1.

Fundamentação teórica
A organização administrativa é entendida como aparelho ou conjunto
estruturado de unidades organizatórias que desempenham, a título principal, a função
administrativa, tem como elementos básicos, em primeira linha, as pessoas colectivas de
direito público, dotadas de personalidade jurídica, que se manifestam juridicamente
através de órgãos administrativos, e, em segunda linha, os serviços públicos, que
pertencem a cada ente público e que actuam na dependência dos respectivos órgãos
(Andrade, pp.91, 2017).
Numa perspectiva jurídico-administrativa, interessa-nos aqui especialmente a
organização relevante para efeitos da actividade jurídica externa da Administração e,
portanto, aquela que se refere aos entes públicos, a quem é atribuído o encargo da
satisfação de determinados interesses públicos, e aos seus órgãos, que constituem as
figuras capazes de emitirem manifestações de vontade imputáveis àqueles (Andrade,
pp.91, 2017).
Já o mesmo interesse não tem para nós, relevam especialmente de uma
perspectiva de “ciência da administração” os modos de organização dos serviços, pois
que estes, constituindo unidades orgânicas internas (actualmente, a par das unidades
“nucleares”, há unidades “flexíveis”) que actuam sob a direcção dos órgãos
administrativos, limitam-se a levar a cabo actividades materiais ou tarefas auxiliares na
preparação e execução de decisões dos órgãos das pessoas colectivas públicas

1.1.Órgãos administrativos, titulares e agentes

A organização interna das pessoas colectivas administrativas constrói-se, do
ponto de vista jurídico, a partir de algumas noções básicas:
a) órgão: figura organizativa, dotada de poderes consultivos, decisórios ou de
fiscalização, capaz de preparar, manifestar ou controlar as manifestações de vontade -
isto é, os actos jurídicos - imputáveis ao ente público;
b) investidura: acto de transformação institucional de um indivíduo ou
indivíduos em titulares do órgão ou em agentes da pessoa colectiva;
c) titular ou membro: qualidade que exprime a ligação de um indivíduo,
singularmente ou em colégio, a um órgão;
d) trabalhadores em funções públicas: indivíduos com uma relação especial de
serviço com os entes públicos e que desenvolvem, sob a direcção dos titulares dos
órgãos, a actividade dos serviços – desempenham tarefas materiais de exercício ou que
contribuem para a preparação, publicitação e execução dos actos jurídicos (Andrade,
pp.93, 2017).

1.2.Órgãos
A estes cabe tomar decisões em nome da pessoa colectiva ou, noutra
terminologia, manifestar a vontade imputável à pessoa colectiva. São centros de
imputação de poderes funcionais.
A respeito da natureza dos órgãos das pessoas colectivas debatem-se duas
grandes concepções:
a) A primeira, que foi defendida por Marcello Caetano, considera que os órgãos são
instituições, e não indivíduos.
b) A segunda, que foi designadamente defendida por Afonso Queiró e Marques Guedes,
considera que os órgãos são os indivíduos, e não as instituições.

Há fundamentalmente três grandes perspectivas na teoria geral do Direito

Administrativo, a da organização administrativa, e da actividade administrativa, e das
garantias dos particulares. Ora, pondo de lado a terceira, que não tem a ver com a
questão que se está a analisar, tudo depende de nos situarmos numa ou noutra das
perspectivas indicadas.
Se nos colocarmos na perspectiva da organização administrativa, isto é, na perspectiva
em que se analisa a estrutura da Administração Pública é evidente que os órgãos têm de
ser concebidos como instituições.
O que se analisa é a natureza de um órgão, a sua composição, o seu
funcionamento, o modo de designação dos seus titulares, o estatuto desses titulares, os
poderes funcionais atribuídos a cada órgão, etc. Por conseguinte, quando se estuda estas
matérias na perspectiva da organização administrativa, o órgão é uma instituição; o
indivíduo é irrelevante.
Mas, se mudar de posição e nos colocarmos na perspectiva da actividade
administrativa, isto é, na perspectiva da Administração a actuar, a tomar decisões,
nomeadamente a praticar actos, ou seja, por outras palavras, se deixar-mos a análise
estática da Administração e passar-se à análise dinâmica, então veremos que o que aí
interessa ao Direito é o órgão como indivíduo: quem decide, quem delibera, são os
indivíduos, não são centros institucionalizados de poderes funcionais.
2. Espécies de Administração do Estado
 Administração Central do Estado
 Administração Local do Estado
 Administração Directa do Estado
 Administração Indirecta do Estado
 Administração Central Desconcentrada

Nas diversas espécies de administração do Estado, nós procederemos com duas

espécies que são: Administração Central do Estado e Administração Indirecta

3. Administração Central do Estado

3.1.Conceitos dos órgãos centrais

 São órgãos centrais do Estado, os órgãos de soberania, o conjunto dos órgãos
governativos e as instituições a quem cabe garantir a prevalência do interesse
nacional e a realização da política unitária do Estado (Art.º 138, CRM).
 São órgãos e serviços do Estado que exercem competência extensiva a todo o
território nacional.
 Órgãos “centrais” são aqueles que têm competência sobre todo o território nacional.

Para cumprir as atribuições que lhe são conferidas pela Constituição e pelas leis, o
Estado carece de órgãos. E, na verdade, como as outras pessoas colectivas, públicas e
privadas o Estado tem os seus órgãos aos quais compete tomar decisões em nome da
pessoa colectiva a que pertencem (Art.º 139, CRM).
São da exclusiva competência dos órgãos centrais, nomeadamente, a representação
do Estado, a definição e organização do território, a defesa nacional, a ordem pública, a
fiscalização das fronteiras, a emissão da moeda e as relações diplomáticas.

3.2.Os principais órgãos centrais do Estado

A Administração Central do Estado integra os órgãos administrativos centrais
(os órgãos da soberania) e os órgãos independentes, exercendo as suas funções em todo
o território nacional (Decreto Lei n.º 7/2012, de 8 de Fevereiro).
A reposta vem na Constituição: são o PR, a AR, o Governo, Conselho
Constitucional Secretário de Estado na Província, Governador, Provedor de Justiça, as
comissões nacionais, os conselhos superiores, os Tribunais, entre outros previstos na lei.
Destes, o principal Órgão administrativo do Estado é o Governo como veremos. O
Governo da República de Moçambique é o Conselho de Ministro (Art.º 138, CRM).

3.3.Conceito de Governo
O Governo é órgão central da Administração pública, com funções de decisão, execução
e controlo a nível nacional (Decreto Lei n.º 7/2012, de 8 de Fevereiro).
Governo é a organização que é a autoridade governante de uma unidade politica,
o poder de regrar uma sociedade politica, ou aparato pelo qual o corpo governante
funciona e exerce autoridade. O governo é, usualmente, utilizado para designar a
instância máxima de administração executiva, geralmente reconhecida como liderança
de um Estado (Aureliano, 2009).
O Governo diferentemente se passam as coisas com o Governo: este além de ser
órgão político, é um órgão administrativo a título principal, permanente e directo.
Podemos dizer que o Governo é o principal órgão permanente e directo do Estado, com
carácter administrativo. Antes disso, convém, todavia, chamar a atenção para que há
muitos outros órgãos do Estado, além do Governo (Mariana, pp.105, 2018).
O Governo é, do ponto de vista administrativo, o órgão principal da
administração central do Estado, incumbido do Poder executivo. Interessa-nos, pois,
estudar aqui o Governo enquanto órgão administrativo, mas não enquanto órgão político
e legislativo, porque nessa
outra qualidade o Governo é estudado na Ciência política e no Direito Constitucional.
No modelo presidencialista aí, a função política pertence essencialmente ao
Presidente da República e o Governo tem uma função predominantemente
administrativa (Mariana, pp.107, 2018).

3.4.Funções do Governo
A constituição dá-nos as orientações mais importantes sobre a matéria:
O Conselho de Ministros assegura a administração do país, garante a integridade
territorial, vela pela ordem pública e pela segurança e estabilidade dos cidadãos,
promove o desenvolvimento económico, implementa a acção social do Estado,
desenvolve e consolida a legalidade e realiza a política externa do país.
A defesa da ordem pública é assegurada por órgãos apropriados que funcionam
sob controlo governamental (Art.º 203, CRM).
 3.5.Composição do Governo
Qual é a estrutura do Governo do nosso país? O artigo 201º da CRM dá-nos a
reposta.
Daqui resulta que a estrutura do Governo compreende as seguintes categorias de
membros
Do Governo: O Conselho de Ministros é composto pelo Presidente da República que a
ele preside, pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministros.
Podem ser convocados para participar em reuniões do Conselho de Ministros os
Vice-Ministros e os Secretários de Estado (Art 201, CRM).

4. Atribuições e Competências
Os fins das pessoas colectivas públicas chamam-se “atribuições”. Estas são por
conseguinte, os fins e interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas públicas de
prosseguir.
“Competência” é o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a
prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas.
Qualquer órgão da Administração, ao agir, conhece e encontra pela frente uma
dupla limitação: pois por um lado, está limitado pela sua própria competência – não
podendo, nomeadamente, invadir a esfera de competência dos outros órgãos da mesma
pessoa colectiva; e, por outro lado, está limitado pelas atribuições da pessoa colectiva
em cujo nome actua não podendo, designadamente, praticar quaisquer actos sobre
matéria estranha às atribuições da pessoa colectiva a que pertence.
Os actos praticados fora das atribuições são actos nulos, os praticados apenas
fora da competência do órgão que o prática são actos anuláveis.

4.1.Atribuições dos órgãos centrais

Os órgãos centrais têm, de forma geral, as atribuições relativas ao exercício da
soberania, a normação das matérias do âmbito da lei e a definição de politicas nacionais.
Constituem atribuições dos órgãos centrais, nomeadamente:
a) as funções de soberania;
b) a normação de matérias de âmbito da lei;
c) a definição de politicas nacionais;
d) a realização da politica unitária do Estado;
e) a representação do Estado ao nível provincial, distrital e autárquico;
f) a definição e organização do território;
 g) a defesa nacional;
h) a segurança e ordem pública;
i) a fiscalização das fronteiras;
j) a emissão da moeda;
k) as relações diplomáticas;
l) os recursos minerais e energia;
m) os recursos naturais situados no solo e subsolo, nas águas interiores, no mar
territorial, na plataforma continental e na zona económica exclusiva;
n) a criação e alteração dos impostos (Art.º 139, CRM).

Competências do Conselho de Ministros

1. Compete, nomeadamente, ao Conselho de Ministros:
a) garantir o gozo dos direitos e liberdades dos cidadãos;
b) assegurar a ordem pública e a disciplina social;
c) preparar propostas de lei a submeter à Assembleia da República;
d) aprovar decretos-lei mediante autorização legislativa da Assembleia da
República;
e) preparar o Plano Económico e Social e o Orçamento do Estado e
executá-los após aprovação pela Assembleia da República;
f) promover e regulamentar a actividade económica e dos sectores sociais;
g) preparar a celebração de tratados internacionais e celebrar, ratificar,
aderir e denunciar acordos internacionais, em matérias da sua
competência governativa;
h) dirigir a política laboral e de segurança social;
i) dirigir os sectores do Estado, em especial a educação e saúde;
j) dirigir e promover a política de habitação.

2. Compete, ainda, ao Conselho de Ministros:

a) garantir a defesa e consolidação do domínio público do Estado e do património do
Estado;
b) dirigir e coordenar as actividades dos ministérios e outros órgãos subordinados ao
Conselho de Ministros;
c) analisar a experiência dos órgãos executivos locais e regulamentar a sua organização
e funcionamento e tutelar, nos termos da lei, os órgãos das autarquias locais;
d) estimular e apoiar o exercício da actividade empresarial e da iniciativa privada e
proteger os interesses do consumidor e do público em geral;
e) promover o desenvolvimento cooperativo e o apoio à produção familiar.

3. É da exclusiva iniciativa legislativa do Governo a matéria respeitante à sua própria

organização, composição e funcionamento (Art.º 204; CRM).

Presidente da República de Moçambique

O Presidente da República é o Chefe do Governo, zela, no exercício das suas
funções constitucionais, pelo funcionamento correcto dos órgãos do Estado vêm
reguladas no artigo 160º, nº1 e 2 da Constituição. De um ponto de vista administrativo,
o Presidente da República de Moçambique exerce diversas funções como: No domínio
do Governo, compete ao Presidente da República: convocar e presidir as sessões do
Conselho de Ministros; nomear, exonerar e demitir o Primeiro-Ministro; criar
ministérios e comissões de natureza ministerial.
Compete-lhe, ainda, nomear, exonerar e demitir: os Ministros e Vice-Ministros;
os Governadores Provinciais; os Reitores e Vice-Reitores das Universidades Estatais,
sob proposta dos respectivos colectivos de direcção, nos termos da lei; o Governador e o
Vice-Governador do Banco de Moçambique; os Secretários de Estado (Art.º 160,
CRM).

Presidência da República
A Presidência da República é o órgão central do Aparelho do Estado que assiste o
Presidente da República no exercício das suas funções. Incumbe à Presidência da
República apoiar directamente o Presidente da República no exercícios das suas funções
na qualidade de Chefe de Estado, Chefe do Governo e de Comandante-Chefe das Forças
de Defesa e Segurança, bem como nas suas relações com outras instituições do Estado,
forças politicas, sociedade civil e com outras entidades a nível internacional (Decreto
Lei n.º 7/2012, de 8 de Fevereiro).

Primeiro-Ministro
As funções do Primeiro-ministro vêm reguladas no artigo 205º, nº1 e 2 da
Constituição. De um ponto de vista administrativo, o Primeiro-Ministro exerce diversas
funções como: coordenar e controlar as actividades dos ministérios e outras instituições
governamentais; supervisionar o funcionamento técnico administrativo do Conselho de
Ministros; garantir a execução das decisões dos órgãos do Estado pelos membros do
Governo e as demais funções. E o Secretariado do Conselho de Ministros é o órgão
encarregue de prestar o apoio técnico, administrativo e material à actividade do
Governo, preparar e acompanhar a execução do seu calendário de actividades e
organizar a agenda de trabalhos do Conselho de Ministros (Decreto Lei n.º 7/2012, de 8
de Fevereiro).

Ministros
Como é que podemos definir os Ministros enquanto membros do Governo? Para
nós, os ministros são os membros do Governo que participam no Conselho de Ministros
e exercem funções políticas e administrativas.
Está subjacente ao governo o princípio de igualdade entre ministros segundo o
qual os Ministros são iguais entre si, em categoria oficial e em estatuto jurídico.

Secretário de Estado na Privincia

Ao nivel da Provincia, o Governo Central é representado pelo Secretário de
Estado na Provincia; o Secretário do Estado na Provincia assegura a realização das
funções exclusivas e de soberania do Estado, nos termos da lei; o Secretário do Estado
na Provincia superintende e supervisa os serviços de representação do Estado na
Provincia e nos distritos e às demais funções (Art.º 141; CRM).

5. Órgãos Centrais Independentes

São órgãos centrais independentes do Governo os órgãos administrativos criados
como tal pela Constituição e demais leis. Os órgãos centrais independentes, no
desempenho das suas funções, observam a Constituição e as leis e regem-se pelos
princípios de independência, imparcialidade e transparência. Os órgãos centrais
independentes exercem funções consultivas, de controlo, de supervisão, administrativas
ou mistas (Decreto Lei n.º 7/2012, de 8 de Fevereiro).
Os membros e os titulares dos órgãos independentes são designados segundo o
estabelecido na Constituição e na lei e podem integrar individualidades provenientes da
sociedade civil, quando se tratar de órgãos colegiais.
 Os membros ou titulares dos órgãos independentes são inamovíveis e não são
responsabilizados pelas opiniões que emitem no âmbito do exercício das suas funções,
salvo os casos previstos na lei.
Para garantir a sua isenção e imparcialidade, os titulares dos órgãos
independentes observam as normas sobre incompatibilidades, bem como códigos de
ética e conduta aplicáveis aos titulares de cargos públicos (Decreto Lei n.° 7/2012, de 8
de Fevereiro).

5.1.Classificação dos órgãos independentes

São órgãos independentes, as comissões nacionais independentes, o Provedor de
Justiça, os conselhos superiores e outras entidades assim classificadas por lei (Decreto
Lei n.° 7/2012, de 8 de Fevereiro).

O subsector da administração central consiste na unidade ou unidades

institucionais que constituem a administração central mais as instituições sem fins
lucrátivos não mercantis controladas pela administração central (INA, pp.10, 2021). A
administração central goza de autoridade em todo o território do País. Portanto, tem
poder para cobrar impostos sobre todas as unidades residentes e não residentes que
exercem actividades económicas no País. As suas responsabilidades políticas incluem a
defesa nacional, a manutenção da lei e da ordem e as relações com administrações
estrangeiras.

Igualmente, visa garantir o funcionamento eficiente do sistema social e

económico por meio de legislação e regulamentações adequadas. É responsável pela
prestação de serviços colectivos em benefício da comunidade em geral e, para tanto,
incorre em gastos com defesa e administração pública (INA, pp.10, 2021).

Além disso, pode incorrer em despesas com a prestação de serviços, como

educação ou saúde, principalmente para o benefício de famílias individuais.
Por último, pode efectuar transferências para outras unidades institucionais,
nomeadamente para famílias, ISFL, empresas e outros níveis de administração.

A administração Pública Central pode subsectorizar-se em:

 Estado – Inclui os organismos cujas receitas e despesas se inscrevem unicamente no
Orçamento de Estado e na Conta Geral do Estado.
 Serviços e Fundos Autónomos – Engloba os organismos com autonomia financeira
e administrativa financiados, maioritariamente, por transferências provenientes de
outras unidades da Administração Pública e por impostos que lhes estejam
consignados. A sua actuação efectua-se em determinadas áreas, quer através da
regulamentação e fiscalização, quer através da atribuição de apoios financeiros aos
agentes económicos no quadro da política económica e social do Estado.
 Instituições Sem Fins Lucrativos da Administração Central – Agrupa as ISFL
que exercem, essencialmente, actividades não mercantis e são controladas e
financiadas, maioritariamente, pela Administração Central.

O Estado integra todos os órgãos centrais do aparelho de Estado ou governo central,

como os ministérios, as comissões nacionais, as secretarias de estado, as direcções
nacionais e outros organismos centrais cuja esfera de acção se refere à totalidade do
território nacional, bem como as suas delegações territoriais internas (Decreto Lei n.º
7/2012, de 8 de Fevereiro).

6. Administração Directa
Administração Directa do Estado: é a actividade exercida por serviços
integrados na pessoa colectiva Estado. Constitui um instrumento para o desempenho
dos fins do Estado, estando submetida ao poder de direcção do Governo. Encontra-se
estruturada em termos hierárquicos, isto é, de acordo com um modelo de organização
administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes ligados por um vínculo
jurídico que confere ao superior o poder de direcção e ao subalterno o dever de
obediência. Isto advém do princípio de instrumentalidade, pois se os subalternos não se
achassem vinculados a um dever de obediência claro e preciso, a administração do
Estado deixada de ser subordinada e passava a ser autónoma ou independente. O
Provedor de Justiça, a Comissão Nacional de Eleições, a Entidade reguladora da
Comunicação Social e outros órgãos de natureza análoga são órgãos da administração
central directa do Estado, mas independentes, pois não dependem do Governo (Mariana,
pp.14, 2018).
 Administração directa do Estado: Cumpre destacar agora os principais caracteres
específicos do Estado e da sua administração directa. Sãos seguintes:

a) Unicidade - O Estado é a única espécie deste género;

b) Carácter originário - todas as pessoas colectivas públicas são sempre criadas ou
reconhecidas por lei ou nos termos da lei. O Estado não porque tem natureza
originária
e não constitutiva;
c) Territorialidade - O Estado é uma pessoa colectiva de cuja natureza faz parte de
um certo território, o território nacional. O Estado é a primeira e a mais importante,
das
chamadas “pessoas colectivas de população e território”. Todas as parcelas
territoriais,
mesmo que afectas a outras entidades estão sujeitas ao poder do Estado;
d) Multiplicidade de atribuições - O Estado é uma pessoa colectiva com fins
múltiplos,
podendo e devendo prosseguir diversas e variadas atribuições;
e) Pluralismo de órgãos e serviços - são numerosos os órgãos do Estado, bom como
os serviços públicos que auxiliam esses órgãos;
f) Organização em ministérios - os órgãos e serviços do Estado, administração, a
nível central, estão estruturados em departamentos, organizados por assuntos ou
matérias,
os quais se denominam ministérios;
g) Personalidade jurídica uma - apesar da multiplicidade das atribuições, do
pluralismo dos órgãos e serviços, e da divisão em ministérios, o Estado mantêm
sempre uma personalidade jurídica una (Mariana, pp.14, 2018).

7. Administração Central Desconcentrada

Administração Central Desconcentrada: pode haver e há dentro do Estado
serviços com autonomia, sendo serviços do Estado, mas não dependendo diretamente de
ordens do governo, estando autonomizados, tendo órgãos próprios de direção ou de
gestão (Ex.Autárquias locais).