação do défice corresponde a uma visão atualista de intervenção do
estado na economia (esta um pouco concebida a posição dos neoliberais)
O pacto de estabilidade e crescimento
A implementação da UEM iniciada com Maastricht seria depois consolidada com o designado pacto
de estabilidade e crescimento, adotado em 1997 e constante da resolução do conselho europeu de
17.07.97 e de dois regulamentos 1466/97 e 1467/97 (CE), entrando em vigor as regras preventivas ou de
super visão em 1998 e em 1999 a vertente corretiva. Em 2005 o PEC foi alterado porque se entendeu que
deveria existir uma maior flexibilidade na aplicação do PEC, deveriam ser tomadas em consideração as
especificidades de cada país com as alterações introduzidas pelo Regulamento CE 1055/2005 e o
regulamento 1056/2006 dá-se um reforço da super visão e da coordenação das políticas orçamentais.
Tornou-se também mias claro o procedimento relativo o défices excessivos. Em 2011, foi aprovado o
designado “six pack” que é um conjunto de cinco regulamentos e um diretiva e é agregadamente,
pretendem disciplinar e reforçar o PEC, reforço este que em 2013 é complementado com o ”two pack” e

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pelo tratado orçamental. Desde 2014, está em curso um processo de revisão do PEC com a tomada de
orientações da comissão para a sua aplicação.
As normas de direito da UE, nomeadamente o artigo 126º do TFUE, referem as necessidades do

estado membros de evitarem défices excessivos. A definição de défice excessivo vamos encontrá-la apenas
no protocolo nrº 12 e é desde logo necessário ter em consideração que o perímetro de consolidação
orçamental, isto é, as entidades a considerar para efeitos orçamentais tal como definidas no sistema
europeu de contas, habitualmente designado SEC 2010, impõe que seja tomada em consideração o
governo central, o governo regional ou lugar e os fundos da segurança social. Incluem-se ainda todas as
unidades não mercantis, quanto à este ponto a solução consagrada no direito da UE afasta-se da previsão
do art. 2 da lei de enquadramento orçamental. O défice, é definido como correspondente aos empréstimos
líquidos contraídos. Desta noção, contida no protocolo 12 decorre que o tratado na união europeia
consagrou como critério de equilíbrio efetivo do orçamento. Assim, quando se torna necessário averiguar o
cumprimento do critério do défice o que se tem em conta é o défice efectivo, mas o mesmo artigo 126 do
tratado prevê no seu número 3 que sejam tomadas em consideração as despesas públicas de investimento
e por isso, encontramos aqui, uma alusão indireta ao cerieiro de equilíbrio do orçamento corrente. Quando
a dívida, e tomada em consideração o valor da dívida consolidada bruta existente no final do período. Caso
o pais não cumpra os limites estabelecidos será iniciado o procedimento de défices excessivos defendidos
no artigo 126 o TFUE, bem como no PEC.
A nova arquitetura orçamental da UE operado com alteração de PEC em 2005, 2011 e 2013 e a
anulação do tratado orçamental que entrou em vigor também em 2013 impõe restrições orçamentais e
financeiras a cada um dos estados membros por um lado, e do ponto de vista económico os estados
membros estão sujeitos a uma avaliação no âmbito do procedimento por desequilíbrios macro-
económicos. No âmbito orçamental cada país fica obrigado não só a cumprir os limites de défice e de
dívida previstos no art. 126º do tratado e do protocolo nrº 12, mas também é por imposição do tratado
orçamental a cumprir o designado objetivo médio prazo e que consiste na obrigatoriedade de a médio
prazo apresentar um défice estrutural inferior a 0,5 %, fica também obrigado a cumprir as normas relativas
ao calendário orçamental imposto pelo semestre europeu. No âmbito global, é feita uma análise dos
planos orçamentais a médio prazo enviados pelos estados membros e que constam no programa
estabilidade e crescimento e do programa nacional de contas. Adicionalmente o “six pack” impôs uma
redução média anual de 5% em cada três anos da diferenças entre a dívida pública verificado e o limite
estabelecido no tratado. Foi também, o “sim pack” criado um novo condicionalismo relativo às políticas
orçamentais reformando se o pacto de estabilidade e crescimento e introduzindo-se maior vigilância
econômica e orçamental, com o “two Pack” pretende-se reforçar o acompanhamento da trajetória
orçamental para garantir uma correção atempada e duradoura dos défices orçamentais. O semestre
europeu, consiste numa calendarização de várias fases destinadas a avaliar a situação do euro como um
todo através da elaboração de relatórios sobre o crescimento, o emprego e a proteção social. Destina-se
também, avaliar o comportamento dos estados membros em função das prioridades definidas pela UE. É
um período que se inicia em novembro e que determina em outubro. Como vimos, a partir do tratado
orçamental os estados passaram a ter que cumprir o objetivo médio prazo que consiste, na elaboração,
aprovação e execução de orçamentos estatuais que apresenta um saldo estrutural inferior a 0,5% do PIB –
art. 3º/1/b) do tratado. De acordo com o nrº 2 só mesmo artigo, os estados membros ficariam ainda
obrigados a transpor esta norma do tratado para o direito interno e preferencialmente através de normas
a nível constitucional ou outras cujo o cumprimento possa ser assegurado ao longo de vários exercícios
orçamentais. A opção portuguesa passou pela consagração no art. 12º/c) da velha lei de enquadramento e
artigo 20º da nova lei.
O saldo estrutural e o saldo orçamental ajustado no ciclo económico e corrigido de medidas
extraordinárias e temporárias.

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8. Procedimento orçamental
A comissão só faz recomendações, não pode obrigar ninguém a alterar o Orçamento apresentado. No
entanto, os Estados vão sofrer sanções caso aquelas normas não dêm resultado.
9. A execução do orçamento
A execução do orçamento implica o respeito pelas disposições constantes da Lei do Orçamento
mas não se resume a estas. Alarga-se também a obrigações acessórias mas essenciais para que os
objetivos de política financeira traçados e que podem implicar alterações ou ajustamentos às
previsões orçamentais ao longo da sua execução. A conjuntura macroeconómica aparece nesta fase
mais uma vez como facto capaz de condicionar a atuação do executivo que se depara habitualmente
com a necessidade de resolução de problemas não previstos – e em alguns casos não previsíveis
porquanto inesperados – tornando necessária a alteração do orçamento com a inscrição de uma nova
despesa e correspetiva diminuição do montante previsto para outra(s) despesa(s) já prevista(s) ou, em
alternativa aumento/inscrição de nova receita. Noutros casos essa mesma conjuntura pode obrigar à

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aplicação de medidas de restrição orçamental e correspetiva diminuição do montante global da
despesa. Cada uma destas atuações reveste-se de especificidades e será tratada de forma detalhada
mais adiante.
Na prática tal implica o nível de envolvimento de cada Ministério e dos diversos níveis
hierárquicos depende do tipo de serviço em causa e do seu grau de autonomia mas pode ser também
dependente do tipo de despesa a realizar ou da receita a cobrar.
9.1 A execução do orçamento da receita
Princípio da tipicidade qualitativa: A execução do orçamento das receitas obedece antes de mais ao
princípio da legalidade que não se resume à conformidade legal mas assume aqui ainda a dimensão
de princípio da tipicidade qualitativa limitando a cobrança de receitas por parte dos organismos
públicos.
Este princípio tem implícita não só a necessidade de serem observadas, aquando da realização
da despesa, todas as exigências de legalidade que se colocam no quadro jurídico que regulamenta o
ato a praticar como sejam as relativas à forma como pode ser contratada a cobrança de receitas e que
são objeto de estudo noutras disciplinas, mas também impõe que em sede de execução orçamental
seja cumprido o limite orçamental decorrente da autorização dada pela Assembleia da República no
momento da aprovação da Lei do Orçamento para a cobrança de determinado tipo de receita.
Para que uma receita seja liquidada e cobrada não basta que a mesma seja legal e se encontre
regulamentada sendo ainda necessário que a cobrança daquela receita em concreto esteja prevista no
orçamento de estado em vigor no momento da liquidação. A possibilidade de liquidação e cobrança
de uma determinada receita não se basta também com a mera previsão e adequada classificação no
orçamento de estado, sendo também necessário que esta seja legal, isto é, que a liquidação e
cobrança daquela se encontrem devidamente regulamentadas e assegurado o acesso por parte do
obrigado ao seu pagamento aos meios de defesa contra a liquidação e cobrança ilegais ou abusivas –
cfr. art. 42.º, n.º 3 da ‘antiga’ LEO e art.º 52.º, n.os 1 e 2 da ‘nova’ LEO.
A inscrição orçamental de um determinado tipo de receita, em obediência ao princípio da

especificação, é condição para a operabilidade das fases de liquidação e cobrança da receita. Sem esta
previsão os serviços competentes não estão munidos da competente autorização para procederem à
liquidação e cobrança e, embora possam manter-se formalmente em vigor as disposições que
regulamentam a prática daqueles atos, ou de uma determinada receita, estes não podem ser
praticados e aquela não pode ser cobrada.
Contrariamente ao que acontece com a execução do orçamento da despesa, no orçamento da

receita não é aplicável o princípio da tipicidade quantitativa, o mesmo será dizer, que o valor inscrito
no orçamento de estado não constitui um limite inultrapassável à cobrança daquelas (já a referência
que por vezes encontramos de que os valores do orçamento da receita constituem meras previsões
carece de um maior aprofundamento). O valor da receita previsto é uma previsão de cobrança
determinado por referência a critérios de avaliação e projeção de volumes de receitas podendo a
arrecadação daquelas ser inferior ou superior ao previsto – cfr. art.º 42.º, n.º 4 da ‘antiga’ LEO e art.º
52.º, n.º 2 da ‘nova’ LEO.
Princípio da unidade de tesouraria: A gestão da tesouraria do Estado tem como objetivo a promoção
da unidade de tesouraria por forma a garantir a racionalização e otimização da gestão dos dinheiros
públicos, compreendendo as disponibilidades de caixa ou equivalentes de caixa que estejam à guarda
das entidades que integram o subsetor da administração central, bem como a dívida pública direta do
Estado. De acordo com a previsão da LEO – art.º 54.º da ‘nova’ LEO e que decorria já do art.º 2.º do

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Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de junho esta gestão é feita de forma centralizada, sendo os dinheiros
públicos mantidos numa única entidade: o Tesouro (entidade designada pela ‘nova’ LEO de Tesouraria
Central do Estado).
Princípio da segregação de funções de liquidação e cobrança: O princípio da segregação das funções

de liquidação e cobrança constitui um princípio básico de um sistema de controlo interno que consiste
precisamente na separação de funções potencialmente conflituantes por dois serviços distintos ou
dois agentes do mesmo serviço, assegurando-se um maior controlo das operações. Pretende-se deste
modo limitar a existência de erros ou irregularidades. Deste modo nenhum serviço ou nenhum agente
tem controlo sobre a totalidade do procedimento. – art.º 52.º, n.os 6 e 7 da ‘nova’ LEO e art.º 42.º,
n.os 1 e 2 da ‘velha’ LEO.
9.2 A execução do orçamento da despesa
Princípio da tipicidade qualitativa e princípio da tipicidade quantitativa: A execução do orçamento

das despesas obedece, tal como o orçamento das receitas, ao princípio da legalidade. Não se trata
aqui apenas do cumprimento do princípio da tipicidade qualitativa, decorrente do art.º 42.º, n.º 6 da
‘velha’ LEO e art.º 52.º, n.º 3 da ‘nova’ LEO – mas também um princípio de tipicidade quantitativa. A
execução do orçamento da despesa está duplamente limitada, sofrendo uma limitação qualitativa (de
modo idêntico à receita) e uma limitação quantitativa, decorrente da previsão do art.º 42.º, n.º 5 da
‘velha’ LEO e do art.º 52.º, n.º 3 al. b) e n.º 5 da ‘nova’ LEO.
Também a legalidade da despesa não se basta com o cumprimento das regras relativas à
contratação mas exige ainda que essa mesma despesa tenha sido adequadamente prevista,
classificada e autorizada a sua realização na Lei do Orçamento. Ademais apenas pode ser autorizada a
realização da despesa, autorizado o pagamento e efetuado o pagamento se o montante previsto na
dotação ou crédito orçamental disponível ainda for suficiente.
Princípio da unidade de tesouraria: (remissão para o que foi referido quanto à execução do
orçamento das receitas) - art. 54º da nova LEO
Principio da segregação das funções de autorização da despes, de autorização de pagamento e

pagamento: As funções de autorização da despesa, de autorização de pagamento e pagamento não
só não são em regra coincidentes no tempo como se encontra obrigatoriamente distribuída entre
diferentes serviços ou agentes do mesmo serviço. Não pode a despesa ser autorizada pela mesma
entidade que autoriza o seu pagamento e que efetua o pagamento e vice-versa – cfr. arts. 42.º, n.º 1 –
2.ª parte e n.º 2 da ‘velha’ LEO e art.º 52.º, n.os 6 e 7 da ‘nova’ LEO.
Princípio da execução do orçamento por duodécimos: A execução do orçamento da despesa

obedece ainda a um outro importante princípio de execução orçamental: o princípio da execução do
orçamento por duodécimos.
Decorre do cumprimento deste princípio que a verba fixada no orçamento para o pagamento
de uma determinada despesa não possa ser utilizada de uma só vez. Ao invés disso pretende-se que
os encargos assumidos e os pagamentos autorizados por conta das dotações orçamentais sejam feitos
de forma faseada ao longo do ano, distribuindo-se de forma tendencialmente uniforme pelos 12
meses, disponibilizando-se em cada mês 1/12 da dotação.
Este princípio não obriga a que em cada mês seja gasto 1/12 da dotação orçamental, mas
impede antes que em cada mês seja autorizada despesa que ultrapasse, em cada mês, o valor

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correspondente ao dos duodécimos vencidos e ainda não gastos. Em cada mês vence-se a duodécima
(1/12) parte do crédito orçamental e, quando não totalmente utilizado acumula-se para o(s) mês(es)
seguinte(s). Assim, em cada mês o serviço pode utilizar o valor correspondente aos duodécimos
vencidos e ainda não (totalmente) utilizados na realização de despesa. A disponibilidade de verbas
calcula-se dividindo o valor do crédito ou dotação orçamental por 12 (duodécima parte) e
multiplicando esse valor pela ordem cronológica do mês em causa, subtraindo-se ao valor encontrado
o montante de despesa já paga ou autorizada.
Com esta limitação à utilização da totalidade do crédito de uma só vez pretende evitar-se a
concentração de realização de despesa logo nos meses iniciais do ano, altura em que ainda se
encontra cobrada pouca receita. A despesa deve antes distribuir-se ao longo do ano, ou concentrar-se
nos últimos meses.
Bem se compreende que apesar das virtudes que lhe são apontadas este regime pode
também colocar entraves de difícil resolução em determinadas situações concretas. Foi precisamente
tendo em consideração a necessidade de introdução de alguma flexibilização na gestão mas
sobretudo a natureza específica de determinadas despesas que na parte final da al. b) do n.º 6 do art.º
42.º da ‘velha’ LEO e que serão anualmente concretizadas no Decreto-Lei de execução orçamental (al.
a) do n.º 5 do art.º 43.º da LEO), bem como o art.º 8.º do RAFE.
Este último princípio – a execução do orçamento por duodécimos – aparece como uma
exigência acrescida à realização de despesa: o montante inscrito no orçamento para a realização de
cada despesa constitui, já o referimos, o limite máximo que pode ser utilizado para o pagamento
daquela despesa, mas em cada mês apenas pode ser utilizado 1/12 da dotação orçamental7.
Nos casos em que estejamos perante uma situação de receita consignada, a realização de
despesa apenas é possível se verificado um duplo cabimento. A despesa, para poder ser autorizada,
terá de caber não só no crédito orçamental - 1.º cabimento ou cabimento geral (art.º 42.º, n.os 5 e 6
al. b) da ‘velha’ LEO e art.º 52.º, n.º 3 al. b) da ‘nova’ LEO) – mas também no produto da receita que
lhe estava consignada – 2.º cabimento (art.º 42.º, n.º 9 da ‘velha’ LEO e art.º 55.º, n.º 4 da ‘nova’
LEO8)
Princípio da boa gestão financeira: A execução do orçamento da despesa deve, qualquer que seja o
montante envolvido, respeitar ainda o princípio da boa gestão financeira. Deve escolher-se o meio
que permita obter a maximização do resultado com a utilização do mínimo de recursos possíveis.
Usualmente encontramos este princípio subdividido em três dimensões: economia, eficiência e
eficácia. Por economia, entende-se designar aquelas situações em que a decisão tomada deve
corresponder à opção que, de entre as várias possíveis, se revele financeiramente menos dispendiosa
(ou seja, que revele ser o preço mais baixo); já a eficiência impõe que se escolha aquela opção que
maximize o resultado e, por último a eficácia, sugere que se escolha a alternativa que permita a
realização do objetivo e resultados pretendidos.
O cumprimento deste princípio não se basta nem se resume ou reconduz à escolha da

alternativa que apresente o custo mais baixo, implicando também um raciocínio de adequação do
meio utilizado aos fins que se propõe atingir e um juízo de prognose relativamente ao desempenho
esperado, tornando preferível a opção por aquele meio que permita uma maximização do resultado
com o menor custo possível (mas nem sempre o mais barato). Trata-se de uma relação
custo/benefício.

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10. Controlo da execução orçamental
Art. 58º e ss. LEO
10.1 O setor das administrações públicas
a) Administração central (exceto fundos de segurança social)

b) Administração estadual (exceto fundos de segurança social)
c) Administração local (exceto fundos de segurança social)
d) Fundos de segurança social
Setor administrações Publicas (LEO, LBCP, RAFE)
LBCP = lei de bases da contabilidade pública
 Serviços com autonomia administrativa

Serviços sem personalidade jurídica e sem orçamento próprio e cujos créditos orçamentais se
encontram inscritos no orçamento do estado. Podem ter ou não receitas próprias (mas
residuais);
Os dirigentes do serviço têm competência para autorizar a realização de despesa desde que os
atos integrem a atividade normal desenvolvida por aquela entidade e sejam essenciais para a
prossecução das suas atribuições. Todos os demais atos em matéria financeira são da
competência do órgão que os tutela. (Esta é uma das questões mais discutidas na
jurisprudência).
Mensalmente têm que efetuar um pedido de libertação de créditos – art. 3º LBCP e 17º ss do
RAFE (e por isso a liberdade de gestão encontra-se limitada pelo valor dos créditos que podem
ser libertados em cada mês)
 Serviços com autonomia administrativa e financeira

São serviços com personalidade jurídica, património próprio e orçamento próprio;
a) Têm receitas próprias que cobrem, pelo menos 2/3 das suas despesas (com exceção das
despesas cofinanciadas pela EU); ou
b) Serviços a quem é atribuída este tipo de autonomia por imposição constitucional (caso das
Universidades)
Existência, em regra, de mais importantes receitas próprias e de património próprio (cuja alienação
constitui receita própria), reduzindo (ou eliminando) a necessidade de transferência;

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10.2 Tipos de controlo da execução orçamental

a) Controlo Administrativo
b) Controlo Jurisdicional
c) Controlo Politico
Controlo administrativo
Serviços com autonomia administrativa
1. Heterocontrolo interno prévio, por parte da DGO – art. 3º, nrº 3 LBCP
2. Autocontrolo interno prévio – “conferencia” – art. 26 e 53º do RAFE
3. Controlo interno sucessivo, por parte da DGO, abrangendo a legalidade e a eficiência e eficácia da
despesa- art. 10º LBCP e 53º RAFE
Serviços com autonomia administrativa e financeira

1. Transferencias, por duodécimos, da sverbas inscritas no Oe sem controlo previo da DGO
2. Manutenção do autocontrolo e do controlo sucessivo; limites mais elevados para a autorização de
despesas com a aquisição e locação de bens e serviços – art.17º do DL 197/99
O controlo jurisdicional
O controlo jurisdicional da execução é feito pelo tribunal de contas mas também pelos tribunais
administrativos e fiscais, pelos tribunais judiciais e pelos outros tribunais no âmbito das suas competências.
Tendo em consideração que as competências dos demais tribunais são estabelecidas em regulamentação
própria, nomeadamente na lei penal e na lei civil, vamos estudar aqui o controlo jurisdicional feito pelo
tribunal de contas e interessa-nos, sobretudo, as disposições da lei da organização e processo do tribunal
de contas (LOPTC) constantes dos artigos 44 a 56. De acordo com estás disposições, o tribunal de contas
efetua três tipos de fiscalização:
 Fiscalização prévia: prevista nos artigos 44 e ss e na qual, é verificada a legalidade do gabinete
orçamental, solução esta exercida e momento prévio ao da realização da despesa e que em alguns
casos é mesmo condição de eficácia dos contratos, eficácia essa garantida pelo visto prévio em

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sentido positivo. Naqueles casos em que o visto seja recusado, há ineficácia jurídica do ato apesar
de poderem ser pagos os serviços realizados ou os bens já adquiridos até a data da recusa do visto.
A lei estabelece quais os atos que estão sujeitos a fiscalização prévia no artigo 44 da LOPTC. De
referir ainda que os atos ou contratos sujeitos a fiscalização prévia cujo valor seja superior a 950 mil
euros não produzem quaisquer efeitos antes do visto ou da fiscalização prévia, art, 45/4
 Fiscalização concomitante : art. 49 e ss, através da qual é realizada fiscalização aos atos e
procedimentos administrativos que impliquem despesas com o pessoal e outros contratos que não
estejam sujeitos a fiscalização prévia, art. 49/1.
 Fiscalização sucessiva: art. 50 e ss, trata-se como o nome indica, de uma fiscalização feita após a
realização da despesa e em que é verificado não só a legalidade como também a economia,
eficiência e a eficácia. Sao também avaliados os limites do endividamento nas operações
financeiras de gestão da dívida pública. O tribunal de contas este ainda um parecer sobre a conta
geral do estado que realiza auditorias, estas estão agora previstas na lei de orçamento 2017.
O tribunal de contas tem assim funções de avaliação da legalidade, maxime de legalidade financeira dos
atos praticados mas avalia também na fiscalização sucessiva a economia, a eficiência, isto é avalia o mérito
da decisão e afasta-se nesta possibilidade dos demais tribunais.
Controlo político
É exercitado pela assembleia da república nos termos do art. 73º e ss da LEOe consiste na
apreciação da execução orçamental da conta geral do estado que é apresentada pelo governo à AR ate 30
de Junho do ano seguinte, o tribunal de contas apresenta também um parecer sobre a conta geral do
estado até ao dia 31 de dezembro, pronunciando se posteriormente à AR.

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11. Despesa pública
Os economistas e analistas vêm discutir desde há vários séculos a limitação da despesa pública, por
essa via a limitação da intervenção do estado na economia. Constatou-se que a despesa pública
apresentava uma tendência para aumentar. Aumento este não só de forma intensiva, isto é, aumento do
montante global da despesa pública, mas também a extensiva, isto é, tipo de despesa feira pelo estado. Há
várias explicações para este fenómeno, primeira representará por Adolf Wagner, a segunda por Peacock e
Wiseman e terceiro, Tanzi e Schuknecht.
11.1 Teorias explicativas para a evolução de despesa pública
Teoria de Adolf Wagner
Debruçou-se sobre a análise da despesa pública alemã e conclui que esta tem aumentado. Justifica
esse aumento com o simples facto do desenvolvimento industrial. Constatou também que essa tendência
é comum a vários países industrializados e conclui a sua análise com a formulação da lei de Wagner,
segundo a qual entre os povos progressivos verificam uma tendência para o aumento intensivo é extensivo
da despesa pública. Esta formulação, dificilmente pode ser vista como uma lei científica, pois trata-se de
uma mera constatação empírica, isto é, limita-se a harmonizar os factos sem encontrar uma justificação
para que tal aconteça.
Teoria de Peacock e Wiseman: o efeito deslocação e o efeito apreciação
São dois autores diferentes que ao organizarem o comportamento da despesa pública, avançam
com uma explicação baseada em dois efeitos: efeitos de deslocação e efeito de apreciação. Efeitos estes
ligados as convulsões sociais, ou seja, guerra, crises e etc. Estes autores preocupam se não só para o
aumento da despesa mas também com a alteração dos padrões da despesa, o tipo de despesa e concluem
que são precisamente as convulsões sociais que originam essas alterações. No primeiro momento, isto é,
no momento da ocorrência da convulsão social verificasse um aumento da despesa pública que surge
justificada pela necessidade de proteção dos cidadãos. Consegue assim vencer-se a resistência dos
contribuintes - Efeito de deslocação. Passada a convulsão, seria de pensar que a despesa que a despesa
pública regressasse aos níveis permitidos, mas isso não acontece. A despesa pública desce e pode até
descer consideravelmente mas não retorna aos valores iniciais, pois as populações já estão habituadas a
suportar níveis elevados de impostos e o estado pode aproveitar-se dessa quebra de resistência para
efetuar despesas para as quais até então não havia receita ou então para realizar novas despesas que até
então não eram tidas por necessárias - Efeitos de apreciação.
Teoria de Vito Tanzi e Ludger Schuknecht
A terceira explicação, forma uma análise muito aprofundado desde 1870 até meados da década de
90 e depois até 2005. Estes autores, dividem o seu estudo me várias fases ou períodos.
1º Período - de 1870 até a primeira guerra mundial;
2º Período - o período entre guerras;
3º Período - fim da 2 guerra mundial até 1980;
4º Período - anos 80 e 90;
5º Período - meados da década de 90 até a atualidade.
Primeiro período, do sec XIX os economistas da escola clássica e os filósofos defendiam o estado
mínimo por forma a evitar as distorções que a intervenção pública podia causar na economia de que são

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exemplo as ocorridas do séc. XVIII. Precisamente por isso, estes autores defendem que o estado deve
limitar se a intervir nas áreas da defesa do território dos cidadãos, a administração e justifica, pois não há
qualquer justificação que legitime a intervenção do estado que não seja a defesa dos direitos individuais
dos cidadãos. Se recordarmos Adam Smith, vamos encontrar o papel do estado definido e delimitado de
forma negativa, isto é, o estado apenas deve levar a cabo aquelas atividades das quais resulte um grande
bem a sociedade que não sejam possíveis levar a cabo pelos indivíduos, o que nos reconduz a uma
primeira noção de bens públicos. No essencial, os economistas clássicos defendem um estado pequeno e
por isso a despesa pública devia limitar se ao mínimo possível, aliás, ao não reconhecerem nenhum papel
específico ao estado, a despesa pública tinha necessariamente de ser muito baixa. Se analisarmos os dados
relativos a esta época, verificamos que a despesa pública se situava salvas raras exceções abaixo dos 10%
(ligeiramente acima estada a austrália, Itália, suíça, franca).
Em finais do século XIX, coloca-se um desafio aos economistas decorrente da teoria marxista,
influenciado pelos pensamentos ou movimentos socialistas na Europa. Movimentos estes que legitimariam
a introdução de uma nova função estadual, a função de redistribuição, apesar disso, as funções estatuais
mantém-se praticamente inalteradas mas, assiste se ao aumento da importância, em alguns casos
particulares da educação. Com o aproximar da primeira guerra mundial, verifica-se um aumento das
despesas públicas de guerra o que implica um aumento da despesa pública para níveis próximos dos 20%.
No período entre guerras, dá-se uma alteração no pensamento sobre o papel do estado, refletindo as
teorias keysianas, ou seja é o fim do “laissez faire”. Verifica-se então uma tendência da o aumento da
intervenção do estado sobretudo, para evitar as designadas “falhas no mercado”.
Nos anos 20, a generalidade dos países europeus, tinha iniciado já a introdução de políticas sociais
rudimentares e a crise de 1929, viria a acentuar a necessidade de intervenção estadual. Aliás, a grande
depressão foi vista por muitos autores como uma enorme falha de mercado e por isso justificava se a
intervenção do estado. Foi também nesta altura que os Estados Unidos introduziram as políticas do Neal
Deal que provocaram um enorme aumento da despesa pública, intervenções estás seguidas por outros
países. Em meados da década de 30, verificasse um outro aumento da despesa pública que justificada
agora pela ameaça alemã, despesa pública que ultrapassa os 20% PIB. A partir de então é até a década de
80, a despesa pública continuaria a crescer.
O 3º período, fim da 2 guerra mundial, ate a década de 80, assistisse a última aumento exponencial
da despesa pública, e por isso este período é muitas vezes designado por “época dourada”. Este
crescimento muito se deve à obra de Richard Musgrave ao auferir as soluções que o estado moderno deve
desempenhar e permitir que a partir daí, se desenvolva a teoria dos bens públicos. É também nesta época
que a teoria keynesina se torna muito influente e por isso, a despesa pública atinge valores sem
precedentes na generalidade dos países, aproximando-se dos 40% do PIB.
O ceticismo iniciado na época de 60 e 70 sobre o papel do estado na economia aliado as falhas na
implementação das políticas de redistribuição e de alocação de recursos, bem como a estabilização
levariam a que se questionasse a intervenção do estado na economia e o efeito do crescimento da despesa
pública, surgem auditorias que defendem que o crescimento da despesa pública deve estar ligado ao
crescimento económico. Por esta altura, a maior parte dos países tinha já atingido um patamar de despesa
pública próximo ou mesmo acima dos 50% do PIB e por isso não se estranha que a tendência no período
seguinte seja para a diminuição.
Entrando, assim no último período, de 1996 até a atualidade, nas últimas décadas houve
desenvolvimentos muito importantes em matéria de despesa pública e no comportamento dos estados.
De nota comum a todos os países é a introdução de reformas econômicas que levam à diminuição da
despesa pública e podemos categorizar os países consoante essas reformas sejam mais ou menos
ambiciosas e sejam serôdias ou tardias. Há ainda países que no estado de Tanzi e Schuknecht são
apelidados de não futuristas, mas que atualmente podemos dizer que já introduziram reformas na despesa
pública. Neste período, países como Bélgica, Finlândia, Islândia, Holanda, Espanha ou a Suécia tinham já
implantado políticas que levariam a uma diminuição muito acentuada da despesa pública em valores que
rondam os 10% do PIB. Estas reformas, eram motivadas maioritariamente pelo entendimento que há uma

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relação direta entre a despesa pública e a redistribuição de rendimento mas a alteração da despesa pública
só indiretamente se refletem na redistribuição de rendimento. Aliás, pode mesmo concluir-se que a
introdução de reformas ambiciosas ao nível da despesa pública estão diretamente relacionadas com o
desenvolvimento dos indicadores fiscais, económicos e de desenvolvimento humano. Em 2014, os 21
países da união europeu tinham uma despesa pública média de 48.1%. Importa referir ainda que a crise
econômica iniciado em 2007 acabaria por incluir a introdução de novas reformas, bem como a densificacao
das que já existentes e por isso, apesar de assistir uma tendência para a diminuição de despesa pública,
esta tem sido implementada de forma gradual faseada é lenta.

Sebenta-Fpi-Resumo-Financas-Publicas-I Coimbra

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Sebenta FPI - Resumo Finanças Públicas I

Finanças Públicas I (Universidade de Coimbra)

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Finanças públicas I – 2016/2017

1. Notas preliminares: noção e objeto de estudo das Finanças Públicas

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Finanças públicas I – 2016/2017

1.2.Os vários tipos de análise: análise normativa e análise positiva

A análise positiva permite medir e avaliar as consequências em certas variáveis objetivas, de

1.3. As funções financeiras do estado

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1.4. Equidade, eficiência e liberdade

2. Teorias sobre o papel do Estado na economia

Nos países ocidentais encontramos na atualidade e na generalidade dos países implementados

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Finanças públicas I – 2016/2017

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2.2 O estado Intervencionista

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2.3 Constitucionalismo financeiro

3. A noção e objeto das Finanças Públicas

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4. A provisão pública de bens

Já nos referimos anteriormente à imprescindível intervenção do estado na economia, desempenha

a) Bens públicos puros

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b) Outras noções de bens públicos

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d) Provisão privada de bens públicos

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4.3 Bens semipúblicos ou bens privados de provisão pública

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5. Noção e funções do Orçamento

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5.1 Antecedentes históricos

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6. O orçamento Geral do Estado: Atual estrutura constitucional dos poderes financeiros

De acordo com o Princípio do Estado de Direito e, simultaneamente, com o princípio da legalidade,

Nota: Ver o pwp – constituições

As funções do Orçamento Geral do Estado

a) Relacionação das receitas com as despesas

b) Fixação das despesas

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1. Sejam legais (estejam previstas na lei);

c) Exposição do plano financeiro

As regras da organização do Orçamento

b) Regra da unidade – art. 9º LEO

c) Regra da especificação –art. 17º LEO

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d) Regra da não compensação – art. 15º LEO