INSTITUTO SUPERIOR POLITÉCNICO GREGÓRIO SEMEDO - LUBANGO

TRABALHO EM GRUPO DE DIREITO

ADMINISTRATIVO
TEMA: SISTEMAS DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Grupo nº 2
I Ano
Turma: 3M
Sala: 10
Curso: Direito
Período: Manhã

Lubango, 2023
 Lista de membros integrantes do grupo
1 - Anilson Kanda

2 - Aúrio de Jesus

3 - António Ngando

4 - Edna Nunes

5 - Filomena Bangunete

6 - Iracelma Hipewambedi

7 - Rick Lage

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 Índice

Introdução ......................................................................................................................... 3
1. - Sistemas de organização administrativa ..................................................................... 5
1.1 - Nota preliminar ........................................................................................................ 5
1.2 - Princípios fundamentais da organização administrativa .......................................... 5
2. - Centralização e descentralização ................................................................................ 6
2.1 - Centralização ............................................................................................................ 8
2.2 - Descentralização....................................................................................................... 8
2.3 - Modalidades ou espécie de descentralização ...................................................... 9
2.4 - Vantagens e desvantagens da descentralização ........................................................ 9
2.5 - Limites da descentralização ................................................................................... 10
2.5.1 - Tutela administrativa ........................................................................................... 10
2.5.1.1 - Tipos de tutela .................................................................................................. 11
3. - Concentração e desconcentração .............................................................................. 13
3.1 - Concentração .......................................................................................................... 14
3.2 - Desconcentração..................................................................................................... 14
3.3 - Modalidades de desconcentração ........................................................................... 15
3.4 - Vantagens e desvantagens ...................................................................................... 16
4. - Integração e delegação de poderes ........................................................................... 16
Conclusão ....................................................................................................................... 19
Bibliografia ..................................................................................................................... 20

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 Introdução

Ao tratarmos da organização administrativa, a nossa atenção estará a incidir sobre

a Administração Pública num dos sentidos em que a podemos perspectivar - o sentido
orgânico ou subjectivo.

A teoria geral da organização administrativa assenta em vários pilares,

indissociáveis, cuja compreensão clara constituirá, em nossa opinião, uma base de apoio,
um dos alicerces fundamentais do nosso estudo.

Estruturalmente, em sentido orgânico ou subjectivo, a Administração Pública é

composta por pessoas colectivas pública, portanto, entes dotados de personalidade
jurídica (Ex: Estado, regiões autónomas, autarquias locais e institutos públicos).

As pessoas colectivas públicas têm uma razão de ser: a satisfação das

necessidades públicas ou colectivas. Ora, o conjunto das necessidades colectivas que, por
lei, cada pessoa colectiva pública tem necessariamente de satisfazer, constitui as suas
atribuições (ou, por outras palavras, os seus objectivos, interesses, fins ou finalidade).

A título exemplificativo, podemos verificar, no n.º 1 do art.° 217° da CRA, que as

atribuições das autarquias locais se traduzem na prossecução dos interesses próprios das
populações respectivas.

Para prossecução das suas atribuições, as pessoas colectivas dispõem de órgãos

(por ex.: com referência à pessoa colectiva pública município, a câmara municipal e a
assembleia municipal; ou, reportando-nos ao Estado, os ministros), a quem a lei confere
poderes ou competência para a prática de actos (v.g. actos administrativos e contratos
administrativos), os quais necessariamente deverão visar a satisfação das necessidades
colectivas (atribuições) a cargo das pessoas colectivas a que pertencem.

A vontade da pessoa colectiva é, pois, manifestada pelos seus órgãos, através dos
seus titulares, as pessoas físicas para o efeito eleitas ou nomeadas.

Restará completar o nosso quadro com a alusão aos serviços públicos,

departamentos ou unidades organizacionais que integram a estrutura das pessoas
colectivas e que, naturalmente, servem de suporte ao exercício da actividade
administrativa (por ex: no que respeita ao Estado, os ministérios, as direcções-gerais, as
direcções de serviços, as divisões, repartições...), sendo dirigidos por órgãos.

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 Cremos que se este esquema ficar bem claro, teremos dado um grande passo em
frente, evitando alguma confusão que muitas vezes constatamos, inclusive na Lei
Constitucional.

Como veremos, toda a teoria geral da organização administrativa se centra no

tratamento pormenorizado de cada um dos aspectos indicados, incluindo também os
vários sistemas de organização administrativa e os princípios fundamentais que a regem.

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 1. - Sistemas de organização administrativa

1.1 - Nota preliminar

O estudo da organização administrativa passa, como vimos, pela análise dos seus
elementos fundamentais (pessoas colectivas públicas, suas atribuições, órgãos e
competência destes, e serviços públicos).

Tal estudo ficaria, porém, incompleto se não respondêssemos, agora, a algumas

interrogações que logicamente se suscitam:

— Como pode a Administração Pública ser organizada ou estruturada? Ou seja,

que modelos de organização administrativa podemos conceber? Quais as vantagens e
inconvenientes que apresentam? Como se apresenta organizada a Administração Pública
portuguesa? Como deve ser organizada a Administração Pública portuguesa?

É todo este conjunto de questões que, de seguida, trataremos, fornecendo

elementos sobre os sistemas principais de organização administrativa
(centralização/descentralização; concentração/desconcentração; integração/devolução de
poderes).

Há que referir que o professor Marcelo Rebelo de Sousa enumera modalidades

de desconcentração administrativa (a hierarquia administrativa; a coadjuvação; a
delegação de poderes e a delegação tácita) e modalidades de descentralização
administrativa (a devolução de poderes; a privatização formal e material; a
administração autónoma; as regiões autónomas e a delegação intersubjetiva).

1.2 - Princípios fundamentais da organização administrativa

Quais são, no nosso ordenamento jurídico, os princípios fundamentais que pautam

ou modelam a organização administrativa?

A este respeito, devemos ter em atenção sobretudo o disposto nos arts. 198º, 198º
e 200º nº 2 da CRA.

Das disposições citadas podemos inferir que a estruturação da Administração

Pública angolana deve ter como objectivos a desburocratização, a aproximação dos
serviços das populações e a participação dos interessados na sua gestão efectiva.

5
 A Constituição no n.º 2 do citado art.° 199.° aponta a via a seguir, prevendo que
«a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração
administrativas», mas «sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da
Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos
competentes».

Destarte, a Lei nº 31/22, de 30 de Agosto (Código do Procedimento

Administrativo) apresenta-nos como princípios gerais da organização administrativa, o
princípio da constitucionalidade (artigo 12º), da juridicidade (artigo 13º), da legalidade
(artigo 14º), do Estado de Necessidade Administrativa (artigo 15º), da prossecução do
interesse público e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos
particulares (artigo 16º), da igualdade (artigo 17º), da proporcionalidade (artigo 18º),
da imparcialidade (artigo 19º), da boa-fé (artigo 20º), da colaboração da Administração
Pública com os particulares (artigo 21º), da participação (artigo 22º), etc.

Não menos importante, cabe realçar que a Lei n.º 17/10, de 29 de Julho – Lei da
Organização e do Funcionamento dos Órgãos de Administração Local do Estado
estabelece os princípios e as normas de organização e de funcionamento dos órgãos da
Administração Local do Estado. Aplica-se a todos os Órgãos da Administração do Estado
(art.º 2.º) e estes regem-se pelos princípios da (art.º 3) desconcentração administrativa,
constitucionalidade e legalidade, diferenciação, transferência de recursos,
transitoriedade, participação, colegialidade, probidade administrativa, simplificação
administrativa e aproximação dos serviços às populações.

2. - Centralização e descentralização

Como já sublinhámos, a razão de ser da Administração Pública traduz-se na

satisfação de necessidades colectivas ou públicas (que constituem as atribuições das
pessoas colectivas públicas que a compõem).

Ora, se a satisfação de todas as necessidades colectivas (de âmbito nacional,

regional ou local) estiver a cargo de uma só pessoa colectiva pública, em princípio do
Estado, então podemos concluir estarmos perante um sistema centralizado de
organização administrativa.

Com efeito, a satisfação de todas as necessidades públicas está centralizada numa

só pessoa.
6
 Mas se, além do Estado, existem outras pessoas colectivas a quem a lei comete a
satisfação de certas necessidades públicas, então estaremos perante um sistema
descentralizado.

É o que se passa no caso angolano, como veremos mais adiante quando

abordarmos a organização administrativa angolana, em que as necessidades colectivas de
âmbito local estarão sob a responsabilidade das autarquias locais.

Assim, desde já podemos notar que a centralização e a descentralização

administrativas respeitam à repartição de atribuições (de necessidades públicas) por
várias pessoas colectivas, entretanto criadas ou reconhecidas por lei.

Podemos conceber várias formas e graus de descentralização, não podendo o

nosso estudo deixar de incidir sobre estes aspectos.

Igualmente, importante se torna apurar as vantagens e inconvenientes de cada um

dos sistemas indicados. A este propósito, apenas alertamos que ambos os sistemas têm as
suas vantagens e inconvenientes, mas é opinião generalizada que, com as devidas
cautelas, o sistema de descentralização é aquele que se afigura mais adequado à
prossecução do interesse público.

Quando referimos devidas cautelas, estamos naturalmente a mencionar a

preservação de certos valores, tais como a unidade, a harmonia e coerência globais do
sistema.

É por isso que, nos sistemas descentralizados, nos aparece a tutela como uma
figura ou instituto que constitui um mecanismo-travão ou corrector, permitindo superar
os eventuais riscos da descentralização.

No fundo, a tutela traduz-se no poder de um órgão (ou órgãos) de uma pessoa

colectiva pública de intervir (em maior ou menor grau) na vida de outra pessoa colectiva,
controlando a legalidade e/ou o mérito da sua actividade.

A tutela deve, pois, merecer uma especial atenção da nossa parte, nomeadamente
no que toca às suas espécies e ao regime jurídico aplicável.

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 2.1 - Centralização

A centralização na administração também é chamada de processo de transferência

da autoridade administrativa de um nível inferior para um nível superior. É simplesmente
o processo de transferência de um certo número de centros locais ou regionais para um
único centro.

2.2 - Descentralização

A descentralização em sentido estrito refere-se ao reconhecimento, por lei, de

atribuições próprias a administrações de comunidades (agregados de pessoas) diferentes
da comunidade nacional, implicando a instituição de pessoas colectivas públicas dotadas
de autonomia e a previsão de competências próprias e exclusivas aos respectivos órgãos,
em regra eleitos pelos membros dessas comunidades – que aconteceu primeiro
relativamente a comunidades territoriais, e se estendeu depois a comunidades
profissionais ou funcionais.

A descentralização, em sentido rigoroso, não envolve apenas o reconhecimento

da personalidade jurídica autónoma e a concessão de poderes exclusivos, mas,
caracteristicamente, o reconhecimento de interesses e finalidades próprias das
comunidades cuja autonomia estabelece.

A descentralização demanda que o exercício da função administrativa seja

repartido a diversas pessoas coletivas além do Estado. Impede assim a centralização, ou
seja, que tal exercício recaia apenas sobre o Estado-administração e remete o legislador
para a estruturação da administração pública, impondo-lhe a manutenção e mesmo o
aprofundamento, não a restrição, da descentralização administrativa.

A descentralização não pode ser entendida num sentido meramente formal: não
basta que, além do Estado, outras pessoas colectivas exerçam a função administrativa, é
necessário que essas pessoas colectivas e os seus órgãos sejam investidos pela lei de
atribuições e competências que permitam efetivamente a aproximação da administração
relativamente às populações e que lhe sejam afetados os recursos humanos e financeiros
necessários suficientes para que possam prosseguir aquelas atribuições e exercer aquelas
competências. E é sobretudo aqui que a concentração legislativa do princípio da
descentralização se tem revelado mais deficitária, e precisamente onde ela é

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constitucionalmente garantida, como sucede com as autarquias locais e as universidades
públicas.

2.3 - Modalidades ou espécie de descentralização

O fenómeno unitário da descentralização pode assumir diferentes configurações.

A descentralização pode ser territorial, traduzida na existência de pessoas

colectivas de base territorial (como as regiões autónomas e as autarquias locais) e não
territorial (por vezes designada como devolução de poderes). Esta última pode traduzir-
se no cometimento a pessoas coletivas de direito privado de tarefas materialmente
administrativas (pessoas colectivas de interesse público).

A descentralização pode também ser institucional, expressa na existência de

pessoas colectivas de substrato patrimonial (como os institutos públicos) ou associativa,
traduzida na existência de pessoas colectivas de substrato associativo (como as
associações e as universidades públicas).

A descentralização pode ainda ser de primeiro ou segundo grau: a de primeiro

grau resulta direta e indiretamente da Constituição ou da lei; a de segundo grau resulta de
um ato de administração habilitado por lei. Um exemplo de descentralização de segundo
grau é o da criação, pelos municípios de empresas públicas municipais e intermunicipais.
Sublinhe-se que a descentralização de primeiro grau operada por lei e a descentralização
de segundo grau conhecem limites constitucionais. Assim, seria inconstitucional a
conversão, por via legislativa, das grandes áreas metropolitanas bem como as
comunidades urbanas e das comunidades intermunicipais em autarquias locais de base
electiva directa.

Em todas as modalidades de descentralização, o ente descentralizado pode ser

de fins gerais ou de fim específico (estando na primeira situação as autarquias locais e
embora sem natureza autárquica, as grandes áreas metropolitanas e as comunidades
urbanas, e na segunda os institutos públicos, as associações publicas e nelas por exemplo,
as comunidades intermunicipais).

2.4 - Vantagens e desvantagens da descentralização

A descentralização administrativa apresenta diversas vantagens: as maior

eficiência em abstrato da administração; a sua maior democraticidade, possibilitada pela

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proximidade das pessoas colectivas públicas em relação aos problemas concretos a
resolver; a especialização administrativa; a facilitação da participação dos interessados
na gestão da administração; a limitação do poder público através da sua repartição por
uma multiplicidade de pessoas colectivas (há mesmo quem fale, a este propósito, em
separação vertical de poderes).

Também se lhe podem apontar alguns inconvenientes, como a proliferação de

centros de decisão, de patrimónios autónomos e de exigências de gestão financeira, bem
como o alargamento do número de servidores públicos, muitos deles sem qualificações
técnicas para o exercício de funções com apreciável nível de especialização. Estas
desvantagens traduzem-se em dificuldades de controlo e em riscos de ineficiências em
concreto, que são mais evidentes nos casos em que os titulares dos órgãos não têm de
estar necessariamente preparados para responsabilidades de gestão administrativa, como
sucede quando são designados por eleição (por exemplo, autarcas locais, dirigentes de
associações públicas e membros dos órgãos de gestão de universidades ou faculdades
públicas). A Constituição foi particularmente sensível a estes perigos, tendo mesmo
explicitado como limites à descentralização os poderes de tutela e superintendência,
traduções do princípio da unidade da ação administrativa.

Com isto, as vantagens superam os inconvenientes, quer no plano dos

princípios quer no da sua concretização; os limites da descentralização mantêm os seus
inconvenientes dentro do aceitável.

2.5 - Limites da descentralização

A descentralização encontra-se submetida a certos limites sendo um deles a tutela

administrativa, «conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na
gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua
actuação».

2.5.1 - Tutela administrativa

Segundo Diogo Freitas do Amaral, a tutela administrativa traduz-se “no conjunto

dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva publica na gestão de outra pessoa
coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação”.

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 A tutela visa assegurar que a entidade tutelada cumpre as leis em vigor e garantir
que sejam adotadas soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse
público.

Já Marcello Caetano considerava que o objectivo da tutela era coordenar os

interesses próprios da entidade tutelada com os interesses mais amplos representados pelo
órgão tutelar. Contudo, considera-se que esta ideia vai um pouco além, uma vez que abre
caminhos excessivos relativos à intervenção estadual na vida das entidades
descentralizadas.

Por sua vez, o professor Marcelo Rebelo de Sousa define tutela administrativa
como sendo o “poder detido pelo Estado-Administração, consistente no controlo da
gestão de outra pessoa colectiva integrada na Administração Pública, seja ela pública,
seja privada, e visando salvaguardar a legalidade ou o mérito da sua actuação”.

2.5.1.1 - Tipos de tutela

As principais espécies de tutela administrativa distinguem-se quanto ao fim e

quanto ao conteúdo.

Ora, quanto ao fim a tutela divide-se em tutela de legalidade e tutela de mérito.

― Tutela de legalidade: visa controlar a legalidade das decisões da entidade

tutelada. Esta apura se a decisão da entidade tutelada é ou não conforme à lei.

― Tutela de mérito: visa controlar o mérito das decisões administrativas da

entidade tutelada. Esta questiona se a dita decisão, independentemente de ser ou não legal,
é uma decisão conveniente ou inconveniente, oportuna ou inoportuna, correta ou incorreta
do ponto de vista administrativo, técnico, financeiro, etc.

Por outro lado, quanto ao conteúdo, a tutela administrativa subdivide-se em mais

cinco categorias, ou faculdade, como lhes chama o Professor Marcelo Rebelo de Sousa:

― Tutela integrativa: consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos das

entidades tuteladas.

1 - Tutela integrativa a priori: consiste em autorizar a prática de actos. Ou seja,

estando um ato sujeito a autorização, a entidade tutelada não pode praticar esse mesmo

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ato sem que lhe seja dada autorização pela entidade tutelar. Aqui o exercício da tutela é a
condição do exercício da competência da entidade tutelada. Estamos perante uma
condição de validade, sendo que a sua inobservância gera invalidade.

2 - Tutela integrativa a posteriori: consiste no poder de aprovar atos da entidade

tutelada. Isto é, a entidade tutelada pode praticar o anto antes de obter a aprovação, mas
não pode executá-lo sem que este seja aprovado.

Neste caso, o exercício da tutela é a condição da executoriedade do ato praticado

pela entidade tutelada. Fala-se em condição de eficácia, logo a sua inobservância gera
ineficácia.

Neste tipo de tutela, a regra geral é de que a entidade tutelada pratica o ato para
que é competente, envia-o para aprovação à entidade tutelar, e aguarda a sua aprovação
ou recusa de aprovação. Outra hipótese é: a entidade tutelada depois de praticar o ato,
apenas tem de comunicar à entidade tutelar que o fez, sendo que a última tem o poder de
se opor a tal execução – veto.

Assim, tanto a autorização como a aprovação podes sem expressas ou tácitas,

totais ou parciais e puras, condicionais ou a termo. Contudo, nunca podem modificar o
ato sujeito a apreciação pela entidade tutelar, ou seja, esse ato nunca pode ser modificado
pela entidade tutelar, através da autorização ou da aprovação. Pois, a entidade tutelar
apenas pode autorizar ou recusar a autorização desse ato. Uma vez que para modificar o
ato, a entidade tutelar teria de ter competência para se substituir à entidade tutelada e não
tem, isto porque, nesta tutela integrativa não pode haver poder de substituição.

Para além do mais, uma vez que a entidade tutelada tem autonomia, pelo
pressuposto da tutela administrativa, é obvio que o ato definitivo principal é sempre o ato
desta.

― Tutela inspectiva: poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos e

contas da entidade tutelada, isto é, consiste no poder de fiscalização da organização e
funcionamento da entidade tutelada. Chamam-se a estes serviços da administração
publica, serviços inspectivos.

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 ― Tutela sancionatória: traduz-se no poder de aplicar sanções por
irregularidades que tenham sido detetadas, no exercício da tutela inspectiva, na entidade
tutelada.

― Tutela revogatória: funda-se no poder de revogar os actos administrativos

praticados pela entidade tutelada. Este tipo de tutela, contudo, é excecional.

― Tutela substitutiva: é o poder da entidade tutelar de suprir as omissões da

entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os atos que forem legalmente
devidos. Isto traduz-se na hipótese de os órgãos competentes da pessoa tutelada não
praticarem atos que lhes sejam juridicamente obrigatórios. Assim, se houver tutela
substitutiva, o órgão tutelar pode substituir-se aos órgãos da entidade tutelada e praticar
os atos legalmente devidos.

3. - Concentração e desconcentração

Ao contrário dos sistemas de centralização e descentralização, a concentração e a

desconcentração têm como referência a competência ou poderes dos órgãos (e não
directamente as atribuições das pessoas colectivas a que pertencem).

Por outro lado, enquanto na descentralização estão em causa duas ou mais pessoas
colectivas públicas, na desconcentração apenas nos referimos, em regra, à orgânica
interna de uma determinada pessoa colectiva.

Quer dizer, dentro dos sistemas de organização administrativa, podemos conceber

um sistema concentrado, ou seja, aquele em que os poderes ou a competência estão
concentrados no órgão máximo da hierarquia, limitando-se os órgãos subalternos a
informar e a executar; mas, ao invés, se os poderes ou a competência estiverem ou
puderem ser repartidos pelos vários órgãos da pessoa colectiva, então estaremos perante
um sistema desconcentrado.

Podemos, pois, afirmar que se descentraliza atribuições e se desconcentra poderes

ou competência.

A desconcentração pode ser operada directamente por lei (desconcentração

originária) ou atingir-se por delegação de poderes (desconcentração derivada).

Quais as vantagens e inconvenientes de cada um dos sistemas?

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 Havendo inconvenientes, como superá-los?

A Administração Pública portuguesa está organizada de uma forma concentrada

ou desconcentrada?

Quais os princípios constitucionais nesta matéria?

Estas são questões principais sobre as quais deverá incidir o nosso estudo.

Alertamos, finalmente, ser de interesse abordar também nesta sede a hierarquia,

os poderes dos superiores hierárquicos e dos delegantes não superiores hierárquicos como
elementos pertinentes da desconcentração.

3.1 - Concentração

A concentração administrativa é quando há diminuição do número de unidades

administrativas e competências. É quando o órgão central começa a transferir para si
atividades que eram exercidas por órgão periféricos. Órgãos locais → Órgãos centrais. A
concentração é o processo de extinção de órgão dentro da mesma pessoa jurídica.

3.2 - Desconcentração

A desconcentração administrativa exige que as competências para a prossecução

de atribuições de uma pessoa colectiva sejam repartidas por diversos órgãos. Por oposição
impede a concentração, que restringe a um único órgão as competências decisórias para
a prossecução de atribuições da pessoa coletiva em que está integrado e aponta ao
legislador um caminho para a estruturação da administração pública, no sentido de lhe
impor a manutenção e mesmo o aprofundamento e não a restrição da desconcentração
administrativa já atingida.

A desconcentração verifica-se tipicamente quando, no âmbito de actuação de uma

determinada pessoa colectiva pública, a lei atribui competências exclusivas ou próprias a
órgãos subalternos (em regra, sujeitos a hierarquia) – desconcentração vertical.

A desconcentração pode ser funcional (se as competências atribuídas são únicas)

ou territorial (se as mesmas competências são distribuídas por vários órgãos subalternos,
segundo áreas geográficas). Em rigor, para haver desconcentração, não basta que a lei
permita o exercício de competências em conjunto com o superior hierárquico, nem que
autorize este a delegar os seus poderes.
14
 Também se pode qualificar como desconcentradora a distribuição legal por
diversos órgãos, independentes entre si, das competências para realização das atribuições
de uma mesma pessoa colectiva pública – fala-se, então de uma desconcentração
horizontal.

A desconcentração distingue-se facilmente da descentralização administrativa, na

medida em que respeita à repartição de competências por órgãos de cada pessoa colectiva,
enquanto a última se reporta à divisão de poderes de atribuições entre pessoas colectivas.

Podemos considerar que o legislador é simpatizante da desconcentração, como

explica o professor Marcelo Rebelo de Sousa, criando excesso de órgãos com
competências sobrepostas. O principal problema da desconcentração administrativa está
relacionado com conhecidas restrições na prática da administração pública, traduzidas na
utilização limitada da permissão legal de delegação de poderes.

3.3 - Modalidades de desconcentração

A desconcentração pode ser horizontal e vertical, conforme coloque ou não

um órgão em supremacia sobre os demais. A forma de desconcentração na administração
pública angolana é a hierarquia, que é uma modalidade de desconcentração vertical.
Contudo, tal não impede a existência de formas de desconcentração horizontal, como
aquelas que decorrem da existência de órgãos administrativos independentes e
das relações interorgânicas de coadjuvação, como a que decorre entre os ministros e os
secretários de Estado, ou de coordenação, como a que ocorre entre secretários de Estado.

A desconcentração também pode ser absoluta ou relativa, consoante ocorra

em órgão com competência independente ou em órgão com competência independente,
entendendo-se a dependência como submissão a poderes de intervenção de outro órgão
ou de outros órgãos. A desconcentração relativa comporta vários graus, consoante a
competência dependente seja comum ou própria e dentro desta última, separada,
reservada e exclusiva.

A desconcentração pode ainda ser originária ou derivada, consoante decorra

de forma imediata da lei ou de um ato de administração por ela habilitado. A criação legal
de órgãos, a criação ou transferência legal de competências e a delegação tácita são
formas de desconcentração originária. Salvo a rara delegação intersubjetiva, que é uma

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modalidade de descentralização, a delegação de poderes é uma modalidade de
desconcentração derivada.

3.4 - Vantagens e desvantagens

Uma vez que ambos os princípios decorrem do princípio da aproximação da

administração às populações, as vantagens da desconcentração não são muito diferentes
das da descentralização. Podem assim apontar-se principalmente as maiores eficiência e
qualidade na satisfação das necessidades coletivas que ela possibilita.

Os inconvenientes da desconcentração residem sobretudo nos riscos de

multiplicação de centros decisórios, por vezes sem adequada preparação ou com
indesejáveis sobreposições, reais ou aparentes, de competência.

As vantagens avultam sobre os inconvenientes. Para evitar ou atenuar os

obstáculos à desconcentração, e paralelamente ao que sucede com a descentralização, a
Constituição preocupou-se em limitá-la através do poder de direcção, enquanto
expressão do princípio da unidade da ação administrativa

4. - Integração e delegação de poderes

Além dos sistemas de centralização e descentralização, concentração e

desconcentração, podemos ainda distinguir os de integração e delegação de poderes.

Alguns autores analisam estes sistemas no âmbito da centralização e

descentralização.

Embora tal seja possível, deve, porém, pôr-se em evidência que a delegação de
poderes tem dimensão e fundamentos substancialmente diversos.

Como já sabemos, a Administração Pública tem como razão de ser e como missão
a satisfação das necessidades públicas.

E, de entre as necessidades colectivas, podemos distinguir aquelas que têm um

âmbito geral ou nacional (e que, por isso, tem sentido serem satisfeitas por pessoa(s)
colectiva(s) de âmbito nacional, em princípio, o Estado) e outras, de âmbito regional e
local (podendo, pois, a sua satisfação estar a cargo de pessoas colectivas públicas com o
mesmo âmbito, por exemplo, no caso angolano as autarquias locais).

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 Se a satisfação de todas as necessidades colectivas, seja qual for a sua natureza e
dimensão, estiver a cargo do Estado, estaremos, como vimos, perante um sistema
centralizado.

Ao invés, se se reconhecer que em determinados pontos do território, existe

população com necessidades próprias, específicas, com uma cultura própria, natural será
que se reconheça a estas realidades personalidade jurídica, para efeitos de satisfação
destas necessidades de âmbito regional ou local.

A criação ou reconhecimento destas pessoas colectivas públicas de população e

território, visando a satisfação das necessidades próprias e específicas existentes, traduz
um processo de descentralização.

E, como também já alertámos, estas pessoas colectivas públicas de população e

território caracterizam-se por as suas atribuições serem múltiplas, apenas estando
indicadas na lei, a título meramente exemplificativo.

E com razão! É que, com a evolução da vida económica, social e cultural, é natural
que, a todo o momento, surjam novas necessidades colectivas, pelo que, se tiverem um
âmbito nacional, automaticamente caberá ao Estado satisfazê-las, do mesmo modo se
passando se o seu âmbito for regional ou local, caso em que estarão a cargo, no caso
angolano, das autarquias locais.

Tudo o que acabámos de referir serve para introduzir os sistemas de integração e

delegação de poderes.

As pessoas colectivas públicas de população e território, de fins múltiplos como

mencionámos, podem directamente (com os seus órgãos e serviços) satisfazer as
necessidades colectivas a seu cargo.

Ou seja, reportando-nos ao caso angolano, o Estado e as autarquias locais podem

directamente satisfazer, respectivamente, as necessidades de âmbito nacional, regional e
local, a seu cargo.

A ser assim teríamos um sistema de integração.

17
 Todavia, há certas necessidades públicas que, nomeadamente, pela sua
complexidade e elevada tecnicidade (v.g. formação profissional, investigação científica,
promoção turística, comércio externo e outras) podem exigir ou aconselhar a sua
atribuição a “especialistas”.

É assim que o Estado e as autarquias locais podem administrar as necessidades

públicas a seu cargo indirectamente, através de outras pessoas colectivas públicas (v.g.
institutos públicos) a quem são conferidas atribuições específicas (que, por natureza,
pertenceriam àquelas pessoas colectivas públicas).

É o sistema da designada devolução de poderes. No fundo, estamos perante a

Administração (central/estadual, regional ou local) indirecta.

Sendo assim, naturalmente que a relação existente entre o Estado e as autarquias

locais, por um lado, e as pessoas colectivas públicas criadas por delegação de poderes,
por outro, é muito mais forte, é uma relação de tutela e de superintendência (cfr. a este
propósito, v.g. 221.°, da CRA). Essa relação vem ainda evidencia pelos artigos 10º e 11º
da Lei nº 31/22, de 30 de Agosto (Código do Procedimento Administrativo).

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 Conclusão

Em guisa de conclusão, importa realçar que a organização administrativa constitui

o conjunto estruturado de unidades organizatórias, que desempenham, a título principal,
a função administrativa, tem como elementos as pessoas colectivas de direito público,
que se manifestam através de órgãos administrativos e os serviços públicos, que
pertencem a cada ente público e que actuam na dependência dos respectivos órgãos.

Em suma, no nosso quotidiano, cada vez mais é visível a desconcentração

administrativa utilizada pelos órgãos superiores, os quais aos subordinarem os órgãos
inferiores, pretendem alcançar uma actividade mais eficiente na prossecução dos fins
colectivos com vista à satisfação da colectividade. A desconcentração pode ser vista nas
diferentes perspectivas, contudo a constituição impõe limites, para não deixar escapar a
eficiência no plano coletivo através do princípio da unidade administrativa .

Actualmente tanto a desconcentração como a descentralização encontram

consagração constitucional (ambas no art. 199º nº 2 CRA), pelo que se pode afirmar que
em ambos os casos, ponderados aspectos positivos e negativos destas figuras, será fácil
de se entender que os aspectos positivos têm uma maior relevância, uma vez que
satisfazem melhor as necessidades da administração e acabam também por ser uma mais
valia para os cidadãos. No entanto, tal conclusão não invalida que ambas as figuras
estejam sujeitas a determinados limites: diz-nos o mencionado artigo, na sua parte final,
que estas devem ser entendidas «sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção
da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos
competentes», ou seja, não poderão ser invocados estes princípios contra diplomas legais
cujo fim seja garantir a eficácia e unidade da acção administrativa; ou
organizar/disciplinar os poderes de direcção, superintendência e tutela (tanto do Governo,
como de outros órgãos).

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 Bibliografia

― REBELO DE SOUSA, MARCELO, e SALGADO DE MATOS, ANDRÉ,

Direito Administrativo Geral, Tomo I (Introdução e princípios fundamentais), 2ª edição,
Dom Quixote, 2006;

― SÉRVULO CORREIA, JOSÉ, Estudos Sobre a Constituição, 3º volume, 1979,

Livraria Petrony;

― BAPTISTA MACHADO, JOÃO, Participação e Descentralização,

Democratização e Neutralidade na Constituição de 76, Coimbra, Livraria Almedina;

― DO AMARAL, DIOGO FREITAS, Curso de Direito Administrativo, Vol. I,

4ª ed., Almedina, 2015.

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