2ª frequência – Direito Administrativo I

D – O Modelo Constitucional
Nos termos do artigo 267º CRP, a AP deve ser estruturada do modo a evitar burocratização,
aproximar os serviços das populações e assegurar a participação dos interesses na sua gestão efetiva (nº1).
É necessário estabelecer adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativa (nº2).
Para isso, surgem desse normativo constitucional, princípios jurídicos da organização administrativa
que caracterizam o modelo constitucional português.

1. Princípio da Desburocratização  art61º, 62º, 5º e 14º CPA

A AP deve ser organizada de modo a funcionar de forma célere e eficiente, facilitando a vida dos
administrados. Deve ainda, renovar as suas estruturas e os seus métodos de funcionamento para alcançar
tal objetivo, como a utilização de meios eletrónicos no desempenho da sua atividade para promover a
eficiência e transparência administrativa, que fomenta a desburocratização (art14º CPA).
2. Princípio da Aproximação dos Serviços à população

Determina a necessidade da AP ser estruturada de forma que os seus serviços se localizem

geograficamente o mais próximo possíveis das populações que visam servir. Aqui, também entra o
princípio da Administração eletrónica (art14º CPA – meios eletrónicos), capaz de promover a proximidade
com os interessados, bem como a continuidade dos serviços prestados.
Esta aproximação pode implicar a necessidade de integração dos serviços nas pessoas coletivas
públicas de menor âmbito territorial, compatível com a sua eficácia  encontra-se diretamente
relacionado com a subsidiariedade.
Estado pessoas coletivas públicas de menor âmbito territorial
3. Os princípios da Desconcentração e da Descentralização Administrativa

Desconcentração Administrativa
Diz respeito à organização administrativa dentro de uma pessoa coletiva pública, estando ligada à
distribuição de poderes pelos diferentes órgãos da mesma – uma pessoa coletiva hierarquizada será:
 concentrada quando o superior hierárquico for o único órgão competente para tomar decisões
 desconcentrada quando o poder decisório se repartir entre o superior e um ou vários subalternos, com
direção e supervisão daquele.
A desconcentração administrativa pode ser:
 Funcional/burocrática (do ministro para as direções gerais) ou territorial, para a administração
periférica do estado (direções regionais, serviços locais, etc.)
 Originária (quando é feita diretamente pela lei) ou derivada (quando decorre da delegação de
poderes)
Uma estrutura administrativa desconcerta implica, geralmente, uma:
maior eficiência da ação administrativa
maior rapidez de resposta
melhor qualidade do serviço
Contudo, tem a desvantagem de implicar múltiplos centros decisórios, o que pode inviabilizar a
tomada de decisões harmoniosas. Para além disso, os subalternos encontram-se muitas vezes menos
preparados para a decisão.

≠
Descentralização Administrativa
sentido amplo: corresponde à repartição de atribuições por uma pluralidade de pessoas coletivas
públicas (PCP).

sentido estrito: corresponde às várias tarefas públicas atribuídas a unidades administrativas

infraestaduais com autonomia em relação ao Estado e detêm capacidade de gerir autonomamente os seus
assuntos. É assim, o processo de estabelecimento e alargamento das administrações autónomas (sentido
verdadeiro).
Sistema em que a função administrativa está confiada não apenas ao Estado, mas também a outras
pessoas coletivas territoriais, designadamente autarquias locais.
Distingue-se da centralização que é o sistema em que todas as atribuições administrativas de um dado país
são por lei conferidas ao Estado, não existindo, pois, quaisquer outras pessoas coletivas públicas
incumbidas do exercício da função administrativa.
A verdadeira descentralização pressupõe a criação de pessoas coletivas não apenas distintas do
Estado, mas também com autonomia em relação a ele  pessoas coletivas com personalidade jurídica
própria, com órgãos eleitos no e pelo ente descentralizado e que tem a característica de autogestão de
interesses próprios.
Devolução de poderes
O fenómeno de desconcentração e descentralização administrativa é a devolução de poderes
(descentralização técnica ou desconcentração personalizada). É o sistema em que alguns interesses
públicos do Estado, ou de pessoas coletivas de população e território, são postos, por lei, a cargo de
pessoas coletivas públicas de fins singulares.
Trata-se do processo que dá origem a entidades públicas que prosseguem, em nome próprio,
interesses de outra pessoa coletiva pública, cujos órgãos são designados por um ato do Governo, podendo
ser por ele demitidos e existindo uma intervenção governamental acentuada na sua gestão.  é o
processo que dá origens à administração indireta.
Pessoas coletivas de território
Interesses pessoas coletivas públicas de fins singulares
Estado

Administração direta Serviços dependentes Desconcentração

Administração indireta Institutos públicos e empresas Descentralização imprópria ou

públicas desconcentração personalizada
(dev. poderes)
Administração autónoma Autarquias locais e associações Descentralização em sentido
públicas próprio
 4. Princípios da Eficácia e Unidade de ação da Administração

Doutrina que defende que a organização administrativa deve ser definida, pelo legislador ordinário, numa
harmonização equilibrada entre dois princípios constitucionais (um modelo de equilíbrio eficiente):
 Princípio da desconcentração
 Princípio da unidade de ação na prossecução do interesse público
As opções concretas de harmonização deverão ser reguladas por um terceiro princípio constitucional:
princípio da eficiência máxima.
Deste modelo constitucional decorrerá o seguinte:

1- A constituição garante um certo grau de descentralização, que implica para o legislador a proibição
de centralização total e excessiva, além do respeito pela existência e pela autonomia das regiões
autónomas e das autarquias locais.
2- O princípio da unidade de ação administrativa, assegurada pelo governo, ao qual compete a tarefa
de dirigir os serviços da atividade da Administração direta do Estado, superintender na
Administração indireta e exercer tutela na Administração autónoma.
3- A constituição deixa ao legislador, dentro de limites, a possibilidade de escolher livremente as
soluções organizarias concretas, que sejam mais rentáveis e adequadas do ponto de vista da
realização efetiva de interesses públicos a prosseguir pela Administração. Assim, a lei define tendo
em conta a eficiência, os termos de repartição das atribuições e das competências pelos diversos
órgãos administrativos.
Nas autarquias locais, há uma especial cautela quando está em causa a repartição das atribuições entre
o Estado e as autarquias locais, já que nessa repartição não pode colocar-se em causa o núcleo essencial
dessa autonomia que essas entidades estão dotadas.
5. O Princípio da Subsidiariedade

Atribui-se de preferência à Administração autónoma, em detrimento da administração estadual, sendo

um princípio favorável à ampliação da esfera dos poderes públicos de entidades menores à custa do
Estado (art. 6º/1 CRP). O Estado deve atuar subsidiariamente em relação às administrações infraestaduais.

Assim, às comunidades locais devem ser reconhecidas todas as atribuições indispensáveis à satisfação
das necessidades coletivas que elas possam prosseguir com vantagens, em termos humanos, técnicos e
financeiros, em relação às demais entidades superiores ou inferiores. Da constituição deve resultar uma
ligação deste princípio com outros igualmente favoráveis à ampliação da administração autónoma, como é
o caso do princípio da garantia da autonomia local e regional e o princípio da descentralização
administrativa.
Não há uma ligação direta e necessária entre o princípio da descentralização e o princípio da
subsidiariedade, uma vez que o Estado só deve ocupar-se daquilo que não sejam aptas as coletividades
territoriais ou profissionais, devendo ser transferidas para estas a gestão de todos os interesses que sejam
melhor perseguidos neste nível administrativo.
Este princípio aparece como um importante princípio de repartição de tarefas da administração
estadual e da administração autónoma, baseada em critérios de eficácia, sendo independente da natureza
dos interesses em causa. A administração autónoma tem competência plena para desempenhar todas as
tarefas com incidência local que, pela lei, não sejam atribuídas a outros titulares.
Princípio da Participação (da Abertura da Administração):
Artigo 267º CRP – ao exigir a participação dos interessados na gestão efetiva dos serviços públicos,
densifica o princípio constitucional da democracia participativa prevista no art109º CRP.
A exigência da participação dos particulares nos procedimentos de tomada de decisões
administrativas previstas no artigo 267º/5, constitui um fator de democratização das decisões
administrativas, podendo tal participação assumir uma configuração especial quando esteja em causa um
número indeterminado de cidadãos, o que impõe a adoção dos chamados procedimentos administrativos
coletivos ou populares e atribuição de relevância dos chamados interesses difusos.
Para a defesa deste tipo de interesses ganham particular importância o direito de participação
procedimental e a ação popular, previstos no art52º CRP e lei 83/95 de 31 de agosto.

Parte II – A Administração e o Direito

1. A administração pública e o Direito privado
Sempre que atua no uso dos seus poderes (ou prerrogativas de autoridade), a Administração
subordina-se ao Direito Administrativo (direito público) – acontece nos países com sistema de
administração executiva. Contudo, não podem ser negligenciadas as relações entre a Administração
Pública e o direito Privado. Estas relevam-se mais antigas do que a vinculação da Administração com o
direito público, uma vez que o direito administrativo é um ramo do direito relativamente recente face ao
direito privado.
As relações entre o direito privado e a administração são essencialmente de dois tipos:
 resultam do facto do facto de direito privado constituir um limite da atividade administrativa ilícita ou
 derivam da utilização direta de instrumentos de direito privado por parte da Administração, tanto na
sua atividade privada como na satisfação de necessidades coletivas
 razões da preferência da Administração
 principais domínios da utilização do direito privado
 perigos da “fuga para o direito privado” e as cautelas – o direito privado administrativo
 os limites e regalias de direito público.

1.1 Os fenómenos de privatização da administração

A utilização do direito privado por parte da administração surge integrada num fenómeno de
privatização da administração pública. Uma das dimensões dessa privatização é a da criação de entidades
administrativas privadas para a gestão de tarefas que continuam, materialmente públicas, é a
administração pública sob a forma (organizatória) privada.
Este é um conceito com vários significados, abrangendo diversos processos de atribuição ou
redistribuição do público no setor privado. Entre estes destacam-se:
 Privatização material ou substancial: tarefas que eram de início públicas e que deixaram de o ser, em
virtude da transferência da sua realização para o setor privado. Passam a ser tarefas privadas e, em
regra, sujeitas à concorrência (por exemplo, produção e comercialização de energia elétrica e das
telecomunicações).
 Privatização formal da gestão de pessoas coletivas públicas (empresarialização): as tarefas
permanecem públicas, sendo geridas por pessoas coletivas públicas com recurso ao direito privado (ex:
entidades públicas empresariais e hospitais-empresa).

 Privatização funcional: as tarefas continuam a ser substancialmente públicas, mas a sua execução é
objeto de concessão ou delegação a entidades privadas.

 Privatização patrimonial: verifica-se quando ocorre a transferência da propriedade de bens públicos ou

empresas públicas para as mãos dos particulares.

 Privatização financeira: transferência da construção, manutenção, operação e financiamento de bens

públicos ou semipúblicos para empresas privadas, que são retribuídas pelo direito à exploração desses
bens.
Trata-se de um fenómeno que abrange o exercício de privados de funções administrativas, que conste
na participação de privados na gestão de atividades públicas, que pode traduzir-se num expoente
máximo da situação, na atribuição aos privados da responsabilidade efetiva pública. Esta privatização
pode ser feita por concessões e parcerias público-privadas (em que o próprio risco económico é
transferido para o privado).

 Privatização procedimental: pode passar pela atribuição aos requerentes da responsabilidade por
partes ou setores do procedimento, pela gestão privada do procedimento ou pela atribuição de
processos de verificação a peritos privados.

Nesta situação, existe uma admissibilidade limitada quando estejam em causa poderes públicos de
autoridade.

Há uma indelegabilidade quando se trate de poderes constitucionalmente atribuídos a determinados

órgãos ou entidade (o caso do planeamento territorial: art65º CRP) ou de poderes que envolvam a força
como meio, e é impedida a concessão a estrangeiros ou entidades sujeitas a conflitos de interesses.

É um recuo da responsabilidade do Estado na execução e realização das prestações, mas igualmente, o

surgimento e desenvolvimento de novas formas de responsabilidade, em particular a responsabilidade
pelo controlo, de garantia e manutenção de uma estrutura de organização que permita o desempenho.

1.2 O direito privado como limite da atividade administrativa ilícita

Um dos principais objetivos do direito privado é o de fixar e proteger as esferas jurídicas dos
particulares, regulando e definindo direitos que estes podem fazer valer uns em face de outros. Surgem aí
barreiras externas ao comportamento de todos os sujeitos jurídicos – qualquer atuação de um sujeito que
vá contra o direito de outro constitui um ato ilícito.

Na administração pública esta realidade é válida na medida em que o direito privado constitui um
limite de licitude que não pode ser ultrapassado, sob pena de estar a praticar atos ilícitos.
A administração aparece aqui como qualquer particular, uma vez que o facto de ela estar dotada de
poderes de soberania ou autoridade não constitui uma exclusão de ilicitude de comportamentos. Ex: art.
80º CC – direito à reserva sobre a intimidade da vida privada.

É o direito administrativo que fixa as condições de possibilidade administrativa;

A lei administrativa fixa, no mínimo, os fins e as competências dos órgãos administrativos.

1.3 A utilização do direito privado pela Administração

A administração não perde pelo facto de ser pública, a sua capacidade de direito privado, podendo
servir-se dele, desde logo, nos negócios auxiliares, que desempenham uma função meramente
instrumental na atuação da administração.

Este direito é também utilizado na administração de bens privados que integram o património das
entidades públicas e na gestão da administração, no mercado da concorrência de atividades económicas,
comerciais ou serviços, através de criação de sociedades ou participação em sociedades de direito privado.
A própria realização de funções públicas – satisfação direta de necessidades coletivas – pela administração
pode ser feita com recurso ao direito privado.
As razões de preferência de por vezes a administração escolher o direito privado são fáceis de
compreender:
 este ramo de direito permite, em regra, uma atuação mais célere, flexível e
 facilita a subtração a determinados controlos burocráticos, financeiros e contabilísticos
Com a generalização desta preferência, surgem os perigos de uma “fuga para o direito privado”, que
existirão se esse recurso for movido por um desejo ilegítimo da administração se subtrair (fugir) ao
cumprimento de obrigações legais e contabilísticas estabelecidas pelo direito público.
Pode-se ultrapassar os perigos desta fuga através do estabelecimento de cautelas particulares que
deverão garantir o cumprimento das obrigações da administração para com o interesse público e os
direitos e interesses legítimos dos administradores. Deste modo, combina-se a utilização do direito privado
com limites e regalias do direito público – uma combinação que induz a existência de um direito privado
administrativo.
É importante esclarecer os referidos limites e regalias do direito público que não podem ser postos de
lado quando a administração recorre ao direito privado:
 Limitação da atuação da administração pelo respeito devido aos direitos fundamentais dos
administrados;
 Respeito pelo princípio da prossecução do interesse público e pelos princípios gerais da atividade
administrativa (art2º/3 /5 CPA);
 No princípio da liberdade limitada de escolha limitada
 No princípio da decisão administrativa previa;

Quanto às regalias destaca-se que a administração não pode perder de forma absoluta os seus poderes
de autoridade, ainda que só os deva usar em casos excecionais, bem como a impenhorabilidade dos bens
públicos, que deverá manter.
O recurso da administração ao direito privado tinha tradicionalmente uma consequência
importantíssima: apesar da existência de tribunais próprios para julgarem os litígios onde intervinha a
administração (tribunais administrativos) a submissão a estes tribunais só se verifica quando aquela atuava
no uso dos seus poderes jurídico-administrativos (exceção). A resolução dos litígios decorrentes das
relações de direito privado em que a administração fosse parte tinha sempre um lugar nos tribunais
comuns ou judiciais, e não nos tribunais administrativos (regra).
Tribunal administrativo contratos e responsabilidades da administração
Notas gerais:
É o direito administrativo que fixa as condições de possibilidade e legitimidade da atuação
administrativa
Subordinação geral ao direito público – a importância do direito constitucional
A lei administrativa fixa, no mínimo, os fins e as competências dos órgãos administrativos

2. O Princípio da Legalidade da Administração

2.1 A vinculação da Administração ao direito público
Apesar do crescente recurso ao direito privado pela administração, continua a ser o direito administrativo
que fixa as condições de possibilidade e legitimidade da atuação administrativa, particularmente no que
respeita atos imperativos ou autoritários, reflexos dos poderes de supremacia da Administração. Estes atos
impõem-se autoritariamente sem dependência da anuência dos seus destinatários.
A administração pública está subordinada a todo o direito público, destacando-se:
 Direito constitucional: para além de a constituição ser a principal fonte de direito (vértice da pirâmide),
ela contém normas materialmente administrativas que se dirigem direta e indiretamente à
administração pública.
 Direito administrativo: é o ramo do direito que atribui poderes de que carecem os órgãos
administrativos para atuar, estabelece os fins que guiam a atividade administrativa e fixa o conteúdo
dos atos administrativos.
A administração visa realizar o interesse público e a lei tem de individualizar esses interesses e de os
atribuir como metas da atividade administrativa, ao definir as competências dos órgãos administrativos.
Isto contribui para a base do princípio da legalidade da administração.
2.2 O Princípio da legalidade da Administração no século XIX
O princípio da legalidade da administração, em conjunto com o princípio da separação de poderes,
foi o grande responsável pelo nascimento do direito administrativo, na sequência das revoluções liberais
dos finais do séc. XVII e início do séc. XIX.
Antes das revoluções: existia um corpo estruturado de serviços e funcionários na dependência do
monarca. Este atuava sem qualquer subordinação ao direito (público, os cidadãos apenas podiam fazer
valer as suas pretensões jurídico-privatísticas – através da adm. pública).
Depois das revoluções (principalmente ver. Francesa 1789): o Estado passa a subordinar-se ao direito,
nascendo um conjunto de regras destinadas a defender os cidadãos em face das “arremetidas” da
administração. Este conjunto de regras passou a constituir precisamente o direito administrativo, cuja
preocupação inicial era a proteção dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos – administrados em
face à administração inimiga.
2.2.1 O Princípio do primado da lei

Na época liberal, o princípio do primado da lei era entendido apenas no seu sentido negativo – a
Administração não podia praticar qualquer ato que contrariasse as normas legais.
Pretendia-se que a administração não atuasse contra leguem, ou seja, estava impedida de
desrespeitar aquilo que tivesse nas leis mais votadas no Parlamento, que era a única fonte de direito na
altura.
 Sendo esta a única dimensão deste princípio, decorria daí que a lei se configurava apenas como um
limite da atividade administrativa, ao colocar barreiras externas à sua atuação. No entanto, uma vez que as
leis não eram muitas e o primado da lei conduzia a uma fraca subordinação da administração ao direito,
surge o princípio de reserva de lei.
2.2.2 O Princípio de reserva de lei
Com este princípio estabeleceu-se o domínio da propriedade e da liberdade dos cidadãos, no qual
só o Parlamento podia emitir disposições inovatórias. Por essa razão, a Administração estava impedida de
dispor inovadoramente sobre o tema, tendo uma atuação meramente executiva, ao limitar-se a
concretizar as disposições legais aprovadas no parlamento. Com este princípio, no fundo, verifica-se uma
tripla reserva:

1. Reserva orgânica: estabeleceu-se um domínio normativo da exclusiva competência de um órgão, o

Parlamento;
2. Reserva funcional: a função legislativa começava e acabava nas normas gerais e abstratas
elaboradas pelo parlamento, determinando o âmbito de competência exclusiva do parlamento o
próprio conceito de lei;
3. Reserva material, jurídica ou de direito: em virtude da identificação, nesta época, entre a Lei e o
Direito, a matéria reservada à lei era a única onde havia criação de direito.
Fora destes domínios e desde que não houvesse uma lei prévia que vinculasse a atuação da
administração, esta podia atuar livremente. Esse poder de atuação livre da lei, corresponde ao poder
discricionário que se apresenta como um poder originário da Administração não controlável pelos
tribunais, concedido pelo legislador.
2.3 A evolução deste princípio
Com a passagem da Época Liberal para a Época do Estado de Direito Social, na transição para o séc. XX,
deram-se várias modificações com influência direta no entendimento do princípio da legalidade.
1. Alteração do conceito material da lei: além de proteger a esfera jurídica dos cidadãos, a lei destina-
se também a definir e a assegurar a prossecução do interesse público (artigo 4º CPA). A lei deixou
de ser apenas um limite à atuação da administração para passar a ser um dos pressupostos e
fundamentos.
2. Alargou-se o domínio jurídico: passou-se a assumir como, juridicamente relevante, a Constituição, o
Direito Internacional, os princípios gerais da atividade administrativa e os regulamentos
administrativos.
3. Os parlamentos nacionais vão perdendo o monopólio legislativo: uma vez que os governos possam
dispor de competência legislativa normal.
As relações entre a Administração e o Direito vão-se tornar mais amplas e complexas na qual toda a
atividade administrativa passa a estar subordinada ao direito.
2.3.1 Novo entendimento do princípio do primado de lei

O primado de lei, no seu sentido negativo continua a vigorar, uma vez que a Administração
continua proibida de ir contra o disposto na lei. Contudo, a lei é também, agora, um pressuposto e
fundamento de toda a atividade administrativa, conduzindo ao sentido positivo do primado da lei (ou
precedência da lei), a lei tem de determinar, no mínimo, o fim (interesses públicos) e os órgãos
encarregados de o prosseguir (competências).
sem uma lei prévia, os órgãos
administrativos não podem atuar
2.3.2 Novo entendimento do princípio de reserva de lei
O quadro da “tripla reserva” deixa de fazer sentido:
 A reserva orgânica foi alargada, sendo que apesar do Parlamento manter a competência legislativa
mais importante, o governo passa também a dispor de competência legislativa normal
 A reserva material ou de direito também não tem atualmente sentido, uma vez que o Direito é muito
mais do que a lei.
 A reserva funcional extingue-se, pois, as leis já não se referem apenas à liberdade e propriedade dos
cidadãos, tendo-se dado um alargamento do âmbito da reserva de lei.
Em grande parte, o problema da reserva de lei transferiu-se para o quadro constitucional, dado que é
na Constituição que se estabelecem as matérias absolutas e relativamente reservadas ao parlamento
(artigos 164º e 165º CRP).
O problema da reserva de lei tornou-se um problema de repartição de poderes legislativos entre a
Assembleia da República e o Governo.
Relações entre a Adm. e a Lei  a administração não pode disciplinar as matérias constitucionalmente
reservados à lei (só pode quando há autorização legal expressa).
O princípio da reserva da lei tem hoje a ver com a base legal exigida para que a administração possa
atuar – Doutrina diverge.
 Tese do alargamento da reserva da lei, mas não de forma total ou global princípio da
essencialidade. Apenas as matérias mais importantes devem ser definidas por lei (ex: direitos
fundamentais do cidadão. Sempre com a lei a funcionar como limite  A administração não pode
atuar “contra legem”.
 Tese da reserva global/total da lei – a administração estará sempre vinculada à lei (principalmente
no que respeita às competências e fins)  o artigo 3º CPA dá um forte argumento a esta última
tese.
2.3.3 O princípio da juridicidade: subordinação da Administração ao Direito

A subordinação da Administração a todo o Direito refere-se hoje a toda atividade administrativa,

não apenas a de autoridade, mas também a de prestações e a exercida nas relações especiais de poder.
Isto leva a que, no momento do controlar a legalidade da atuação da administração, os tribunais
administrativos devem fazê-lo não apenas no que respeita à legalidade em sentido estrito, mas a toda a
juridicidade.
Neste bloco de legalidade (juridicidade), assumem especial relevo os princípios fundamentais (art.
226º CRP). Para além da sua função orientadora/condicionante da atividade da Administração, assumem
novas funções surgindo assim como elementos informadores do ordenamento jurídico.
 Integração de lacunas normativas
 Critérios materiais de melhoramento da lei
 Parâmetro mais profundo do juízo aplicativo

Princípio da imparcialidade:
 Visa assegurar que nas decisões administrativas se tenham em consideração todos os interesses
públicos e privados relevantes, de modo a evitar que a prossecução de um interesse público se
 confunda com quaisquer interesses privados com que a atividade administrativa possa contender ou se
possa envolver – artigo 9º CPA.
 É exigida uma imparcialidade do agente ou decisor – artigos 69º e 76º CPA.
Princípio da igualdade:
 Determinada a necessidade de a Administração tratar igualmente os cidadãos que se encontram em
situações objetivas iguais, e designadamente os que se encontrem em situações objetivas distintas.
 Decorre também a necessidade de se garantir equidade na repartição de encargos e benefícios
decorrentes das medidas administrativas e a necessidade do estabelecimento de medidas de
compensação de sacrifícios quando a Administração impõe a um administrativo, sacrifícios especiais e
violadores do princípio da igualdade perante encargos públicos.
 No âmbito do exercício de poderes discricionários, impondo uma auto-vinculação, no sentido de que a
administração deve utilizar critérios substancialmente idênticos para a resolução de casos similares.
 Impõe ainda a obrigação de distinção (discriminação positiva) como forma a compensar a desigualdade
existente – artigo 6º CPA.
Princípio da proporcionalidade: Leva a Administração a provocar a menor lesão de interesses privados
compatível com a prossecução de interesses públicos em causa. Compreende 3 subprincípios:
 Adequação: cumpre-se quando a medida adotada seja apta à obtenção da finalidade eleita (artigo 7º/2
CPA).
 Necessidade: exige que se opte pela medida que venha a provocar o mínimo de interferência nos
direitos, interesses e bens jurídicos que se prevê que possam ser lesados (artigo 7º, nº2).
 Proporcionalidade em sentido estrito: retira-se uma medida que só será proporcional se dela decorram
mais benefícios do que que prejuízos para os direitos, interesses e bens jurídicos em confronto. Daqui
decorre que uma medida, ainda que a menos lesiva possível, pode continuar a ser muito restritiva,
quando se comparam a medida dos interesses por ela afetados e a medida dos interesses por ela
prosseguidos (artigo 7º/2)
Princípio da boa fé: A Administração não deve atraiçoar a confiança que os particulares interessados
puseram num comportamento seu (artigo 10º CPA). Aqui enquadram-se os princípios da proteção da
confiança e da segurança jurídica.
Princípio da boa administração: a Administração deve rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis
ou incompatíveis com a ideia do Direito (artigo 8º CPA). A administração deve ainda guiar-se por critérios
de eficiência, economicidade e celeridade, sendo desburocratizada para promover a aproximação dos
serviços às pessoas (art14º CPA).
Princípio da justiça e razoabilidade: Tratar de forma justa os que se relacionam com a administração.
Princípio da administração aberta (transparência): Permitir acesso a arquivos e registos a toda a população
tirando alguns casos; Princípio da decisão (art. 13º CPA) e Princípio da gratuidade (art15º CPA).
2.4 Entendimento atual do princípio da legalidade

Para um completo entendimento do princípio da legalidade da Administração, é necessário ter em

conta a atual crise de legalidade estrita, que dá conta de um conjunto de dificuldades e compressões ao
princípio da legalidade. Esta crise decorre, desde logo, da incapacidade da lei para abarcar todos os
fenómenos que integram uma sociedade cada vez mais complexa, isto é, as leis nunca conseguirão prever
toda a realidade.
Também os fenómenos da mundialização e globalização vieram pôr em causa o papel do estado
como criador do Direito, facto que se deve ao aparecimento crescente de entidades supra e infraestaduais
geradoras de um Direito próprio, diferente do que é criado pelo Estado. E mesmo no campo do direito
estadual surgem novos instrumentos de regulação, alternando o atual paradigma do direito.
É neste campo que se verifica uma nova realidade de governança: o governo, enquanto órgão
superior entendido em termos jurídico-administrativos, convive agora com uma diversidade de poderes, a
nível interno e externo, sendo apenas uma organização entre outras que repartem entre si o poder e o
exercem partilhada e cooperativamente, prescindindo em muitos casos de formas de ação unilaterais e
autoritárias.
Daqui resulta uma fragmentação e pluralidade que correspondem a uma multiplicação de modos
de regulação do direito, admitindo-se agora o informal em vez do formal, bem como novas lógicas de
flexibilidade e de “frouxidão” da regulação, gerando um direito “frouxo” que utiliza na persuasão de
preferência à sanção.

A realidade jurídica é caracterizada pela existência de leis pragmáticas, isso é, leis que se limitam a
estabelecer programas de ação de tipo teleológico, embora exista também uma maior dificuldade na
definição dos fins que a Administração deve prosseguir, o que implica a necessidade de uma concretização
posterior dos mesmos pela própria Administração.
As leis deixaram, assim, de indicar critérios materiais para a atividade da Administração, prevendo
apenas estratégias, princípios, standards e objetivos que a mesma tem de seguir.
Esta forma mais ampla de compreender o princípio da legalidade permite obter também uma nova
perspetiva sobre o poder discricionário, que deixa de ser um poder originário não controlável pelos
tribunais, para passar a ser visto como um poder jurídico e, de um modo particular, justificável.

3. No entendimento da distinção entre Direito público e Direito privado

Crise da distinção entre o direito administrativo e o direito privado relacionada com o desenvolvimento
do direito administrativo em formas privatísticas e o inerente recuo do regime administrativo
Necessidade de estabelecer um novo equilíbrio entre público e privado reflete-se no esbatimento
das fronteiras entre o direito público e o direito privado, reforçado pela europeização do direito
administrativo (que tem um impulso de privatização).
Poderoso movimento da privatização no direito administrativo – obriga à necessidade de estabelecer
salvaguardas à privatização para a defesa do interesse público e valores fundamentais que o direito público
deve proteger.
O movimento político da neo-liberalização das últimas 3 décadas impôs a privatização e uma lógica
nova no direito administrativo orientada para a eficiência da ação administrativa, realização de tarefas
públicas por privados, recurso a técnicas de gestão, etc.
Sente-se ao nível do direito administrativo uma dificuldade crescente em lidar com as distinções
entre o direito público e o direito privado Diferenças – nos princípios, valores, interesses a prosseguir e
sujeitos para os prosseguir.

4.Discricionariedade Administrativa
4.1 Vinculação e discricionariedade como momentos extremos da relação da Administração com o Direito
A Administração Pública não dispõe de liberdade constitutiva para escolher os fins que prossegue,
portanto, está sempre colocada perante fins heterónomos. Quem define esses fins, bem como os órgãos
competentes para os prosseguir, é o legislador, ou seja, tudo o que respeita aos fins e competências da
Administração está vinculado à lei.
Contudo, há casos em que a lei impõe não só os fins e competências, mas também o conteúdo dos
atos a praticar pela administração, isto é, a lei impõe os meios que a Administração há de usar para atingir
o fim público previsto na norma. Nesta situação, estamos perante atos vinculativos, dado que a
Administração não tem qualquer poder de escolha sobre o conteúdo.
Pelo contrário, numa situação em que a lei se limita a definir o fim e os órgãos competentes para o
prosseguir, estamos perante atos discricionários. Aqui, legislador atribui, deliberadamente autonomia à
Administração, pois considera-se capaz de decidir quais os meios mais adequados para atingir o fim
pretendido.

Vinculação e discricionariedade: os momentos extremos da ligação da Administração ao Direito;

- Como dois polos de uma mesma realidade (há um continuum entre ambos):
- Atividade vinculada da Administração (à lei);
- Atividade discricionária da administração (funcional e materialmente jurídica – sempre subordinada ao
direito).
Contudo, mesmo nos momentos discricionários as escolhas da Administração serão pautadas por
critérios, designadamente por princípios e regras gerais de direito, as quais orientam a sua atuação no
sentido da solução mais adequada ao caso concreto.
A atividade administrativa é sempre vinculada (definida na lei) - fins e competências. Pode ser
discricionária ou vinculada:
- Conteúdo da decisão;

- Procedimento para chegar à decisão;

- Momento da decisão;
- Oportunidade da decisão.
Discricionariedade: A ideia de uma escolha da Administração (deixada pela lei).
De acordo com parâmetros /critérios (discricionariedade não é arbítrio). Está sujeita a um controlo judicial
que, em todo o caso não pode substituir o juízo/escolha feito pela Administração (proibição da “dupla
administração”).
4.2 Fundamento do poder discricionário: evolução histórica
No século XIX (Estado de Direito Liberal) a discricionariedade correspondia a toda a atividade
administrativa que não interferisse com matérias jurídicas. A administração detinha um poder
discricionário, nas matérias que não fossem reservadas ao Parlamento, sendo este poder originário da
mesma visto que não era pré-ocupado pela lei e era livre (sem critérios), logo não controlado judicialmente
(sem tribunais).
Hoje, contrariamente, a discricionariedade é entendida como uma concessão do legislador de um poder
próprio à Administração para a decisão de casos concretos (princípio da competência ou da precedência de
lei). Isto é, a lei concede esse poder à Administração para esta, por sua vez, encontrar a que considerar ser
a melhor solução para o caso concreto em questão.
 Os órgãos administrativos têm apenas os poderes que a lei expressamente lhes concede (poderes
esses, que nos termos do artigo 36º do CPA, são irrenunciáveis e inalienáveis).
Razões da atribuição de poderes discricionários:

➢ Impossibilidade prática de o legislador prever tudo;

➢ Maior aptidão técnica, estrutural e procedimental da Administração;

➢ Maior proximidade à realidade dos factos e o seu consequente maior conhecimento dessa realidade;

➢ Legitimidade da Administração enquanto poder público ➢ Irrepetibilidade de certas decisões;

➢ Responsabilidade (a Administração responde pelos seus atos, razão pela qual deve ter um espaço de decisão
próprio).

4.3. A influencia conflituante dos princípios do estado de direito e da separação de poderes no campo da
discricionariedade

Teoricamente o princípio do Estado de Direito e o princípio da separação de poderes contrapõem

no sentido de reconhecer uma maior ou menor extensão ao poder discricionário da Administração.

De acordo com o princípio do Estado de Direito (artigo 2° CRP), acentua-se a proteção dos direitos
subjetivos e interesses legítimos dos cidadãos em face da Administração Pública; preconiza a necessidade
de reduzir a um mínimo os espaços discricionários da administração. Para tal, defende-se uma maior
determinação legislativa e uma maior fiscalização judicial da atividade administrativa: aumentando-se
simultaneamente a vinculação da administração à lei e aos tribunais consegue-se uma mais ampla e eficaz
defesa dos direitos e interesses dos cidadãos.
De acordo com o princípio da separação de poderes, por oposição, proclama-se uma maior
autonomia e uma responsabilidade própria da Administração, uma vez que o poder administrativo tem
legitimidade e autonomia próprias em face do poder legislativo: este atua através de regras gerais e
abstratas, ao passo que a Administração está em contacto direto com os casos concretos, devendo ser-lhe
reservada a aplicação das finalidades gerais aos casos concretos.
Relativamente ao poder jurídico: sublinha-se a necessidade de evitar uma "dupla administração"
que existiria se o juiz estiver sempre em condições de anular as escolhas administrativas, substituindo
pelos seus critérios aqueles que foram utilizados pela Administração.
Então, reconhece-se uma legitimidade democrática dos órgãos administrativos, a capacidade
técnica desses mesmos órgãos, a irrepetibilidade das decisões administrativas, a responsabilidade pelas
suas ações e a maior proximidade da Administração à realidade dos factos.

4.4 Âmbito do poder discricionário

O legislador concede o poder discricionário à Administração, mas o problema do âmbito da

discricionariedade é a questão de identificar quando é que existe esse poder, e qual a sua extensão. O que
nos remete à identificação das técnicas que o legislador utiliza quando pretende conferir poderes
discricionários à Administração.

4.4.1Técnicas das normas jurídicas administrativas:

Normas:
- Hipótese: os pressupostos da atuação da administração (contém a descrição típica de uma situação);
- Estatuição: o conteúdo do ato (consequências jurídicas dos pressupostos).

O elemento de ligação entre a hipótese e a estatuição: o devido (deve), o permitido/autorizado (pode) e o

proibido.
As indeterminações estruturais das normas:
Sempre que a norma administrativa assume uma estrutura indeterminada, existe poder
discricionário. As indeterminações estruturais das normas são uma das formas de concessão de poder
discricionário.
Tratando-se de uma norma com estrutura condicional ela é constituída por uma hipótese e
estatuição. A hipótese contém uma descrição típica de uma situação da vida, a estatuição inclui as medidas
que o destinatário deve adotar perante a verificação da situação. Entre elas existe uma ligação que define
a relação de correspondência entre estes dois termos, fixando o sentido de dever.

As normas programadas de forma condicional:

- Normas permissivas: Se X, pode Y (discricionariedade de decisão);
- Normas com escolha em alternativa (discricionariedade de escolha): Se X deve Y, Z, W; Se X pode Y, Z, W.

A administração tem uma discricionariedade de escolha e de decisão, ela é que escolhe o modo em que
atua perante certa situação (discricionariedade de soluções). Nestas situações, a discricionariedade é,
essencialmente um problema de escolha da solução para o caso concreto, uma vez que o que está em
causa é:
 utilizar ou não a medida ou providência contida na estatuição (A ou não A) normas autorizativas,
(discricionariedade de atuação ou decisão);
 escolher uma das medidas/previdenciais pré-ordenadas na estatuição, normas comedidas em
alternativa (A, B ou C) - discricionariedade de escolha.

As normas programadas de forma final: Não são programadas seguindo um esquema “se...então”, mas
segundo um esquema “meios/fins”:
- Indica os objetivos;
- Indica os fins
- Deixa à Administração a escolha dos meios.

O caso das normas de planeamento que atribuem à Administração uma discricionariedade de

planeamento — fala-se aqui por vezes de discricionariedade criativa ou de liberdade de conformação

As normas de estrutura programática limitam-se a definir os fins/objetivos que a Administração deve

prosseguir, deixando-lhe a determinação dos meios mais adequados para os alcançar e também a
determinação da solução para a situação em causa. O legislador deixa a administração escolher os meios
que vai adotar para atingir os fins decididos nas normas– concedem à adm. discricionariedade.
Vinculação: Norma de estrutura condicional que determina que à verificação concreta de um determinado
pressuposto, se segue uma determinada consequência jurídica (se X, deve Y).
Normas de planeamento- dão uma ampla margem no que respeita ao planeamento.

4.2.2 Indeterminações conceituais: o problema dos conceitos imprecisos ou indeterminados

4.4.2.1. O problema

Frequentemente, os preceitos legais fazem uso de conceitos cujo conteúdo não é determinado de
antemão ou que são imprecisos.

Estes conceitos são fundamentais no âmbito do direito administrativo.

 A questão é saber se quando o legislador utiliza conceitos indeterminados pretende com isso
atribuir poderes discricionários à Administração (assume um maior relevo quando os conceitos
aparecessem na lei no lado dos pressupostos).

4.4.2.2. Posições extremas

Teoria da discricionariedade: sempre que o legislador utiliza conceitos indeterminados está a

conceder a Administração o poder de agir com discricionariedade, atribui a decisão daquele caso concreto.
O juiz, ao controlar a atuação da Administração, ficava impossibilitado de reconstruir o preenchimento
valorativo de conceito indeterminado empreendido pela Administração.

Concessão do controlo total: quando a lei recorre a conceitos indeterminados, o legislador não atribui
quaisquer poderes discricionários à Administração. A questão dos conceitos indeterminados reconduz-se a
um mero problema de interpretação conceitual e, portanto, suscetível de reexame pelos tribunais. É
posterior à 2º guerra mundial. Não se deve olhar para os conceitos indeterminados como
discricionariedade, só em casos muito específicos

4.4.2.3. Posições moderadoras

Admitem que o juiz não tem controlo na administração, mas que admitem que o juiz controle
alguns conceitos indeterminados

Teoria da folga ou da margem de apreciação: o tribunal pode refazer a interpretação que o titular do
órgão ou agente administrativo fez do conceito indeterminado, mas já não pode pronunciar-se sobre a
recondução da situação concreta ao esquema fixado por interpretação porque aí a Administração goza de
uma "folga" ou “margem de apreciação". Os tribunais podem refazer o juízo/interpretação da
administração, mas não se podem pronunciar sobre se era a pior ou melhor forma como a administração
decidiu nessa situação em concreto – folga administrativa

Teoria da prerrogativa de apreciação: o tribunal não pode refazer a interpretação realizada pelo
tribunal do órgão ou agente administrativo sempre que a referida interpretação exigir uma apreciação
especial dos factos, designadamente quanto aos aspetos técnicos e/ou valorativos que envolva ou quando
à sua evolução futura. O tribunal não tem a possibilidade de refazer o exercício de interpretação feito pela
administração. Há um momento em que o juiz não pode entrar, tem de limitar a sua intervenção.

4.4.2.4. O acordo entre as posições moderadas no que respeita à exclusão dos conceitos classificatórios e à
admissão de conceitos subjetivos.

Conceitos classificatórios: falsos conceitos indeterminados pois podem ser perfeitamente preenchidos em sede
de interpretação com recurso a conhecimentos técnico-científicos (v.g. jurídicos), com recursos a considerações de
tempo e de lugar (v.g. usos da terra) ou com apelo a conhecimentos médios objetivos (experiência da vida)— não
concedem poderes discricionários.

Conceitos subjetivos: são tão vagos que se reconhece que concedem poderes discricionários
(conveniência de abastecimento adequado dos mercados, medidas adequadas). Não estão apenas em
causa indeterminações conceituais, mas também indeterminações estruturais, razão pela qual sempre
pertencerá à Administração a tarefa de preenchimento do seu conteúdo e subsequente aplicação aos
casos de vida.
Ponto de consenso – exclusão dos conceitos classificatórios (são falsos conceitos indefinidos, porque
carecem de preenchimento por via de interpretação por conceitos científico-jurídicos) e admissibilidade
dos conceitos subjetivos como fonte de discricionariedade (conceitos vagos, implicam que a adm. vá tecer
considerações e valorizar de forma a preencher o conteúdo e a identificar as situações da vida real
naqueles conceitos).
Conceitos:

- Interesse público;

- Utilidade pública;

- Bem comum;

- Equilíbrio da sociedade;

- Conveniência de serviço;

- Solução adequada.

4.4.2.5. Os conceitos imprecisos tipo

Trata-se de conceitos que não se referem a uma classe de situações individualizáveis, mas a um tipo
difuso de situações de vida em sede de interpretação jurídica, remetendo para a Administração juízos de
valor da sua própria responsabilidade.

Foi a propósito destes conceitos que se veio a discutir a possibilidade os mesmos se apresentarem
como fonte de discricionariedade, nomeadamente quando ligados a questões que colocam “liberdade de
apreciação” – prerrogativas de avaliação perante as dificuldades de controlo judicial das indeterminações
legais, como são os casos de:
1. conceitos de valor no âmbito de juízos sobre disposições ou aptidões pessoais ou de avaliações
técnicas especializadas (jurista de reconhecido mérito, filme de qualidade, aptidão agrícola, estética das
povoações);
2. situações com elementos determinados de prognose (justo receio de ser perseguido, perigo para o
trânsito, ameaça de ruína);
3. casos que obriguem à ponderação de interesses públicos ou privados complexos (localização de um
aterro sanitário);
4. casos de decisões com consequências políticas (recusa de visto a uma personalidade de relevo
internacional).

Zona de discricionariedade: Tribunal pode controlar se a administração não respeitou os princípios

jurídicos.
Discricionariedade reduzida a 0: O tribunal com os factos em causa só tem uma solução possível (condenar
a administração a adotar uma solução).

4.4.2.6. A posição tradicional da doutrina e da jurisprudência em Portugal

Durante muito tempo, defendeu-se em Portugal, quer na doutrina quer na jurisprudência, uma
distinção clara entre discricionariedade e a apreciação na aplicação de conceitos indeterminados, sendo
ambas estrutural e categorialmente distintas.

Discricionariedade: liberdade de escolha entre as várias soluções tidas como igualmente possíveis
pela lei (a administração escolhe livremente por uma das soluções apontadas na lei, sendo tidas como
igualmente boas qualquer uma delas).
 Reconhecer-se-ia discricionariedade à administração sempre que o legislador lhe concedesse o
poder de escolher o conteúdo dos seus atos, o que adviria de indeterminações estruturais, ou seja, normas
autorizativas e normas com medidas em alternativa.

A discricionariedade teria apenas que ver com a ação englobar no âmbito dos poderes vinculativos
da Administração tudo o que se relacionasse com a verificação dos pressupostos, ou seja, uma conceção
de discricionariedade que defendia que a discricionariedade administrativa opera exclusivamente no
âmbito das consequências jurídicas das normas administrativas – discricionariedade como margem de
violação.

Conceitos indeterminados no lado da hipótese: é um puro problema de interpretação (está em jogo

uma só solução correta do ponto de vista da lei). A interpretação de conceitos indeterminados como
margem de cognição.

A discricionariedade imprópria ocorreria naqueles casos em que se detetasse uma atividade da

administração insuscetível de controlo pelos tribunais, mas a que não corresponderia uma liberdade de
escolha do conteúdo da decisão entre os vários legalmente possíveis, como acontecia com a
discricionariedade propriamente dita.

Freitas de amaral referia-se a 3 casos de discricionariedade imprópria:

 Liberdade probatória: situações em que a Administração faz uma apreciação livre das provas com a
obrigação de apurar a única solução correta;
 Discricionariedade técnica: casos em que as decisões administrativas só poderiam ser tomadas
com base em estudos prévios de natureza técnica e segundo critérios extraídos de normas técnicas;
 Justiça administrativa: situações em que a Administração, no desempenho da sua função, era chamada
a proferir decisões baseadas em critérios de justiça material.

Mais recentemente, a jurisprudência tem vindo a estabelecer a distinção entre discricionariedade pura
e um género afim, de liberdade administrativa, como é a que diz existir na valoração de conceitos
indeterminados, tendo-se passado em falar em "margens de liberdade de apreciação" e de "prerrogativas
de avaliação".

Alguns autores têm vindo a defender um conceito amplo de espaço ou margem livre da decisão que
integra: a discricionariedade pura, a discricionariedade imprópria e as figuras afins da
discricionariedade, onde se inserem os conceitos jurídicos indeterminados.

Apesar de se partir de um conceito amplo ou mais abrangente designado de "espaço de livre

decisão administrativa", continua a partir-se do pressuposto da existência de uma distinção qualitativa
entre fenómenos de discricionariedade e de conceitos indeterminados.

Uma corrente doutrinal mais moderna parte da conceção tradicional (conceitos indeterminados não
conferem discricionariedade), mas admite que alguns não são totalmente controláveis, falar em espaços
(margens) de apreciação ou de decisão, como um terceiro género entre discricionariedade e vinculação.

4.4.2.7. A evolução para as conceções mais recentes (crítica à conceção tradicional)

1- A interpretação não significa encontrar uma vontade pré-existente, implicando antes uma
concretização criadora que é ainda mais evidente quando o legislador usa conceitos
indeterminados.
 2- Não é afinal fácil a separação nítida entre hipótese e estatuição: a utilização de conceitos
indeterminados é também, como a discricionariedade, o reconhecimento pelo legislador, da
impossibilidade de prever todas as situações da vida real.
3- Num Estado de Direito nenhuma escolha pode ser indiferente: a Administração tem sempre de
procurar a melhor solução para a satisfação do interesse público devendo orientar-se por princípios
jurídicos. Assim, a decisão legítima, mesmo no uso de poderes discricionários, é só uma.

4.4.2.8. A posição adotada

A posição que se defende é a de um conceito unitário e amplo de discricionariedade (abrange não

apenas os efeitos, mas também as condições da decisão, incluindo a identificação do interesse público
quando a lei não define de modo preciso as circunstâncias de facto que o revelam) com um espaço de
decisão da responsabilidade da Administração, decorrente de uma indeterminação legal, o que abrange
situações de indeterminações estruturais e indeterminações conceituais, englobando quer as faculdades
de ação, quer os espaços de apreciação na aplicação de conceitos indeterminados, quer ainda as
prerrogativas de avaliação, estando todas sujeitas a um controlo atenuado (fiscalização) por parte do juiz.

Para que o agente administrativo possa concluir encontrar-se perante uma situação de
indeterminação concessora de poderes discricionários interpreta-se a lei específica de acordo com as
regras gerais.

No âmbito da discricionariedade há uma repartição de competências entre a Administração e o

Juiz: a lei concede o poder discricionário; a administração detém a autoria dos atos e a inerente
responsabilidade pela prossecução do interesse público legalmente definido; e o tribunal controla a
compatibilidade com as normas legais e os princípios jurídicos. A atividade administrativa visa a aplicação
do direito ao caso concreto, na procura da melhor solução orientada pelo fim da norma sendo regulada
por uma racionalidade jurídica.

Discricionariedade abrange (técnicas de concessão de discricionariedade):

As situações de indeterminação estrutural, englobando faculdades diretas de ação
i) normas permissivas;
ii) normas com soluções em alternativa pré-determinadas;
iii) normas com soluções alternativas não pré-determinadas;
iv) normas programadas de forma final

As situações de indeterminação conceitual, englobando os espaços de apreciação na aplicação dos

conceitos indeterminados:
i) quer se encontrem no lado da hipótese — discricionariedade de apreciação
ii) quer se encontrem na estatuição da norma — discricionariedade de ação

As situações de liberdade de conformação na administração constitutiva e planificadora:

Prerrogativas de avaliação
i. juízos sobre aptidões pessoais ou avaliações técnicas especializadas;
ii. decisões com elementos de prognose;
iii. ponderação de interesses complexos;
iv. decisões com consequências políticas.

Discricionariedade em ação, que consiste na escolha entre agir ou não agir;

Discricionariedade de escolha, ou seja, a escolha entre duas ou mais atuações definidas na lei;
Discricionariedade criativa, que pressupõe a criação de uma atuação alternativa dentro dos limites da lei.
A margem de livre decisão não é um espaço total de liberdade de atuação da Administração. Essa margem
de liberdade só existe na medida em que seja concedida pelo bloco de legalidade e que não ultrapasse os
limites impostos pelo mesmo. Os limites da margem de livre decisão também resultam de uma imposição
constitucional de uma tutela jurisdicional dos particulares perante a administração. Há uma tensão entre a
ausência de controlo jurisdicional e a necessidade de tutela das posições jurídicas subjetivas dos
particulares.

Em suma: Tendo em conta o conceito amplo de discricionariedade ou unitária do poder discricionário, a

resposta é que ela resulta das situações de abertura ou indeterminação das normas, quer ela se encontre
no lado da estatuição da norma, formulada como preceito de possibilidade ou como faculdade de ação,
quer no lado da hipótese, através da utilização de conceitos indeterminados, quer ainda de normas
jurídicas que misturam técnicas (normas acopladas) ou de normas que contêm meras atribuições de fins
legais.

4.5. Natureza do poder discricionário

No século XIX, o poder discricionário era concebido como um poder originário da Administração,
conferindo-lhe uma liberdade para atuar fora das matérias reservadas ao Parlamento, isto é, fora do
domínio jurídico.

Atualmente, o poder discricionário é entendido como um poder jurídico em que exige se à

Administração uma, "tensão criadora do caso concreto", exprimindo a autonomia deste poder no contexto
dos poderes públicos constitucionalmente separados.

A discricionariedade desempenha um papel positivo quer para a realização do interesse público,

quer para a proteção dos interesses particulares.

Na zona da discricionariedade, a atividade administrativa é material e funcionalmente jurídica:

- Visa a criação do direito para o caso concreto;
- Orientada pelo fim da norma;
- Regulada por uma racionalidade jurídica (em obediência aos princípios fundamentais da atividade
administrativa).

Repartição de competências, 3 polos muito importantes:

Lei - conceder poderes discricionários à administração (poder jurídico concedido pelo legislador);
Administração – tomar a decisão e ser responsabilizada por ela (autonomia);
Tribunal – controlar a decisão tomada pela administração segundo as normas leigais e princípios jurídicos.

Lei

tribunal Administração

4.6. O controlo jurisdicional e as garantias dos particulares perante os poderes discricionários da

administração
 Sendo clara a juridicidade do poder discricionário, resta averiguar a sua justiça, isto é, a
suscetibilidade do seu controlo jurisdicional.

O exercício de poderes discricionários é suscetível da fiscalização do juiz, mas a questão que se

coloca é até onde podem ir os tribunais administrativos quando estão em causa os poderes discricionários
da Administração. O controlo jurisdicional existe, mesmo quando a administração atua com
discricionariedade. Há duas formas de controlo que podem ser exercidas pelos tribunais:

 Controlo externo – controlar os aspetos vinculados – se respeitar as competências e fins da norma

atribuídos pelo legislador.
 Controlo intrínseco – pelos tribunais, possibilidade de fiscalização do exercício dos poderes
discricionários por parte do juiz, mas não ao reexame. Possibilidade, por exemplo: juiz anular uma
decisão quando há um erro de facto ou de apreciação. Se existir erro de facto (se a administração
baseou a sua decisão em factos não verídicos) o tribunal pode pronunciar-se. No caso de um erro
manifesto de apreciação (com factos verdadeiros a administração fez uma apreciação errada –
inaceitável – o tribunal não pode mudar, apenas anular a decisão – casos extremos).

Num controlo externo, tendo em conta que nenhum ato é absolutamente discricionário, havendo
sempre alguns aspetos vinculados, será sempre possível controlá-lo no que toca aos fins e competências
estipuladas na norma legal.

Ex: Se o órgão que atuou não era competente ou não dispunha de legitimação para agir, o tribunal
anulará o ato praticado. Se se demonstrar que a administração se serviu dos poderes discricionários para
prosseguir interesses diferentes daqueles que a lei tinha em vista ao conceder-lhe tal competência
discricionária, o tribunal anulará o ato praticado por desvio de poder subjetivo. A dificuldade reside em
provar que a Administração se motivou por interesses diferentes, isto resolve-se, pois, a Administração
está obrigada a motivar os atos administrativos.

No controlo intrínseco, em que se coloca à prova o próprio uso dos poderes discricionários, a
dificuldade é maior. O parâmetro de controlo não pode, agora a lei pois ela é, aqui, deliberadamente
lacunosa. O critério de controlo torna-se mais vago e abrangente, sendo necessário analisar todo o
processo que antecede os atos administrativos, bem como a fundamentação que os justifica.

Assim, à Administração cabe a adoção da solução mais adequada a um caso concreto (não havendo
resposta direta na lei), prosseguindo o interesse público, e aos tribunais caberá a fiscalização da atuação
administrativa, tendo em conta os vários limites que lhe são impostos e abstendo-se de se pronunciar
sobre a conveniência dessa atuação. É direcionada pela norma aplicada e racionalizada por os princípios
jurídicos.
No entanto, não se pode confundir juridicidade com justificabilidade. Toda a atividade
administrativa está sujeita ao princípio da juridicidade, mas nem toda ela é justificável – não existe, por
isso, um controlo total da atividade administrativa pelos tribunais.

Tal não significa que o particular fique desprotegido face à Administração, uma vez que com o
aumento da discricionariedade são reforçadas as garantias dos administradores. Para além de garantias
políticas (queixas ao provedor de justiça, controlo parlamentar) e das garantias administrativas
(descentralização), salientam-se as garantias jurídicas, é o caso do princípio da aplicação direta dos
preceitos relativos aos direitos, liberdades e garantias (artigo 18º CRP). Verifica-se ainda o alargamento do
domínio da reserva de lei parlamentar e a obrigatoriedade de fundação expressa dos atos administrativos.
Este dever de fundamentação contribui para reforçar a confiança da comunidade na Administração,
e mostrar-lhe a importância e razão de ser da autonomia que lhe é concebida.
 A discricionariedade está reduzida a zero – não há qualquer possibilidade de administração tomar
uma decisão diferente da que foi identificada. Exemplo: licença para construir uma casa – a administração
só poderia tomar uma decisão, a de referimento do pedido.

Parte III – A Atividade da Administração

A Administração Pública dispõe de vários instrumentos para cumprir as funções públicas que lhe
são assinaladas, escolhendo-os e combinando-os de modo a prosseguir de forma mais eficaz e eficiente os
objetivos da sua atuação.

Em termos gerais, para além dos atos jurídicos de direito público, a Administração necessita de
praticar operações matérias de exercício e atos de execução material que constituem meros factos
jurídicos.
A Administração recorre ainda a figuras e formas de atuação de direito privado, o que leva a uma
tendência de "privatização" da Administração Pública.

De entre os atos jurídicos de cariz público, destacam-se:

 Atos administrativos: estatuições autoritárias relativas a um caso concreto, praticadas por um

sujeito de direito administrativo no uso de poderes do mesmo, destinadas a produzir efeitos jurídicos
externos;
 Regulamentos administrativos: normas jurídicas editadas pela Administração no exercício dos seus
poderes administrativos;
 Contratos administrativos: acordo de vontades juridicamente vinculativo de natureza administrativa
(que contenha fatores da sua administrabilidade).

Capítulo I — Os Regulamentos Administrativos

1. Conceito

Os regulamentos administrativos são normas jurídicas (regras gerais e abstratas), englobando três
elementos essenciais: material, orgânico e funcional. Efetivamente vão se aplicar a um número
indeterminado de coisas, pessoas e vezes. Tratando-se do exercício da função administrativa, a atividade
regulamentar terá que se subordinar ao princípio da legalidade e, por isso, os regulamentos têm valor
infra-legal.
Artigo 135.ºCPA – conceito de regulamento administrativo;
Artigos 96.º e 101º – procedimentos de elaboração de regulamentos: artigos 135º a 147º – regime dos
regulamentos.
É possível, ainda, referirmo-nos aos regulamentos do ponto de vista formal, uma vez que estes
podem apresentar-se de formas variadas: decretos-regulamentares (artigo 138.º CPA), resoluções,
portarias e despachos.

 Instrumentos ou formas de ação administrativa:

- Regulamentos administrativos: normas jurídicas editadas pela administração no exercício dos seus
poderes administrativos. Pode também, ao abrigo dos seus poderes administrativos, aprovar atos
administrativos – ação;
- Atos administrativos: estatuições autoritárias, relativas a um caso concreto, praticadas por um sujeito de
direito administrativo, no uso de poderes de direito administrativo, destinadas a produzir efeitos jurídicos
externos;
- Contrato administrativo: acordo de vontades, natureza administrativa, fatores que revelam o seu carácter
administrativo, forma da adm. no âmbito da sua ação administrativa.
Classificação dos regulamentos administrativos:
Materialmente, os regulamentos são normas jurídicas, ou seja, são normas gerais e abstratas, para que
regulamento seja um ato suscetível de se aplicar indeterminadas vezes a um número indeterminado de
situações e pessoas.
Orgânico, os regulamentos são editados por autoridades administrativas (incluindo sujeitos privados que
estão incumbidos da situação administrativa).
Funcional, os regulamentos são emanados no exercício da função administrativa.

2. Classificação

2.1. Classificação com base na eficácia jurídica:

Distinguem-se dois tipos:

 Os regulamentos internos são normas que projetam os seus efeitos no interior da pessoa coletiva
pública, tendo como destinatários apenas os agentes administrativos nessa qualidade. Visam regular
a organização e funcionamento, designadamente, a distribuição de tarefas pelos agentes dos serviços
administrativos e a fixação de normas de expediente, bem como os que criam auto-vinculações internas
para o exercício de poderes discricionários, de forma a garantir uma atuação uniforme dos serviços.
Estão sujeitos a um regime especial, onde consta que os mesmos não são suscetíveis de
impugnação contenciosa uma vez que não afetam a esfera jurídica dos particulares. Contudo, são
suscetíveis de impugnação por meios administrativos no âmbito da autotutela administrativa, o que
permite o controlo de vícios de mérito. Eles não podem ser contestados nos tribunais, mas podem ser
contestados perante à administração. Os órgãos administrativos podem não os cumprir – regra da
inderrogabilidade (art.142º, nº2 CPA). Podem adotar uma decisão concreta que afaste a atuação de um
determinado regulamento.

 regulamentos externos: normas administrativas cujos efeitos se protejam no exterior da

Administração, tendo uma eficácia jurídica bilateral visto que produzem efeitos no ordenamento
jurídico geral – não só relativamente à Administração, mas também em relação aos particulares,
regulando relações intersubjetivas.

As normas têm eficácia não apenas para a administração, mas também aos particulares progerem os
efeitos da pessoa coletiva pública em causa (relações intersubjetivas).

2.2. Regulamentos gerais (externos) e regulamentos especiais (externos e internos)

Os regulamentos gerais são dirigidos a todos os particulares, sem pressupor uma relação estatutária com
a Administração.
Os regulamentos especiais são normas destinadas a regular as relações especiais de poder, ou numa
formulação mais recente, relações especiais de direito administrativo, ou seja, relações especiais de ligação
ou subordinação dos particulares com a administração.

Os regulamentos gerais são, claramente, regulamentos externos, dado que têm como destinatários
os particulares em geral, produzindo efeitos fora da esfera da entidade que os emana.

Contudo, resta saber se os regulamentos especiais são externos ou meramente internos.

 É necessário compreender o conceito de "relações especiais de poder" ou de "direito
administrativo": são relações em que os particulares se encontram ligados à Administração por laços de
subordinação especial, diferentes dos que vinculam os cidadãos enquanto munícipes, por exemplo.
Exemplo: tenho um contrato de trabalho em funções públicas, a relação cria uma necessidade de
definir as regras aplicáveis neste caso concreto, suscetível de ser identificada nas relações de emprego
público.

Atualmente, distinguem—se duas situações dessas relações:

 Relações orgânica ou de funcionamento – em que as pessoas sujeitas a tais relações são vistas apenas
como elementos da "máquina administrativa", ficando sujeitas aos poderes dos seus órgãos. Fazem
parte daquela organização, trabalhadores de função pública apenas naquela qualidade  regulamento
interno
 Relações de serviço ou fundamentais – nas quais se realça o facto de as pessoas submetidas a essa
relação não sofrerem qualquer “capitis deminutio” como se pensava antes: os funcionários,
reclusos ou militares não perdem, com essa condição, o estatuto de cidadãos e pessoas portadores
de direitos fundamentais que a Administração não pode pôr em causa. As pessoas estão sujeitas
enquanto cidadãos – regulamentos externos.
Na relação orgânica o destinatário da relação especial de poder encontra-se numa espécie de
dependência face à Administração. Pelo contrário, na relação fundamental o destinatário da relação de
poder é considerado não como um mero elemento do serviço, mas como uma pessoa, titular de direitos
fundamentais.

Assim sendo, se o regulamento especial se aplicar apenas à relação orgânica dirigindo-se aos
trabalhadores apenas nessa qualidade e com o fim de disciplinar a organização ou funcionamento do
serviço, estamos perante um regulamento meramente interno. Pelo contrário, se o regulamento se aplica
aos trabalhadores na qualidade de cidadãos, com direitos que a Administração não pode pôr em causa,
estamos perante um regulamento externo.

2.3. A classificação dos regulamentos gerais externos quanto à sua relação com a lei

2.3.1. A relação dos regulamentos com a lei

Assim como toda a atividade administrativa, também toda a função regulamentar está subordinada
ao princípio da legalidade (artigo 3º CPA).

1- De acordo com o princípio do primado de lei em sentido negativo: o regulamento não pode
contrariar atos de valor legislativo. Isto significa que a lei tem absoluta prioridade sobre os
regulamentos.
2- No que respeita ao princípio da reserva de lei: os regulamentos não podem regulamentar de forma
inovadora matérias de reserva de ato legislativo. Com este princípio, a constituição reserva a lei à
regulamentação inicial de certas matérias.
3- Em relação ao princípio da precedência de lei, todos os regulamentos têm o seu fundamento numa
lei prévia, não podendo a Administração elaborar regulamentos sem que uma lei prévia a habilite a
fazê-lo (artigo 136.º/1 CPA).

Sendo que todos os regulamentos pressupõem uma lei prévia da qual dependem, existem diferentes
graus de dependência.

2.3.2. Classificação dos regulamentos em função do seu grau de dependência em relação a lei. A
sua admissibilidade constitucional:
 Fazendo a distinção entre os três tipos de regulamentos, resta averiguar a sua admissibilidade face
à Constituição. De acordo com o artigo 113.º/5 da CRP, não se excluiria nenhum dos regulamentos
anteriores. No entanto, esta não é a única nem a mais razoável das interpretações.

Regulamentos executivos ou de execução: visam interpretar o sentido dos preceitos legais,

esclarecendo-os, precisando-os, pormenorizando-os e a assegura a sua aplicação uniforme pelos serviços
administrativos. Como o próprio nome indica, limitam-se a realizar uma execução estrita da lei. O objetivo
é corrigir deficiências. Está limitada a executar a lei, apenas repete de forma clara o que o legislador
aprovou. O legislador pretende com o artigo 112º/ 5 reagir contra os abusos a que conduziu a prática
legislativa de remeter para despachos ministeriais a resolução de dúvidas suscitadas pela aplicação da lei.

Regulamentos complementares: permitem à Administração completar as leis que têm um regime mais
geral, tornando-as completas, nomeadamente aquelas que se limitam a estabelecer um quadro legal
amplo. Podem ser de dois tipos:
 Regulamentos complementares de desenvolvimento: a Administração vai completar as leis
que se limitam a estabelecer as bases gerais. A adm. vai olhar para as leis que estabelecem bases gerais e
vai inovar, assegurar um concreto desenvolvimento que não é feito no quadro normativo.
 Regulamentos complementares integrativos: utilizam o quadro legal para regular situações
especiais que não estejam expressamente previstas na lei.
O artigo 113º/5 é inconclusivo, embora aponte no sentido da sua admissibilidade.

No caso dos regulamentos complementares de integração, apesar de aparentemente proibidos pelo artigo
112º, devem considerar-se admissíveis desde que expressamente autorizados por lei, quando se limitam a
adaptar o quadro legal a situações especiais.

Regulamentos autorizados ou delegados: a Administração é autorizada pelo poder legislativo a atuar na

vez do legislador. Delega na administração essa competência através de um regulamento, a disciplina que
deve ser fixada. Com alguma inovação por parte da administração, o legislador dá competências à
administração em matérias legislativas. Estes são diretamente atingidos pelo artigo 112.º, nº5, que os
proíbe quando sejam modificativos (alteram a disciplina legislativa), suspensivos (tornam ineficaz uma
norma legal), ou revogatórios (eliminam leis do ordenamento jurídico).

Dentro destes surgem os regulamentos independentes (artigo 136º/ 3 CPA), que não tem por trás de si
uma lei específica que se destina a regulamentar, consistindo, por isso na regulação primária ou inicial e
certas relações socias. Estes subdividem-se em dois tipos:

 Regulamentos independentes autónomos: consistem numa normação primária emitida pelos

organismos da Administração autónoma como expressão da autoadministração e do seu autogoverno.
São, então, um instrumento de autorregulação no âmbito da gestão de interesses próprios e de
responsabilidade própria (zonas autónomas e autarquias locais - Artigos 227º, nº1, d e 241º).

 Regulamentos independentes governamentais: o Governo edita estes regulamentos sem referência

imediata a uma lei não visando executar ou alterar o conteúdo de uma, norma legal anterior,
consistindo na disciplina inicial de certas relações sociais. Não existirá uma lei que defina uma
competência para os regulamentos do Governo, pois a competência é muito abrangente.

Aspeto importante dos regulamentos independentes: forma mais exigente da aprovação dos
regulamentos independentes, tal como decorre do art. 112º/6 – forma de decreto-regulamentar, ou seja, é
a forma mais solene dos regulamentes do governo e exige não apenas a assinatura do PM, mas a
promulgação do PR. O Governo pode de facto emitir regulamentos independentes, mas tem de garantir
que assume a forma mais solene.
3. Fundamento do poder regulamentar

O poder regulamentar externo da Administração, assim como todos os seus poderes, não é
originário, mas sim um poder derivado. Isto é, trata-se de um poder baseado exclusivamente nas normas
constitucionais ou legais que atribuem competências regulamentar a dada autoridade administrativa –
poder regulamentar externo. Se a Constituição ou lei não disserem nada a respeito, então a competência
regulamentar não existe.

O poder regulamentar interno fundamenta-se no poder de autorregulamentação e auto-

organização da Administração, e, assim, não carece de autorização especial, pois entende-se que é um
poder institucionalmente concedido, de um modo geral, às autoridades hierárquicas superiores. Não há
necessidade de uma previsão expressa da lei para ser desenvolvido.

4. Limites ao poder regulamentar

Os regulamentos não podem contrariar os preceitos de valor normativo superior.
Assim, têm de respeitar não só a constituição e a lei, mas também os regulamentos do Governo (artigo
241º CRP). Isto significa que há uma imposição constitucional e é necessário respeitar a lei e os
regulamentos que sejam de entidades hierarquicamente superiores e imponham esse respeito.
Necessidade de cada regulamento observar os normativos superiores.

Os regulamentos estão sujeitos ao regime constitucional geral sobre regulamentos (artigo 112º
CRP). Então, além do limite negativo das normas superiores, estão-lhe vedadas as matérias
constitucionalmente reservadas à lei, as reservas de lei.

Os regulamentos estão proibidos de efeitos retroativos. O artigo 141º do CPA determina que não
podem ser atribuídos efeitos retroativos aos regulamentos que definam um regime mais favorável para os
respetivos destinatários. Proibição de eficácia retroativa (efeitos para o passado). Ex: aprovei uma lei de
bolsas de estudo, não posso esperar que a lei preveja a sua eficácia a uma data anterior à lei.

Cada órgão com competência regulamentar não pode invadir a competência de outras autoridades
administrativas e deve prosseguir o fim, que determinou para que lhe tenha sido atribuído aquele poder
regulamentar.

Os regulamentos autónomos devem obediência aos princípios gerais de direito administrativo, presentes
no artigo 266º da CRP e nos artigos 3º e seguintes do CPA. Os regulamentos externos têm de ter por
fundamento uma regra legal a prever a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão.

Os artigos 137º e 146º do CPA inscrevem normas importantes nos termos da revogação dos
regulamentos, visando a defesa da legalidade da atividade regulamentar e da segurança jurídica.

Assim, existe uma obrigatoriedade de emissão, a qual se não for cumprida, segundo o artigo
137º/2, os prejudicados poderão requerer a emissão do regulamento ao órgão competente na matéria,
logo, remete-se para o artigo 77º/2 que se refere à condenação da emissão de normas; por outro lado,
existe também, uma impossibilidade de simples revogação de regulamentos que sejam necessários à
execução da lei ou de direito da União Europeia, presente no artigo 146º, n.º 2 e em caso de inobservância
do disposto considera-se em vigor os efeitos plasmados no artigo 146º, nº3.

Por sua vez o artigo 146º, nº4 limita a revogabilidade dos regulamentos necessários à execução da
lei ou do direito da União Europeia e a necessidade de mencionarem as regras que revogam.
 A caducidade dos regulamentos que caducam com a revogação das leis que visam executar, exceto
na parte ou na medida em que não sejam compatíveis com a nova lei e enquanto não for aprovado no
regulamento (art.145º CPA).

Regra da inderrogabilidade singular dos regulamentos - a partir do momento em que o

regulamento entra em vigor, vincula todos: Administração (autovinculação), tribunais e particulares. Todos
têm de cumprir o que nele se estipula. Os órgãos administrativos não podem através das suas ações
concretas violar os comandos regulamentares (artigo 142º/2 CPA). Não se aplica aos regulamentos
internos, apenas aos externos.

5. Hierarquia e aplicação dos regulamentos

Os regulamentos devem ser emanados respeitando o princípio da atribuição ou princípio da
competência. Os regulamentos têm, em princípio, o mesmo valor jurídico, não há propriamente um
superior ao outro, apenas tem a ver com a entidade que os emitiu.
O estabelecimento de uma hierarquia entre regulamentos governamentais e regulamentos das
autarquias locais ou de outras entidades de autonomia regulamentar apenas faz sentido quando estão em
causa atribuições concorrentes (artigo 138º/1 CPA).
No que respeita a regulamentos provenientes de órgãos colocados entre si numa relação
proveniente de órgãos subalternos ou superintendidos não podem contrariar os regulamentos emanados
pelos superiores ou superintendentes sobre matéria que seja de atribuição e competência comum.
Em relação aos regulamentos do Governo, determina o artigo 138º, nº3 CPA que a ordenação
hierárquica decorre da forma mais ou menos solene que eles assumem.
As diferentes formas jurídicas dos regulamentos do Governo: decretos regulamentares; resoluções do
Conselho de Ministros; portarias; e despachos normativos.

6. Procedimento regulamentar
O CPA determina um conjunto de regras comuns ao procedimento de formação dos atos e dos
regulamentos administrativos. Omissão regulamentar – regulamentos que deviam ter sido aprovados e
não foram, levam-nos ao artigo 137º.

No que diz respeito ao procedimento do regulamento administrativo (artigos 96º a 101º) a principal
inovação é a audiência dos interessados, a consulta pública e a publicação, que deixam de ser um mero
objeto de uma normação meramente genérica para passarem a ser diretamente disciplinados
respetivamente nos artigos 100º e 101º.
De referir que quando estão em causa normas de aplicação geral, impõem-se a publicação dos
regulamentos no Diário da República (artigo 139º, nº1 CPA). É necessário a entidade competente
disponibilizar no seu site oficial na internet ou num documento oficial.
No artigo 99º do CPA impõem-se que da nota justificativa do projeto de regulamento conste uma
ponderação dos custos e benefícios das medidas projetadas que quero introduzir e ainda a obrigação de
publicitação do início do procedimento (artigo 98º).

O Controlo contencioso dos regulamentos (sem prejuízo de exigir o controlo

administrativo, controlo gracioso – art147º CPA):
As normas contidas em regulamentos administrativos podem ser impugnadas com vista a serem
declaradas ilegais (artigos 72º e seguintes CPTA):
Os pressupostos para pedir a declaração de ilegalidade: artigo 73º
A legitimidade processual e os prazos para pedir a declaração de ilegalidade. Artigos 73º e 74º

Em regra, a declaração de ilegalidade produz efeitos “ex tunc”, ou seja, os efeitos retroagem à data da
entrada em vigor da norma: artigo 76º/1.
regulamentos inválidos: artigos 143º e 144º, que não estão de acordo com a Constituição, com a lei, que
violem regulamentos hierarquicamente superiores, que violem regulamento que foram aprovados por
parte do delegante no caso de a delegação não incluir a competência regulamentar (no caso que inclui,
não é ilegal), que desrespeitam os estatutos emanados ao abrigo de autonomia normativa.

Notas:
Vícios dos regulamentos (por exemplo, pagamento de entrada nos edifícios públicos sem qualquer aviso
prévio criado pelo PC).
Artigos – 98º e seguintes
Não houve publicitação do início do procedimento – violação do artigo 98º

Não houve a apresentação de um projeto regulamento (PC fez o regulamento sem consulta) – violação do
artigo 99º
Regulamento foi aprovado sem audiência prévia e sem consulta pública – violação artigos 100º e 101º
Duas notas:
o regulamento não foi alvo de publicação – violação artigo 139º - diz que produção de efeitos depende
da publicação
momento a partir do qual teria de ser feito o pagamento (dizia-se que o pagamento tinha de ser feito
desde o início do ano da respetiva aprovação) – os regulamentos não podem ter efeitos retroativos,
violação do artigo 141º.