ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

GOVERNO e ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - DISTINÇÕES:

Governo, para fins de Direito Administrativo, é expressão ligada ao desempenho da

função política do Estado. Vale dizer: está relacionado à fixação de políticas públicas,
de diretrizes gerais de atuação dos demais órgãos que integram a estrutura do Estado.

Note-se que os objetivos gerais de atuação do Estado encontram-se fixados na

Constituição da República. No entanto, a maneira, os mecanismos práticos, os
instrumentos através dos quais o Estado irá perseguir esses mesmos objetivos devem ser
definidos exatamente através do estabelecimento destas chamadas políticas públicas.

Ex: art. 21, IX, CF/88[1]. Nesse dispositivo consta, essencialmente, ser da competência
da União elaborar planos de desenvolvimento econômico e social. Ao desincumbir-se
dessa tarefa, estará o referido ente federativo fixando políticas públicas, estabelecendo
planos de ação. Estará, portanto, desempenhando a função de governo.

Para melhor compreensão do conceito de governo, apresento, abaixo, algumas lições

extraídas das obras de HELY LOPES MEIRELLES e de MARIA SYLVIA DI
PIETRO:

O primeiro autor assim se posiciona sobre o tema:

“Governo – Em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais; em

sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; em sentido operacional, é a
condução política dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com
os Poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias desses
Poderes e órgãos como manifestação da Soberania. A constante, porém, do Governo é
a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do
Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente."

Agora vejamos o que ensina a Prof. DI PIETRO:

“(...)a função política ou de governo, que 'implica uma atividade de ordem superior
referida à direção suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida
a determinar os fins da ação do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras funções,
buscando a unidade da soberania estatal.'

(...)

Além disso, podem ser assim considerados os atos decisórios que implicam a fixação de
metas, de diretrizes ou de planos governamentais. Estes se inserem na função política do
Governo e serão executados pela Administração Pública (em sentido estrito), no
exercício da função administrativa propriamente dita."

A partir das lições acima expostas, é possível afirmar que os órgãos que exercem função
de governo correspondem, sobretudo, às Chefias do Poder Executivo (Presidência da
República, Governadores e Prefeitos), bem assim seus auxiliares diretos (Ministros de
Estado, Secretários Estaduais e Municipais) e as Casas Legislativas (Congresso
Nacional, Senado da República, Câmara dos Deputados, Assembléias Legislativas e
Câmaras Municipais[2]).

Administração Pública (AP), por sua vez, admite diferentes acepções ou sentidos,
como adverte a doutrina. São os seguintes os sentidos comumente mencionados pelos
estudiosos do assunto:

AP em sentido amplo: abrange tanto os órgãos que exercem função de governo (acima
vistos), os quais estabelecem, portanto, as referidas políticas públicas, como também os
órgãos estritamente administrativos, ou seja, aqueles encarregados de tão somente
executar tais diretrizes gerais de atuação do Estado.

AP em sentido estrito: limita-se a abarcar os órgãos e pessoas incumbidos da execução

das políticas públicas, e não de sua fixação.

AP em sentido subjetivo, formal ou orgânico: a Administração Pública, neste sentido,

abrange os órgãos, pessoas jurídicas e agentes públicos aos quais a lei atribui essa
condição. Não importa a atividade exercida, e sim quem a exerce.

Nosso ordenamento jurídico abraçou esse critério para fins de definição de

Administração Pública (art. 4º do Decreto-lei 200/67).

Aí estão contidos os órgãos que integram a chamada Administração Direta, bem como
as pessoas jurídicas que compõem a Administração Indireta. Além, é claro, dos agentes
públicos (pessoas físicas, indivíduos) que atuam nestes dois segmentos administrativos.

Vejam que o importante, de acordo com esse critério formal, volto a frisar, é quem
exerce a atividade, e não a atividade em si.

Ex: sociedades de economia mista e empresas públicas que exploram atividade

econômica = integram a Administração Pública, em sentido subjetivo, porque a lei
assim determina, mas tais entidades não desempenham função administrativa, e sim
atividade econômica, inclusive em regime de competição com a iniciativa privada.

AP em sentido objetivo, material ou funcional: conjunto de atividades tidas como

função administrativa. Incluem-se aqui os serviços públicos, o exercício do poder de
polícia administrativa, o fomento público e a intervenção do Estado no setor privado (à
exceção da intervenção do Estado como agente econômico).

À luz desse critério – que não é o aceito pelo ordenamento jurídico brasileiro – o que
importa é a atividade desempenhada, e não quem a exerce.

Ex: empresas privadas prestadoras de serviços públicos, mediante contratos de

concessão ou permissão. É inegável que tais pessoas jurídicas, apesar de serem
originárias da iniciativa privada, desempenham função administrativa. Afinal, prestam
serviços públicos. Entretanto, não estão englobadas no conceito de Administração
Pública, de acordo com o ordenamento jurídico pátrio.

Centralização, Descentralização e Desconcentração

Tais conceitos dizem respeito à forma através da qual o Estado irá exercer a função
administrativa.

Centralização Administrativa = Estado (União, Estados-membros, DF e Municípios)

desempenha a função administrativa diretamente, i.é, através de seus próprios órgãos e
agentes públicos.

Descentralização Administrativa = corresponde a uma técnica de organização

administrativa pela qual o Estado exerce suas tarefas indiretamente, i.é, através
de outras pessoas jurídicas (diversas da União, dos Estados, do DF e dos Municípios).

Modalidades de Descentralização

a) descentralização por outorga legal (ou por serviços): Estado institui, ou seja, cria uma
nova pessoa jurídica para executar uma dada atividade administrativa ou prestar um
dado serviço público.

A criação se dá por lei criadora ou lei autorizadora (da criação). É o que determina o art.
37, inciso XIX[3], da Constituição Federal de 1988.

Transfere-se a própria titularidade daquela atividade/serviço.

Retomada, pelo Estado, da titularidade? Sim, porém, somente através de nova lei
(princípio da simetria das formas).

Prazo? As entidades criadas por meio de descentralização, em regra, “nascem" sem um

prazo determinado “de vida". São criadas, portanto, com prazo indeterminado.

Não há relação de hierarquia, e sim de mera vinculação! Ou seja, o Estado, aqui

entendido como o ente federativo (União, Estado-membro, DF ou Município) que
houver criado a entidade (autarquia, fundação pública, empresa pública ou sociedade de
economia mista), não é hierarquicamente superior à entidade[4].

Controle:

Existe controle do Estado sobre a entidade. Mas, esse controle não é exercido com base
em relação de hierarquia, e sim em mera vinculação. Fala-se, nesse caso, em controle
finalístico, ou tutela administrativa ou ainda em supervisão. Significa que o controle se
limita à verificação dos objetivos para os quais foi criada a entidade, i.é, limita-se à
verificação do cumprimento de suas funções institucionais. O controle é exercido nos
estritos limites da lei. Fiscalização, portanto, é condicionada aos termos da lei.

Cada uma dessas entidades (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e

sociedades de economia mista) encontra-se vinculada a um dado órgão da
Administração Pública, normalmente àquele com competência na área em que atuar a
entidade (ver, a propósito, art. 4º, parágrafo único, do DL 200/67).
Exemplo 1: a PETROBRÁS, que é uma sociedade de economia mista federal, encontra-
se vinculada ao Ministério de Minas e Energia, porque sua função institucional consiste
em atuar no segmento de produção, refino e comercialização de petróleo e seus
derivados, basicamente;

Exemplo 2: o INSS, que é uma autarquia federal, responsável por gerir os benefícios
previdenciários do Regime Geral de Previdência Social, encontra-se vinculado ao
Ministério da Previdência Social.

E assim sucessivamente.

b) descentralização por delegação: aqui o Estado transfere, por contrato (concessões e

permissões) ou por ato unilateral (autorização), a uma pessoa delegada (delegatário),
apenas a execução do serviço público.

Não há transferência da titularidade!

O serviço é prestado sob a responsabilidade do delegatário, mediante fiscalização do

Estado.

Prazo: em regra, determinado.

Obs: autorização administrativa – pode não conter prazo certo, em vista da precariedade
de que se reveste = passível de revogação a qualquer tempo, sem direito a indenização
(via de regra).

Também não há relação de hierarquia. Porém, o controle é mais amplo porque envolve
diversas prerrogativas inerentes aos contratos administrativos (ex: rescisão e alteração
unilateral do contrato, fiscalização constante de sua execução, aplicação de sanções ao
delegatário em caso de irregularidades contratuais, entre outras medidas).

Obs: a descentralização por colaboração ou contratual será estudada com maior

profundidade quando abordarmos o tema serviços públicos.

c) descentralização territorial ou geográfica: corresponde à criação da figura dos

Territórios Federais (art. 18, § 2º, CRFB/88). Em suma, o Estado delimita uma dada
área de seu território e lhe atribui personalidade jurídica de direito público.

Traço marcante: aos Territórios são atribuídas competências administrativas genéricas,

ao passo que as demais entidades objeto de descentralização recebem atribuições
específicas, ou seja, atuam em segmentos administrativos ou econômicos específicos.

Desconcentração Administrativa = técnica de organização administrativa pela qual o

Estado realiza uma distribuição interna de competências no âmbito da própria
estrutura organizacional de uma mesma pessoa jurídica.

Objetivo: otimizar a prestação dos serviços; torná-lo mais célere e eficiente.

Resultado do processo de desconcentração: criação de órgãos públicos.

Exemplos: Ministérios, Secretarias, Superintendências, Departamentos, etc.

Aqui existe relação de hierarquia/subordinação!

O controle é hierárquico (ampla fiscalização e revisão dos atos, eventual punição,

delegação e avocação de competências, etc).

Passemos agora, considerando a pertinência com o tema “desconcentração

administrativa", ao estudo dos principais aspectos dos órgãos públicos.

Rafael Pereira

[1] Comete à União:

....................................

IX – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de

desenvolvimento econômico e social.

[2] E, claro, no que se refere ao DF, a Câmara Legislativa.

[3] XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo
à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

[4] Só é correto falar em hierarquia dentro de uma mesma pessoa jurídica! E aqui
estamos diante de pessoas jurídicas diferentes.