Texto de apoio de Direito Admnistrativo - 2013

UNIVERSIDADE ZAMBEZE
FACULDADE DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANIDADES
CURSO DE DIREITO

Moreira Rêgo1
OBS. Não é objecto de referência bibliográfica. Produzido para estudantes de Direito
Administrativo –, como material de apoio ao estudo

TEORIA GERAL DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Introdução

Diz José Tavares, que “a teoria geral da organização administrativa assenta em vários pilares,
indissociáveis, (...)2”, cujo estudo é necessário.
No nosso estudo primacial sobre a administração pública preocupámo-nos com dois sentidos da
palavra, nomeadamente, o subjectivo ou orgânico e objectivo.

Em sentido subjectivo, a Administração Pública é constituída por um conjunto de órgãos e serviços,

articulados numa estrutura vertical e horizontal (modelo de sistema executivo de administração),
obedecendo aos princípios da desconcentração, ou então, da subordinação hierárquica3 e o da
descentralização para desempenharem a função administrativa do Estado.

O ponto de partida desta estrutura e de unificação de tais órgãos e serviços é a prossecução, directa
ou indirecta, de interesses públicos gerais. Sendo assim, podemos falar de Administração Estadual,
pois o Estado visa, neste contexto, a satisfação de interesses gerais.

A questão que se pode colocar é saber qual é o âmbito dos interesses em jogo? Trata-se de interesses
públicos nacionais, ou de determinado local do Estado? E que órgãos asseguram a prossecução de tais
interesses?

1
Assistente estagiário da universidade Zambeze. Docente das disciplinas de Introdução ao Estudo do Direito e de
Direito Administrativo. (2013)
2
José Tavares, Administração Pública e Direito Administrativo, Guia de Estudos, Coimbra, 2.ª ed., revista,
Almedina, 1996, p. 40
3
Almeno de Sá, Administração do Estado, Administração Local e Princípio da Igualdade no Âmbito do Estatuto
de Funcionário, Coimbra, Separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra – “Estudos
em Homenagem ao Prof. Doutor António de Arruda Ferrer Correia” – 1985, p. 7
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À primeira vista, ressalta-nos à ideia de que todas as tarefas cabem à pessoa colectiva “Estado”,
constituído pelo Governo e pelos respectivos órgãos subalternos, dispostos na sua dependência
directa e hierárquica, que designamos por Administração Pública.

A Administração Pública, por sua vez, é composta por pessoas colectivas públicas, isto é, entes
dotados de personalidade jurídica, com missão de satisfazer as necessidades públicas, a quem a lei
confere poderes para a prática de actos, manifestados através dos seus titulares para o efeito nomeados
ou eleitos4.

Mas, o que são pessoas colectivas públicas? Quem são tais pessoas que se dedicam a assegurar o
interesse público? Face as questões colocadas, mostra-se necessário ter uma visão de conjunto do
fenómeno da personalidade colectiva pública.

1. A administração pública como um conjunto de pessoas jurídicas

Antes de focarmos para a realidade que é a pessoa colectiva (como sinónimo de conjunto de pessoas)
há que referir que o ocidente “essencialmente humanista, fez coincidir, em princípio, a qualidade de
pessoa humana e a de sujeito de direito5”.

Porém, cedo se apercebeu de que aquela coincidência não era necessária, ou seja, intransponível. Na
verdade, a experiência mostra que pode ser atribuída personalidade jurídica a realidades que se julgam
dignas de tutela de direito, donde a pessoa humana é a mais importante dessas realidades. Assim, os
interesses públicos, as empresas, as comunidades, entre outros, podem beneficiar deste atributo e
protecção.

Por isso, podemos concluir que a personalidade jurídica colectiva é o “centro de interesses
juridicamente protegidos6”.

4
Mais desenvolvimentos em José Tavares, op.cit., pp. 40 a 41
5
Jean Rivero, Direito Administrativo, Coimbra, Almedina, 1981, p. 46 (obra citada, em completo, várias vezes em
nossos outros desenvilvimentos e na Bibliografia geral da disciplina)
6
Idem, p. 47
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Ora, pelo que se acaba de dizer, e, tratando-se a Administração Pública de um conjunto de órgãos e
serviços dignos de tutela, conclui-se que ela é um conjunto de pessoas jurídicas. Entretanto, é preciso
notar que a Administração Pública na sua actuação ou na sua relação com os administrados, ela é
sempre representada por uma pessoa colectiva.

Quer dizer, os titulares dos órgãos (ministérios, direcções, autarquias, etc.) “apagam-se por detrás das
colectividades em nome e por conta das quais agem; não é a sua situação jurídica pessoal que é
modificada pelos seus actos, mas sim a dessa pessoa colectiva7”, que é a Administração Pública.

Deste modo, é possível afirmar que a Administração Pública é, nas suas relações, representada por
pessoas colectivas.

Noção de pessoas colectivas públicas

O conceituado Prof. Marcello Caetano parte do pressuposto experiencial, isto é, do que se ouve por
aí dizer. A Administração Pública está mal organizada, funciona mal, é mal paga. Portanto, refere-se,
aqui, a um sistema que actua e não à actividade em si, realizada pelas entidades competentes8.

Estas entidades supracitadas são partes de uma organização (administrativa de carácter público) que
uma vez criadas são dignas de tutela jurídica, sendo por lei reconhecidas como necessárias à
prossecução e boa gestão dos interesses gerais.

Aliás, a propósito, Mota Pinto refere que “as pessoas colectivas são organizações constituídas por
que se uma colectividade de pessoas ou por uma massa de bens dirigidos à realização de interesses
comuns ou colectivos, às quais a ordem jurídica atribui personalidade jurídica9”. Estas organizações
de pessoas ou bens são centros autónomos de relações jurídicas. A autonomia que aqui se refere é em
relação às pessoas que as constituem ou constituíram10.

7
Idem, p. 45
8
Marcello Caetano, Princípios Fundamentais do Direito Administrativo, Coimbra, Reimp. da edição brasileira de
1977, Almedina, 1996, p. 22
9
Carlos Alberto da Mota Pinto, Teoria Geral do Direito Civil, Coimbra, 3.ª Ed. actualizada, 12.ª Reimpressão,
Coimbra Editora, 1999, p. 267
10
Ibidem
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Interessa-nos, aqui, apresentar as espécies de pessoas colectivas públicas, nomeadamente, o Estado,

os institutos públicos, as empresas públicas, as associações públicas, as fundações públicas e as
autarquias locais. Destes podemos arrumar, por um lado, o Estado e, por outro, os entes públicos
menores, sendo aquele o principal ente público, tendo como órgão superior o Governo e estes (os
segundos) pessoas exclusivamente administrativas, com um escopo reduzido em relação ao Estado,
por não lhe couber as outras funções do Estado e por as suas atribuições serem restritas seja do ponto
de vista material (do que podem fazer), seja territorial (espaço de acção). Os entes inferiores dependem
“embora em grau diverso, do principal órgão do Estado: o Governo (superintendência e tutela
administrativa)11”.

Como se deixa ver, a Administração Pública é “complexa, diferenciada e multifacetada”. Nesta

medida, por razões de sistematização ela é dividida em sectores, destacando-se os dois mais
importantes que são a Administração Pública Estadual e a Adiministração Pública Autónoma.

A primeira modalidade “constituída por um conjunto de órgãos e serviços articulados numa estrutura
vertical, a partir do Governo12”, visa a satisfação de interesses públicos gerais e indiferenciados de
âmbito nacional e a segunda, constituída por órgãos e serviços independentes da administração
estadual, prossegue os interesses públicos de âmbito territorial, ou seja, específicos da respectiva
comunidade, de certas colectividades ou agrupamentos infra-estaduais13.

Dedicar-nos-emos a estas entidades de modo a ver em que é que elas consistem:

2. A administração directa

A administração directa do Estado compreende “toda a actividade administrativa desenvolvida

directamente pelos próprios serviços administrativos do Estado, sob a direcção do Governo (órgão
complexo formado pelo Presidente da República, Primeiro-Ministro e Ministros), que é o órgão

11
José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, Noções Fundamentais de Direito Administrativo,
Coimbra, 2.ª edição, Almedina, 2010, p. 57
12
Almeno Sá, op.cit., p. 7
13
Idem, p. 72
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central da Administração Pública estadual, embora repartido por tantos departamentos quantos os
Ministérios14”. Art. 201/1 da CRM e art. 39/2 da Lei n.º 7/2012, de 8 de Fevereiro.

Como referimos acima, a relação que aqui se estabelece é vertical ou piramidal em que as várias
estruturas estão numa organização hierárquica de subordinação.

Dentro desta organização, distinguem-se órgãos centrais, cuja competência se reflecte a nível nacional
(Governo e Ministérios) e órgãos locais ou periféricos, que são órgãos da pessoa colectiva Estado,
inseridos nas várias circunscrições administrativas em que se apresenta dividido o território nacional,
que na dependência directa ou hierárquica do Governo, possuem poderes limitados àquela
circuscrição (Governadores, Admninistradores, Chefes do Posto Administrativo e de Povoação). Art.
7/1 da CRM.

Não se trata de entes distintos do Estado, mas um modo de “descongestionamento dos serviços
centrais, deslocando competências para órgãos periféricos, no interior da mesma pessoa colectiva,
com observância do princípio da subordinação hierárquica15” – desconcentração de poderes. Da
desconcentração surge a administração local do Estado16.

A administração local do Estado ou simplesmente os órgãos locais do Estado na linguagem da Lei n.º
8/2003, de 19 de Maio, tem como principal órgão o Governador Provincial e o Governo Provincial
(art. 15 da Lei citada).

3. A administração indirecta do Estado

A administração indirecta do Estado é “aquela que é realizada por conta do Estado mas por outros
entes que não o Estado pelos seus próprios serviços17”. Trata-se, essencialmente, de situações em que
o Estado cria pessoas colectivas de direito público aos quais confere poderes de gestão de certo leque
de interesses, cuja incumbência deveria ser, em princípio do Estado-Administração.

14
José Eduardo Figueiredo Dias e (...), op.cit., p. 66
15
Almeno Sá, op.cit., p. 18
16
Note que Diogo Freitas do Amaral, Apud Almeno Sá, op.cit. p. 19 entende que a admnistração local constitui uma
das espécies de administração periférica.
17
José Eduardo Figueiredo Dias e (...), op.cit., p. 67
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Na verdade, existem no Estado “necessidades que pela sua complexidade e elevada tecnicidade (vg.
formação profissional, investigação científica, promoção turística, comércio externo e outras) podem
exigir ou aconselhar a sua atribuição a especialistas18”.

Ora, esta situação implica necessariamente o provimento de entes que se dediquem a este tipo de
atribuições. É neste sentido que o Estado pelo sistema designado de devolução de poderes confere
atribuições específicas a pessoas por si criadas, que sob sua superintendência executam funções de
carácter nacional e de interesse geral19.

Quer dizer, o “Estado devolve para um distinto ente personalizado poderes que directa e imediatamente
lhe pertencem. Tudo se passa como se da organização administrativa estadual fossem destacados
certos e determinados «serviços», aos quais por razões de eficiência, é atribuída personalidade
jurídica20”

A devolução de poderes, em Direito Administrativo, é a decisão do Estado transferir, por iniciativa

própria, atribuições que lhe pertencem a entes por si criados, nomeadamente, os institutos públicos e
as empresas públicas.

O surgimento da administração indirecta do Estado deveu-se à complexificação da vida administrativa,

o que reclamou a constituição de pessoas colectivas públicas diferentes do Estado, com vista à
prossecução em nome próprio, de certos fins na convicção de que serão melhor realizados num clima
de certa autonomia em relação ao governo.

Fazem parte da administração indirecta do Estado os Institutos Públicos e as Empresas Públicas.

18
José Tavares, op.cit. p. 60
19
ibidem
20
Almeno Sá, op.cit., pp. 17 a 18
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Institutos Públicos

Os institutos públicos “são pessoas colectivas públicas, de tipo institucional (assentam sobre uma
organização de carácter material e não de pessoas), criadas para assegurar o desempenho de
determinadas funções administrativas (fins únicos e não múltiplos) de carácter não empresarial,
pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública21.

Estes agrupam-se em:

Serviços personalizados (serviços públicos) de carácter administrativo a que a lei atribui personalidade
jurídica e autonomia administrativa e financeira para que melhor possam desempenhar as suas
funções22. No caso moçambicano, podemos destacar as Direcções Nacionais de Saúde, de Educação,
entre outras.

(Tópicos)
Segue,

Os estabelecimentos Públicos

Institutos Públicos
crm
4. Administração autónoma

21
José Eduardo Figueiredo Dias e (...), op.cit., p. 68
22
Idem, p. 69
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5. A personalidade jurídica de direito público – reconhecimento e extensão23

A administração pública faz-se representar nas suas relações com os demais entes públicos ou privados
por pessoas colectivas.

Inicialmente, na categorias das pessoas colectivas públicas, enquadrava-se o Estado e as demais

pessoas públicas de base territorial.

6. A qualificação de pessoas jurídicas de direito público: critérios de qualificação

7. A criação das pessoas colectivas de direito público

8. A capacidade jurídica de direito privado e de direito público das pessoas colectivas de direito
público

9. As atribuições da pessoa colectiva de direito público e de seus órgãos

10. O princípio da especialidade

Tavares p. 47
11. A extinção das pessoas colectivas públicas

23
Seguiremos de perto José Eduardo Figueiredo Dias e Fernanda Paula Oliveira, op.cit., pp. 54 e ss.