SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 3
1. DIREITO ADMINISTRATIVO ......................................................................... 4

1.1 História do direito administrativo ..................................................................... 5

1.1.1 Fundamentos constitucionais e direito administrativo brasileiro ..................... 7

1.2 Conceito de direito administrativo ................................................................. 10

1.3 Objeto ........................................................................................................... 13
1.4 Fontes do direito administrativo .................................................................... 13

2. ESTADO E GOVERNO ................................................................................ 14

3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................................................................... 17

3.1 Administração Pública e Governo................................................................. 18

4. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO ...................................................... 22

4.1 Princípios de direito administrativo ............................................................... 24

4.1.1 Princípio da Legalidade ................................................................................ 24

4.1.2 Princípio da Impessoalidade ......................................................................... 26
4.1.3 Princípio da Moralidade ................................................................................ 27
4.1.4 Princípio da Publicidade ............................................................................... 28
4.1.5 Princípio da Eficiência .................................................................................. 28
4.1.6 Princípios do Contraditório e da Ampla defesa ............................................. 29
4.1.7 Princípio da Continuidade ............................................................................. 30
4.1.8 Princípio da Autotutela.................................................................................. 31
4.1.9 Princípio da Razoabilidade ........................................................................... 32
4.1.10 Princípio da Proporcionalidade ..................................................................... 32
4.1.11 Princípio da Motivação ................................................................................. 33
4.1.12 Isonomia........ ............................................................................................... 33
4.1.13 Finalidade ..................................................................................................... 34
4.1.14 Especialidade ............................................................................................... 34
4.1.15 Segurança jurídica ........................................................................................ 34
4.1.16 Presunção de legitimidade e de veracidade das condutas estatais ............. 35
5. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO............................................................... 35

5.1 Poder normativo ........................................................................................... 36

5.2 Poder disciplinar ........................................................................................... 40
5.3 Poderes decorrentes da hierarquia............................................................... 41
5.4 Poder de polícia ............................................................................................ 42

6. ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO ..................................................... 44

6.1 Administração direta ..................................................................................... 47

6.1.1 Órgãos públicos ............................................................................................ 47

6.2 Administração indireta .................................................................................. 48

7. ATOS ADMINISTRATIVOS ......................................................................... 49

7.1 A anulação .................................................................................................... 51

7.2 Vícios dos atos administrativos .................................................................... 52
7.3 Confirmação, revogação efeitos, limites e competência ............................... 53

8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................ 54

 INTRODUÇÃO

Prezado aluno,

O Grupo Educacional FAVENI, esclarece que o material virtual é semelhante

ao da sala de aula presencial. Em uma sala de aula, é raro – quase improvável - um
aluno se levantar, interromper a exposição, dirigir-se ao professor e fazer uma
pergunta, para que seja esclarecida uma dúvida sobre o tema tratado. O comum é
que esse aluno faça a pergunta em voz alta para todos ouvirem e todos ouvirão a
resposta. No espaço virtual, é a mesma coisa. Não hesite em perguntar, as perguntas
poderão ser direcionadas ao protocolo de atendimento que serão respondidas em
tempo hábil.
Os cursos à distância exigem do aluno tempo e organização. No caso da nossa
disciplina é preciso ter um horário destinado à leitura do texto base e à execução das
avaliações propostas. A vantagem é que poderá reservar o dia da semana e a hora
que lhe convier para isso.
A organização é o quesito indispensável, porque há uma sequência a ser
seguida e prazos definidos para as atividades.

Bons estudos!
1. DIREITO ADMINISTRATIVO

O direito administrativo é um sub-ramo do direito público ROSSI (2020) aborda

que “constitui sub-ramo do direito público pois seus princípios e normas regulam as
relações jurídicas em que predomina o interesse do Poder Público. Ao se consolidar
a Tripartição dos Poderes de Montesquieu no século XVIII, também surgiu esse
direito. No século XIV o governo dos Estados era exercido por um soberano pois os
soberanos representavam a divindade. A partir dos séculos XVI e XVII, surgiram ideias
que objetivavam à limitação desse poder (sobretudo com John Locke em seus dois
Tratados sobre o Governo, e em Montesquieu no “espírito das leis”: “só o poder limita
o poder”). Por esse motivo foram atribuídas as funções do Estado diversos órgãos
com o objetivo de combate ao poder por meio da imposição de limites àqueles que o
exercem. O direito administrativo aparece com o objetivo de estudar qual a função
administrativa do Estado e os órgãos que a desempenham. ” Sobre a administração
e seu vocábulo a doutrina faz algumas considerações:

José Cretella Júnior elabora critérios para definir o vocábulo “Administração”.

Vejamos: Residual: tudo o que não for atividade típica do Poder Legislativo
(elaboração de leis) e do Poder Judiciário (proferir sentenças) é
Administração Pública. Subjetivo ou formal: é o complexo orgânico que
responde às funções administrativas. Material ou objetivo: consistente na
atividade concreta do Estado para suprir as necessidades coletivas.
Administração é não só o governo, Poder Executivo, a complexa máquina
administrativa, o pessoal que a movimenta (conceito formal), como também
a atividade desenvolvida (conceito material) por esse indispensável
aparelhamento que possibilita ao Estado o preenchimento de seus fins [...].
Em suma, administrar é gerir serviços públicos e Administração é a gestão
de serviços públicos Hely Lopes Meirelles define “Administração”: Em sentido
formal, é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos
do governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos
serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene
e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele
assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração
é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. (ROSSI, apud
CRETELLA; MEIRELLES 2020. P. 46-47)

A doutrina de ROSSI (2020) define a apresentação da administração Pública

sob dois aspectos, sendo “o primeiro a Administração Pública Direta, formada pelos
entes integrantes da Federação e seus respectivos órgãos: União, Estados, Distrito

4
Federal e Municípios. O segundo é a Administração Pública Indireta, que se define
como um grupo de pessoas jurídicas de direito público ou privado, criadas ou
instituídas a partir de lei específica, com o objetivo de atuar junto a Administração
Direta na prestação de serviços públicos ou na exploração de atividades econômicas.
Ainda, há que se falar em entes que prestam serviços públicos por delegação, esses
entes são os concessionários, os permissionários e os autorizatários de serviços
públicos, porém aqui cabe uma ressalva importante, eles não integram os quadros da
Administração. Por fim, o direito prevê, o Terceiro Setor, que por sua vez atua em
paralelo à Administração Pública, o denominado Terceiro Setor, prestando relevantes
serviços de interesse público e recebendo, por isso, determinados benefícios. O
terceiro setor é composto por sociedades paraestatais, com personalidade jurídica de
direito privado, são instituídas pela vontade particular e não integram nem a
Administração Direta nem a Indireta; são exemplos as organizações sociais, os
serviços sociais autônomos, as organizações da sociedade civil de interesse público
e as entidades de apoio. ”

1.1 História do direito administrativo

DI PIETRO (2020) trata da história do direito administrativo: “o Direito

Administrativo, surge como ramo autônomo no período terminativo do século XVIII e
início do século XIX, porém anteriormente já existiam normas administrativas, pois
todo Estado existente necessita de órgãos encarregados ao exercício de funções
administrativas. Porém essas normas anteriores ao surgimento do direito
administrativo como autônomo se enquadravam no jus civile, da mesma forma que
nele se inseriam outras normas que hoje pertencem a outros ramos do direito.
As normas ficavam organizadas de forma esparsa, e as relativas ao
funcionamento da Administração Pública, à competência de seus órgãos, aos poderes
do Fisco, à utilização, pelo povo, de algumas modalidades de bens públicos, à
servidão pública não eram diferentes, ademais esse ramo do direito não possuía uma
elaboração baseada em princípios informativos próprios que lhe atribuíssem
autonomia. ” Seguindo com a doutrina de DI PIETRO:

5
 A Idade Média não encontrou ambiente propício para o desenvolvimento do
Direito Administrativo. Era a época das monarquias absolutas, em que todo
poder pertencia ao soberano; a sua vontade era a lei, a que obedeciam todos
os cidadãos, justificadamente chamados servos ou vassalos (aqueles que se
submetem à vontade de outrem). Nesse período, do chamado Estado de
Polícia, assinala Merkl (1980:93) que o direito público se esgota num único
preceito jurídico, que estabelece um direito ilimitado para administrar,
estruturado sobre princípios segundo os quais quod regi placuit lex est, the
king can do no wrong, le roi ne peut mal faire. O rei não podia ser submetido
aos Tribunais, pois os seus atos se colocavam acima de qualquer
ordenamento jurídico. Com base nessa ideia é que se formulou a teoria da
irresponsabilidade do Estado, que, em alguns sistemas, continuou a ter
aplicação mesmo após as conquistas do Estado Moderno em benefício dos
direitos individuais. Não havia Tribunais independentes, uma vez que, em
uma primeira fase, o próprio rei decidia os conflitos entre particulares e, em
fase posterior, as funções judicantes foram delegadas a um conselho, que
ficava, no entanto, subordinado ao soberano. No entanto, apontam-se
algumas obras de glosadores da Idade Média, principalmente dos séculos
XIII e XIV, nas quais se encontra o germe dos atuais direitos constitucional,
administrativo e fiscal. Indica-se a obra de Andrea Bonello (1190 a 1275 d.C.),
dedicada ao estudo dos três últimos livros do Código Justiniano, que tinham
sido deixados de lado, porque dedicados a estruturas fiscais e administrativas
de um império que já não existia. Outro texto sobre o qual trabalharam os
juristas, na época, foi o Liber Constitutionis, publicado pelo parlamento de
Melfi em 1231. No século XIV, a obra de Bartolo de Sassoferrato (1313-57)
lança as bases da teoria do Estado Moderno (cf. Mario G. Losano, 1979:55).
Mas a formação do Direito Administrativo, como ramo autônomo, teve início,
juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito público, a
partir do momento em que começou a desenvolver-se – já na fase do Estado
Moderno – o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o princípio da
legalidade (em decorrência do qual até mesmo os governantes se submetem
à lei, em especial à lei fundamental que é a Constituição) e sobre o princípio
da separação de poderes, que tem por objetivo assegurar a proteção dos
direitos individuais, não apenas nas relações entre particulares, mas também
entre estes e o Estado. (DI PIETRO, 2020. P. 56-57)

De tudo posto acerca do breve histórico a idade média não desenvolveu o

direito administrativo pois todo o poder era concentrado nas mãos do monarca sob o
sistema das monarquias absolutas, sendo sua vontade a lei, surgindo assim a teoria
da irresponsabilidade do Estado. O conceito de Estado de Direito, estruturado sobre
o princípio da legalidade e sobre o princípio da separação de poderes, surge com
vistas a assegurar a proteção dos direitos individuais, tanto nas relações entre
particulares quanto nas relações entre particulares e Estado.

6
1.1.1 Fundamentos constitucionais e direito administrativo brasileiro

DI PIETRO (2020) afirma que “conforme nos é apresentado o Direito

Administrativo está vinculado às concepções filosóficas, políticas e constitucionais que
vigoravam na primeira metade do século XX. A evolução radical do constitucionalismo
do final do século XX permanece ignorada pelo Direito Administrativo”. Com relação
a constitucionalização seguimos com a doutrina:

Sobre a constitucionalização do Direito Administrativo, Marçal Justen Filho

acrescenta que: “[...] a evolução recente importou alterações radicais nas
instituições e nas concepções vigentes. A função e o conteúdo da
Constituição foram impregnados por princípios e valores democráticos, o que
se afirma com ainda grande relevância no Brasil – cuja vivência democrática
é muito limitada. Todas essas modificações não ingressaram integralmente
no Direito Administrativo. O conteúdo e as interpretações do Direito
Administrativo permanecem vinculados e referidos a uma realidade
sociopolítica que há muito deixou de existir. O instrumental do Direito
Administrativo, é, na sua essência, o mesmo de um século atrás”. Uma das
grandes razões que deram nascimento à tese do autoritarismo do Direito
Administrativo é, provavelmente, a teoria da puissance publique, elaborada
no século XIX e defendida, entre outros, por Batbie, Ducroq, Louis-Edouard
Laferrière, León Aucoc, Berthlémy. Sistematizada por Maurice Hauriou
(1927:133), essa teoria, ao procurar o critério definidor do Direito
Administrativo, apontou a existência de prerrogativas e privilégios do Estado
diante do particular, criando uma posição de verticalidade ou de desigualdade
entre Administração Pública e cidadão. Outro fator relevante, apontado por
Celso Antônio Bandeira de Mello (2016:44), foi a própria definição inicial do
Direito Administrativo como derrogatório e exorbitante do direito comum. Diz
o autor que “talvez a razão primordial desta forma errônea de encarar o Direito
Administrativo resida no fato de que este, ao surgir, foi encarado como um
direito ‘excepcional’, que discrepava do ‘direito comum’, isto é, do direito
privado, o qual, até então, era, com ressalva do Direito Penal, o único que se
conhecia. Com efeito, o Direito Administrativo, tal como foi sendo elaborado,
pressupunha a existência, em prol do Estado, de prerrogativas inexistentes
nas relações entre os particulares, as quais, então, foram nominadas de
‘exorbitantes’, isto é, que exorbitavam dos direitos e faculdades que se
reconheciam aos particulares em suas recíprocas relações”. (DI PIETRO,
Apud MARÇAL; MELLO. 2020. P. 62-63)

Sendo assim, o direito administrativo surge mediante a base de alguns

princípios fundamentais do constitucionalismo, dentre os quais se destacam, o da
separação de poderes e o da legalidade ambos constituem o objetivo de assegurar a
liberdade do cidadão diante das prerrogativas do poder público. A doutrina explica que
o Estado se desenvolveu a partir dos princípios de “equilíbrio entre poderes e
representação política, certeza jurídica e garantia dos direitos individuais,
7
constitucionalidade e legalidade, hierarquia das leis e distinção entre atos de império
e atos de gestão, autonomia da vontade e liberdade contratual” (DI PIETRO, Apud
FARIA. 2020. P. 65). Sob o amparo desses princípios o direito administrativo se
desenvolveu. Seguindo a doutrina ressalta o comentário de REALE:

O pensamento de Miguel Reale, em trabalho sobre Nova fase do direito

moderno (1990:79-82), em que o autor demonstra que tanto o direito
constitucional como o administrativo são filhos da Revolução Francesa.
Observa o autor que “nesta, com efeito, surgem as condições históricas e os
pressupostos teóricos indispensáveis ao estudo da administração pública
segundo categorias jurídicas próprias, a começar pela afirmação dos direitos
do cidadão perante o Estado; o princípio da responsabilidade dos agentes
públicos por seus atos arbitrários, e o livre acesso de todos às funções
administrativas”. Acrescenta o autor que, “sem a subordinação do Estado ao
império da lei e da jurisdição não teria sido possível o tratamento autônomo
e sistemático do Direito Administrativo”. (DI PIETRO, Apud REALE. 2020. P.
65-66)

O Direito Administrativo passou por muitas modificações, tendo como principal

a sua constitucionalização e assim, o conteúdo do Direito Administrativo se ampliou,
principalmente nos séculos XX e XXI, período esse conhecido como pós-modernismo

“as mutações do fim do século XX foram descritas pelos administrativistas

como um período de pós-modernismo. O século XXI conhece já um pós-pós-
modernismo cujas características seriam, em reação contra os excessos do
período precedente, uma nova aproximação mais sutil da normatividade,
como contrapeso ao excesso de regulação, uma nova maneira de conceber
as relações sociais humanizando o consensualismo (empobrecimento do
contrato) pela convivência (ética da convivência) e uma nova maneira de
conceber os direitos, vinculando-os a deveres. A obrigação e a coerção se
transformariam em um consentimento voluntário de assumir suas
responsabilidades. No face a face entre a administração e os administrados,
a primeira não conceberia suas prerrogativas senão vinculadas a seu dever
de prestar contas e, os segundos, transformados plenamente em cidadãos,
não separariam seus direitos de seus deveres para com a coisa pública”. (DI
PIETRO, Apud MORANDDEVILLER. 2020. P. 68)

Por fim conclui-se que “hoje, o Direito Administrativo – de base essencialmente

constitucional – foi enriquecido pelos ideais de centralidade e dignidade da pessoa
humana, de participação, de transparência, de exigência de motivação, de
processualização, de controle social.” (DI PIETRO, 2020. P. 69)
O direito administrativo no Brasil segundo DI PIETRO (2020) “Possui
semelhanças em seu surgimento com o ocorrido na Europa, não nascendo, no Brasil,
como ramo autônomo, no período de regime da monarquia absoluta.

8
 Com o advento do Império, há uma repartição de poderes dividindo funções
entre o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Poder Executivo e o Poder Moderador,
os dois últimos concentrados em mãos do Imperador; nessa época já existia, uma
administração pública organizada, porém regida pelo direito privado, cabendo a
limitação de sua aplicação ao Conselho de Estado.
Com o início do período republicano, suprime-se o Poder Moderador e a
jurisdição administrativa antes atribuída ao Conselho de Estado, dessa forma a
administração pública inicia seu afastamento do direito privado. ” Porém essa primeira
fase foi marcada por uma normativa mal regida, a doutrina explica:

No entanto, na primeira fase, foi pobre o trabalho doutrinário desenvolvido no

âmbito do Direito Administrativo. Segundo Ruy Cirne Lima (1982:33), “reside
a causa dessa indiferença pelo Direito Administrativo na própria base, sobre
que se fez assentar o nosso direito público. Foram as instituições dos Estados
Unidos da América e os princípios da common law tomados para fundamento
do nosso regime jurídico incipiente”. O autor acrescenta que o fundamento
estava em contradição com o regime, pois aqui a Constituição de 1891, no
artigo 34, nº 23, dividia o direito objetivo em civil, comercial, criminal e
processual, enquanto a common law abrange, no conceito norte-americano,
“os princípios que regem assim de uma parte a justiça repressiva, como, de
outra, a direção dos negócios jurídicos e, de outra ainda, a conservação de
interesse privado, a regulamentação das instituições domésticas, e a
aquisição, fiscalização e transferência da propriedade; toca, destarte, todos
os ramos da Ciência do Direito. O resultado dessa contradição é a incerteza
das categorias jurídicas no nosso Direito Administrativo: é o desconhecimento
de pessoas administrativas, fora da União, dos Estados e dos Municípios; é
o desconhecimento dos limites do domínio público, além dos que lhe assinala
a propriedade da União, dos Estados ou dos Municípios; é o
desconhecimento da doutrina dos atos administrativos, acima das
prescrições do direito privado”. (DI PIETRO, Apud LIMA. 2020. P. 98)

Seguindo o ensinamento DI PIETRO (2020) afirma que “a partir da Constituição

de 1934, ocorreu grande evolução do direito administrativo, devido a previsão
constitucional de extensão da atividade do Estado nos âmbitos social e econômico.
Instituiu-se, inclusive, um Tribunal de Direito Administrativo na esfera federal.
A constituição de 1891, possuía características nitidamente liberais e individualistas,
já a de 1934, seguindo o movimento revolucionário de 1930, assume caráter
socializante, marcado pela intervenção crescente na ordem social.
O Estado deixa a sua posição de guardião da ordem pública e passa a atuar
no campo da saúde, higiene, educação, economia, assistência e previdência social,
sendo assim com novas atribuições sociais surge a necessidade de desenvolvimento
9
estatal, o anseio pela criação de novas pessoas jurídicas públicas, quer as de
capacidade específica para execução de serviços públicos (autarquias), quer as de
capacidade genérica (territórios); paralelamente, aumenta o quadro de funcionários
públicos necessários para o atendimento das novas tarefas assumidas pelo Estado.
O Direito Administrativo brasileiro sofreu grande influência em suas origens, do
direito francês, italiano e alemão, todos inseridos no sistema de base romanística.
Porém, também adotou institutos originários do sistema do common law. Mais
recentemente, vem sofrendo influência do direito comunitário europeu, em que houve
encontro dos sistemas de base romanística e do common law. ”

1.2 Conceito de direito administrativo

Sobre a conceituação do direito administrativo há algumas divergências, pois

segundo ROSSI ”cada autor administrativista elege elementos e critérios que devem
prevalecer na conceituação de direito administrativo.
O primeiro critério é o legalista, ele define o direito administrativo como o
conjunto de leis administrativas. Porém para efetiva conceituação esse critério se
encontra incompleto pois o direito administrativo é mais do que apenas um conjunto
de textos jurídicos.
O segundo é critério do Poder Executivo e define que o direito administrativo é
o conjunto de regras jurídicas que disciplinam os atos do Poder Executivo. Esse
critério também é incompleto pois outros Poderes, como o Legislativo e o Judiciário,
podem exercer, de forma atípica, atividade administrativa.
Explicando melhor, a função típica e principal do Poder Executivo é a tarefa
própria por ele realizada: exercer a função administrativa. De modo atípico, porém, o
Executivo poderá exercer atividades típicas acometidas a outro poder. ” Para melhor
entender o conteúdo vejamos um exemplo doutrinário:

Exemplificando: o chefe do Executivo, quando edita medida provisória (art.

62 da CF) “com força de lei”, está exercendo função atípica legislativa. A
função típica do Poder Judiciário é julgar determinado caso concreto. O
Judiciário atua de forma indireta (já que a jurisdição é inerte e necessita de
provocação para ser exercida). Por fim, a função jurisdicional acarreta a

10
 impossibilidade de mudança e a consequente produção da coisa julgada
(intangibilidade jurídica). Entretanto, de modo atípico, o Judiciário pode
exercer outra atividade, típica de outro Poder, o Judiciário realizando
concurso para ingresso na magistratura ou fazendo seus próprios regimentos
internos. Por fim, a tarefa típica e principal do Poder Legislativo é legislar;
assim, o Legislativo inova o ornamento jurídico, agindo de forma abstrata e
geral (atinge todos aqueles que estiverem na mesma situação). Porém, de
modo atípico, o Legislativo poderá exercer função típica de outro Poder, o
Senado Federal (que é Poder Legislativo), quando julga o Presidente da
República em razão do cometimento de crimes de responsabilidade (art. 85
da CF), e nesse caso exerce função atípica. Também o Legislativo exerce
função atípica quando realiza licitações para aquisição de bens (pois essa
incumbência é tipicamente administrativa). Pautados nessa noção das
funções do Estado, podemos concluir que o critério do Poder Executivo não
é suficiente para conceituar o direito administrativo. Não é só o Poder
Executivo que exerce função administrativa. O próprio art. 1º da Lei n.
9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito federal, estabelece
que “os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes
Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função
administrativa”, o que confirma a incompletude do critério em análise.
(ROSSI. 2020. P. 49)

Importante ressaltar com relação a outros órgãos independentes dos três

poderes que exercem função administrativa:

Embora não pertencente a nenhum dos três Poderes, o Ministério Público

também exerce função administrativa, quando realiza concurso público para
provimento do cargo de Promotor de Justiça. O Tribunal de Contas, órgão
auxiliar do Legislativo, também exerce função administrativa ao instaurar uma
comissão processante para apuração de infração funcional cometida por
Ministro do Tribunal de Contas da União. Por fim, particulares exercem função
administrativa mediante delegação estatal. Exemplificando: contrato de
concessão de serviço público e permissão de serviço público. (ROSSI, 2020.
P. 50)

Conforme evidenciado o critério para definição do direito administrativo ser um

conjunto de normas que disciplinam os atos do poder Executivo é incompleto, pois
conforme evidenciado há outros órgãos que podem exercer o poder administrativo,
cabendo esse direito ter uma definição mais ampla.
Há também um terceiro critério tratado pela doutrina, denominado escola do
serviço público a doutrina de ROSSI (2020) ensina que esse critério “se define no
direito administrativo como a disciplina jurídica que regula a instituição, a organização
e o funcionamento dos serviços públicos, bem como o seu oferecimento aos
administrados. Para esse critério, o direito administrativo se preocupa com o serviço
público prestado pelo Estado, por esse motivo entende-se que no sentido de “serviço
11
público” deixaria de lado algumas matérias pertinentes ao direito administrativo, e,
ainda iria abranger normas pertencentes a outros ramos do direito, razão pela qual
esse critério não é aceito no Brasil.
Dando seguimento temos o critério das relações jurídicas que conceitua o
direito administrativo como um conjunto de regras jurídicas que disciplinam as
relações entre a Administração Pública e os administrados, sendo também esse
conceito muito amplo, pois nesse caso também existem relações jurídicas
pertencentes ao direito constitucional ou ao direito processual e não ao direito
administrativo.
O critério teleológico ou finalístico, trata do direito administrativo como o
conjunto de regras e princípios que regulam as atividades do Estado para o
cumprimento de seus fins. Esse critério necessita de complementação, pois gera a
discussão com relação aos “fins” deixando em aberto os limites do Estado. Oswaldo
Aranha Bandeira de Mello (Princípios gerais de direito administrativo, p. 200) aceita
este critério, porém o complementa: direito administrativo compreende “tão somente
a forma de ação do Estado-poder, quer dizer, a ação de legislar e executar, e a sua
organização para efetivar essa forma, quer dizer, os meios de sua ação”.
O Critério negativo ou residual, define o direito administrativo como o ramo do
direito que disciplina toda a atividade estatal que não seja a legislativa e a jurisdicional.
Esse critério é insatisfatório pois não se conceitua algo afirmando aquilo que ele não
é.
Por fim o ultimo critério para tratarmos antes da definitiva conceituação é o da
distinção entre a atividade jurídica e social do Estado, para definir o direito
administrativo, é levado em consideração o tipo de atividade exercida, sendo assim o
direito administrativo não se preocupa com a atividade social do Estado; mas sim, com
a atividade jurídica. ” Seguimos então para a principal conceituação:

No direito estrangeiro, como adeptos desse critério, temos Zanobini,

Laubadère e Gabino Fraga. No direito brasileiro, Fernando Andrade de
Oliveira e Hely Lopes Meirelles. O direito administrativo brasileiro consiste “no
conjunto harmônico dos princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes
e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente
os fins desejados pelo Estado” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
administrativo brasileiro, p. 40). (ROSSI, Apud MEIRELLES. 2020. P. 53)

12
 Essa última conceituação do direito administrativo é a mais completa e melhor
aceita, pois utiliza-se dos critérios tratados anteriormente e os complementa.

1.3 Objeto

O conteúdo de direito administrativo tem variado no tempo e no espaço e é

evidente que vários têm sido os critérios adotados para a sua conceituação. No
ordenamento jurídico brasileiro, constitui objeto regulado e estudado na doutrina pelo
direito administrativo os seguintes temas apresentados na síntese de ZILMER:

Todas as relações internas à administração pública – entre os órgãos e

entidades administrativas, uns com os outros, e entre a administração e seus
agentes; Todas as relações entre a administração e os administrados, regidas
pelo direito público ou pelo privado; as atividades de administração pública
em sentido material exercidas por particulares sob regime de direito público,
a exemplo da prestação de serviços públicos mediante contratos de
concessão ou de permissão. (ZILMER, 2019. P. 10)

1.4 Fontes do direito administrativo

Sobre fonte do direito entende-se como aquilo que origina as regras jurídicas
positivadas, como fonte do direito administrativo ROSSI (2020) define como “tudo
aquilo que leva à definição de uma regra de direito administrativo, constitui-se em
cinco as fontes do direito administrativo: lei; doutrina; jurisprudência; costumes;
princípios gerais do direito.
A lei é a base do direito administrativo, pois para exercer função administrativa
é necessário aplicar a lei de ofício. Importante ressaltar que o termo lei diz respeito
principalmente: a Constituição Federal; as leis ordinárias; as leis delegadas; as leis
complementares e aos regulamentos administrativos.
A Doutrina resulta do trabalho especializado de estudiosos que analisam e
interpretam o sistema normativo resolvendo divergências contradições encontradas e
formulando definições e classificações para melhor compreensão do sistema
normativo.

13
 A jurisprudência consiste no conjunto de decisões uniformes e constantes dos
tribunais, resultadas a partir da aplicação de normas a casos semelhantes,
constituindo um entendimento geral aplicável a todas as hipóteses similares ou
idênticas. Em regra, no Brasil apenas irá vincular a jurisprudência se submetida a um
procedimento próprio, quando então receberá o nomen iuris “súmula”. Conforme
dispõe o art. 103-A da CF, com redação dada pela EC n. 45/2004, a súmula poderá
ter efeito vinculante (cuja disciplina constitucional está prevista na Lei n. 11.417/2006).
A súmula vinculante obrigará todo o Poder Judiciário (excetuado o próprio Supremo
Tribunal Federal responsável por sua edição) e toda a Administração Pública, não
vinculando o Poder Legislativo, já que se almeja evitar a fossilização e petrificação da
Constituição.
A quarta fonte do direito administrativo são os costumes que constitui na prática
reiterada e habitual de condutas, com a convicção de que são obrigatórias, porém não
cria nem exime obrigação.
Por fim caracteriza fonte os princípios gerais do direito podendo ser expressos
ou implícitos, sendo exemplos desses princípios a vedação do enriquecimento ilícito;
ninguém pode beneficiar-se com a própria torpeza; ninguém pode causar dano a
outrem e, se causar, deverá indenizar. ”

2. ESTADO E GOVERNO

“O Estado pode ser definido como uma organização jurídica, administrativa e

política formada por uma população, assentada em um território, dirigida por um
governo soberano e tendo como finalidade o bem comum. ” (OLIVEIRA, 2020. P.110).
ZILLMER (2019) de forma sucinta afirma que o “Estado é uma pessoa jurídica
de direito público, capaz de adquirir direitos e obrigações. O seu conceito não é fixo
no tempo ou no espaço, o Estado é constituído, por um povo, por um território e por
um governo soberano.
Alguns doutrinadores incluem a finalidade (produzir o bem comum) como sendo
elemento do estado, porém, nem todos possuem essa posição. Insta salientar que a
uniformidade linguística não é elemento de formação dos estados.

14
 A federação é a forma de estado adotada no brasil e constitui como diferentes
pólos de poder político que atuam de forma autônoma entre si, sendo assim todos os
entes federativos são autônomos, ou seja, podem criar suas próprias normas
(legislar), mas não são soberanos ou independentes, a soberania é atributo da
república federativa do brasil, atributo que significa o reconhecimento que o estado
brasileiro tem perante os demais estados soberanos. Importante destacar também
que a forma federativa de Estado é cláusula pétrea prevista no § 4º do art. 60 da
CF/88. ”
Sobre o Estado constituem outros termos importantes a serem tratados,
iniciando pelo termo Estado de direito ZILLMER (2019) explica que “o Estado cria as
leis sujeitando todos a sua imposição normativa. A presunção de legitimidade,
aplicável a todo e qualquer ato praticado pelo Estado, deriva do Estado de Direito. De
fato, se o Estado é de Direito e, assim, pressupõem-se que cumpra a lei, todo e
qualquer ato proveniente do Estado é produzido, presumidamente, de acordo com a
ordem jurídica e, portanto, é legítimo.
Outro termo de importante observação é o Estado democrático diz respeito ao
compromisso de garantir direitos individuais e fundamentais, por meio de uma
proteção jurídica consolidada por meio da Constituição Cidadã.
Por fim a tripartição dos poderes consiste na divisão do poder, podendo ser
exercido por outros órgãos, em regra o poder de um Estado é uno e indivisível, porém
nesse caso há o objetivo de possibilitar um controle recíproco, constituindo o sistema
de “freios e contrapesos”. O exercício do poder, no brasil, dá-se por precipuidade
(preponderância, especialização) de função, portanto, não há exclusividade. ”
Seguimos agora acerca do governo “segundo Hely Lopes Meirelles, governo é
o conjunto de poderes e órgãos constitucionais responsáveis por estabelecer as
políticas públicas do Estado, cujas atribuições decorrem diretamente da Constituição.
” (ZILLMER, Apud MEIRELLES. 2019. P. 5). Conceitua-se governo “enquanto
responsável pela função política do Estado, está relacionado ao comando,
coordenação, direção e fixação de objetivos, diretrizes e de planos para a atuação
estatal (as denominadas políticas públicas). ” (ZILLMER. 2019. P. 5). Seguimos com
a doutrina acerca da forma de governo:

15
 A forma de governo é a maneira como se dá a instituição do poder na
sociedade e a relação entre governantes e governados. STF – RE 229.096:
no direito internacional, apenas a República Federativa do Brasil tem
competência para firmar tratados, dela não dispondo a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios. O Presidente não subscreve tratados como
chefe de Governo, mas sim, como chefe de Estado. (ZILLMER. 2019. P. 5)

Sobre o sistema de governo:

No Presidencialismo, existe independência entre Poderes. O chefe do

Executivo é Chefe de Estado e Chefe de Governo. No Parlamentarismo, há
colaboração entre os Poderes. A chefia de Estado é exercida pelo Presidente
ou pelo Monarca, e a chefia de Governo, pelo 1º Ministro ou pelo Conselho
de Ministros. (ZILLMER. 2019. P. 5)

Por fim vejamos as mudanças ocorridas no país no decorrer do tempo e as

promulgações das Constituições, OLIVEIRA (2020) traz considerações sobre o que
cada constituição instituiu, “ A Constituição de 1824 implantou pela primeira vez a o
regime parlamentarista de governo, que vigorou de 1847 até 1889. Foi instituída a
forma unitária de Estado, com forte centralização político-administrativa.
A Constituição de 1891 estabeleceu como forma de governo a República e
constituiu-se pela união perpétua e indissolúvel das suas antigas províncias,
nascendo assim, o Estado Federal brasileiro, também adotou a formulação clássica
de separação de Poderes. O presidencialismo foi previsto como regime de governo,
abolindo-se o parlamentarismo, sendo o Presidente da República eleito pelo sufrágio
direto do povo. Ampliou a declaração de direitos humanos, introduzindo
expressamente, pela primeira vez, o instituto do habeas corpus (§ 22 do art. 72). O
Brasil passou a ser um Estado laico (sem religião oficial).
A Constituição de 1934 manteve a estrutura fundamental anterior. Aumentou
os poderes do Executivo, definiu os direitos políticos e o sistema eleitoral, admitindo
o voto secreto, estendido às mulheres. Estabeleceu direitos trabalhistas, como salário
mínimo, descanso semanal, férias, e regulamentou o trabalho das mulheres e dos
menores. Introduziu o ensino primário gratuito e obrigatório, e criou, no plano da
declaração de direitos, o mandado de segurança e a ação popular.
A constituição de 1937 foi Inspirada na Constituição fascista da Polônia. O
Brasil passou a ser um Estado apenas formalmente federal. Há o fortalecimento do

16
Poder Executivo federal, ou seja, concentram-se nas mãos do Presidente da
República os Poderes Executivo e Legislativo. Getúlio Vargas legisla por meio de
decretos-leis que ele próprio depois aplicava, como órgão do Executivo. Nesse
período, há a suspensão dos institutos do mandado de segurança e da ação popular,
bem como o surgimento do “quinto constitucional”.
A Constituição de 1946. Restaurou a autonomia das entidades federadas, criou
novamente o cargo de Vice-Presidente da República, extinto nas Constituições de
1934 e 1937, reintroduziu os remédios do mandado de segurança e da ação popular.
Fortaleceu o regime democrático, assegurando o pluripartidarismo; houve a
reinserção do regime parlamentarista no Brasil, que durou de 1961 até 1963.
A Constituição de 1967 marcada pelo ato Institucional n. 4, de 07 de dezembro
de 1966. Preocupou-se fundamentalmente com a segurança nacional, promoveu a
centralização dos Poderes no Executivo federal, reduziu a autonomia individual,
permitindo a suspensão dos direitos e garantias constitucionais, e, por fim, criou as
eleições indiretas para Presidente da República.
A Constituição de 1969, promoveu grande concentração do poder político nas
mãos do Executivo federal, à semelhança da Constituição anterior.
A Constituição de 1988, conhecida também como a “Constituição Cidadã”.
Instituiu o Estado Democrático de Direito, limitou o poder do Estado ao cumprimento
das leis que a todos subordinam. Foi assegurada a livre participação dos cidadãos na
vida política, o sufrágio passou a ser universal, direto e secreto nas três esferas
administrativas. Estabeleceu também o pluripartidarismo, fortaleceu o federalismo,
conferindo maior autonomia aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, criou
os remédios constitucionais do habeas data, do mandado de injunção e do mandado
de segurança coletivo, acabou com a censura aos meios de comunicação, entre
outras inovações. ”

3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A administração pública possui sua expressão utilizada em sentido subjetivo e

objetivo; amplo e estrito DI PIETRO explica:

17
 Basicamente, são dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a
expressão Administração Pública: em sentido subjetivo, formal ou orgânico,
ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende
pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das
funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa; em
sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade
exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Pública é a
própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder
Executivo. Há, ainda, outra distinção que alguns autores costumam fazer, a
partir da ideia de que administrar compreende planejar e executar: em sentido
amplo, a Administração Pública, subjetivamente considerada, compreende
tanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais (Governo), aos
quais incumbe traçar os planos de ação, dirigir, comandar, como também os
órgãos administrativos, subordinados, dependentes (Administração Pública,
em sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos governamentais;
ainda em sentido amplo, porém objetivamente considerada, a Administração
Pública compreende a função política, que traça as diretrizes governamentais
e a função administrativa, que as executa; em sentido estrito, a Administração
Pública compreende, sob o aspecto subjetivo, apenas os órgãos
administrativos e, sob o aspecto objetivo, apenas a função administrativa,
excluídos, no primeiro caso, os órgãos governamentais e, no segundo, a
função política. (DI PIETRO, 2020. P. 185)

Conforme evidenciado a expressão administração pública em sentido subjetivo

designa os entes que exercem as atividades administrativas; em sentido objetivo trata
da designação da natureza da atividade exercida pelos entes; em sentido amplo
compreende funções administrativas e políticas; em sentido estrito abrange apenas
as funções administrativas.

3.1 Administração Pública e Governo

Sobre a diferença entre administração pública em sentido estrito e governo DI

PIETRO (2020) afirma que “para entender tal distinção, se faz importante tratar da
diferença entre as três funções do Estado. O poder estatal é uno, indivisível e
indelegável, porém desdobra-se em três funções: a legislativa, a executiva e a
jurisdicional. ” Sobre a definição dos três poderes há na doutrina muitos critérios para
definí-los, seguiremos com uma:

A lição de Renato Alessi (1970, t. 1:7-8). Analisando o tema sob o aspecto

estritamente jurídico, ele diz que nas três ocorre a emanação de atos de
produção jurídica, ou seja, atos que introduzem modificação em relação a
uma situação jurídica anterior, porém com as seguintes diferenças: a
legislação é ato de produção jurídica primário, porque fundado única e

18
 diretamente no poder soberano, do qual constitui exercício direto e primário;
mediante a lei, o Estado regula relações, permanecendo acima e à margem
das mesmas; a jurisdição é a emanação de atos de produção jurídica
subsidiários dos atos primários; nela também o órgão estatal permanece
acima e à margem das relações a que os próprios atos se referem; c) a
administração é a emanação de atos de produção jurídica complementares,
em aplicação concreta do ato de produção jurídica primário e abstrato contido
na lei; nessa função, o órgão estatal atua como parte das relações a que os
atos se referem, tal como ocorre nas relações de direito privado. A diferença
está em que, quando se trata de Administração Pública, o órgão estatal tem
o poder de influir, mediante decisões unilaterais, na esfera de interesses de
terceiros, o que não ocorre com o particular. Daí a posição de superioridade
da Administração na relação de que é parte. (DI PIETRO, Apud ALESSI.
2020. P.187-188)

Apresentada a distinção dos três poderes PIETRO segue: “basicamente, a

função política compreende as atividades colegislativas e de direção; e a função
administrativa compreende o serviço público, a intervenção, o fomento e a polícia. Não
há uma separação precisa entre os dois tipos de função. ” (DI PIETRO, 2020. P. 188)
Ao tratar sobre o aspecto material DI PIETRO (2020) aduz que “não há
distinção, pois em ambas as hipóteses há aplicação concreta da lei, porém há algumas
características presentes na função política: ela abrange atribuições que decorrem
diretamente da Constituição e por esta se regulam; e dizem respeito mais à polis, à
sociedade, à nação, do que a interesses individuais. Costuma-se dizer que os atos
emanados no exercício da função política não são passíveis de apreciação pelo Poder
Judiciário; as Constituições de 1934 (art. 68) e 1937 (art. 94) estabeleciam que as
questões exclusivamente políticas não podiam ser apreciadas pelo Poder Judiciário,
as Constituições posteriores silenciaram e a vedação persiste, desde que se
considerem como questões exclusivamente políticas aquelas que, dizendo respeito à
polis, não afetam direitos subjetivos, mas, se houver lesão a direitos individuais e aos
interesses difusos protegidos por ação popular e ação civil pública, o ato de Governo
será passível de apreciação pelo Poder Judiciário.
São exemplos de atos políticos: a convocação extraordinária do Congresso
Nacional, a nomeação de Comissões Parlamentares de Inquérito, as nomeações de
Ministros de Estado, as relações com Estados estrangeiros, a declaração de guerra e
de paz, a permissão para que forças estrangeiras transitem pelo território do Estado,
a declaração de estado de sítio e de emergência, a intervenção federal nos Estados.

19
Além disso, podem ser assim considerados os atos decisórios que implicam a fixação
de metas, de diretrizes ou de planos governamentais.
Estes se inserem na função política do Governo e serão executados pela
Administração Pública (em sentido estrito), no exercício da função administrativa
propriamente dita. ”
Sobre aspecto subjetivo, é preciso verificar como ocorre a distribuição entre os
três Poderes do Estado, sendo assim vejamos o artigo 2º Constituição “são Poderes
da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário”. (BRASIL ,1988). Conforme evidenciado na redação do artigo não há uma
separação absoluta de poderes pois todos os três pertencem à União, porém cada um
possui suas atribuições específicas, ressalvado também algumas interferências que
tem por objetivo assegurar um sistema de freios e contrapesos. Com base nessas
atribuições surgem as funções administrativas conforme a doutrina explica:

Assim é que os Poderes Legislativo e Judiciário, além de suas funções

precípuas de legislar e julgar, exercem também algumas funções
administrativas, como, por exemplo, as decorrentes dos poderes hierárquico
e disciplinar sobre os respectivos servidores. Do mesmo modo, o Executivo
participa da função legislativa, quando dá início a projetos de lei, quando veta
projetos aprovados pela Assembleia, quando adota medidas provisórias, com
força de lei, previstas no artigo 62 da Constituição, ou elabora leis delegadas,
com base no artigo 68. O Legislativo também exerce algumas funções
judicantes, como no caso em que o Senado processa e julga o Presidente da
República por crime de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado
e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles, ou quando processa e julga os
Ministros do STF, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do
Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador Geral da República e
o Advogado Geral da União nos crimes de responsabilidade (art. 52, incisos
I e II, da Constituição). (DI PIETRO, 2020. P. 190)

Com relação ao exercício da função política DI PIETRO (2020) comenta que

“existe uma preponderância do Poder Executivo no exercício das atribuições políticas;
mas não existe exclusividade no exercício dessa atribuição.
No direito brasileiro, de regime presidencialista há grande concentração de
poderes nas mãos do Presidente da República, justificando a tendência de identificar-
se o Governo com o Poder Executivo. A função política é tratada como aquela que
traça as grandes diretrizes, que dirige, que comanda, que elabora os planos de
governo nas suas várias áreas de atuação, sendo assim, o Poder Executivo continua

20
a deter a maior parcela de atuação política, com relação às iniciativas, embora grande
parte delas sujeitas à aprovação, prévia ou posterior, do Congresso Nacional. Pode-
se dizer que no direito brasileiro as funções políticas repartem-se entre Executivo e
Legislativo, com acentuada predominância do primeiro. No Brasil a sua atuação
restringe-se, quase exclusivamente, à atividade jurisdicional, sem grande poder de
influência nas decisões políticas do Governo, a não ser pelo seu papel de controle,
sempre dependente de provocação. ” Sobre a administração pública em sentido estrito
vejamos a doutrina:

Deixando de lado a ideia de Administração Pública em sentido amplo, que

abrange, em sentido subjetivo, os órgãos governamentais (Governo), e os
órgãos administrativos (Administração Pública em sentido estrito e próprio),
e, em sentido objetivo, a função política e a administrativa, levarse-á em
consideração, doravante, apenas a Administração Pública em sentido estrito,
que compreende: em sentido subjetivo: as pessoas jurídicas, órgãos e
agentes públicos que exercem a função administrativa; em sentido objetivo:
a atividade administrativa exercida por aqueles entes. Nesses sentidos, a
Administração Pública é objeto de estudo do direito administrativo; o Governo
e a função política são mais objeto do Direito Constitucional. (DI PIETRO,
2020. P. 193)

Por fim sobre a administração em sentido objetivo e subjetivo vejamos a breve

síntese de DI PIETRO:

Administração Pública em sentido objetivo: – abrangência: atividades

exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender
concretamente às necessidades coletivas; corresponde à função
administrativa do Estado: serviço público, fomento, polícia administrativa,
intervenção e regulação; – características: é atividade concreta (porque põe
em execução a vontade do Estado contida na lei); tem por finalidade a
satisfação direta e imediata dos fins do Estado; seu regime jurídico é
predominantemente de direito público, embora possa também submeter-se a
regime de direito privado; – conceito: é a atividade concreta e imediata que o
Estado desenvolve, sob regime jurídico total ou parcialmente público, para a
consecução dos interesses coletivos. Administração Pública em sentido
subjetivo: – abrangência: as pessoas jurídicas de direito público ou privado
que compõem a administração indireta (autarquias, fundações públicas,
empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos),
órgãos que integram a administração direta; e agentes públicos; – conceito:
conjunto e órgãos, de pessoas jurídicas e de agentes aos quais a lei atribui o
exercício da função administrativa do Estado. (DI PIETRO, 2020. P. 202)

21
4. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

Na definição de CARVALHO, regime jurídico “é um conjunto harmônico de

princípios que definem a lógica da atuação do ente público, a qual se baseia na
existência de limitações e prerrogativas em face do interesse público. Esses princípios
devem resguardar essa lógica, havendo entre eles um ponto de coincidência. ”
(CARVALHO, 2021. P. 63)
CARVALHO (2021) ressalta que “atualmente a doutrina diferencia os princípios
norteadores do direito das regras que determinam condutas específicas nos casos
concretos e individuais não podendo ser analisados de forma uniforme estes dois
conceitos.
Os princípios devem ser observados como normas gerais coercitivas que
orientam a atuação do indivíduo, definindo valores a serem observados nas condutas
por ele praticadas. Os princípios de direito definem a organização e a forma de atuar
do ente estatal, estabelecendo o sentido geral de sua atuação.
As regras se caracterizam por disposições que definem a atuação do indivíduo
diante de determinada situação concreta. Sendo assim, as regras aplicadas ao direito
administrativo estabelecem a forma e o momento de atuação do ente público, em
observância a um determinado momento que precipita suas atividades.
O conflito entre regras resulta em antinomia, há dois tipos. A antinomia própria
consiste na necessidade de afastar uma das regras do ordenamento jurídico tendo
em vista a incompatibilidade entre ambas, desde que pertençam ao mesmo
ordenamento jurídico e possuam o mesmo âmbito de validade, portanto não se admite
a coexistência de duas ou mais regras jurídicas que impõem dois ou mais juízos
concretos de dever contraditórios e que sejam ao mesmo tempo válidas. Importante
destacar que não se admite o conflito entre regras e princípios, tendo em vista que os
princípios servem de orientação geral para regimento das regras.
Sobre antinomia imprópria, ela ocorre por se tratar de mandamentos gerais que
definem uma dimensão, não tendo aplicação direta dos princípios, mas são utilizados
como forma de valorar a atuação estatal em determinadas situações específicas,
nesse caso deverá ser aplicada a ponderação de interesses para definir qual a melhor
solução a ser adotada em cada situação. ”
22
 A atuação administrativa se orienta pela busca do interesse público, a doutrina
faz a distinção entre direito público primário e secundário. “O interesse primário é
composto pelas necessidades da sociedade, ou seja, dos cidadãos enquanto
partícipes da coletividade, não se confundindo com a vontade da máquina estatal, a
qual se configura o interesse secundário. ” (CARVALHO, 2021. P. 65)
Sobre o interesse público primário há dois princípios basilares, o Princípio da
supremacia do interesse público sobre o particular e Princípio da indisponibilidade do
interesse público. Seguimos a definição de ROSSI sobre o Princípio da supremacia
do interesse público sobre o particular:

O objetivo fundamental da Administração é atingir o bem comum, de maneira

que os interesses coletivos prevaleçam sobre os individuais. A Administração,
para buscar de maneira eficaz tais interesses, coloca-se em um patamar de
superioridade em relação aos particulares, numa relação de verticalidade, e
para isso utiliza-se do princípio da supremacia do interesse público, fazendo
prevalecer as conveniências e as necessidades da sociedade.
Diferentemente, no mundo privado, os privilégios e prerrogativas estão
estabelecidos de forma horizontal. Resumindo: aquele que tem o dever legal
de satisfazer o interesse da coletividade (agente público) deve ter privilégios
e prerrogativas jurídicas de modo a deixá-lo em um patamar de superioridade
jurídica em relação àqueles que buscam a mera satisfação de interesses
privados. (ROSSI, 2020. P. 61-62)

Princípio da indisponibilidade do interesse público ROSSI explica:

É vedado à Administração transigir ou deixar de aplicar a lei. O administrador

deve gerir os bens, serviços e interesses coletivos conforme ordenado pela
lei, uma vez que o agente público é apenas gestor da coisa pública, mero
preposto, devendo atuar baseado na vontade da lei – que é a vontade geral
e coletiva. O administrador exerce atividade em nome e no interesse do povo.
Sem lei, contudo, o administrador não pode agir; está condicionado à
observância do princípio da legalidade. Alguns são os efeitos desse princípio.
Vejamos: a) Se o agente público dispensar a licitação em hipóteses nas quais
esta era indispensável, terá violado, além de outros, o princípio da
indisponibilidade do interesse público. A previsão constitucional do art. 37,
XXI, da CF não foi observada, pois o administrador abriu mão de escolher a
proposta mais vantajosa para a Administração Pública. b) O art. 37, II, da CF
fixa a obrigatoriedade de concurso público para a investidura em cargo ou
emprego público. Se o concurso for dispensado sem ser nas hipóteses
excepcionais de sua não realização, haverá patente ofensa ao princípio da
indisponibilidade do interesse público. c) Só ocorrerá a retirada da proteção
dos bens públicos (desafetação) quando realizada por lei específica, uma vez
que não há disponibilidade dos bens públicos. d) Assim, é necessário lei
(princípio da legalidade) para alienar bens, para transigir, para renunciar, para
confessar, para revelar a prescrição, para outorgar a concessão de um
serviço público etc. É a ordem legal que tem o condão de autorizar ou proibir

23
 a disponibilidade de bens, direitos, interesses e serviços públicos. Em
resumo: a atividade administrativa deve observar o princípio da legalidade, e
não há disponibilidade para as pessoas administrativas sobre os interesses
públicos. Dessa forma, os agentes públicos têm apenas o dever de gerir a
coisa pública, nos termos das finalidades predeterminadas legalmente,
observando os seguintes preceitos: a legalidade; a obrigatoriedade do
desempenho da atividade pública; o controle administrativo dos atos
praticados ou tutela; a isonomia; a publicidade; a inalienabilidade dos direitos
concernentes a interesses públicos; o controle jurisdicional dos atos
administrativos. (ROSSI, 2020. P. 64-65)

Por fim CARVALHO (2021) aduz que “ o princípio da supremacia do interesse

público sobre o particular e princípio da indisponibilidade do interesse público
embasam o sistema administrativo que em resumo consiste nas prerrogativas que o
Estado goza para satisfazer as necessidades coletivas, assim como nas limitações a
que o Estado se submete para evitar distorções de condutas. A administração só pode
atuar dentro do limite do interesse público, não obstante goze de vantagens
amparadas no próprio interesse coletivo. ”

4.1 Princípios de direito administrativo

Conforme tratado é evidente que os princípios possuem grande relevância

como reguladores da atuação estatal, além do princípio da supremacia do interesse
público sobre o particular e do princípio da indisponibilidade do interesse público
tratado anteriormente, consistem em princípios do direito administrativo o princípio da
Legalidade; Impessoalidade; Moralidade; Publicidade; Eficiência decorrentes
expressamente da Carta Magna, como a isonomia, o contraditório e a ampla defesa,
ainda se encontram princípios implícitos e expressos em disposições
infraconstitucionais, como ocorre com a continuidade, a motivação e a autotutela,
entre outros que trataremos a seguir.

4.1.1 Princípio da Legalidade

Sobre o princípio da legalidade CARVALHO (2021) explica que “em

decorrência da existência do Estado de Direito como uma Pessoa Jurídica

24
responsável por criar o direito, mas também submissa ao ordenamento jurídico por
ela mesmo criado e aplicável a todos os cidadãos surge o princípio da legalidade.
O administrador público só pode atuar conforme a lei determinar - abrange
todas as formas legislativas desde o próprio texto constitucional passando também
pelas leis ordinárias, complementares e delegadas. – Constituindo assim a garantia
que os conflitos serão solucionados pela lei, sem o embasamento legal específico,
não cabe ao agente estatal praticar condutas que considere devidas. É evidente que
no Direito Administrativo, se aplica o princípio da Subordinação à lei. Não havendo
previsão legal, está proibida a atuação do ente público e qualquer conduta praticada
em desconsonância com texto legal será considerada ilegítima.
Insta salientar que a atuação pode ser expressa ou implicitamente prevista em
lei, diante da possibilidade de edição de atos administrativos discricionários nos quais
o administrador poderá, ao interpretar com base no princípio da razoabilidade, definir
a possibilidade de atuação, inferido de uma disposição normativa.
Ademais, pode-se entender que o princípio da legalidade é corolário da regra
de indisponibilidade do interesse público, pois o administrador não pode atuar
desconsiderando o interesse público, sua atuação é condicionada a autorização do
titular do interesse público (o povo), responsável pela elaboração das leis, por meio
de seus representantes legitimamente escolhidos através do exercício do direito ao
voto. A autorização legal se torna a manifestação da vontade popular no sentido de
possibilitar ao administrador praticar uma determinada conduta, sem que isso
configure inobservância dos direitos da coletividade.
Este princípio difere do princípio da legalidade na esfera privada, na qual vige
a autonomia privada, não cabe aqui a exigência de previsão legal como requisito para
atuação dos cidadãos em geral, referente ao princípio da legalidade aos particulares,
tudo que não está proibido está juridicamente permitido. Esse princípio é conhecido
como princípio da não contradição à lei.
O texto constitucional excepcionaliza o princípio da legalidade, admitindo
atuação à margem das disposições legais, a saber, a edição de medidas provisórias,
as situações de estado de defesa e de estado de sítio. ”

25
4.1.2 Princípio da Impessoalidade

Sobre o princípio da impessoalidade CARVALHO (2021) explica que “é pautado

na ideia de que o agente público deve atuar pela busca dos interesses da coletividade,
não objetivando beneficiar ou prejudicar ninguém em específico, com base nisso
pode-se afirmar que esse princípio prega a não discriminação das condutas
administrativas visto que não devem ter como objeto a pessoa que será atingida pelo
seu ato. O princípio da impessoalidade representa a necessidade de uma atuação que
não discrimina as pessoas, seja para benefício ou para prejuízo.
Um aspecto importante baseado no Princípio da isonomia é a possibilidade de
considerar que é irrelevante ao Estado conhecer quem será atingido pelo ato já que
sua atuação é impessoal. Ao agente é vedado priorizar qualquer interesse seu ou de
outrem.
Segundo a doutrina moderna, a impessoalidade deve ser observada também
sob a ótica do agente, sendo assim, quando o agente público atua, é o Estado quem
pratica o ato, não a pessoa do agente. Por fim, a vontade do agente público se
confunde com a da própria pessoa jurídica estatal, pois não cabe a responsabilização
do administrador por danos causados a terceiros, ou mesmo seu reconhecimento
pelos benefícios gerados à coletividade.
Como derivado deste princípio, o art. 37, §1º, da Constituição Federal,
estabelece que “A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos
órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela
não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção
pessoal de autoridades ou servidores públicos”. É evidente que no caso se houvesse
a permissão da realização de propaganda pessoal, estaria atribuindo a conduta estatal
ao próprio agente público, está claro que não pode admitir esse uso, pois a atuação
desse agente decorreu de uma obrigação imposta em lei de atuar em benefício da
coletividade para o exercício de atividade do Estado.
O Supremo Tribunal Federal tem se posicionado determinando que o dano
causado por um agente público a terceiros gera a possibilidade de se propor ação
contra Estado requerendo a reparação do prejuízo, não cabendo a propositura da
ação em face do agente público diretamente, pois, conforme visto anteriormente não
26
se admitir que a conduta seja imputada ao sujeito que praticou o ato em nome da
Administração.
Também é apontado como violação ao princípio da impessoalidade a
nomeação de parentes e cônjuge para exercício de cargos públicos com funções de
direção, chefia ou assessoramento, pois fica claro que o ato praticado possui intenção
de beneficiar um particular, sem haver preocupação com o interesse público. Em
2008, o Supremo Tribunal Federal, afim de solucionar o problema, expediu a Súmula
Vinculante n. 13, estabelecendo que “A nomeação de cônjuge, companheiro ou
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da
autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo
de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de
confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta,
em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios,
compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição
Federal”. A súmula veda a nomeação do parente do agente público, por meio de troca
de favores ou favorecimentos pessoais para parentes de outros agentes. ”

4.1.3 Princípio da Moralidade

O princípio da moralidade segundo CARVALHO (2021) “exige a honestidade,

lealdade, boa-fé de conduta no exercício da função administrativa – ou seja, a atuação
não corrupta dos gestores públicos, ao tratar com a coisa de titularidade do Estado. É
obrigatório a observação dos padrões éticos de conduta, para assegurar que o
exercício da função pública atenderá às necessidades coletivas.
Essa observação aos padrões éticos de conduta é denominada como
“Moralidade Jurídica”, pois estabelecida como a moralidade que trata da coisa pública
com vistas a assegurar a boa administração e sua disciplina interna se distingue da
“moral social”.
A moralidade social por sua vez tem por finalidade a diferenciação entre o bem
e o mal, o certo e o errado no senso comum da sociedade; já a moralidade jurídica se
vincula ao conceito de uma boa administração e uma atuação com vistas a alcançar
o bem-estar de toda a coletividade e dos cidadãos aos quais a conduta se dirige. ”
27
4.1.4 Princípio da Publicidade

Sobre o princípio da publicidade CARVALHO (2021) aduz que esse princípio

“rege que a atuação da administração pública deve ocorrer de forma plena e
transparente, sendo vedada a produção de atos secretos pelo poder público. Não
cabe a administração agir em nome próprio e por isso é justo que o interessado
(cidadão) possa ter acesso ao que acontece com seus direitos.
A principal finalidade do princípio da publicidade é garantir o conhecimento
público das atividades praticadas no exercício da função administrativa.
No Estado Democrático de Direito os assuntos da Administração são do
interesse de todos e não podem ser ocultados. A publicidade tem grande abrangência
pela divulgação oficial e para conhecimento e fiscalização interna de seus agentes.
Para assegurar tal prerrogativa, a Constituição da República, no seu art. 5º, XXXIII,
garante o direito à informação, além do art. 5º, LXXII, que nos confere a garantia do
habeas data como remédio para solucionar qualquer controvérsia violadora deste
direito. Da mesma forma, o art. 5º, XXXIV, “b”, confere o direito à obtenção de certidão
em repartição pública.
A Constituição Federal ressalva que devem ser resguardadas a segurança
nacional e o relevante interesse coletivo, o que poderá, de forma fundamentada,
excepcionalizar o princípio da publicidade.
Insta salientar que a Constituição determina em seu art. 5º, X, que são
invioláveis a vida privada, a imagem das pessoas, assim como a honra e intimidade.
Sendo assim, caberá a administração manter sigilo de suas condutas quando a
publicidade dos seus atos for de encontro a alguma destas garantias constitucionais,
nesse caso, se tratando de conflito de dois princípios, deve haver uma ponderação de
interesses no caso concreto, para que possa determinar a prevalência de um, em
detrimento do outro. ”

4.1.5 Princípio da Eficiência

Ao tratar sobre o princípio da eficiência CARVALHO (2021) afirma que “com o

advento da EC 19/98 esse princípio se tornou expresso, sobre eficiência entende-se
28
como o ato de produzir bem com vistas a boa qualidade e redução de gastos. A
atuação eficiente da atividade administrativa diz respeito a realização dessas
atividades com presteza e bom desempenho funcional. É evidente que há uma busca
incessante por melhores resultados práticos e menos desperdício, nas atividades
estatais, já que toda a coletividade se beneficia disso.
O art. 6º, §1º, da lei 8.987/95 antes da alteração produzida pela Constituição
Federal,
Já definia a eficiência como princípio básico como garantia de uma prestação
de serviços públicos adequada. Sendo assim, a prestação dos serviços públicos, feita
mediante execução direta do Estado ou por delegação a particulares, por contratos
de concessão ou permissão de serviços, deve sempre se pautar da busca pela
eficiência, como forma de satisfazer os anseios da sociedade que usufruem destas
atividades.
Ademais, a prestação de serviços eficiente garante uma célere solução de
controvérsias ligando diretamente a eficiência ao princípio da celeridade nos
processos administrativos, inserido na Constituição da República, em seu art. 5º,
LXXVIII que dispõe que “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados
a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitação”. ”

4.1.6 Princípios do Contraditório e da Ampla defesa

Os Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa estão expressos no texto

constitucional de 1988, em seu artigo 5º, LV, como garantia fundamental do cidadão.
Vejamos de forma sintetizada CARVALHO (2021) diz se tratar “do direito atribuído ao
particular de ter conhecimento dos atos produzidos no processo administrativo ou
judicial que se possua interesse, também confere o direito de manifestação na relação
processual para requerimento de produção de provas e provocação de sua
tramitação, sendo esse processo judicial ou administrativo.
Sobre o contraditório é indiscutível a premissa de que ninguém pode ser
processado e julgado sem obter o amplo conhecimento dos fatos relatados nesse
processo e o que motivou a sua instauração. O processo é uma relação bilateral e o
contraditório garante a participação do interessado para que se conduza o feito
29
apresentando seus relatos sobre a questão discutida podendo influenciar na decisão
a ser proferida pelo julgador.
Sobre o princípio da ampla defesa, a doutrina processual o tem como
indispensável para a concepção de democracia, abrangendo assim o direito de ação
e a tutela jurisdicional e administrativa para proteção de direitos dos particulares. Sua
definição está atrelada a ampla defesa o direito, a defesa prévia, a garantia de defesa
técnica e o direito ao duplo grau de julgamento. “

4.1.7 Princípio da Continuidade

Sobre o Princípio da Continuidade CARVALHO (2021) apresentada: “esse

princípio se define na ideia de prestação ininterrupta da atividade administrativa, se
torna constituída a exigência que a atividade do Estado seja contínua, não cabendo a
paralisação da prestação dos serviços, falhas ou interrupções, visto que grande parte
das necessidades da sociedade são inadiáveis. Tal princípio está expresso no art. 6º,
§ 1º, da Lei 8.987/95, como necessário para que o serviço público seja considerado
adequado. Importante ressaltar que o princípio da Continuidade se encontra ligado ao
princípio da Eficiência, pois objetiva garantir a busca por resultados positivos.
Vale ainda destacar no estudo do princípio da continuidade à discussão sobre
o direito de greve do servidor público, com relação a esse tema, é importante
esclarecer que os servidores militares não têm direito nem de greve e de
sindicalização, conforme expressa vedação constitucional. A norma está definida no
art. 142, §3º, IV, da Carta Magna que dispõe que “ao militar são proibidas a
sindicalização e a greve”.
Por sua vez, ao servidor público, em sentido estrito, é garantido o direito à greve
e à sindicalização. Ao tratar dos servidores públicos civis, em seu art. 37, VII, a Carta
Magna define esse direito aos agentes nos termos e condições estabelecidos em lei
específica, também garante ainda o direito à livre associação sindical, no art. 37, VI.
Outra discussão importante é sobre a possibilidade da interrupção da prestação
de um serviço público por inadimplemento do usuário. A Lei 8.987/95, em seu art. 6,
§3º, estabelece expressamente a possibilidade dessa interrupção nos seguintes
termos, “não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em
30
situação de emergência ou após prévio aviso, quando: motivada por razões de ordem
técnica ou de segurança das instalações; e, por inadimplemento do usuário,
considerado o interesse da coletividade”.
Ademais, não se discute a ilegalidade da paralisação de determinado serviço
público por inadimplemento do usuário, essa interrupção atinja um serviço essencial
à coletividade – um exemplo seria em caso de inadimplemento uma concessionária
determinar o corte no fornecimento de energia elétrica de um hospital.
É claro que nesses casos, a interrupção do serviço prejudica, e muito, o
interesse da coletividade, sendo assim, não pode subsistir, pois deve prevalecer a
garantia ao princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado,
impedindo que se priorizem os direitos do prestador do serviço, em detrimento das
necessidades coletivas. ”

4.1.8 Princípio da Autotutela

Sobre o Princípio da Autotutela CARVALHO explica:

O Princípio da Autotutela, por sua vez, representa o poder que a

Administração Pública possui de ter o controle dos seus atos em suas mãos,
podendo ela mesma revê-los para trazer regularidade às suas condutas.
Nesses casos, o ente estatal tem a garantia de anular os atos praticados em
suas atividades essenciais, quando ilegais, ou revogá-los, quando
inoportunos ou inconvenientes, sem que seja necessária a interferência do
Poder Judiciário.
Acerca do tema, a Súmula 473, do Supremo Tribunal Federal, dispõe que “A
administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que
os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos,
e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. Da mesma forma,
dispõe o art. 53 da lei 9.784/99 que “A Administração deve anular seus
próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.
Verifica-se, de uma análise do dispositivo transcrito, que não precisa a
Administração ser provocada para rever seus próprios atos, podendo ser feito
o controle de ofício; diferentemente do Poder Judiciário, que não pode atuar
no exercício do controle das atividades estatais sem que haja provocação
para tanto. Ademais, o exercício da autotutela não afasta a incidência da
tutela jurisdicional. (...). (CARVALHO, 2021. P. 93)

31
4.1.9 Princípio da Razoabilidade

O Princípio da Razoabilidade segundo CARVALHO (2021) “tem por objetivo

impedir uma atuação irracional ou despropositada do Administrador, definindo que o
agente não se pode valer de seu cargo ou função, com a falsa intenção de cumprir a
lei, para agir de forma ilegal e arbitrária fora dos padrões éticos e adequados ao senso
comum. Este princípio impõe um limite para discricionariedade do administrador, já
que, em momentos que a lei define mais de uma possibilidade de atuação, a
interpretação do agente estatal deve se basear nos padrões de escolha efetivados
pelo homem médio da sociedade, sem que se produza excessos.
Na ocorrência de uma decisão administrativa proferida de forma desarrazoada,
sob alegação de análise de critérios de oportunidade e conveniência, esta conduta
será ilegal e ilegítima, pois nesse caso é figurado ofensa a lei em sua finalidade, o
Poder judiciário poderá corrigir a violação, realizando o controle de legalidade da
atuação viciada. Não se admite a correição judicial invadir o mérito administrativo,
tendo em vista que cabe ao administrador valorar a melhor atuação em cada caso
concreto, não se deve esquecer que a discricionariedade encontra respaldo na lei e
nos princípios constitucionais. “

4.1.10 Princípio da Proporcionalidade

Já com base no Princípio da Proporcionalidade vejamos um texto sintético na

doutrina:

Espera-se sempre uma atuação proporcional do agente público, um equilíbrio

entre os motivos que deram ensejo à prática do ato e a consequência jurídica
da conduta. A grande finalidade deste preceito é evitar abusos na atuação de
agentes públicos, ou seja, impedir que as condutas inadequadas desses
agentes ultrapassem os limites no que tange à adequação, no desempenho
de suas funções em relação aos fatos que ensejaram a conduta do Estado.
Logo, buscar um equilíbrio entre o ato praticado e os fins a serem alcançados
pela Administração Pública é a essencialidade desse princípio. (CARVALHO,
2021. P. 96)

32
4.1.11 Princípio da Motivação

O Princípio da Motivação representa o dever obrigatório do ente estatal de

justificar a prática dos atos administrativos indicando os pressupostos de fato e de
direito, vejamos melhor com a explicação doutrinária:

É dever imposto ao ente estatal indicar os pressupostos de fato e de direito

que determinaram a prática dos atos administrativos. Dessa forma, a validade
da atuação administrativa depende da apresentação formal dos fundamentos
fáticos e jurídicos justificadores da decisão adotada, assim como da
correlação lógica entre esses motivos e a conduta deles decorrentes,
demonstrando que a atividade estatal se direciona à busca do interesse da
coletividade. (...). Ademais, em termos de regulamentação infraconstitucional,
o dever de motivar a atuação do Estado mais encontra fundamento, no âmbito
federal, no art. 50 da lei 9.784/99 que estabelece que “Art. 50. Os atos
administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos...”. Ressalte-se ainda que não se confundem
motivação e motivos dos atos administrativos, uma vez que estes são
elementos formadores da atuação e que a motivação é somente a
fundamentação deste ato, mas esse tema será tratado, de forma mais
acurada, no capítulo atinente ao estudo dos atos administrativos. Outrossim,
consoante estabelece o artigo 50, §1º da lei 9.784/99 “A motivação deve ser
explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de
concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações,
decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. ” Tal
situação configura o que a doutrina administrativa resolveu denominar
motivação aliunde dos atos administrativos e ocorre todas as vezes que a
motivação de um determinado ato remete à de ato anterior que embasa sua
edição – ou seja, ao invés de o administrador público justificar apenas a razão
do seu ato, ele o faz com base em motivos expostos em conduta previamente
editada. (CARVALHO, 2021. P. 97-98)

4.1.12 Isonomia

Quanto à Isonomia em análise formal dada por CARVALHO (2021), “É vedado

as pessoas o tratamento diferenciado por motivos de índole pessoal, de forma a
garantir-se uma padronização de condutas do Estado em relação aos cidadãos. ” Por
sua vez, em seu aspecto material segue a doutrina:

A isonomia justifica tratamento diferenciado como forma de igualar

juridicamente aqueles que são desiguais faticamente. Nesse sentido, o
preceito determina que a Administração Pública deve tratar igualmente os
iguais e desigualmente os desiguais, na medida das suas desigualdades.
(CARVALHO, 2021. P. 99)
33
4.1.13 Finalidade

Dando seguimento ao conteúdo sobre o Princípio da Finalidade a doutrina

estabelece que “a norma administrativa deve ser interpretada e aplicada pelo agente
do Estado da forma que melhor garanta a realização do fim público a que se dirige.
Deve-se ressaltar que o que explica, justifica e confere sentido a uma norma é
precisamente a finalidade a que se destina. ” (CARVALHO, 2021. P. 102)

4.1.14 Especialidade

A especialidade conforme segue a doutrina de CARVALHO (2021) “tem por

base o dever de eficiência na execução da atividade administrativa e o princípio da
indisponibilidade do interesse público, inerente aos órgãos estatais, isso justifica a
descentralização dos serviços do Estado e a desconcentração de atividades dentro
da estrutura orgânica da Administração.
Na incessante busca pela eficiência da atividade administrativa os entes
estatais - em determinadas situações - transferem a terceiros especializados a
execução de alguns serviços públicos. É evidente que a especialização em certa
atividade garante uma maior eficiência e a obtenção de resultados positivos, pois
essas entidades se dedicam na execução de uma única função, nesse caso não se
divide as tarefas para execução de outros serviços, visto que uma entidade
especializada na execução de determinada ação terá maior sucesso em sua execução
em comparação a entidades que devem executar um rol extenso de atribuições. ”

4.1.15 Segurança jurídica

A Segurança jurídica é um princípio geral do direito, constitui base do Estado

de Direito, é uma garantia aos cidadãos para que não se deparem com alterações
repentinas na ordem jurídica posta. Segue uma consideração doutrinária: “Assim
sendo, as modificações supervenientes de normas jurídicas não devem retroagir para

34
atingir situações pretéritas, sob pena de se tornar instável o sistema de regras imposto
pelo Poder Público, causando transtorno social. ” (CARVALHO, 2021. P. 103)

4.1.16 Presunção de legitimidade e de veracidade das condutas estatais

A Presunção de legitimidade e de veracidade das condutas estatais é um

princípio que caracteriza os atos administrativos, em decorrência da supremacia do
interesse público sobre o interesse privado. Vejamos uma síntese doutrinária:

Desta feita, até que o particular atingido pela atuação estatal prove em
contrário – uma vez que as presunções são relativas ou juris tantum –, o ato
administrativo estampa uma situação de fato real, ou seja, o ato goza de fé
pública e os fatos apresentados em sua prática presumem-se verdadeiros,
em conformidade com os fatos efetivamente ocorridos.
Ressalte-se, assim, que a presunção de veracidade não é absoluta (ou juris
et jure), uma vez que a situação descrita pela conduta do poder público
admite prova em contrário pelo particular interessado. Da mesma forma,
existe uma presunção relativa de que as condutas administrativas foram
praticadas em conformidade com a lei, sendo consideradas legítimas e aptas
a produzir efeitos.
No que tange à presunção de legitimidade, trata-se de presunção jurídica;
portanto, até prova em contrário, o ato foi editado em conformidade com a lei
e com o ordenamento jurídico configurando-se, mais uma vez, hipótese de
presunção relativa, que pode ser elidida mediante comprovação do
interessado.
Nesse caso, o atributo enseja prerrogativa aposta nos atos públicos de que
produzirão efeitos regularmente desde a sua publicação, até que haja
demonstração no sentido de que foram praticados em desconformidade com
o ordenamento jurídico. Sendo assim, para torná-los ilegítimos, o particular
tem a missão de provar não serem os atos administrativos praticados nos
moldes definidos pela legislação aplicável. O ato pode ser questionado
judicialmente, mas o ônus da prova é do particular que visa à sua
impugnação. (CARVALHO, 2021. P. 105-106)

5. PODERES DA ADMINISTRAÇÃO

Evidenciado acerca dos princípios regentes de toda a função administrativa do

Estado, faremos a análise dos poderes deles decorrentes para as autoridades
administrativas DI PIETRO (2020) aborda que “tais poderes são ligados à
Administração Pública pois, na falta deles, ela não conseguiria fazer sobrepor-se a
vontade da lei à vontade individual, o interesse público ao interesse privado.

35
 Os poderes da administração tratam-se de poder-dever, visto que é
reconhecido ao poder público para que o seu exercício seja desempenhado em
benefício da coletividade; esses poderes possuem características de irrenunciáveis.
Todos eles constituem prerrogativas de autoridade, as quais, só podem ser exercidas
nos limites da lei.
Constituem poderes da administração: o poder normativo, o disciplinar e os
decorrentes da hierarquia; o poder de polícia. Com relação aos denominados poderes
discricionário e vinculado, estes não se encontram como poderes autônomos; a
discricionariedade e a vinculação, são atributos de outros poderes ou competências
da Administração. ” Sobre poder vinculado e discricionário segue a doutrina:

O chamado “poder vinculado”, na realidade, não encerra “prerrogativa” do

Poder Público, mas, ao contrário, dá ideia de restrição, pois, quando se diz
que determinada atribuição da Administração é vinculada, quer-se significar
que está sujeita à lei em praticamente todos os aspectos. O legislador, nessa
hipótese, preestabelece todos os requisitos do ato, de tal forma que, estando
eles presentes, não cabe à autoridade administrativa senão editá-lo, sem
apreciação de aspectos concernentes à oportunidade, conveniência,
interesse público, equidade. Esses aspectos foram previamente valorados
pelo legislador.
A discricionariedade, sim, tem inserida em seu bojo a ideia de prerrogativa,
uma vez que a lei, ao atribuir determinada competência, deixa alguns
aspectos do ato para serem apreciados pela Administração diante do caso
concreto; ela implica liberdade a ser exercida nos limites fixados na lei. No
entanto, não se pode dizer que exista como poder autônomo; o que ocorre é
que as várias competências exercidas pela Administração com base nos
poderes regulamentar, disciplinar, de polícia, serão vinculadas ou
discricionárias, dependendo da liberdade, deixada ou não, pelo legislador à
Administração Pública. (DI PIETRO, 2020. P. 260-261)

5.1 Poder normativo

Sobre o poder normativo, também denominado poder regulamentar, segundo

PRADO (2021) “não abrange toda a competência normativa da Administração Pública,
o seu exercício é feito através de atos os quais têm em comum com a lei o fato de
emanarem normas, ou seja, atos com efeitos gerais e abstratos. ” Importante nesse
ponto tratar acerca da divisão desses poderes normativos:

36
 Segundo a lição de Miguel Reale (1980:12-14), podem-se dividir os atos
normativos em originários e derivados. “Originários se dizem os emanados
de um órgão estatal em virtude de competência própria, outorgada imediata
e diretamente pela Constituição, para edição de regras instituidoras de direito
novo”; compreende os atos emanados do Legislativo. Já os atos normativos
derivados têm por objetivo a “explicitação ou especificação de um conteúdo
normativo preexistente, visando à sua execução no plano da praxis”; o ato
normativo derivado, por excelência, é o regulamento.
Acrescenta o mesmo autor que “os atos legislativos não diferem dos
regulamentos ou de certas sentenças por sua natureza normativa, mas sim
pela originariedade com que instauram situações jurídicas novas, pondo o
direito e, ao mesmo tempo, os limites de sua vigência e eficácia, ao passo
que os demais atos normativos explicitam ou complementam as leis, sem
ultrapassar os horizontes da legalidade”. (DI PIETRO, Apud REALE. 2020. P.
261-262)

Seguindo a doutrina PRADO (2021) explica que “o poder regulamentar trata-se

de uma das formas de expressão da função normativa do Poder Executivo e sua
definição pode ser apresentada como o poder de editar normas complementares à lei,
para sua execução, esse poder cabe ao Chefe do Poder Executivo da União, dos
Estados e dos Municípios.
A doutrina admite dois tipos de regulamentos: O regulamento executivo é o
primeiro e complementa a lei ou, nos termos do artigo 84, IV, da Constituição, contém
normas “para fiel execução da lei”; ele não pode estabelecer normas contra legem ou
ultra legem. Não cabe a esse inovar na ordem jurídica, significa que não poderá criar
direitos, obrigações, proibições, medidas punitivas, porque como se conhece ninguém
é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, ao
regulamento executivo sua função se limita a estabelecer normas sobre a forma como
a lei vai ser cumprida pela Administração.
Já o regulamento autônomo ou independente é o segundo e inova na ordem
jurídica estabelecendo normas sobre matérias não disciplinadas em lei; ele não
completa nem desenvolve nenhuma lei prévia.
A distinção apresentada é vinculada a outra que diferencia regulamentos
jurídicos ou normativos e regulamentos administrativos ou de organização.
Os regulamentos jurídicos ou normativos são aqueles que estabelecem normas
sobre relações de supremacia geral, ou seja, trata das relações que vinculam os
cidadãos ao Estado, voltadas para fora da administração pública, isso ocorre por
exemplo com as normas inseridas no poder de polícia, que limitam os direitos
individuais para garantia do interesse público.
37
 Os regulamentos administrativos ou de organização contêm normas sobre a
organização administrativa ou sobre as relações entre os particulares que estejam em
situação de submissão especial ao Estado, decorrente de um título jurídico especial,
como um contrato, uma concessão de serviço público, a outorga de auxílios ou
subvenções, a nomeação de servidor público, a convocação para o serviço militar, a
internação em hospital público etc. “ Sobre os regulamentos jurídicos DI PIETRO
leciona:

Nos casos de regulamentos jurídicos, o poder regulamentar é menor, com

menos discricionariedade, porque diz respeito à liberdade e aos direitos dos
particulares, sem qualquer título jurídico concedido por parte da
Administração. Nos casos de regulamentos administrativos ou de
organização, a discricionariedade administrativa no estabelecimento de
normas é maior porque a situação de sujeição do cidadão é especial, presa
a um título jurídico emitido pela própria Administração, dizendo respeito à
própria organização administrativa ou forma de prestação do serviço. Em
consequência, os regulamentos jurídicos são necessariamente
complementares à lei, enquanto os regulamentos administrativos podem ser
baixados com maior liberdade. (DI PIETRO, 2020. P. 263)

Ainda ressalta que “nos sistemas jurídicos que admitem essa distinção, os
regulamentos independentes ou autônomos só podem existir em matéria organizativa
ou de sujeição; nunca nas relações de supremacia geral. ” (DI PIETRO, 2020. P. 263)
A Constituição de 1988 notavelmente limitou o poder regulamentar, segundo
DI PIETRO (2020) “não deixou espaço para os regulamentos autônomos, ressalva
para a partir da Emenda Constitucional nº 32/01. A atual Constituição, no artigo 84,
VI, previa, na redação original, competência para “dispor sobre a organização e o
funcionamento da administração federal, na forma da lei”. Com a Emenda
Constitucional nº 32, altera-se o artigo 84, VI, para outorgar ao Presidente da
República competência para “dispor, mediante decreto, sobre: (a) organização e
funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa
nem criação ou extinção de órgãos públicos; (b) extinção de funções ou cargos
públicos, quando vagos”. A competência, quanto à alínea a, limita-se à organização e
funcionamento, pois a criação e extinção de Ministérios e órgãos da Administração
Pública continua a depender de lei, conforme artigo 88, alterado pela Emenda
Constitucional nº 32. Quanto à alínea b, não se trata de função regulamentar, mas de
típico ato de efeitos concretos, porque a competência do Presidente da República se
38
limitará a extinguir cargos ou funções, quando vagos, e não a estabelecer normas
sobre a matéria. Com a alteração do dispositivo constitucional, fica restabelecido, de
forma muito limitada, o regulamento autônomo no direito brasileiro, para a hipótese
específica inserida na alínea a. A norma estabelece certo paralelismo com atribuições
semelhantes da Câmara dos Deputados (art. 51, IV), do Senado (art. 52, XIII) e dos
Tribunais (art. 96, I, b).
Portanto, no direito brasileiro, excluída a hipótese do artigo 84, VI, com a
redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, só existe o regulamento de
execução, hierarquicamente subordinado a uma lei prévia, sendo ato de competência
privativa do Chefe do Poder Executivo.
No entanto, alguns órgãos ainda hoje dispõem de competência normativa,
porque a legislação que a delegava, antes da Constituição de 1988, teve o prazo de
vigência prorrogado por lei, tal como previsto expressamente no artigo 25 das
Disposições Transitórias. Fora dessas hipóteses, os demais órgãos administrativos
que continuam a exercer função normativa, dispondo sobre matéria reservada à lei ou
ao regulamento, não mais dispõem desse poder e as normas que editam padecem do
vício de inconstitucionalidade.
O Congresso Nacional dispõe agora de poder de controle sobre atos
normativos do Poder Executivo, podendo sustar os que exorbitem do poder
regulamentar (art. 49, V), e que o controle de constitucionalidade exercido pelo STF,
com base no artigo 102, I, a, da Constituição, abrange não só a lei como também o
ato normativo federal ou estadual; por outras palavras, abrange também qualquer ato
normativo baixado por órgãos administrativos.
Quanto à omissão do Poder Executivo em editar regulamentos, a Constituição
de 1988 trouxe remédio que resolve parcialmente o problema; previu o mandado de
injunção e a ação de inconstitucionalidade por omissão.
O primeiro tem alcance restrito às hipóteses em que a falta de norma
regulamentadora torna inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e
das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (art. 5º, LXXI).
Cabe, nesse caso, ao Poder Judiciário, suprir a omissão, estabelecendo a norma que
resolva o caso concreto.

39
 O segundo, previsto no artigo 103, § 2º, tem âmbito um pouco menos restrito,
porque é cabível quando haja omissão de medida necessária para tornar efetiva
norma constitucional; nesse caso, o STF, órgão competente para julgar, deverá dar
ciência da decisão ao Poder competente para cumprimento no prazo de 30 dias. ”
Seguimos com a síntese doutrinária sobre o conteúdo tratado:

Poderes da Administração: natureza de poderes-deveres. a) Poder

normativo: emanação de atos com efeitos gerais e abstratos, que não podem
contrariar a lei. Expressão mais ampla que poder regulamentar (o que cabe
ao Chefe do Poder Executivo de editar normas complementares à lei, para
sua fiel execução); expressa-se por meio de regulamentos, resoluções,
portarias, deliberações, instruções. Tipos de regulamento: executivo
(complementa a lei) e independente ou autônomo (inova na ordem jurídica);
falta de fundamento constitucional para a segunda modalidade; competência
normativa dos órgãos reguladores do petróleo e das telecomunicações.
Regulamentos jurídicos ou normativos (estabelecem normas sobre relações
de supremacia geral, que atingem a todos os cidadãos) e administrativos ou
de organização (contêm normas sobre a organização administrativa ou sobre
as relações da Administração com particulares em situação de submissão
especial). Medidas judiciais cabíveis em caso de omissão do poder
regulamentar: mandado de injunção (art. 5º, LXXI, da CF) e ação de
inconstitucionalidade por omissão (art. 103, § 2º, da CF). (DI PIETRO, 2020.
P. 276-277)

5.2 Poder disciplinar

Com relação ao poder disciplinar DI PIETRO (2020) aduz ser “cabível à

Administração Pública com o objetivo de apurar infrações e aplicar penalidades aos
servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa; é o caso
dos estudantes de uma escola pública. As sanções impostas a particulares não
sujeitos à disciplina interna da Administração não é abrangida por esse poder, visto
que, nesse caso, as medidas punitivas estão fundamentadas no poder de polícia do
Estado.
Sobre os servidores públicos, o poder disciplinar decorre da hierarquia; mesmo
no Poder Judiciário e no Ministério Público, quando não houver hierarquia relacionada
ao exercício de suas funções institucionais, ela existirá sob o aspecto funcional da
relação de trabalho, estando seus membros sujeitos à disciplina interna da instituição.
” A doutrina também aborda:

40
 Discricionariedade também não existe com relação a certas infrações que a
lei não define; é o caso do “procedimento irregular” e da “ineficiência no
serviço”, puníveis com pena de demissão, e da “falta grave”, punível com
suspensão; são expressões imprecisas (os chamados conceitos jurídicos
indeterminados), de modo que a lei deixou à Administração a possibilidade
de enquadrar os casos concretos em uma ou outra dessas infrações. Mas a
decisão tem que se basear nos fatos apurados e a escolha da pena tem que
ser motivada.
Nenhuma penalidade pode ser aplicada sem prévia apuração por meio de
procedimento legal, em que sejam assegurados o contraditório e a ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5º, LV, da Constituição).
Quanto aos meios de apuração, serão analisados em capítulo concernente
ao processo administrativo. (DI PIETRO, 2020. P. 269)

Segue a síntese doutrinária:

Poder disciplinar: apuração de infrações e aplicação de penalidades aos

servidores públicos e outras pessoas sujeitas à disciplina interna
administrativa. Como se distingue da sanção de polícia: esta é aplicada a
particulares. Necessidade de procedimento legal para apuração de
penalidade: observância do devido processo legal (art. 5º, LV, da
Constituição). Existência de certa margem de apreciação na escolha da
sanção cabível: não há discricionariedade no sentido de opção segundo
critérios de oportunidade e conveniência. Necessidade de relação e
proporção entre os fatos apurados e a sanção, devidamente motivada. (DI
PIETRO, 2020. P. 277)

5.3 Poderes decorrentes da hierarquia

A organização administrativa segundo DI PIETRO (2020) “é baseada em dois

pressupostos fundamentais: a distribuição de competências e a hierarquia. Sobre as
atribuições dos vários órgãos administrativos, cargos e funções, o direito as positiva e
define com vistas a garantir uma harmonia e unidade de direção, ademais estabelece
uma relação de coordenação e subordinação entre os vários órgãos que integram a
Administração Pública. ” Da organização administrativa os poderes que decorrem para
a administração pública são apresentados a seguir:

No entanto, mesmo quando dependa de lei, pode-se dizer que da

organização administrativa decorrem para a Administração Pública diversos
poderes: o de editar atos normativos (resoluções, portarias, instruções),
com o objetivo de ordenar a atuação dos órgãos subordinados; trata-se de
atos normativos de efeitos apenas internos e, por isso mesmo, inconfundíveis
com os regulamentos; são apenas e tão somente decorrentes da relação
hierárquica, razão pela qual não obrigam pessoas a ela estranhas; o de dar
41
 ordens aos subordinados, que implica o dever de obediência, para estes
últimos, salvo para as ordens manifestamente ilegais; o de controlar a
atividade dos órgãos inferiores, para verificar a legalidade de seus atos e o
cumprimento de suas obrigações, podendo anular os atos ilegais ou revogar
os inconvenientes ou inoportunos, seja ex of icio, seja mediante provocação
dos interessados, por meio de recursos hierárquicos; o de aplicar sanções
em caso de infrações disciplinares; o de avocar atribuições, desde que estas
não sejam da competência exclusiva do órgão subordinado; o de delegar
atribuições que não lhe sejam privativas. Há de se observar que a relação
hierárquica é acessória da organização administrativa. Pode haver
distribuição de competências dentro da organização administrativa,
excluindo-se a relação hierárquica com relação a determinadas atividades. É
o que acontece, por exemplo, nos órgãos consultivos que, embora incluídos
na hierarquia administrativa para fins disciplinares, por exemplo, fogem à
relação hierárquica no que diz respeito ao exercício de suas funções. (DI
PIETRO, grifo do autor. 2020. P. 270-271)

Importante ressaltar que com relação as funções institucionais no que diz

respeito a relação de coordenação e subordinação dos poderes judiciário e legislativo
não existe hierarquia. Em síntese doutrinária vejamos os poderes decorrentes da
hierarquia:

Decorrentes da hierarquia, como relação de subordinação e coordenação

entre os órgãos administrativos: o de editar atos normativos, o de dar ordens,
o de controlar os órgãos inferiores, o de anular os atos ilegais e revogar os
atos inoportunos ou inconvenientes, o de aplicar sanções, o de avocar e
delegar atribuições não privativas. Inexistência de hierarquia nos Poderes
Judiciário e Legislativo no que diz respeito ao exercício de suas funções
institucionais. (DI PIETRO, 2020. P. 278)

5.4 Poder de polícia

Com relação ao poder de polícia seguimos inicialmente com sua conceituação

redigida no artigo 78 do Código Tributário Nacional:

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que,

limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de
ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão
ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando
desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com
observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha
como discricionária, sem abuso ou desvio de poder. (BRASIL, 1966)
42
 DI PIETRO (2020) afirma que “o motivo pelo qual o Código Tributário Nacional
conceitua o poder de polícia surge mediante o fato de constituir o exercício desse
poder um dos fatos geradores da taxa (cf. art. 145, II, da Constituição Federal e art.
77 do referido Código). ”
Seguindo sobre a competência em síntese doutrinária DI PIETRO (2020) diz
que “reparte-se entre Poder Legislativo, que por sua vez cria as limitações
administrativas e Poder Executivo que tem por objeto a regulamentação das leis e
fiscalização a sua aplicação, ocorrendo de forma preventiva e repressiva. Surge dessa
diferenciação da competência os conceitos amplo e restrito de poder de polícia, sendo
o primeiro responsável por tratar da atuação do Estado e o segundo referente à polícia
administrativa. ”
Polícia administrativa e judiciária se distinguem por meio de: “ocorrência ou não
de ilícito penal: enquanto este não ocorre, atua a polícia administrativa; a polícia
administrativa rege-se pelo direito administrativo, incidindo sobre bens, direitos ou
atividades, e a judiciária rege-se pelo direito processual penal e incide sobre pessoas;”
(DI PIETRO, 2020. P. 336). Há ainda uma terceira diferença entre policia
administrativa e judiciária: “a polícia administrativa reparte-se entre diferentes órgãos
de fiscalização, enquanto a judiciária é privativa de corporações (polícia civil e militar).
“ (DI PIETRO, 2020. P. 336). Sobre os meios de atuação do poder de polícia a doutrina
explica:

Atos normativos: leis (criam as limitações administrativas, preveem as

obrigações positivas (de fazer) e definem as infrações administrativas e
sanções cabíveis. Atos administrativos e operações materiais: medidas
preventivas (fiscalização, vistoria, ordem, notificação, autorização, licença) e
repressivas (por exemplo: dissolução de reunião, interdição de atividade,
apreensão de mercadorias deterioradas, internação de pessoas com doença
contagiosa e outras previstas em lei). (DI PIETRO, 2020. P. 336)

Sobre as características seguimos com a breve síntese doutrinária:

discricionariedade, como regra geral: certa margem de apreciação quanto

ao momento e ao meio de atuação; hipóteses de decisão vinculada, como no
alvará de licença; autoexecutoriedade, que abrange: 1) exigibilidade ou
privilège du préalable (poder de decidir sem ir previamente a juízo); e 2)
executoriedade ou privilège d´action d´of ice (poder de executar a decisão
sem autorização judicial). A executoriedade só existe quando prevista em lei

43
 ou quando se trate de medida urgente para evitar prejuízo maior ao interesse
público; coercibilidade: imposição coativa das medidas adotadas pela
Administração; natureza de atividade negativa: impede o administrado de
praticar atos ilícitos ou contrários ao interesse público; critério que distingue
o poder de polícia do serviço público (em que existe atuação positiva do
poder público em benefício dos administrados); indelegabilidade: como
atividade típica do Estado, o poder de polícia não pode ser delegado a
particulares; é privativo de servidores investidos em cargos públicos, com
garantias que protegem o exercício das funções públicas dessa natureza
(conforme entendimento da jurisprudência do STF e do STJ); aceitação da
possibilidade de delegação de atividades puramente materiais, que não
envolvam exercício de autoridade sobre o cidadão. (DI PIETRO, grifo do autor
2020. P. 336-337)

Por fim a síntese doutrinária afirma que os limites do poder de polícia são
“previstos em lei, quanto à competência, à forma, aos fins, aos motivos e ao objeto;
observância das regras da proporcionalidade entre meios e fins, da necessidade e da
eficácia. ” (DI PIETRO, 2020. P. 337). Sua prescrição se dá no prazo de “cinco anos,
previsto na Lei nº 9.873, de 23-11- 99, alterada pela Lei nº 11.941, de 27-5-2009, para
aplicação de sanções de polícia na esfera federal. ” (DI PIETRO, 2020. P. 337)

6. ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO

O conceito de Administração Pública segundo a doutrina “pode ser tomado sob

dois aspectos: critério material ou objetivo: no sentido de atividade administrativa
exercida pelo Estado; critério formal ou subjetivo: engloba os órgãos, as entidades e
os indivíduos que irão realizar os objetivos do Estado. ” (ROSSI, 2020. P. 357).
Todo o estudo da organização da administração pública se baseia nos termos
do decreto-lei n. 200/67, recepcionado pela CF/88 com força de lei ordinária.

É o Decreto-lei n. 200/67 o responsável por dividir a Administração Pública

em: a) Administração Direta: responsável pelos serviços integrados na
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; b)
Administração Indireta: composta por autarquias, fundações públicas (de
direito público e de direito privado), sociedades de economia mista, empresas
públicas. (ROSSI, 2020. P. 358).

Os princípios fundamentais que regem a administração pública federal

possuem previsão legal no decreto-lei n. 200/67, ROSSI (2020) os apresenta: “

44
princípio do planejamento, com previsão legal no artigo 7º do Decreto-lei n. 200/67,
esse princípio tem por objetivo a promoção do desenvolvimento econômico-social do
País e a segurança nacional, por meio de planos e programas que acarretem
prosperidade aos cidadãos.
O princípio da coordenação, possui previsão legal nos arts. 8º e 9º do referido
decreto-lei, esse princípio tem por objetivo harmonizar as ações administrativas,
especialmente a execução dos planos e programas do governo. Essa harmonização
se dá por meio das chefias individuais; da realização sistemática de reuniões; das
comissões de coordenação em cada nível administrativo etc.
O princípio da descentralização administrativa, tem sua previsão no art. 10 e
consiste em atribuir à pessoa distinta daquele Estado poderes suficientes para que,
atuando por sua conta e risco, mas sob ordenamento e controle estatal, desempenhe
atividade pública ou de utilidade pública.
Princípio da delegação de competência, com previsão legal nos arts. 11 e 12,
a delegação de competência é instrumento de descentralização administrativa.
Constitui objetivo de a delegação garantir velocidade e objetividade às decisões. Insta
salientar que os poderes de decisão atribuídos originalmente à autoridade superior
são transmitidos para a autoridade subordinada, tratando-se de ato transitório e
facultativo.
Por fim o princípio do controle, com redação dada no art. 13, seu propósito é a
fiscalização e acompanhamento da execução dos planos e programas de governo
pelos órgãos e chefias competentes, objetiva também verificar se o ordenamento legal
de regência está sendo cumprido e se baseia no Princípio da Hierarquia. ”
Para um melhor aprofundamento acerca dos princípios, se tratando do princípio
da descentralização ROSSI traz em sua doutrina algumas conceituações importantes
para melhor compreensão desse princípio. “Prestação centralizada: a atividade é
exercida pelo próprio estado – é a denominada administração centralizada =
administração direta. ” (ROSSI, 2020. P. 364). Seguindo com as conceituações
ressaltadas por ROSSI, temos também a descentralização administrativa:

Objetivando a busca de maior eficiência, o estado transfere a

responsabilidade pelo exercício de atividades administrativas a pessoas
jurídicas auxiliares (criando, assim, entes personalizados). O estado,

45
 portanto, passa a atuar indiretamente, daí o conceito “administração indireta”.
A descentralização administrativa pode ocorrer de algumas formas:
descentralização territorial ou geográfica: é o que temos em portugal, itália,
espanha, bélgica e brasil do império. É o que ocorre com entidade local
geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica própria de
direito público, com capacidade administrativa genérica para exercer a
totalidade ou a maior parte dos encargos públicos. Descentralização por
serviços, funcional ou técnica: é o que a doutrina brasileira denomina outorga
de serviços públicos: a administração direta transfere às pessoas jurídicas de
direito público (autarquias e fundações públicas de direito público), por lei,
tanto a titularidade quanto a execução do serviço – lembrando que, nesse
caso, a titularidade do serviço não pode sair das mãos do poder público.
Descentralização por colaboração: nesse tipo de descentralização a
administração direta transfere às pessoas jurídicas de direito privado
(fundações públicas de direito privado, sociedades de economia mista,
empresas públicas, concessionários, permissionários, autorizatários), por lei,
contrato administrativo ou ato unilateral, a depender do caso, a execução de
um serviço público, de forma que a titularidade do serviço continua sendo do
poder público (ROSSI, 2020. P. 364-365)

Importante também a conceituação de descentralização política ROSSI (2020)

aduz que “tem como base a Constituição Federal e ocorre quando pessoas jurídicas
de direito público deslocam suas atribuições para outros entes políticos, um exemplo
seria o deslocamento de uma competência para legislar da União para os Estados;
dos Estados para os Municípios; ocorre nesses casos apresentados sempre o
deslocamento de um ente político para outro. Importante ressaltar que não se deve
confundir com descentralização administrativa, que ocorre quando a administração
direta descentraliza para ente de administração indireta. ” Outro conceito bastante
importante é o da desconcentração:

De acordo com MARÇAL JUSTEN FILHO, desconcentração é o “fenômeno

de ampliação quantitativa do número de titulares das competências e de
redução qualitativa da intensidade e da extensão de suas atribuições. Ou
seja, quanto maior o número de órgãos administrativos no âmbito de um
sujeito, tanto menos concentradas são as competências, o que implica menor
amplitude de atribuições para cada órgão”. Na desconcentração há a
transferência de atribuições no âmbito da Administração Pública do centro
para setores periféricos dentro da mesma pessoa jurídica de modo a manter
vinculação hierárquica. É o que temos com os Ministérios da União, as
Secretarias estaduais e municipais, as delegacias de polícia, os postos de
atendimento da Receita Federal, as Subprefeituras, os Tribunais e as Casas
Legislativas. Temos várias espécies de desconcentração: a)
desconcentração territorial ou geográfica; b) desconcentração material ou
temática; c) desconcentração hierárquica ou funcional. A desconcentração
geográfica é aquela em que as competências são repartidas entre as regiões
onde cada órgão poderá atuar. Cada órgão público (repartição pública) terá
substancialmente as mesmas atribuições dos demais; o que irá variar é
apenas o âmbito geográfico de sua atuação. Exemplo: Subprefeituras e
46
 Delegacias de Polícia. Na desconcentração material ou temática ocorre uma
repartição de competências em razão da especialização de cada órgão sobre
certo assunto. Exemplo: Ministérios da União. Por fim, a desconcentração
hierárquica ou funcional utiliza como critério para distribuição de competência
a relação de subordinação entre um órgão e outro. Exemplo: tribunais
administrativos em relação aos órgãos de primeira instância. (ROSSI, Apud
MARÇAL. 2020. P. 366-367)

6.1 Administração direta

Com base nos conceitos introduzidos, seguimos com um estudo mais

aprofundado, sobre a administração direta se entende segundo CARVALHO (2021)
“que a administração direta, representa um conjunto de órgãos que integram a pessoa
federativa com competência para um exercício determinado, sendo constituída dos
serviços que integram a estrutura da Presidência da República e seus ministérios e,
com base no princípio da simetria, os setores estaduais, municipais e distritais seguem
a mesma estrutura. Sendo assim, uma prestação centralizada do serviço é feita pelos
próprios entes políticos da administração. Por possuírem personalidade jurídica de
direito público, essas entidades ostentam todas as prerrogativas inerentes à
administração e se submetem a todas as limitações estatais que decorrem da
indisponibilidade do interesse público. “

6.1.1 Órgãos públicos

Em relação aos órgãos públicos CARVALHO (2021) aduz que: “os mesmos não
possuem personalidade jurídica, também não possuem vontade própria. Constituem-
se meros instrumentos de ação do Estado, a eles não cabem ser sujeitos de direitos
e obrigações. Trata-se de centros de competência especializada nas atividades
prestadas com vistas a maior eficiência.
O ato de criação e extinção de órgãos públicos deve ocorrer meio de lei, não
se admitindo por meio de atos infralegais. O art. 84, VI, da Constituição Federal, ao
admitir excepcional expedição de decreto regulamentar para tratar da matéria de
organização administrativa, deixa claro que este decreto não pode criar ou extinguir
órgãos.

47
 Embora não possuam, personalidade jurídica própria, determinados órgãos
públicos gozam de capacidade processual ativa e capacidade postulatória para
agirem judicialmente, em nome próprio, são exemplos desses casos o Ministério
Público e à Defensoria Pública para proporem ações civis públicas, nos moldes da lei
7.347/85, pois eles agem em defesa de prerrogativas institucionais e sua capacidade
decorre sempre da legislação aplicável.
Também goza de capacidade processual à Câmara Municipal, nesse sentido
segue a súmula 525, do STJ: “a Câmara de Vereadores não possui personalidade
jurídica, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos
institucionais”.
Insta salientar que os órgãos públicos devem possuir CNPJ próprio,
diretamente ligado ao CNPJ da pessoa jurídica que integra. A Instrução Normativa n.
1.183/2011 da Receita Federal do Brasil determina que estas unidades estão sujeitas
à inscrição no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica, para fins de organização
tributária, ou seja, a sua natureza de parte integrante de pessoa jurídica se mantém
intacta. ”

6.2 Administração indireta

A administração pública indireta segundo a explicação de CARVALHO (2021)

“surge da descentralização de serviços, é a instituição de uma pessoa jurídica de
direito público ou privado, pelo Estado através de lei, à qual se atribui a titularidade e
execução de determinado serviço público, consoante dispõe o art. 4º do Decreto-lei n.
200/67. ” Integram a administração pública:

Como integrantes da Administração Pública Indireta, temos aqui os seguintes

entes: Autarquias: (a) comum; (b) especial; (c) corporativas; (d) fundacionais;
Fundações Públicas: (a) de direito público; (b) de direito privado; Agências
Executivas; Sociedades de Economia Mista; Empresas Públicas;
Associações Públicas. (ROSSI, 2020. P. 379)

CARVALHO (2021) ressalta que embora “as entidades da Administração

Descentralizada possuam características próprias e regime específico, há
características comuns as entidades criadas pela Administração Pública para
48
prestação descentralizada dos serviços, sejam elas empresas públicas, sociedades
de economia mista, fundações públicas ou autarquias.
A primeira característica que essas entidades possuem em comum é de
possuírem personalidade jurídica: diferente dos entes da administração direta que os
criou, cada um desses entes é uma pessoa jurídica titular de direitos e obrigações. A
segunda característica é que ambas as entidades aqui expostas dependem de lei
tanto para surgirem, quanto para serem extintas.
A terceira característica é a finalidade pública, quando a lei específica cria
determinado ente, ela também estabelece a sua finalidade específica, isso o impede
de exercer atribuições livremente, insta salientar que a finalidade destas entidades é
diretamente vinculada ao interesse público, sendo admitida a criação de entes
personalizados somente com finalidade pública, é vedada a criação com finalidade
lucrativa.
Por fim, a quarta e última característica que os entes da Administração Indireta
possuem em comum é que ambos se sujeitam a Controle pela Administração Direta
da pessoa política à qual são vinculados. “ A doutrina explica melhor de forma direta:

O que existe é um controle de legalidade. Isso porque o controle exercido

feito por pessoas estranhas à estrutura do ente da Administração Indireta não
é amplo. Este controle pode ser denominado “controle finalístico” (porque não
é ilimitado e diz respeito à finalidade da entidade). Também pode ser
designado como vinculação ou tutela administrativa e, ainda, no âmbito
federal, pode ser utilizado o designativo de supervisão ministerial, haja vista
o fato de que essa tutela é exercida no âmbito dos ministérios responsáveis
pelo serviço que é exercido pelo ente controlado. (...). Ademais, assim como
os entes da Administração Centralizada, os entes da Administração Indireta,
por serem integrantes da estrutura do Estado e executarem atividades com
verba pública, se sujeitam ao controle do Tribunal de Contas, consoante a
previsão constitucional, em seu art. 71, o qual terá competência e atribuição
para julgamento de contas, aplicação de multas e outras sanções aos
agentes faltosos, realização de auditorias e emissão de pareceres, entre
outras atribuições expressas na Carta Magna. (CARVALHO, 2021. P.183-
184)

7. ATOS ADMINISTRATIVOS

Sobre atos administrativos a doutrina conceitua como: “Toda manifestação

unilateral de vontade da Administração, ou de quem lhe faça as vezes, que, agindo
nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar,
49
extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados, passível de
reapreciação pelo Poder Judiciário. “ (SPITZCOVSKY, 2021. P. 111). Conceituado os
atos administrativos, trataremos agora deles em espécie de forma sucinta. Com
relação ao conteúdo os atos administrativos são classificados conforme segue:

Autorização como ato unilateral, discricionário e precário: várias acepções:

1ª) medida de polícia: a Administração faculta ao particular o desempenho de
atividade material ou a prática de ato que, sem esse consentimento, seriam
legalmente proibidos; 2ª) autorização de uso de bem público; 3ª) autorização
de serviço público.
Licença: ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele
que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade.
Admissão: ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração reconhece ao
particular que preencha os requisitos legais o direito à prestação de um
serviço público.
Permissão: ato unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo
qual a Administração Pública faculta ao particular a execução de serviço
público ou a utilização privativa de bem público. Observação: o art. 175 da
CF trata a permissão de serviço público como contrato.
Aprovação: ato unilateral e discricionário pelo qual se exerce o controle a
priori ou a posteriori do ato administrativo.
Homologação: ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração Pública
reconhece a legalidade de um ato jurídico. É sempre a posteriori e examina
apenas a legalidade, ao contrário da aprovação.
Parecer: ato pelo qual os órgãos consultivos da Administração emitem
opinião sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua competência. Pode ser:
facultativo (não precisa necessariamente ser solicitado e não se torna
vinculante), obrigatório (deve ser solicitado) ou vinculante (a Administração é
obrigada a solicitá-lo e a acatá-lo).
Visto: ato administrativo unilateral pelo qual a autoridade competente atesta
a legitimidade formal de outro ato jurídico, sem manifestar concordância ou
não. (DI PIETRO, 2020. P. 555-556)

Em relação à forma a classificação dos atos ocorre conforme segue a estrutura:

Decreto: são atos gerais ou individuais emanados do Chefe do Executivo.

Resolução e portaria: atos gerais ou individuais emanados de autoridades
outras que não o Chefe do Executivo.
Circular: instrumento para transmitir ordens internas uniformes aos
subordinados.
Despacho: ato que contém decisão das autoridades administrativas.
Alvará: instrumento para outorga de licença ou autorização. (DI PIETRO,
2020. P. 556)

Tratados sobre os atos administrativos de forma resumida e objetiva, é

necessário seguir o ensinamento doutrinário e tratar sobre a extinção dos atos

50
administrativos, a doutrina afirma que essa extinção dos atos administrativos pode
ocorrer nas seguintes modalidades:

a) cumprimento de seus efeitos: esgotamento do conteúdo jurídico, execução

material, implemento de condição resolutiva ou termo final; b)
desaparecimento do sujeito ou do objeto; c) retirada: revogação (por
oportunidade ou conveniência); invalidação (por ilegalidade); cassação (por
descumprimento de condições que deveriam permanecer atendidas);
caducidade (pelo surgimento de norma jurídica que tornou impossível a
situação antes permitida); contraposição (surgimento de novo ato com efeitos
contrapostos ao anterior); d) renúncia. (DI PIETRO, 2020. P. 556)

7.1 A anulação

A anulação ou também denominada invalidação é conceituada pela doutrina

como o “desfazimento do ato por razões de ilegalidade. ” (DI PIETRO, 2020. P. 556).
Com relação aos efeitos gerados por essa anulação DI PIETRO (2020) afirma se tratar
de “efeitos “ex tunc”, ou seja, eles podem retroagir pois a desconformidade com a lei
atinge o ato em suas origens.
Importante ressaltar a competência para a anulação cabe a Administração
Pública conforme a súmula 346 do STF, vejamos seu conteúdo: “a Administração
Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos”. Também deve ser observada
a súmula 473 do STF que segue no mesmo sentido “a Administração pode anular
seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não
se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial”. Ademais, é competente para a anulação o Judiciário, nesse caso deve
ocorrer mediante provocação dos interessados que deverão se valer das ações
ordinárias e especiais previstas na legislação processual, ou dos remédios
constitucionais de controle judicial da Administração Pública. ” Sobre a natureza
jurídica da anulação vejamos a doutrina:

Natureza jurídica: em regra, é ato vinculado. Aplicação do art. 53 da Lei nº

9784/99. Situação em que o ato pode deixar de ser anulado: o prejuízo
resultante da anulação é maior do que o da manutenção do ato ilegal.
Fundamento nos princípios da segurança jurídica (estabilidade das relações
jurídicas e proteção da confiança) e da boa-fé. Previsão no art. 55 da Lei nº
51
 9.784/99. Proibição de anulação que decorra de mudança de orientação (art.
2º, parágrafo único, XIII, da Lei nº 9.784/99 e art. 24 da Lei de Introdução às
Normas do Direito Brasileiro. (DI PIETRO, 2020. P. 557)

7.2 Vícios dos atos administrativos

Os vícios podem se apresentar de diferentes formas DI PIETRO (2020)

apresenta:
“Quanto ao sujeito: a Incompetência é a primeira e se define como a falta de
atribuição legal de competência; usurpação de função, quando a pessoa não possui
o cargo; excesso de poder, quando o agente ultrapassa os limites de sua competência;
função de fato quando o agente está atribuído de forma irregular ao cargo, emprego
ou função, mas apresenta aparência de legalidade; Incapacidade ocorre conforme
previsão legal nos arts. 3º e 4º do CC e nos casos de erro, dolo, coação, simulação
ou fraude.
Há duas hipóteses de incapacidade previstas na lei Na Lei nº 9.784/99:
impedimento (art. 18), que gera presunção absoluta; e suspeição (art. 20), que gera
presunção relativa. Nesse caso, as duas situações geram atos anuláveis, podendo
ser convalidados por autoridade que não esteja na situação de impedimento ou
suspeição.
Quanto ao objeto: quando viola a lei, regulamento ou outro ato normativo
conforme redação do artigo 2º, parágrafo único, c, da Lei nº 9.784/99. Outras situações
ocorrem quando: o objeto é proibido pela lei; diverso do previsto em lei; impossível,
de fato ou de direito; imoral; incerto quanto aos destinatários, às coisas, ao tempo, ao
lugar;
Com relação à forma: omissão ou inobservância de formalidades essenciais à
existência ou seriedade do ato conforme redação do art. 2º, parágrafo único, b, da Lei
nº 9.784/99;
Quanto ao motivo: inexistência ou falsidade do motivo (fatos);
Com relação à finalidade: ocorre quando há desvio de poder ou desvio de
finalidade, o agente pratica certo ato não observando o interesse público ou com
objetivo diferente do previsto na lei. Dificuldade de comprovação. Indícios de desvio

52
de poder: motivação insuficiente, motivação contraditória, irracionalidade do
procedimento, contradição do ato com as resultantes dos atos; camuflagem dos fatos,
inadequação entre motivos e efeitos, excesso de motivação. “ Vejamos a síntese
doutrinária sobre consequências decorrentes dos vícios, hipóteses que são possíveis
a convalidação e hipóteses que não são possíveis a convalidação:

Atos nulos ou anuláveis Atos nulos: o vício não admite convalidação. Atos
anuláveis: os que admitem convalidação. Convalidação: ato pelo qual é
suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em
que este foi praticado. Natureza de ato vinculado, salvo no caso em que o ato
praticado por autoridade incompetente for discricionário; a discricionariedade
permanece no ato de convalidação. Hipóteses em que é possível a
convalidação: a) nos vícios de incompetência, desde que não se trate de
competência exclusiva; b) nos vícios relativos à forma, desde que ela não
seja essencial à validade do ato. Hipóteses em que não é possível a
convalidação: a) nos vícios relativos ao motivo, já que não é possível alterar
o fato; b) nos vícios relativos à finalidade: não é possível corrigir um resultado
que estava na intenção e quem o praticou; c) nos vícios relativos ao objeto.
Nesse caso é possível a conversão: ato administrativo pelo qual a
Administração converte um ato inválido em ato de outra categoria, com
efeitos retroativos à data do ato original. (DI PIETRO, 2020. P. 558-559)

7.3 Confirmação, revogação efeitos, limites e competência

Importante ressaltar também a síntese sobre confirmação: “difere da

convalidação, porque não corrige o ato. Por meio dela, mantém-se o ato ilegal por
razões de interesse público, desde que não cause prejuízo a terceiros. ” (DI PIETRO,
2020. P. 559). Sobre revogação, efeitos, limites e competência segue a doutrina:

Revogação: é o ato administrativo discricionário pelo qual a Administração

Pública extingue um ato válido, por razões de oportunidade e conveniência
(mérito).
Efeitos: ex nunc (não retroativo, já que atinge ato válido).
Limites: não podem ser revogados os atos: vinculados, porque estes não têm
aspectos de mérito; que exauriram seus efeitos; cuja competência se exauriu
relativamente ao objeto do ato; que sejam meros atos administrativos, porque
seus efeitos decorrem da lei; que integram um procedimento; que geram
direitos adquiridos (Súmula 473, STF).
Competência: a mesma autoridade que praticou o ato original. (DI PIETRO,
2020. P. 559)

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8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. LEI Nº 5.172, DE 25 DE OUTUBRO DE 1966. Disponível em: <

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm>

CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo – 9. Ed. Ver. Ampl. E atual.

– Salvador: JusPODIVM, 2021.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo – 33. ed. – Rio de Janeiro:
Forense, 2020.

OLIVEIRA, Erival da Silva. Constitucional / Erilval da Silva Oliveira. - Prática Jurídica

- 12. ed. – São Paulo : Saraiva Educação, 2020.

ROSSI, Licínia. Manual de direito administrativo. – 6. ed. – São Paulo : Saraiva

Educação, 2020.

SPITZCOVSKY, Celso. Direito administrativo. – / coord. Pedro Lenza. – 4. ed. – São

Paulo: Saraiva Educação, 2021. (Coleção Esquematizado®)

ZILLMER, Evandro. Direito administrativo facilitado; Estado, governo e

administração pública. 2019.

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