Organização da Administração Pública

Guardar para que serve e qual o regime jurídico

Formas de prestação da atividade administrativa - Quem presta o serviço
público? A que título está prestando? Qual o valor jurídico?
Administração Direta (Centralizada): A atividade administrativa é prestada
pelo núcleo/centro da Administração.
Entes políticos – União, Estados, Municípios e DF.
Enfoque da Administração no critério formal ou subjetivo
A organização da Administração é a estruturação das pessoas, entidades e
órgãos que irão desempenhar as funções administrativas.
CESPE - Sob a perspectiva do critério formal adotado pelo Brasil, somente é
administração pública aquilo determinado como tal pelo ordenamento jurídico
brasileiro, independentemente da atividade exercida. Assim, a administração pública é
composta exclusivamente pelos órgãos integrantes da administração direta e pelas
entidades da administração indireta (correto)
Desconcentração x Descentralização
DESCONCENTRAÇÃO
Desconcentração: mesma pessoa jurídica. Se ocorre dentro da mesma pessoa, a
desconcentração ocorre com hierarquia, com relação de subordinação. O PR manda e
os Ministérios obedecem
Obs.: se o deslocamento do serviço ocorre na mesma pessoa é
desconcentração. Ex.: o PR retira o serviço de um Ministério para o outro.
Não prejudica a unidade monolítica do Estado, pois todos os órgãos e agentes
permanecem ligados por um consistente vínculo denominado hierarquia.
Hierarquia: é o vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, por meio de
escalões sucessivos, relação de autoridade superior a inferior. Consiste no poder de
comando (expedir determinações), de fiscalização, de revisão (rever atos inferiores),
de punir, de delegar e de avocar competências.
 DESCENTRALIZAÇÃO
Em busca da eficiência (melhorar a prestação), os serviços são retirados do
núcleo/centro e transferidos para outras pessoas (Administração Indireta e
particulares). Esse instituto é chamado de descentralização. (outra pessoa).
Descentralização: transferência para outra pessoa; pode ser física (permissão
de serviço público) ou jurídica -> CESPE. NESSE CASO, NÃO HÁ HIERARQUIA/
SEM RELAÇÃO DE SUBORDINAÇÃO, HÁ CONTROLE/FISCALIZAÇÃO.
Nota: o ente que transferiu pode ser chamado à responsabilidade, logo deve
fiscalizar.
A doutrina relaciona o termo controle finalístico à tutela administrativa.
Não confundir com autotutela que é o poder da Administração de anular e revogar
seus próprios atos.
Di Pietro: "Para assegurar que as entidades da Administração Indireta
observem o princípio da especialidade, elaborou-se outro princípio: o do controle
ou tutela, em consonância com o qual a Administração Pública direta fiscaliza as
atividades dos referidos entes, com o objetivo de garantir a observância de suas
finalidades institucionais."
Descentralização POR OUTOGA
Transferência da titularidade (domínio sobre aquele serviço) e da
execução do serviço.
Só pode ser feita por meio de lei. Se a titularidade não pode sair das mãos do
poder público, quem recebe outorga de serviço é a Administração Indireta.
Para a corrente majoritária, a outorga só é possível as pessoas da
Administração Indireta e mais especificamente as de direito público (Autarquias e
Fundações Públicas de Direito Público).
Para a corrente minoritária, ocorre outorga para as 4 (incluindo Empresa
Pública e Sociedade de Economia Mista).
Descentralização POR DELEGAÇÃO
 Transferência apenas da execução do serviço.
É possível que essa transferência seja por meio de lei -> delegação legal:
EP e SEM. Se for pessoa jurídica da Adm. Indireta de direito público, será outorga.
Também pode ser feita por meio de contrato -> particulares. Ex.:
concessionárias e permissionárias – telefonia, transporte.
Também pode ser feita por meio de ato administrativo -> ao particular. Ex.:
autorização de serviço público (serviço de táxi, de despachante no Brasil).
Obs.: A Administração pode outorgar a concessão ao particular? Verdadeiro.
A palavra outorga está sendo utilizada em sua acepção vulgar e não técnica. A CF
também faz isso. Macete: na hora da prova, trocar a palavra outorga por
dar/fazer/realizar.
Lembrar: órgão diferente não cancela ou revoga Súmula (STF -> STJ); apenas
a torna sem efeito.
Vide Dec. Lei 200/67. Não tem força normativa superior às leis ordinárias,
mas foi recepcionado pela CF de 88 como lei ordinária. Somente algumas de suas
normas foram constitucionalizadas. Esse decreto faz referência à órbita federal, sendo
extensível aos demais entes enquanto norma geral. O raciocínio de que lei posterior
pode alterar sua disciplina é aplicável apenas no âmbito da União.
Princípios fundamentais da Administração Pública Federal
a) Princípio do planejamento art. 7º
b) Princípio da Coordenação art. 8º e 9º
c) Princípio da Descentralização Administrativa. Art. 10º
d) Princípio da delegação de competência Art. 11 e 12
e) Princípio do controle art. 13 º (baseia-se no princípio administrativo da
hierarquia).
Teorias Sobre as Relações do Estado com os seus agentes
A Pessoa Jurídica (enquanto ficção jurídica) precisa da pessoa física para
manifestar a sua vontade.
 o Teoria do Mandato – é aquela em que o agente público atua como
mandatário do Estado (contrato de mandato) Crítica: o Estado não
possui vontade própria, não podendo outorgar mandato.
o Teoria da representação: é aquela em que o agente público atua como
representante do Estado por força de lei (tutor/curador do Estado
incapaz). Crítica: a representação pressupõe 2 vontades autônomas e, na
prática, a vontade do Estado e do agente se confunde. O Estado,
enquanto incapaz, não poderia conferir representante a si mesmo e nem
ser responsabilizado. O Estado não é incapaz.
o Teoria do órgão (Aceita e adotada pelo Brasil) – a pessoa jurídica
expressa a sua vontade através dos órgãos, dessa forma, quando os
agentes que os compõem manifestam a sua vontade é como se o próprio
Estado o fizesse.
O órgão é parte do corpo da entidade e por isso suas manifestações de
vontade são consideradas como sendo da respectiva entidade.
Portanto, a vontade do agente público manifestada nessa qualidade, e a
vontade do Estado se confundem, formam um todo único. Esse poder dado à pessoa
física decorre de determinação de lei, de imputação legal (TEORIA DA
IMPUTAÇÃO). Obs.: acatada a imputabilidade, para que todas as atividades
exercidas pelos órgãos sejam atribuídas ao Estado, o agente precisa estar investido de
poder jurídico reconhecido pela lei.
A descentralização pode ser política ou administrativa:
Descentralização política: pessoas jurídicas de Direito Público (União,
Estados, DF e Municípios) concorrendo com competências políticas (estabelecidas na
CF);
Descentralização Administrativa, HIPÓTESES:
A descentralização territorial ou geográfica ocorre com entidade local
geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica própria de direito
público, com capacidade administrativa genérica para exercer a totalidade ou a maior
parte dos encargos públicos de interesse da coletividade. Ex.: estados unitários, alguns
consideram os territórios no Brasil).
Descentralização por serviços, funcional ou técnica: quando a administração
Direta cria uma pessoa jurídica de direito Público e a ela transfere a titularidade e a
execução determinado serviço público;
Descentralização por Colaboração: ocorre quando a Administração transfere
a execução de determinado serviço público à pessoa jurídica de direito privado,
previamente existente.
Observações:
1. Teoria da institucionalização: Ex.: exército Brasileiro; era órgão da União e
virou instituição; não criada por lei, mas pela vida social.
ÓRGÃOS
Órgão Público é um centro especializado de competência; um núcleo de
competência. Link com corpo humano: a subdivisão gera mais eficiência.
Características:
a) Órgão público não tem personalidade jurídica; não tem aptidão para ser
sujeito de direitos e obrigações.
b) Quem responde por seus atos é a pessoa jurídica a que ele pertence;
c) Órgãos públicos não celebram contratos. O órgão público pode cuidar do
procedimento licitatório e da fiscalização/gestão do objeto do contrato. Mas
A PARTE do contrato é a pessoa jurídica a que o órgão pertence, não o
órgão.
Obs.: EC/19 art. 37 §8º CF – contrato de gestão – possibilidade de
celebração de contratos entre órgãos;
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e
indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público,
que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor
sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos
dirigentes;
 III - a remuneração do pessoal.

Para a doutrina brasileira, esse dispositivo, na parte que menciona contratos

entre órgãos públicos, é inconstitucional.
Em questão objetiva, acatar o texto constitucional.
d) Órgãos públicos podem ter CNPJ desde que ele receba recurso orçamentário
e a definição é da receita federal, e o objetivo é fiscalizar o fluxo de recurso.
(Previsão no art. 4º da instrução Normativa RF 1634/2016).
e) Jurisprudência e Doutrina: em caráter excepcional, o órgão pode ir a juízo:
Enquanto sujeito ativo e desde que esteja ligado às suas prerrogativas
funcionais1.
Ex.: o prefeito não quer repassar o duodécimo à Câmara dos Deputados. O
órgão pode ir a juízo pleitear seu direito.
*duodécimo: repasse de orçamento para a casa administrativa manter suas
despesas.
Vide Súmula 525 do STJ.
Obs. – art. 81 e 82 do CDC.
São legitimados concorrentemente para defesa coletiva as entidades e órgãos
da Administração Pública, Direta ou Indireta, ainda que sem personalidade jurídica,
especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este
Código;
É possível que, o órgão público indo a juízo, tenha a sua representação própria
(vai depender da lei de criação dos órgãos; se ela prevê representante/procurador).
f) Órgãos públicos existem tanto na Administração Direta como na Indireta –
art. 1º, §2º, inciso I da Lei nº 9.784.

1
Primeiramente, há de se concluir que os órgãos públicos, como entes despersonalizados que são, não têm
capacidade de ser parte na relação processual, capacidade essa que deve ser atribuída à pessoa jurídica a cuja estrutura
pertença. Depois, é preciso reconhecer que, a despeito da regra geral, tem sido plenamente admitida a sua personalidade
judiciária desde que, é claro, atendidas as condições acima enunciadas – serem eles integrantes da estrutura superior da
pessoa federativa; terem a necessidade de proteção de direitos e competências outorgadas pela Constituição; e não se
tratar de direitos de natureza meramente patrimonial. – José dos Santos Carvalho Filho.
 Em razão do princípio da legalidade, a criação dos órgãos públicos depende de
previsão legal; essa estruturação não pode ser realizada pelo administrador; a lei que
cria o órgão público também estabelece a sua estrutura organizacional, fixa a
competência e impõe limites às pessoas físicas.
O ato de rubricar/assinar o contrato pode ser transferido para o dirigente do
órgão. Exemplo: o Presidente da República não teria condições de assinar todos os
contratos em que a união for parte, podendo delegar essa atividade.
CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
DE ACORDO COM A POSIÇÃO ESTATAL:
a) Órgãos independentes: tem origem na CF e são representativos de cada
um dos poderes. Gozam de independência – não sofrem qualquer relação de
subordinação. Está sujeito a controle (de um poder pelo outro), mas não a
subordinação.
Ex.: presidência da República; corregedoria do Estado; prefeitura; casas
legislativas; STF; tribunais superiores, etc.
b) Órgãos autônomos: gozam de autonomia – técnica, administrativa e
financeira; possuem uma ampla liberdade, mas estão subordinados aos órgãos
independentes; exercem função de planejamento, supervisão e controle. Exemplos:
Ministérios, Secretarias Estaduais e Secretarias Municipais.
c) Órgãos superiores: não gozam de autonomia administrativa e financeira;
gozam de poder de direção, decisão e controle, mas estão subordinados aos dois
anteriores.
Ex.: Gabinetes e Procuradorias.
d) Órgãos subalternos (ou de mero expediente): são meros órgãos de execução.
Exemplo: almoxarifado, zeladoria, departamento de reprodução (cópias);
departamento de RH. São chamados de seções administrativas.
Nota – copiar pirâmide.
- DE ACORDO COM A ESTRUTURA DOS ÓRGÃOS
 a) Órgãos simples: caracteriza-se por ser um único centro de competência; não
tem desdobramentos, agregados, ramificações. Independe do número de cargos e
agentes. Ex.: gabinete
b) Órgãos compostos: possuem desdobramentos dentro de uma função
idêntica. Ex.: Secretaria de Educação e escolas ligadas à secretaria; Secretaria de
Saúde e os postos de saúde e os hospitais;
Obs.: não há órgãos complexos (NÃO CONFUNDIR COM ATOS
COMPLEXOS).
- DE ACORDO COM A ATUAÇÃO FUNCIONAL (COMPOSIÇÃO
INTERNA DO ÓRGÃO).
a) Órgão singular ou unipessoal: quando a tomada de decisão é feita de forma
individual, por um único agente.
Ex.: presidência da República; Prefeitura; Juízo Monocrático.
b) Órgão colegiado: quando a tomada de decisão é coletiva;
Ex.: casas legislativas, tribunais.
Obs.: admite-se órgão unipessoal – composto por uma única pessoa.
- QUANTO À FUNÇÃO
Órgãos ativos: execução de atividade ou direção de atividade
Órgãos consultivos
Órgãos de controle
CONTROLE
Externo: é realizado pelo Tribunal de Contas, pelo Poder Judiciário, pelo
cidadão (ação popular; análise de contas municipais) ou pela entidade que criou a
Administração Indireta. Tal entidade pode realizar tanto um controle ordinário
(depende de previsão legal), como um controle extraordinário (independe de lei).
Interno: dentro da própria pessoa jurídica.
Observações
Pode haver entidade da Administração Indireta vinculada a qualquer dos
3 poderes.
 Vide caput do art. 37 CF
Os órgãos integram a estrutura orgânica de uma pessoa jurídica; as entidades,
não (já que as entidades são pessoas jurídicas elas próprias).
Organização da Administração:
ADMINISTRAÇÃO DIRETA – entes políticos – essa organização é Estudada
pelo Direito Constitucional.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA –
Autarquias: Agências Reguladoras, Agencias Executivas, Conselhos de Classe,
Autarquias Territoriais;
Fundação Pública
Empresa Pública
Sociedade de Economia Mista
Associação que surge de Consórcios Públicos – Lei nº 11.107/2005.
CARACTERÍSTICAS COMUNS:
- Gozam de personalidade jurídica própria, podendo ser sujeito de
direitos e de obrigações, sendo responsável pelos seus atos;
- Possuem receita e patrimônio próprios, independente da origem;
- Gozam de autonomia técnica, administrativa, financeira;
Obs.: agência reguladora regula em complementação à lei (NÃO GOZA DE
AUTONOMIA POLÍTICA).
AS PESSOAS JURÍDICAS DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA NÃO
GOZAM DE AUTONOMIA/CAPACIDADE POLÍTICA (NÃO LEGISLAM).
- A criação das pessoas da Administração Indireta depende de lei
(verdadeiro!!). Ora a lei cria, ora a lei autoriza.
Criação e extinção das pessoas da Adm. Indireta. Artigo 37, inciso XIX CF
Lei ordinária específica2 cria a Autarquia e autoriza a criação de EP, SEM e
Fundação.

2
*lei ordinária específica: lei que trata só de um assunto. Cada pessoa jurídica vai ter a sua lei.
 Se a lei cria, a autarquia já existe no mundo jurídico. Se a lei autoriza a criação
das EP, SEM e Fundação, a criação efetiva depende do registro dos atos constitutivos
da pessoa jurídica (o registro tem natureza privada – CESPE).
Natureza empresarial: registro na junta comercial – EP e SEM
Natureza cível: registro no cartório – Fundação.
Lei complementar definirá as finalidades das fundações – listará as
possíveis finalidades das fundações, mas é a lei ordinária é que autoriza a sua
criação;
Paralelismo de formas: se a lei ordinária específica autoriza/cria, a lei
também tem que autorizar a sua extinção;
- não possuem fins lucrativos.
Obs.: fins lucrativos: ser criada para o lucro. As pessoas jurídicas da
Administração Indireta não possuem fins lucrativos (isso não significa que o lucro não
possa acontecer).
Vide art. 173 CF
O Estado não intervirá na atividade econômica, exceto por meio de EP e SEM
em caso de segurança nacional ou relevante interesse coletivo. O fim não será o
lucro, mas a segurança nacional e o interesse coletivo.
- possuem uma finalidade específica, definida por meio da lei de criação.
Tal finalidade só pode ser modificada por meio de lei. As pessoas da
Administração Indireta estão vinculadas às finalidades para as
quais foram criadas (princípio da Especialidade).
Não estão subordinadas à Administração Direta, mas estão sujeitas à
controle.
Controle da Indireta pela Direta através do Poder Legislativo: Tribunal de
Contas: controla as contas de todas as pessoas da Adm. Indireta, inclusive Sociedade
de Economia Mista (o que não ocorria até 2005); CPI;
Controle da Indireta pela Direta através do Poder Executivo: Supervisão
Ministerial (exercida pelo Ministério, de acordo com o ramo da atividade) -> existe
vinculação entre o Ministério e a pessoa da Administração Indireta; essa vinculação
não significa hierarquia, mas controle.
Vide art. 71 CF – Supervisão Ministerial
1º exerce controle de finalidade – verifica-se se a pessoa jurídica criada está
cumprindo a sua finalidade.
2º exerce controle de receitas e despesas
3º via supervisão ministerial, de acordo com a lei que cria a pessoa jurídica. A
Adm. Direta irá nomear os dirigentes da Adm. Indireta. A Adm. Direta não manda lá,
mas se a pessoa jurídica não fizer o que foi determinado, o dirigente poderá ser
demitido (via de regra). Isso, por vias transversas, acaba gerando ingerência.
Esse tipo de nomeação é criticado pela doutrina por comprometer a autonomia.
Controle da Indireta pela Direta através do Poder Judiciário realizado através
das diversas ações judiciais.
Esse controle da Adm. Indireta com relação ao cumprimento de sua finalidade
também pode ser realizado pelo povo através de: ação popular, audiência pública,
consulta pública, representação, etc.