Direito Administrativo

Órgãos públicos (classificação)

1) Independentes ou primários: são os originários da CF (art. 2º) e representativos

dos poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário). Segundo Hely Lopes
Meirelles entram nessa classificação o MP e o TC.
2) Autônomos: são os localizados na cúpula da Administração, imediatamente
abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes, com
ampla autonomia administrativa, financeira e técnica (Ex: Ministérios, Secretarias
de Estado e de Município, AGU).
3) Superiores: são os que detêm poder de direção, controle, decisão e comando
dos assuntos de sua competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação
e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta, não gozando de autonomia
administrativa nem financeira (Ex: Secretarias-Gerais, Procuradorias,
Coordenadorias, Departamentos e Divisões).
4) Subalternos: são aqueles com poder decisório reduzido e predominância de
atribuições de execução, a realização de serviços de rotina.
5) Quanto à estrutura: a) simples ou unitários, são constituídos por um só centro
de competência, inexistindo outro órgão em sua estrutura, para realizar
desconcentradamente sua função principal ou para auxiliar seu desempenho; b)
compostos, são os que reúnem na sua estrutura outros órgãos menores, com
função principal idêntica (atividade-fim realizada de maneira desconcentrada, e
não descentralizada) ou com funções auxiliares diversificadas (atividades-meio
atribuídas a vários órgãos menores) (ex: as secretarias estaduais).
6) Quanto à atuação funcional: a) singulares ou unipessoais, a decisão é tomada
na vontade de um único agente (ex: Pres. da Rep. e Gov.); b) colegiados ou
pluripessoais, a decisão é tomada na vontade da maioria de seus integrantes.
7) Órgãos públicos são unidades de atuação, que englobam um conjunto de
pessoas e meios materiais ordenados para realizar uma atribuição
predeterminada. Caracteriza-se por ser parte de um todo, quer tenha dimensões
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amplas (um Ministério), ou pequenas dimensões (seção de pessoal de um

Ministério).
7.1) Em virtude da divisão de atividades, cada órgão é dotado de atribuições
específicas que não se confundem com as atribuições de outros órgãos e que, em
princípio, somente por ele podem ser exercidas. No direito público, as atribuições
de cada órgão ou autoridade recebem o nome de competência.
7.1.1) Características da competência pública: exercício obrigatório, irrenunciável,
intransferível, imodificável e imprescritível.
7.2) No desempenho das atividades inerentes a sua competência o órgão atua em
nome da pessoa jurídica de que faz parte. Ele próprio não é dotado de
personalidade jurídica, portanto, não se apresenta como sujeito de direitos e
obrigações por si próprio; a atividade do órgão e seus efeitos no mundo jurídico
são imputados à pessoa jurídica da qual faz parte.
8) O órgão corresponde a centro de competência despersonalizado da estrutura
administrativa; cargo, o lugar titularizado pelo agente público; e função, os
encargos ou atribuições. Não há cargo sem função; há função sem cargo.
9) Os cargos devem ser criados por lei ou por resolução (Poder Legislativo), e
somente deveriam ser extintos ou transformados por ato da mesma natureza.

Agentes públicos (classificação)

1) Políticos: são os componentes do Governo nos seus primeiros escalões,

investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição,
designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais (Ex: Pres.
da Rep., Governadores, Prefeitos, Ministros, Senadores, Deputados, Magistrados,
membros do MP e do TC).
2) Administrativos: são todos aqueles que se vinculam ao Estado por relações
profissionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime jurídico determinado pela
entidade estatal a que servem.
3) Honoríficos: são cidadãos convocados, designados ou nomeados para prestar,
transitoriamente, determinados serviços ao Estado, sem qualquer vínculo
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empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração (Ex: jurado,

mesário eleitoral, comissário de menores, membro de comissão de estudo).
4) Delegados: são particulares que recebem a incumbência da execução de
determinada atividade, obra ou serviço público e o realizam em nome próprio, por
sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a fiscalização deste.
Respondem objetivamente pelo dano causado a terceiro (art. 37, § 6º, da CF),
podendo ser impetrado MS contra seus atos (art. 5º, LXIX, da CF). O Estado tem
responsabilidade subsidiária, desde que o delegado seja insolvente (Ex: cartórios
extrajudiciais – registro civil das pessoas naturais).
5) Credenciados: são os que recebem poderes de representação do ente estatal
para atos determinados, como ocorre nas transações internacionais.

Administração Pública

1) É gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à

guarda e conservação alheias.
2) Natureza: é a de um múnus público para quem a exerce, isto é, a de um
encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses
da coletividade.
3) Fins: o bem comum da coletividade administrada (interesse público primário e
secundário – pesquisar Alexy).
4) Governo: corresponde à atividade que fixa os objetivos do Estado ou conduz
politicamente os negócios públicos. Atos de governo resultam da soberania ou
autonomia detida pela União (soberania), Estados e Municípios (autonomia). Os
atos resultantes da atividade governamental (atos de governo, v.g., sanção, veto,
decreto autônomo) são distintos dos atos administrativos: os primeiros são
desvinculados, independentes, orientados por critérios legais e políticos,
diferentemente dos atos administrativos típicos, que devem guardar necessária
dependência, sendo resultantes da atuação hierarquizada própria da
Administração.
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5) Atividades: a) centralizada: é aquela exercida diretamente pela entidade estatal;

b) desconcentrada, sempre que a competência para o exercício da atividade é
repartida, dividida por diversos órgãos (ministérios, secretarias etc.); c)
descentralizada, quando a atividade é deferida a outras entidades dotadas de
personalidade jurídica, seja por outorga (lei), seja por delegação (contrato).

Princípios básicos da Administração

1) Legalidade: é o mais importante, por ser essencial ao Estado Democrático de

Direito, onde a Administração somente pode agir nos limites da lei (CF, arts. 5º, II
e XXXV, 37, caput e 84, IV) e, por conseguinte, a atividade administrativa é
atividade sublegal, infralegal, consistente na expedição de comandos
complementares à lei. Diante disso, a Administração não poderá proibir ou impor
comportamento algum a terceiro, salvo se estiver previamente embasada em
determinada lei que lhe faculte proibir ou impor algo a quem quer que seja.
2) Moralidade: é a proibição de a atuação administrativa distanciar-se da moral,
dos princípios éticos, da boa-fé, da lealdade. Não é a moral comum, mas sim uma
moral jurídica, entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da
disciplina interior da Administração. A moralidade é necessária à validade da
conduta do administrador público. Sobre o tema, já decidiu o STF: "A atividade
estatal, qualquer que seja o domínio institucional de sua incidência, está
necessariamente subordinada à observância de parâmetros ético-jurídicos que se
refletem na consagração constitucional do princípio da moralidade administrativa.
Esse postulado fundamental, que rege a atuação do Poder Público, confere
substância e dá expressão a uma pauta de valores éticos sobre os quais se funda
a ordem positiva do Estado. O princípio constitucional da moralidade
administrativa, ao impor limitações ao exercício do poder estatal, legitima o
controle jurisdicional de todos os atos do Poder Público que transgridam os
valores éticos que devem pautar o comportamento dos agentes e órgãos
governamentais" (ADI 2661-MC, rel. Min. Celso de Mello, DJ 23/08/02).
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3) Impessoalidade ou finalidade: visa à satisfação do interesse coletivo, cujo

desvio, invalida o ato administrativo. A impessoalidade tem duas conseqüências,
quais sejam, obriga ao atendimento do interesse público, sendo impessoal,
abstrata, genérica; a atividade administrativa é imputada ao órgão ou à entidade, e
não ao agente. O princípio da finalidade está contido no princípio da legalidade,
pois corresponde à aplicação da lei tal qual é, pois quem desatende ao fim legal
desatende a própria lei. Esse princípio também deve ser entendido para excluir a
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações
administrativas (CF, art. 37, § 1º), bem como para contemplar o tratamento
isonômico entre os administrados (ex: concurso público e licitação).
Já decidiu o STF: "Publicidade de caráter autopromocional do Governador e de
seus correligionários, contendo nomes, símbolos e imagens, realizada às custas
do erário. Não observância do disposto na segunda parte do preceito
constitucional contido no art. 37, § 1º" (RE 217025-AgR).
4) Razoabilidade: a Administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de
obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso
normal de pessoas equilibradas e respeitosa das finalidades que presidiram a
outorga da competência exercida. É ilegítima as condutas desarrazoadas,
incoerentes ou praticadas com desconsideração às situações e circunstâncias que
seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez e
disposição de acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada.
Assim, não se imagine que a correção judicial baseada na violação do princípio da
razoabilidade invade o mérito do ato administrativo, isto é, o campo de liberdade
conferido pela lei à Administração para decidir-se segundo uma estimativa da
situação e critérios de conveniência e oportunidade. Tal não ocorre porque a
sobretida liberdade é liberdade dentro da lei, vale dizer, segundo as possibilidades
nela comportadas. A razoabilidade e a proporcionalidade fundamentam-se nos
mesmos preceitos da legalidade (CF, arts. 5º, II, 37 e 84, IV).
5) Proporcionalidade: adequação entre os meios e os fins, banindo-se medidas
abusivas ou de qualquer modo com intensidade superior ao estritamente
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necessário. Atos desproporcionais são ilegais e, por isso, fulmináveis pelo

Judiciário.
6) Publicidade: a atuação transparente da Administração exige a publicação, ainda
que meramente interna, de toda forma de manifestação administrativa,
constituindo esse princípio requisito de eficiência dos atos administrativos. A
publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade.
7) Eficiência (EC 19/98): exige que a atividade administrativa seja exercida com
presteza, perfeição e rendimento funcional.
8) Segurança jurídica: não pode o administrador invalidar atos administrativos,
sem causa legal que justifique.
9) Motivação: é a indicação dos pressupostos de fato e de direito (teoria dos
motivos determinantes), que deve ser prévia ou contemporânea à expedição do
ato. A regra geral é a obrigatoriedade da motivação, para que a atuação do
administrador fique demonstrada pela exposição dos motivos do ato e para
garantir o próprio acesso ao Judiciário.
10) Continuidade: a atividade administrativa, em especial os serviços públicos, não
pode sofrer paralisações, já que a atividade é ininterrupta. Há proibição ao
exercício de greve por militares – PM, bombeiros e forças armadas (CF, arts. 42, §
1º e 142, § 3º, IV), e para os demais tal exercício depende de regulamentação
legal. Serviços essenciais não admitem paralisação, como os de segurança
pública, transporte público, saúde etc. Em tese, não pode o contratado deixar de
cumprir o contrato administrativo, ainda que a Administração/contratante tenha
deixado de satisfazer suas obrigações contratuais, pois em via de regra não se
aplica a exceção de contrato não cumprido (exceptio non adimpleti contractus).
11) Autotutela: é a revisão pela Administração de seus próprios atos (Súmula 473
STF).
12) Especialidade: as entidades estatais não podem abandonar, alterar ou
modificar os objetivos para os quais foram constituídas. Sempre atuarão
vinculadas e adstritas aos seus fins ou objeto social. A alteração do objeto
somente é possível se observada a forma pela qual foi constituída a entidade.
13) Ampla defesa e contraditório: art. 5º, LV, da CF.
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14) Supremacia do interesse público sobre o interesse privado: a Administração

tem a possibilidade, nos termos da lei, de constituir terceiros em obrigações
mediante atos unilaterais. Tais atos são imperativos como quaisquer atos do
Estado, ou seja, da essência de qualquer Estado.

Regime jurídico administrativo

1) É a união dos princípios peculiares ao Direito Administrativo. São eles: a)

supremacia do interesse público sobre o privado (prerrogativas/privilégios); b)
indisponibilidade do interesse público (restrições e formalidades).
2) Supremacia do interesse público sobre o privado: no confronto entre o interesse
do particular e o interesse público, prevalecerá o segundo. Tal não significa o
esquecimento do interesse e direito do particular, mas garante a prevalência do
interesse público, no qual se concentra o interesse da coletividade, como ocorre
nas hipóteses em que a Administração reconhece de utilidade pública um bem
imóvel e declara a sua expropriação. O direito de propriedade deferido
constitucionalmente ao particular cede lugar ao interesse da coletividade.
2.1) Em decorrência dessa supremacia, a Administração se encontra em situação
de autoridade, de comando, relativamente aos particulares. Compreende, assim, a
possibilidade de a Administração constituir os particulares em obrigações por ato
unilateral, e o direito de modificar, unilateralmente, relações já estabelecidas.
2.2) Privilégios: presunção de veracidade e legitimidade dos atos administrativos;
benefício de prazos maiores no processo; prazos especiais para prescrição das
ações em que é parte o Poder Público.
3) Indisponibilidade do interesse público: a Administração não pode dispor desse
interesse geral nem renunciar a poderes que a lei lhe deu para tal tutela, mesmo
porque ela não é titular do interesse público, cujo titular é o Estado, que, por isso,
mediante lei poderá autorizar a disponibilidade ou a renúncia.
3.1) Não é deferida liberdade ao administrador para concretizar transações de
qualquer natureza sem prévia e correspondente norma legal. Os bens, direitos e
interesses públicos são confiados a ele para a sua gestão, nunca para a sua
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disposição. O poder de disposição seja para aliená-los, renunciá-los ou

transacioná-los, dependerá sempre de lei. Não há poder de transigir sem lei
anterior que o permita.
3.2) Colhe-se do STF: “Transação. Validade. Em regra, os bens e o interesse
público são indisponíveis, porque pertencem à coletividade. É, por isso, o
Administrador, mero gestor da coisa pública, não tem disponibilidade sobre os
interesses confiados à sua guarda e realização. Todavia, há casos em que o
princípio da indisponibilidade do interesse público deve ser atenuado, mormente
quando se tem em vista que a solução adotada pela Administração é a que melhor
atenderá à ultimação deste interesse” (RE 253885).

Abuso do poder

1) O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para

praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das
finalidades administrativas.
2) O abuso do poder reparte-se em: excesso de poder e o desvio de finalidade.
3) Excesso de poder: caracteriza-se pelo descumprimento frontal da lei, quando a
autoridade age claramente além de sua competência, como, também, quando ela
contorna dissimuladamente as limitações da lei, para arrogar-se poderes que não
lhe são atribuídos legalmente.
4) Desvio de finalidade: verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos
limites de sua competência, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos
objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse público. O desvio de finalidade ou
de poder é, assim, a violação ideológica da lei, ou, por outras palavras, a violação
moral da lei, colimando o administrador público fins não queridos pelo legislador,
ou utilizando motivos e meios imorais para a prática de um ato administrativo
aparentemente legal. Ex: quando a autoridade pública decreta uma
desapropriação alegando utilidade pública mas visando, na realidade, a satisfazer
interesse pessoal próprio ou favorecer algum particular; quando pretender usar de
seus poderes para prejudicar um inimigo ou para beneficiar a si próprio ou amigo.
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4.1) Se o administrador praticando ato discricionário buscar outro objetivo que não
o interesse público, incidirá em ilegalidade, por desvio de finalidade, que poderá
ser reconhecido e declarado pela Administração ou pelo Judiciário.

Poderes administrativos

1) Poder vinculado ou regrado: é aquele que a lei confere à Administração para a

prática de ato de sua competência, determinando os elementos e requisitos
necessários à sua formalização. O agente público fica inteiramente preso ao
enunciado da lei, em todas as suas especificações. Deixando de atender a
qualquer dado expresso na lei, o ato é nulo. São elementos vinculados: a
competência, a finalidade e a forma.
2) Poder discricionário: é o que a lei concede à Administração, de modo explícito
ou implícito, para a prática de atos administrativos com liberdade na escolha de
sua conveniência, oportunidade e conteúdo. O administrador nunca desfruta de
liberdade total. Os elementos subordinados à lei em que a autoridade deve
sempre obedecer: competência, finalidade e forma.
3) Poder hierárquico: é o que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as
funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes,
estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de
pessoal. Esse poder faculta ao superior dar ordens e fiscalizar, delegar e avocar
atribuições (competência) e de rever os atos dos inferiores. O poder hierárquico é
limitado ao âmbito interno da Administração.
3.1) Cabe referir que a avocação encontra limites na lei e outras normas. O STJ
(MS 124/DF) considerou abuso de poder avocação, por Ministro de Estado, de
decisão que, por regulamento, competia ao Diretor de um departamento.
4) Poder disciplinar: é a faculdade de punir internamente as infrações funcionais
dos servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da
Administração.
4.1) A mesma infração pode dar ensejo a punição administrativa (disciplinar) e a
punição penal (criminal), porque aquela é sempre um minus em relação a esta.
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Daí resulta que toda condenação criminal por delito funcional acarreta a punição
disciplinar, mas nem toda falta administrativa exige sanção penal.
5) Poder regulamentar ou normativo: é faculdade de que dispõem os Chefes do
Executivo de explicar a lei para sua correta execução, ou de expedir decretos
autônomos sobre matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei. É um
poder inerente e privativo (CF, art. 84, IV), e, por isso mesmo, indelegável a
qualquer subordinado.
5.1) Todavia, não pode regulamentar matéria só disciplinável por lei (princípio da
legalidade), notadamente matéria que regula liberdade e propriedade. A EC 32/01
permitiu ao Chefe do Executivo a expedição de decreto autônomo que dispõe
sobre a organização e funcionamento da administração, quando não implicar em
aumento de despesa nem criação ou extinção de cargos públicos, salvo quanto a
estes últimos na hipótese de estarem vagos.
5.2) O CN tem competência para sustar atos normativos do Executivo que
exorbitem do poder regulamentar (CF, art. 49, V).
5.3) As leis que trazem a recomendação de serem regulamentadas não são
exeqüíveis antes da expedição do decreto regulamentar, porque esse ato é
conditio juris da atuação normativa da lei, operando o regulamento como condição
suspensiva. Passado o prazo fixado em lei, se o regulamento não for expedido, e
sendo este indispensável, o beneficiário da norma poderá utilizar-se do mandado
de injunção para obter a norma regulamentadora.
5.4) Não pode o CN delegar ao Executivo, mediante lei, fora do procedimento
regular, para através de decreto inovar na ordem jurídica.
6) Poder de polícia (polícia administrativa): é a atividade da Administração que
impõe limites ao exercício de direitos e liberdades. É o conjunto de atribuições de
que dispõe a Administração para condicionar e restringir o uso e gozo de bens,
atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado
(art. 78 do CTN).
6.1) Poder de polícia originário: ele nasce com a entidade que o exerce e é pleno
no seu exercício.
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6.2) Poder de polícia derivado: provém de outra entidade através de transferência

legal, sendo limitado o seu exercício nos termos da delegação e se caracteriza por
atos de execução. Nessa espécie de poder de polícia, não se compreende a
imposição de taxas, porque o poder de tributar é intransferível da entidade estatal
que o recebeu constitucionalmente.
6.3) A razão do poder de polícia é o interesse social e o seu fundamento está na
supremacia geral que o Estado exerce em seu território sobre todas as pessoas,
bens e atividades. As liberdades admitem limitações e os direitos pedem
condicionamento ao bem-estar social. Essas restrições ficam a cargo da polícia
administrativa. Mas sob a invocação do poder de polícia não pode a autoridade
anular as liberdades públicas ou aniquilar os direitos fundamentais.
6.4) Salvo hipóteses excepcionalíssimas não há delegação de ato jurídico de
polícia a particular e nem a possibilidade de que este o exerça a título contratual.
Pode haver, entretanto, habilitação do particular à prática de ato material
preparatório ou sucessivo a ato jurídico desta espécie. Ex: fiscalização do trânsito
com equipamentos fotos sensores, pertencentes e operados por empresa privada
contratada, ou demolição e implosão de obras irregulares pelo contratado
particular. A delegação não pode ocorrer quanto à liberdade dos administrados.
6.5) O objeto é todo bem, direito ou atividade individual que possa afetar a
coletividade ou pôr em risco a segurança nacional, e a finalidade é a proteção ao
interesse público no seu sentido mais amplo.
6.6) A extensão do poder de polícia abrange a proteção à moral e aos bons
costumes, a preservação da saúde pública, o controle de publicações, a
segurança das construções e dos transportes.
6.7) Os limites são demarcados pelo interesse social em conciliação com os
direitos fundamentais do indivíduo assegurados na CF.
6.8) Se esse poder for praticado com excesso fica sujeito a invalidação pelo Poder
Judiciário.
6.9) O poder de polícia se expressa via atos discricionários ou vinculados.
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6.10) Atributos: a) discricionariedade; b) auto-executoriedade (executa por seus

próprios meios, sem intervenção do Judiciário); c) coercibilidade (imposição
coativa, obrigatória, aos destinatários, admitindo-se o emprego de força pública).
6.11) Meios de atuação: a) alvará, é o instrumento da licença ou autorização para
a prática de ato, realização de atividade ou exercício de direito dependente de
policiamento administrativo; b) fiscalização, que se restringe à verificação da
normalidade do uso do bem ou da atividade, e havendo alguma irregularidade ou
infringência legal, o agente fiscalizador lavrará auto de infração.
6.11.1) O alvará pode ser definitivo ou precário.
6.11.2) Licença: quando o alvará for definitivo, não pode ser invalidado
discricionariamente, só admitindo revogação por interesse público superveniente e
justificado, e mediante indenização; ou cassação por descumprimento das normas
legais; ou anulação por ilegalidade na sua expedição. A licença não pode ser
recusada ou negada pela Administração quando o particular preencher os
requisitos legais para a sua obtenção, sanável pelo MS.
6.11.3) Autorização: é o alvará precário, podendo ser revogado sumariamente, a
qualquer tempo, sem indenização.
6.12) Campos de atuação: direito de construir, localização e funcionamento de
atividades no território de um Município; condições sanitárias de alimentos,
elaborados ou não, vendidos à população; medicamentos; exercício de profissões;
poluição sonora, visual, atmosférica, poluição dos rios, mares, praias, lagoas,
lagos, mananciais; preços; atividade bancária e econômica; trânsito; ordem
pública.

Atos administrativos

1) É toda manifestação unilateral de vontade da Administração que tenha por fim

imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou
impor obrigações aos administrados ou a si própria. Para Celso B. de Mello
somente pode ser ato administrativo a declaração do Estado no exercício de
prerrogativas públicas.
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2) Fato administrativo: é toda realização material da Administração em

cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma
ponte, a instalação de um serviço público. O fato resulta sempre de um ato
administrativo que o determina.
3) Requisitos: a) competência, é o poder atribuído por lei ao agente para o
desempenho específico de suas funções. Nenhum ato (discricionário ou vinculado)
pode ser realizado validamente sem que o agente disponha de poder legal para
praticá-lo. É intransferível e improrrogável, mas pode ser delegada e avocada
desde que permitida por lei; b) finalidade, é aquela que a lei indica explícita ou
implicitamente, que sempre será retratadora do interesse público, sob pena de
caracterizar o desvio de poder; c) forma, é o revestimento exteriorizador, que
constitui requisito vinculado e imprescindível à sua formação. Enquanto a vontade
dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administração exige
procedimento especiais e forma legal para que se expresse validamente; d)
motivo, é a situação de fato ou de direito que determina ou autoriza a sua
realização. A indicação do motivo é obrigatória para os atos vinculados e
dispensável nos discricionários; e) objeto, é a criação, modificação ou
comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades
sujeitas à ação do Poder Público.
4) Teoria do desvio do poder: acarreta a invalidade do ato quando o agente
satisfaz finalidade alheia à natureza do ato utilizado, ou seja, busca finalidade
alheia ao interesse público ou alheia à categoria do ato que utilizou, ainda que de
interesse público. Ex: superior que remove funcionário para local afastado sem
nenhum fundamento de fato; o agente remove funcionário, que merecia punição, a
fim de castigá-lo, pois a remoção não é ato de categoria punitiva.
5) Para a validade do ato administrativo não depende da vontade do agente
administrativo e nem dos requisitos do art. 104 do CC.
6) A revogação ou a modificação do ato administrativo deve obedecer à mesma
forma do ato originário, uma vez que o elemento formal é vinculado tanto para sua
formação quanto para seu desfazimento ou alteração.
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7) Mérito do ato administrativo: é a valoração dos motivos e na escolha do objeto

do ato, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça.
Nos atos discricionários não cabe ao Judiciário rever os critérios adotados pelo
administrador, porque não há padrões de legalidade para aferir essa atuação.
8) Atos de direito privado praticados pela Administração: quando ocorrer tal
hipótese ela se nivela ao particular, abrindo mão de sua supremacia de poder, não
podendo alterá-los, revogá-los, anulá-los ou rescindi-los por ato unilateral. Ex:
quando emite um cheque ou assina uma escritura de compra e venda ou doação,
a Administração se sujeita às normas do Direito Privado.
9) Atributos: a) presunção de legitimidade (decorre do princípio da legalidade); b)
imperatividade (decorre da só existência do ato administrativo; coercibilidade para
seu cumprimento ou execução); c) auto-executoriedade.
10) Classificação:
10.1) Quanto aos seus destinatários: a) gerais ou regulamentares, são aqueles
expedidos sem destinatários determinados, com finalidade normativa, alcançando
todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato abrangida por
seus preceitos (Ex: regulamentos, instruções normativas). Podem ter sua
constitucionalidade atacada (CF, art. 102, I, “a”). Prevalecem sobre os atos
individuais, ainda que provindos da mesma autoridade; b) individuais ou especiais,
são todos aqueles que se dirigem a destinatários certos, criando-lhes situação
jurídica particular (Ex: decretos de desapropriação, de nomeação, de exoneração,
licença, permissão e autorização).
10.2) Quanto ao seu objeto: a) atos de império ou de autoridade, são todos
aqueles que a Administração pratica usando de sua supremacia sobre o
administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento (ex: interdição de
estabelecimento); b) atos de gestão, são os praticados sem usar de sua
supremacia sobre os destinatários, ocorrendo nos atos puramente de
administração dos bens e serviços públicos e nos negociais com os particulares, e
desde que praticados regularmente geram direitos subjetivos e permanecem
imodificáveis pela Administração; c) atos de expediente, são todos aqueles que se
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destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam pelas

repartições.
10.3) Quanto ao seu regramento: a) atos vinculados ou regrados, são aqueles
para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização, sem
possibilidade de subjetivismo por parte do agente, sendo passível de anulação
pela própria Administração ou pelo Judiciário (Ex: aposentadoria compulsória); b)
atos discricionários, são os que a Administração pode praticar com liberdade de
escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua
oportunidade e do modo de sua realização. Todavia, o ato deve observar a
competência, a forma prescrita e a finalidade.
10.3.1) A diferença nuclear entre o ato vinculado e discricionário residiria em que o
primeiro a Administração não dispõe de liberdade alguma, posto que a lei já
regulou antecipadamente em todos os aspectos o comportamento a ser adotado,
enquanto no segundo a disciplina legal deixa ao administrador certa liberdade
para decidir-se em face das circunstâncias concretas do caso.
10.4) Quanto à formação do ato: a) simples, é o que resulta da manifestação de
vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado; b) complexo, é o que se
forma pela conjugação de vontades de mais de um órgão administrativo (Ex:
investidura de servidor, licitação na modalidade concorrência, nomeação de
Ministro do STF, emitida pelo Pres. da Rep., depois que o Senado aprovou o
nome indicado, nomeação de Desembargador pelo quinto constitucional). O
essencial é o concurso de vontades de órgãos diferentes para formação de um ato
único; c) composto, é o que resulta da vontade única de um órgão, mas depende
da verificação por parte de outro, para se tornar exeqüível.
11) Espécies: a) atos normativos, são aqueles que contêm um comando geral do
Executivo, visando à correta aplicação da lei (Ex: decretos, instruções normativas,
regimentos, resoluções, deliberações); b) atos ordinatórios, são os que visam a
disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus
agentes, decorrentes do poder hierárquico (Ex: instruções, circulares, avisos,
portarias – esta dá início ao processo administrativo -, ordens de serviço, ofícios,
despachos); c) atos negociais, são todos aqueles que contêm uma declaração de
 16

vontade apta a concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir a certa

faculdade ao particular, nas condições impostas ou consentidas pelo Poder
Público (Ex: licença, autorização, permissão); d) atos enunciativos, são todos
aqueles em que se limita a certificar ou atestar um fato, ou emitir uma opinião
sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado (Ex: certidões,
atestados e pareceres administrativos); e) atos punitivos, são os que contêm uma
sanção imposta àqueles que infringem disposições legais, visando a punir
servidores ou particulares (Ex: multa, interdição de atividades e destruição de
coisas).
12) Extinção: a) revogação; b) anulação; c) cassação (descumprimento de
obrigações fixadas no ato por seu destinatário ou beneficiário direto); d)
caducidade (decorre de nova norma cujos efeitos sejam contrários aos
decorrentes do ato primitivo); e) contraposição (extinção ordenada por ato cujos
efeitos são contrapostos ao primeiro, ex: extinção do ato de nomeação pela
subseqüente demissão do servidor); f) renúncia (decorre da manifestação de
vontade do beneficiário do ato).
13) Silêncio da Administração: a) o juiz pode suprir a ausência de manifestação
administrativa e determinar a concessão do que fora postulado, se o administrado
tinha direito ao que pedira, isto é, se a Administração estava vinculada quanto ao
conteúdo do ato e era obrigatório o deferimento da postulação; b) o juiz assinará
prazo para que a Administração se manifeste, sob cominação de multa diária, se a
Administração dispunha de discrição administrativa no caso, pois o administrado
fazia jus a um pronunciamento motivado, mas tão-somente a isto.

Teoria dos motivos determinantes

1) Essa teoria funda-se na consideração de que os atos administrativos, quando

tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos
os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do
ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a
realidade. Não importa se o ato é vinculado ou discricionário.
 17

2) Assim, a Administração não pode em Juízo argumentar um outro motivo senão

aquele indicado no ato.
3) A motivação atua como elemento vinculante da Administração aos motivos
declarados como determinantes do ato. Se os motivos são falsos ou inexistentes,
nulo é o ato praticado.

Invalidação dos atos administrativos

1) A Administração pode revogar ou anular seu próprio ato; o Judiciário somente

anula o ato administrativo. Isso porque a revogação é o desfazimento do ato por
motivo de conveniência ou oportunidade da Administração, ao passo que a
anulação é a invalidação por motivo de ilegalidade do ato administrativo.
2) Súmula 473 STF: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou
revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
3) Revogação: é a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz, realizado
pela Administração, e somente por ela, por não mais lhe convir sua existência,
pressupondo um ato legal e perfeito, mas inconveniente ao interesse público.
3.1) Funda-se no poder discricionário.
3.2) A revogação tem efeitos da data em diante (ex nunc).
3.3) A revogação de atos gerais ou regulamentares pode ocorrer a qualquer
momento e em quaisquer circunstâncias, desde que a Administração respeite
seus efeitos produzidos até o momento da invalidação. Não geram, em regra,
direitos subjetivos individuais.
3.4) A revogação de atos especiais ou individuais (nomeações, permissões,
licenças etc.) gera direito subjetivo ao destinatário. Todavia, nessa hipótese o ato
pode tornar-se irrevogável quando a Administração decai do poder de revogá-los.
3.5) O agente que revoga tanto pode ser aquele que produziu o ato quanto a
autoridade superior no exercício do poder hierárquico.
 18

4) Anulação: é a declaração de invalidação de um ato administrativo ilegítimo ou

ilegal, feita pela Administração (poder de autotutela) ou pelo Poder Judiciário. A
anulação é obrigatória, sempre que a ilegalidade atingir a finalidade, objeto e
motivos.
4.1) Irregularidades formais, sanadas por outro meio, ou irrelevantes por sua
natureza, não anulam o ato que já criou direito subjetivo para terceiro.
4.2) A violação da regra de competência poderá ou não induzir à necessidade de
anulação, conforme seja ou não o ato privativo ou exclusivo.
4.3) A ilegalidade ou ilegitimidade não se restringe somente à violação frontal da
lei, mas também ao abuso por excesso ou desvio de poder, e à violação dos
princípios gerais do Direito, especialmente os princípios do regime jurídico
administrativo.
4.4) A anulação tem efeitos ex tunc, não gerando direitos ou obrigações para as
partes; não cria situações jurídicas definitivas; não admite convalidação.
4.5) Esta regra pode ser excepcionada para com os terceiros de boa-fé
alcançados pelos efeitos incidentes do ato anulado, uma vez que estão
amparados pela presunção de legitimidade que acompanha toda atividade da
Administração.
4.6) No Direito Público não há lugar para os atos anuláveis. Isso porque a nulidade
(absoluta) e a anulabilidade (relativa) assentam, respectivamente, na ocorrência
do interesse público e do interesse privado na manutenção ou eliminação do ato
irregular. Assim, não há possibilidade de manter um ato por vontade das partes.
4.7) A inobservância da competência e da forma do ato administrativo pode ser
convalidado ou ratificado, sanando o vício identificado no ato precedente. A
convalidação corresponde ao ato posterior que sana o vício identificado no ato
precedente. A ratificação corresponde ao ato praticado pelo agente competente
que aproveita o ato praticado por agente incompetente, corrigindo-o.
5) Os casos de vícios/defeitos dos atos administrativos encontram-se no art. 2º,
parágrafo único, da Lei 4.717/65.
 19

6) Decai em 5 anos, a partir da data em que praticado o ato, salvo comprovada

má-fé, o prazo para a Administração anular os seus atos de que decorram efeitos
favoráveis para o destinatário (Lei 9.784/99, art. 54).

Licitação (Lei 8.666/93)

1) A licitação é o antecedente necessário do contrato administrativo. É o

procedimento administrativo preparatório do futuro contrato, de modo que não
confere ao vencedor nenhum direito ao contrato, apenas uma expectativa de
direito. Realmente, concluída, a licitação, não fica a Administração obrigada a
celebrar o contrato, mas, se o fizer, há de ser com o proponente vencedor. Possui
dupla finalidade, quais sejam, permitir a melhor contratação possível (seleção da
proposta mais vantajosa) e possibilita que qualquer interessado possa
validamente participar da disputa pelas contratações.
1.1) A edição de normas gerais sobre licitações e contratos administrativos é de
competência da União (CF, art. 22, XXVII), cumprindo aos Estados-membros e
Municípios legislar sobre normas específicas acerca da matéria.
2) Princípios: procedimento formal, publicidade de seus atos (não há licitação
sigilosa), igualdade entre os licitantes (visa a proibir perseguição ou favoritismo),
sigilo na apresentação das propostas (cujo desrespeito enseja a anulação da
licitação), vinculação ao edital (as regras do certame tornam-se inalteráveis
durante toda a licitação), julgamento objetivo (regras prévias indicadas no edital),
probidade administrativa, adjudicação compulsória (em contratado o objeto deve
fazer com o vencedor do certame, e veda-se que se abra nova licitação enquanto
válida a adjudicação anterior).
3) Não é admissível a divisão do objeto do certame como meio de permitir a
realização de licitação em modalidade diversa daquela que seria obrigatória se o
todo fosse licitado.
4) Vedações: não pode participar da licitação a pessoa, física ou jurídica, que haja
sido autora do projeto básico ou executivo; a empresa, ainda, que em consórcio,
da qual o autor do projeto seja dirigente, gerente, responsável técnico,
 20

subcontratado ou detentor de mais de 5% do capital com direito a voto ou

controlador; os que estiverem suspensos ou declarados inidôneos.
5) Dispensa de licitação (art. 24 da Lei 8.666/93): as hipóteses de dispensa são,
em regra, em razão do valor, de situações excepcionais, do objeto e da pessoa.
Pressupõe a viabilidade de competição.
5.1) Licitação fracassada: é aquela que nenhum participante obtém habilitação.
5.2) Licitação deserta: é aquela em que todos os participantes são
desclassificados.
5.3) Hipóteses taxativas (arts. 17 e 24 da Lei 8.666/93): obras e serviços de
engenharia ou outros serviços e compras no valor de até 10% do limite previsto na
modalidade convite (será de 20% se tratar de contratação promovida por
sociedade de economia mista, empresa pública, autarquia ou fundação); guerra ou
grave perturbação da ordem; emergência ou calamidade pública (a contratação é
pelo prazo máximo de 180 dias, mas somente para os bens necessários ao
atendimento da situação emergencial); desinteresse pela licitação anterior
(quando nenhum licitante comparece ou todos são desqualificados ou nenhuma
proposta classificada); propostas com preços excessivos (admite a contratação
direta com o licitante que venda por preço inferior); compra ou locação de imóvel
destinado ao atendimento das finalidades precípuas da Administração, cujas
necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o
preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia;
remanescente de obra, serviço ou fornecimento, em conseqüência de rescisão
contratual (em vez de proceder à nova licitação, poderá contratar diretamente,
desde que atendida a ordem de classificação anterior e nas mesmas condições
oferecidas pelo licitante vencedor); compras de gêneros alimentícios perecíveis;
na celebração de contrato de programa com ente da Federação ou com entidade
de sua administração indireta, para a prestação de serviços públicos de forma
associada nos termos do autorizado em contrato de consórcio público ou em
convênio de cooperação; na contratação da coleta, processamento e
comercialização de resíduos sólidos urbanos recicláveis ou reutilizáveis, em áreas
com sistema de coleta seletiva de lixo, efetuados por associações ou cooperativas
 21

formadas exclusivamente por pessoas físicas de baixa renda reconhecidas pelo

poder público como catadores de materiais recicláveis, com o uso de
equipamentos compatíveis com as normas técnicas, ambientais e de saúde
pública; para o fornecimento de bens e serviços, produzidos ou prestados no País,
que envolvam, cumulativamente, alta complexidade tecnológica e defesa nacional,
mediante parecer de comissão especialmente designada pela autoridade máxima
do órgão.
6) Inexigibilidade de licitação (art. 25 da Lei 8.666/93): ocorre quando há
impossibilidade jurídica de competição entre contratantes, quer pela natureza
específica do negócio, quer pelos objetivos sociais visados pela Administração.
6.1) Hipóteses não taxativas: quando só um produtor ou vendedor pode fornecer
um material exclusivo; serviços técnicos profissionais especializados; contratação
de artistas.
6.2) Serviços de publicidade devem ser licitados.
7) A dispensa e a inexigibilidade devem ser necessariamente justificadas e o
respectivo processo deve ser instruído com elementos que demonstrem a
caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa,
quando for o caso; a razão da escolha do fornecedor do bem ou executante da
obra ou serviço; e a justificativa do preço.
8) Em qualquer dos casos de dispensa ou de inexigibilidade de licitação,
comprovado superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado à
Fazenda Pública o fornecedor ou prestador de serviços e o agente público
responsável (art. 25, § 2º, da Lei 8.666/93).
9) Modalidades: concorrência, tomada de preços, convite, concurso, leilão e
pregão (art. 22 da Lei 8.666/93).
9.1) Concorrência: é obrigatória na compra ou alienação de bens imóveis e na
concessão de direito real de uso, independente do valor do contrato. O mesmo
ocorre nas licitações internacionais, salvo quando existir cadastro internacional de
fornecedores em que se admite a tomada de preços.
 22

9.1.1) Requisitos: universalidade, ampla publicidade, habilitação preliminar

(realizada após sua abertura da licitação), julgamento por comissão (no mínimo 3
membros).
9.1.2) Concorrência internacional: o seu procedimento é o mesmo de qualquer
concorrência, apenas sujeita às normas expedidas pelo BC e pelo Ministério da
Fazenda. Para participar dessa concorrência as firmas estrangeiras deverão
comprovar que estão autorizadas a funcionar ou operar no Brasil e demonstrar a
regularidade de sua constituição no país de origem e a plenitude de sua
capacidade jurídica.
9.1.3) Consórcio de empresas: a firma-líder apenas representa o consórcio no
trato com o Poder Público, responsabilizando-se pelas demais sob o tríplice
aspecto técnico, econômico e administrativo, inclusive quanto à multas e eventuais
indenizações, exigindo a legislação atual (art. 33, V) a responsabilidade solidária
das consorciadas. É vedada a participação da empresa ou profissional, na mesma
licitação, em mais de um consórcio, ou isoladamente.
9.2) Tomada de preços: é a licitação realizada entre interessados previamente
registrados e aos que requererem o registro até o 3º dia anterior à data fixada para
abertura das propostas, observada a necessária habilitação, convocados com a
antecedência mínima prevista na lei, por aviso publicado na imprensa oficial e em
jornal particular. A diferença entre ela e a concorrência é a existência da
habilitação prévia dos licitantes através de registros cadastrais, de modo que a
habilitação preliminar se resume na verificação dos dados constantes dos
certificados de registro dos interessados e, ser for o caso, se estes possuem a real
capacidade operativa e financeira exigida no edital. Contratos de vulto médio.
9.3) Convite: não exige publicação, apenas afixação do instrumento convocatório
no local apropriado na unidade administrativa, porque é feito diretamente aos
escolhidos pela Administração através de carta-convite, a pelo menos 3
interessados do ramo pertinente ao objeto, registrados ou não, para que
apresentem suas propostas no prazo mínimo de cinco dias úteis. É a modalidade
mais simples, destinadas às contratações de pequeno valor.
 23

9.4) Concurso: é a modalidade de licitação destinada à escolha de trabalho

artístico ou técnico, predominantemente intelectual. Deve ser anunciado através
de edital, que deve ser publicado com antecedência mínima de 45 dias, com
ampla divulgação pela imprensa oficial e particular, sendo que o concurso se
exaure com a classificação dos trabalhos e o pagamento dos prêmios, não
conferindo qualquer direito a contrato com a Administração.
9.5) Leilão: é espécie de licitação utilizável na venda de bens móveis e
semoventes. Há dois tipos: a) comum, privativo do leiloeiro oficial; b)
administrativo, propriamente dito. O valor dos bens não pode exceder o limite
fixado para compras por tomada de preços.
9.6) Pregão: destina-se à aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja
o valor do objeto, sendo obrigatório o critério do menor preço no julgamento das
propostas.
9.6.1) Fase interna: justificação da contratação, definição do objeto, exigências de
habilitação.
9.6.2) Fase externa: inicia-se com a convocação dos interessados por meio de
aviso no Diário Oficial e, facultativamente, por meios eletrônicos e em jornais de
grande circulação. O prazo para apresentação das propostas não poderá ser
inferior a 8 dias. Os licitantes apresentarão propostas (cuja validade será, de no
mínimo, 60 dias) contendo a indicação do objeto e do preço. O julgamento é
realizado em sessão única, na qual são recebidos os envelopes com as propostas
de preços, sua abertura e classificação, os lances, classificação final e a
adjudicação.
No pregão inverte-se a ordem procedimental: procura-se verificar primeiro quem
venceu a etapa comercial (a proposta mais barata), para depois conferir os
documentos de habilitação do vencedor. Habilitado o autor da menor proposta
será declarado vencedor; caso contrário, serão examinadas as ofertas
subseqüentes e que atendam às exigências do edital.
10) Procedimento: a) fase interna, inicia-se na repartição interessada com a
abertura do processo em que a autoridade competente define seu objeto e indica
os recursos hábeis para a despesa; b) fase externa, esta se desenvolve através
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dos seguintes atos: audiência pública, edital ou convite de convocação aos

interessados, recebimento de documentação e propostas, habilitação dos
licitantes, julgamento das propostas, adjudicação e homologação.
11) Edital: é necessário para a abertura da concorrência, de tomada de preços, de
concurso e de leilão. É nulo quando for omisso em pontos essenciais, ou que
contenha disposições discricionárias ou preferenciais.
11.1) O edital deve estabelecer os requisitos exigidos dos proponentes e das
propostas, bem como regula os termos segundo os quais os avaliará e fixa as
cláusulas do eventual contrato a ser travado.
11.2) Deve conter o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global sendo
vedada a fixação de preços mínimos, mas permitida a fixação de máximos,
critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de referência.
11.3) Impugnação ao edital: por qualquer cidadão ou interessado em participar do
certame, no prazo de até 5 dias úteis ou 2 dias úteis, respectivamente, antes da
data para a abertura dos envelopes de habilitação.
11.4) As garantias para execução do contrato hão de constar no edital. É admitido
exigir-se garantia para participar da licitação, limitada a 1% do valor do objeto.
12) Recebidos os documentos (comprovando a habilitação jurídica, capacidade
técnica, idoneidade financeira e regularidade fiscal) e as propostas, o órgão
competente manifesta-se sobre os requisitos pessoais dos licitantes, habilitando-
os ou inabilitando-os. A habilitação é ato vinculado. Da decisão cabe recurso, com
efeito suspensivo.
12.1) Os documentos e a proposta serão apresentados em envelopes distintos,
cuja abertura daqueles há de anteceder o conhecimento da oferta, sob pena de
invalidação.
12.2) Se nenhum interessado for habilitado haverá a licitação fracassada, que
pode ensejar contratação direta. Antes, porém, a Administração deverá conceder
o prazo de 8 dias para os interessados reapresentarem suas documentações,
suprindo as falhas. A inabilitação é, pois, ato administrativo vinculado que exclui o
interessado do procedimento licitatório, por não satisfazer os requisitos de
participação. As propostas do preço do inabilitado não serão conhecidas.
 25

13) Abertas as propostas, verifica-se, de início, se estão ou não conformes às

exigências do edital. Se estiverem, são admitidas para classificação; se não
estiverem, devem ser desclassificadas, é dizer, rejeitadas in limine. Esse ato
precede ao julgamento das propostas.
13.1) A desclassificação das propostas é sua eliminação pela desconformidade
com o pedido no edital ou no convite, por sua manifesta inexeqüibilidade, ou com
valor global superior ao limite legal para a modalidade.
13.2) Ultrapassada a fase de habilitação dos concorrentes e abertas as propostas,
não cabe desclassificá-los por motivo relacionado com a habilitação, salvo em
razão de fatos supervenientes ou só conhecidos após o julgamento.
14) O julgamento das propostas é o ato pelo qual se confrontam as ofertas,
classificam-se as propostas e escolhe-se o vencedor a que deverá ser adjudicado
o objeto da licitação.
14.1) Classificação das propostas é a ordenação das ofertas pelas conveniências
que apresentam para o serviço público, colocando-se em primeiro lugar a mais
vantajosa, segundo os termos do edital.
14.2) As vantagens da proposta serão aferidas em cada licitação segundo o fator
ou fatores indicados no edital, de acordo com os fins almejados pela
Administração. Em certas licitações prepondera o interesse econômico, noutras o
técnico, e noutras, ainda, conjugam-se a técnica e o preço. Daí resultam quatro
tipos básicos de licitação: de menor preço, de melhor técnica, de técnica e preço e
de maior lance ou oferta, nos casos de bens ou concessão de direito real de uso.
15) Julgamento final: se todas as propostas forem classificadas, ou se inexistirem
recursos ou se a estes não foi atribuído efeito suspensivo, realiza-se o julgamento,
no qual se confrontam as propostas classificadas, que são listadas segundo os
critérios previstos no ato convocatório. Na modalidade concorrência e tomada de
preços é privativo de uma Comissão de Julgamento de pelo menos três membros.
Aliás, os membros dessa comissão respondem solidariamente por todos os atos
praticados, salvo o caso de posição individual divergente, fundamentada e
registrada em ata lavrada na reunião em que a decisão foi tomada.
 26

15.1) Havendo empate de propostas será decidido por sorteio, salvo a preferência
dada a bens ou serviços produzidos no País.
15.2) Quando todas as propostas forem desclassificadas, a Administração poderá
fixar aos licitantes o prazo de 8 dias úteis para a apresentação de outras
propostas, facultada, no caso de convite, a redução deste prazo para 3 dias úteis.
16) Após a classificação das propostas, deve a Comissão enviar o resultado à
autoridade superior, para homologação e adjudicação do objeto da licitação ao
vencedor, convocando-o para assinar o contrato.
17) Homologação: é o ato de controle pelo qual a autoridade competente, não
participante da comissão de licitação, a quem incumbir a deliberação final sobre o
julgamento, confirma a classificação das propostas (aprovando o certame) e
adjudica o objeto da licitação ao proponente vencedor.
17.1) A autoridade pode nessa etapa: homologar o resultado; ordenar a retificação
da classificação, se verificar irregularidade corrigível no julgamento; anular o
certame; revogar o certame; sanar os vícios ou irregularidades que não
contaminem o resultado da licitação.
18) Adjudicação: é o ato pelo qual se atribui ao vencedor o objeto da licitação para
subseqüente efetivação do contrato. A Administração deverá obedecer
estritamente à ordem de classificação das propostas, sendo vedado desatendê-la
ou celebrar o contrato com terceiros estranhos ao processo licitatório, sob pena de
nulidade. Se o licitante vencedor for preterido, terá direito à indenização, inclusive
por lucros cessantes. São efeitos jurídicos da adjudicação: a) a aquisição de
direito de contratar com a Administração nos termos em que o adjudicatário
venceu a licitação (trata-se de mera expectativa de direito, já que é incerta a
formalização do contrato ou direito se a contratação efetivamente se realizar); b) a
vinculação do adjudicatário a todos os encargos estabelecidos no edital e aos
prometidos na proposta; c) a sujeição do adjudicatário às penalidades previstas no
edital e normas legais pertinentes se não assinar o contrato no prazo e condições
estabelecidas; d) o impedimento de a Administração contratar o objeto licitado
com outrem; e) liberação dos licitantes vencidos de todos os encargos da licitação
e o direito de retirarem os documentos e levantarem as garantias oferecidas.
 27

19) As fases da licitação, portanto, compreendem: edital, habilitação, julgamento,

homologação e adjudicação.
20) Anulação da licitação: pode ser feita em qualquer fase e qualquer tempo,
antes da assinatura do contrato, desde que a Administração ou o Judiciário
verifique e aponte a infringência à lei ou ao edital.
20.1) Não gera direito a qualquer indenização, ressalvando apenas os direitos de
terceiros de boa-fé.
20.2) Acarreta a nulidade do contrato (art. 49, § 2º, da Lei 8.666/93), todavia, a
Administração deve indenizar o contratado no tocante à parte já executada e a
outros prejuízos comprovados, contanto que não lhes sejam imputáveis.
21) Revogação da licitação: ocorrendo motivo de interesse público que
desaconselhe a contratação do objeto da licitação, é todo o procedimento que se
revoga. Não há revogação parcial da licitação.
21.1) Exige-se o contraditório e ampla defesa no caso de desfazimento do
processo licitatório.
21.2) A revogação deve se basear em fato superveniente devidamente
comprovado, pertinente e suficiente para justificar o ato.
21.3) Há obrigação de indenizar o adjudicatário prejudicado.
22) Sanções penais: os crimes previstos na Lei 8.666/93 são de ação penal
pública incondicionada, variando a pena de 6 meses a 2 anos de detenção e no
pagamento de multa fixada entre 2% a 5% do valor do contrato.

Contratos administrativos

1) A Administração pode firmar dois tipos de contratos: a) contratos

preponderantemente regidos pelo Direito Privado, v.g., locação, compra e venda;
b) contratos administrativos.
2) Contrato administrativo: é o ajuste que a Administração firma com particular ou
outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse público,
nas condições estabelecidas pela própria Administração.
 28

2.1) Os contratos administrativos são regidos por normas e princípios do Direito

Público, atuando o Direito Privado apenas supletivamente.
3) O contrato é sempre consensual, formal (não há contrato verbal, salvo no de
pequenas despesas de pronto pagamento), oneroso, comutativo e realizado intuitu
personae, exigindo, previamente, a licitação, só dispensável nos casos
expressamente previstos em lei, e a Administração participa na relação jurídica
com supremacia de poderes, impondo as chamadas cláusulas exorbitantes, razão
esta que o distingue dos contratos do Direito Privado.
4) O prazo contratual é, via de regra, coincidente com a vigência do crédito
orçamentário, que é idêntica ao ano civil, salvo se celebrado o negócio no último
quadrimestre (CF, art. 167, § 2º). Exceções: os projetos contemplados no plano
plurianual, os serviços prestados de forma continuada (60 meses prorrogáveis por
mais 12), o aluguel de equipamentos e a utilização de programas de informática
(48 meses). Não deve haver contrato sem prazo definido.
5) Cláusulas exorbitantes: são as que excedem do Direito Comum para consignar
uma vantagem ou restrição à Administração ou ao contratado, com vistas a
estabelecer prerrogativa em favor de uma das partes para o perfeito atendimento
do interesse público.
5.1) Principais cláusulas: possibilidade de alteração e rescisão unilateral do
contrato (extinção); equilíbrio econômico e financeiro; revisão de preços e tarifas;
inoponibilidade da exceção de contrato não cumprido; controle do contrato
(fiscalização); ocupação provisória e aplicação de penalidades contratuais.
6) Alteração e rescisão unilaterais: o poder de alteração e rescisão unilaterais do
contrato é inerente à Administração, pelo quê podem ser feitas ainda que não
previstas expressamente em lei ou consignadas em cláusula contratual.
6.1) O poder de modificação de rescisão unilateral do contrato administrativo é
preceito de ordem pública, decorrente do princípio da continuidade do serviço
público, que à Administração compete assegurar, sendo-lhe vedada previamente
renunciá-la.
6.2) O contrato administrativo ilegal pode ser extinto por anulação unilateral da
Administração. É de se advertir que somente o contrato tipicamente administrativo
 29

é passível de anulação unilateral, não o sendo o de Direito Privado firmado pela

Administração, o qual só pode ser extinto por acordo ou por via judicial. Observe-
se, porém, que, mesmo nos contratos anulados, o que foi realizado com proveito
da Administração deve ser pago, não por obrigação contratual, mas pelo dever
moral que impede o enriquecimento ilícito de qualquer das partes.
6.3) O contrato pode ser alterado unilateralmente ficando o contratado obrigado a
aceitar nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se
fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% do valor inicial atualizado do
contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o
limite de 50% para os seus acréscimos (art. 65, § 1º, da Lei 8.666/93).
6.4) Por acordo entre as partes pode haver supressões do valor inicialmente
contratado. Não pode haver acréscimos.
6.5) A rescisão unilateral só pode ocorrer nos casos previstos em lei, quais sejam,
razões de interesse público e por falta do contratado.
7) Equilíbrio financeiro: é a relação estabelecida inicialmente pelas partes entre os
encargos do contrato e a retribuição da Administração para a justa remuneração
do objeto do ajuste, ou seja, é a margem entre o custo e a proposta do contratado.
Essa relação encargo-remuneração deve ser mantida durante toda a execução do
contrato (CF, art. 37, XXI), tendo por característica a intangibilidade, a fim de que
o contratado não venha a sofrer a indevida redução nos lucros normais do
empreendimento. Assim, a Administração não pode alterar unilateralmente essas
cláusulas sem prévia concordância do contratado (art. 58, § 1º, da Lei 8.666/93), e
nem por lei. Pode ocorrer o reajuste do contrato sempre que haja variação do
preço de fato previsível, somente após 1 ano. Por fato imprevisível cabe a
recomposição dos preços contratuais.
8) Exceção de contrato não cumprido: não se aplica, em princípio, quando a falta é
da Administração, salvo quando ela torna-se inadimplente pelo prazo superior a 90
dias. A Administração pode argüir a exceção em seu favor, diante da
inadimplência do particular (art. 78 da Lei 8.666/93). A justificação da
inoponibilidade encontra-se, principalmente, no princípio da continuidade, que
impede a interrupção do atendimento do interesse público.
 30

9) Controle do contrato: não precisa de cláusula expressa. Consiste na

supervisão, acompanhamento e fiscalização na execução ou na intervenção pela
Administração, assumindo, provisoriamente ou definitivamente, a execução do
objeto, com a utilização dos materiais, pessoal e equipamento do contratado, a
serem posteriormente indenizados.
10) Penalidades: a) suspensão temporária, de até 2 anos, impede somente a
contratação ou a participação de licitar com o órgão ou entidade que realizou a
licitação; b) declaração de inidoneidade, pressupõe conduta mais gravosa, e
estende-se a proibição de licitar com toda a Administração.
11) Interpretação do contrato (é restritiva quando em favor do particular): qualquer
cláusula que contrarie o interesse público ou consubstancie renúncia a direitos e
poderes da Administração deve ser considerada como não escrita, salvo se
autorizada por lei.
12) Garantias: só podem ser exigidas do licitante vencedor. Quando a garantia é
escolhida pela Administração deve constar no edital ou convite.
12.1) Modalidades de garantia: caução (em dinheiro ou títulos da dívida pública) e
a fiança bancária, sendo que uma exclui a outra. Todavia, pode ser exigida
concomitantemente com elas o seguro de pessoas e bens e o compromisso de
entrega de material ou equipamento.
12.2) Limite da garantia: 5% do valor do contrato. Será de 10% se tratar de obras,
serviços de grande vulto.
13) Execução do contrato: a entrega e recebimento do objeto do contrato constitui
a etapa final. O recebimento do objeto pode ser provisório ou definitivo. O
provisório é o que se efetua em caráter experimental, dentro de um período
determinado, e o silêncio da Administração presume-se que o objeto foi aceito. O
definitivo é o que a Administração faz em caráter permanente, incorporando o
objeto ao seu patrimônio e considerando o ajuste regularmente executado pelo
contratado, devendo constar de termo, não podendo mais a Administração
impugnar a execução, reter garantias ou aplicar multas retroativas; apenas há
responsabilidade do contratado pela solidez e segurança da obra pelo prazo de 5
anos.
 31

14) O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários,

fiscais e comerciais decorrentes da execução do contrato. Somente nos débitos
previdenciários a Administração pode ser responsabilizada solidariamente com o
contratado.

Extinção, prorrogação e renovação do contrato administrativo

1) Anulação: quando ocorrer uma ilegalidade na formação do contrato ou em
cláusula essencial.
1.1) A extinção unilateral do contrato ilegal, sempre precedida de procedimento
regular e com oportunidade de defesa, só é admissível nos ajustes tipicamente
administrativos. A anulação não gera direitos e obrigações entre as partes, mas
pode tornar-se devido o pagamento dos trabalhos realizados para a Administração
ou dos fornecimentos a ela feitos.
2) Prorrogação: é o prolongamento de sua vigência além do prazo inicial, com o
mesmo contratado e nas mesmas condições anteriores, mediante termo aditivo,
independente de nova licitação, podendo seu prazo ser igual, inferior ou superior.
Dispõe o art. 57 da Lei 8.666/93:
“§ 1o Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega
admitem prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a
manutenção de seu equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos
seguintes motivos, devidamente autuados em processo”:
“I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;
II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das
partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;
III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por
ordem e no interesse da Administração;
IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites
permitidos por esta Lei;
V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido
pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;
 32

VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto

aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou
retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais
aplicáveis aos responsáveis”.
“§ 2o Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente
autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato”.
“§ 3o É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado”.
“§ 4o Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da
autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput deste artigo poderá
ser prorrogado por até doze meses”.

Causas justificadoras da inexecução do contrato

1) Aplicação da teoria da imprevisão (rebus sic stantibus): consiste no
reconhecimento de que eventos novos, imprevistos e imprevisíveis pelas partes e
a elas não imputáveis, autorizam a revisão do contrato para ajustá-lo às
circunstâncias supervenientes, notadamente o equilíbrio econômico-financeiro.
2) Força maior e caso fortuito: o primeiro é o evento humano que cria para o
contratado a impossibilidade intransponível de regular execução do contrato. O
segundo é o evento da natureza. O que caracteriza determinado evento como
força maior ou caso fortuito é o óbice intransponível à realização do ajuste, dentro
dos esforços exigíveis das partes, ou seja, é um caráter impeditivo absoluto do
cumprimento das obrigações.
3) Fato do príncipe: é toda determinação estatal, positiva ou negativa geral,
imprevista e imprevisível, caracterizado por um ato geral, e não específico, que
onera substancialmente a execução do contrato, obrigando o Poder Público a
compensar integralmente os prejuízos suportados pela outra parte, a fim de
possibilitar o prosseguimento da execução, e, se esta for impossível, rende ensejo
à rescisão do contrato, com as indenizações cabíveis.
3.1) O fundamento é que a Administração não pode causar danos ou prejuízos
aos administrados e muito menos a seus contratados, ainda que em benefício da
coletividade.
 33

4) Fato da Administração: é toda ação ou omissão do Poder Público que, incidindo

direta e especificamente sobre o contrato, retarda ou impede sua execução.
4.1) Equipara-se à força maior e produz os mesmos efeitos excludentes da
responsabilidade do particular pela inexecução do ajuste. Ex: quando deixa de
entregar o local da obra ou serviço, ou não providencia as desapropriações
necessárias, ou atrasa os pagamentos por longo tempo.
5) A superveniência desses fatos (do príncipe ou da Administração) permitirá a
rescisão do contrato, ou sua revisão para a continuidade dos trabalhos, ou,
mesmo, a cobrança final da indenização devida pela eventual paralisação, ou
retardamento da obra ou serviço, com desequilíbrio da equação econômico-
financeira inicial, que obrigará a nova composição dos preços, para compensar os
prejuízos acarretados ao contratado, sem culpa de sua parte.
6) Quadro comparativo:
Fato do príncipe Fato da Administração
Ato do Poder Público/estatal Ato da Administração
Ato geral Ato específico
Incidência reflexa Incidência direta

7) Interferências imprevistas: são ocorrências não cogitadas pelas partes na

celebração do contrato, ou seja, são antecedentes ao contrato, e se mantêm
desconhecidas até serem reveladas através das obras e serviços em andamento,
dificultando e onerando a execução do contrato, ensejando a adequação dos
preços e dos prazos à nova realidade encontrada.
8) Conseqüências da inexecução:
8.1) Responsabilidade civil: rege-se pelas normas pertinentes ao Direito Privado.
8.2) Responsabilidade administrativa: é a imposição de um ônus (advertência,
multa, interdição de atividades, suspensão provisória e declaração de
inidoneidade) ao contratado por qualquer órgão público, mediante procedimento
interno em que se faculte defesa ao infrator.
8.3) Suspensão provisória: o contratado fica suspenso de participar de licitação e
impedido de contratar com a Administração.
 34

8.4) Declaração de inidoneidade: é penalidade aplicável por faltas graves ao

contratado inadimplente, para impedir que continue contratando com a
Administração.
9) Revisão do contrato: é a modificação das condições de sua execução, pode
ocorrer por interesse da própria Administração ou pela superveniência de fatos
novos que tornem inexeqüível o ajuste inicial. Impõe-se a recomposição dos
preços, restabelecendo-se o equilíbrio econômico do ajuste originário.

Rescisão do contrato administrativo

1) Rescisão administrativa: é efetivada por ato próprio e unilateral da
Administração, por inadimplência do contratado (com culpa – indenização devida à
Administração, ou sem culpa – não há indenização) ou por interesse do serviço
público (indenização devida ao contratado).
1.1) É ato vinculado, exigindo-se procedimento administrativo com oportunidade
de defesa e justa causa.
1.2) Quando ocorre a inadimplência com culpa do contratado, a rescisão, além de
visar à continuidade do serviço público, constitui sanção, obrigando o contratado à
reparação do dano e autorizando a Administração a utilizar as garantias e reter os
créditos do inadimplente para pagar-se dos prejuízos decorrentes da inexecução.
1.3) Se a inadimplência for sem culpa, nenhuma indenização será devida pelo
contratado, nem é lícito à Administração reter as garantias oferecidas ou os
pagamentos.
1.4) A ocupação provisória é o meio eficaz de evitar a prolongada paralisação de
obras e serviços públicos, nos casos de rescisão do contrato por inadimplência do
contratado; consiste na assunção imediata da obra ou do serviço pela
Administração, com posse e utilização do local, instalações, equipamentos,
material e pessoal empregados nos trabalhos e necessários à sua continuidade,
os quais serão devolvidos e ressarcidos posteriormente, mediante avaliação.
2) Rescisão amigável: é formulada da mesma forma em que foi feito o contrato.
3) Rescisão judicial: hipóteses para o pedido de rescisão pelo contratado: a)
supressão de obras, serviços ou compras, além dos limites legais; b) suspensão
 35

da execução do contrato, por ordem escrita da Administração, por prazo superior a

120 dias; c) atraso superior a 90 dias dos pagamentos devidos pela
Administração; d) a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou
objeto para execução do contrato, nos prazos ajustados; e) ocorrência de caso
fortuito ou de força maior, regularmente comprovada.
4) Rescisão de pleno direito: ocorre de fato extintivo, devendo ambas as partes
cessar a execução do contrato, não havendo necessidade de ato formal de
rescisão, nem de decretação judicial. Tem efeitos ex tunc.
5) Principais contratos administrativos: de obra, de serviços, de compra e de
concessão (de serviço público, uso de bem público, de direito real de uso), todos
sujeitos à licitação.

Serviços Públicos

1) É todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas
e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da
coletividade ou simples conveniências do Estado.
2) Classificação: a) propriamente ditos (visam a satisfazer necessidades gerais e
essenciais da sociedade), são os que a Administração presta diretamente à
comunidade, sem possibilidade de delegação a terceiros. Ex: defesa nacional, os
de polícia, os de preservação da saúde pública; b) de utilidade pública (visam a
facilitar a vida do indivíduo na coletividade), é prestado diretamente pela
Administração ou por terceiros (concessionários, permissionários ou
autorizatários), nas condições regulamentadas e sob seu controle, mas por conta
e risco dos prestadores. Ex: transporte coletivo, energia elétrica, gás, telefone; c)
próprios do Estado, só podem ser prestados pelo Poder Público, pois ele usa da
sua supremacia sobre os administrados (segurança, polícia, higiene e saúde
públicas etc.); d) impróprios do Estado, são os que não afetam substancialmente
as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus
membros, e, por isso, a Administração os presta remuneradamente, por seus
órgãos ou entidades descentralizadas, ou delega sua prestação; e)
 36

administrativos, são executados para atender as necessidades internas ou

preparar outros serviços da Administração; f) industriais, são os que produzem
renda para quem os presta, mediante a remuneração da utilidade usada ou
consumida, remuneração, esta, que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço
público (CF, art. 173); g) gerais ou “uti universi”; h) individuais ou “uti singuli”
(Pesquisar conceito para esses dois últimos).
3) Interrupção ou não da prestação dos serviços públicos em razão do não
pagamento pelo usuário: “É possível o corte no fornecimento dos serviços públicos
essenciais, remunerados por tarifa, quando houver inadimplência, como previsto
no artigo 6º, § 3º, inciso II, da Lei 8.987/95, desde que seja precedido por aviso,
não acarretando tal procedimento ofensa ao Código de Defesa do Consumidor,
não se caracterizando, por conseguinte, descontinuidade na prestação do serviço”
(STJ, 1ª S, 1ª T, 2ª T, 4ª T). No mesmo sentido: TJSC, ACMS 2003.019756-7.
4) Requisitos do serviço público (sintetizados em 5 princípios): a) da permanência
(continuidade); b) da generalidade (serviço igual para todos); c) eficiência; d)
modicidade (exige tarifas razoáveis); e) cortesia (bom tratamento para com o
público).
5) O usuário do serviço público dispõe de ação contra o concessionário para
exigir-lhe a prestação pessoal a que se comprometeu perante a Administração.
6) A Administração e terceiro delegado respondem pelos danos causados,
independentemente de culpa de seus agentes (CF, art. 37, § 6º - responsabilidade
objetiva), ficando-lhes ressalvada, apenas, a ação regressiva contra os agentes
causadores do dano, quando tiverem agido culposamente. Na hipótese de serviço
prestado por delegação, a Administração não responde solidariamente, mas tão-
somente subsidiariamente.
7) Incide o Código de Defesa do Consumidor para regular os serviços públicos.
Porém, não é todo serviço público que permite a aplicação do CDC, porque há
serviços cuja prestação é obrigatória e independe de remuneração direta pelo
usuário, razão pela qual não caracteriza a relação de consumo.
8) Competência: a) da União (CF, arts. 21 e 23): defesa nacional, polícia marítima,
aeroportuária e de fronteira; a emissão de moedas, através do BC (art. 164); o
 37

serviço postal; os serviços de telecomunicações em geral; de energia elétrica; os

de transporte interestadual e internacional; b) dos Estados (CF, arts. 23 e 25, §
1º), não está discriminada na CF, com exceção à exploração e distribuição dos
serviços de gás canalizado, que afasta inclusive a competência do Município para
sua distribuição local; c) dos Municípios (CF, art. 30), são os serviços em que
predomina o interesse local; transporte coletivo; educação pré-escolar e de ensino
fundamental; serviços de atendimento à saúde da população; ordenamento
territorial e o controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano; proteção
ao patrimônio histórico-cultural local.
8.1) Não é possível, em juízo, reconhecer à empresa de transporte particular o
direito de explorar a atividade de transporte interestadual, intermunicipal ou
municipal de passageiros, mesmo que já exerça essa atividade sem licitação. Isso
porque, o Estado tem o direito de explorar essa atividade (CF, arts. 21, XII, “e”, 30,
V), mediante concessão ou permissão, através de licitação (art. 175). Pode, no
entanto, existir determinação judicial para a realização de certame, mas não
justificar a legitimação de uma única empresa para a exploração direta do serviço
(STF, RE 264621/CE, Informativo 375).
9) Há 4 espécies de serviços sobre os quais o Estado não detém titularidade
exclusiva, a saber, serviços de saúde, de educação, de previdência social e de
assistência social.
10) Serviço centralizado: é o que o Poder Público presta por seus próprios órgãos
em seu nome e sob sua exclusiva responsabilidade.
11) Serviço descentralizado: há transferência da titularidade ou da execução, por
outorga ou delegação. Ex: autarquias, fundações, empresas estatais, Casan,
Fatima, Floran.
11.1) Outorga: ocorre quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei,
determinado serviço público ou de utilidade pública.
11.2) Delegação: ocorre quando o Estado transfere, por contrato (concessão) ou
ato unilateral (permissão ou autorização), unicamente a execução do serviço.
 38

12) Serviço desconcentrado: é todo aquele que a Administração executa

centralizadamente, mas o distribui entre vários órgãos da mesma entidade, para
facilitar sua realização.
13) Autarquias (administração indireta): são entes administrativos autônomos,
criadas por lei específica (CF, art. 37, XIX), independente de registro, com
personalidade jurídica de direito público interno, patrimônio próprio e atribuições
estatais específicas. É forma de descentralização administrativa, devendo ser
outorgado somente serviço público típico.
13.1) Não há subordinação hierárquica para com a entidade estatal a que
pertence, havendo mera vinculação à entidade-matriz (relação de supervisão
ministerial), que, por isso, passa a exercer um controle legal. Em razão da
inexistência de hierarquia não se pode cogitar da avocação de competência dos
entes descentralizados.
13.2) A instituição é por lei específica, de iniciativa do Chefe do Executivo (CF, art.
61, § 1º), mas a organização se opera por decreto, regulamento ou estatuto.
13.3) A transferência de bens da entidade-matriz para a autarquia é por meio da
lei que a cria, sendo vedado essa transferência por decreto. Ou seja, são dotadas
de patrimônio próprio, que é impenhorável e imprescritível. No caso de exaustão
de seus bens ou recursos, o Estado responde subsidiariamente por suas
obrigações.
13.4) A investidura dos seus dirigentes é fixada na lei de criação e, na sua falta, na
forma disposta por seu estatuto ou regulamento, mostrando ilegal qualquer
condicionante externo de escolha. É inconstitucional a lei que condiciona a
investidura dos dirigentes à prévia aprovação pelo Legislativo, por violação da
independência dos poderes (Hely). O STF tem entendimento divergente: “À vista da
cláusula final de abertura do art. 52, III, f da Constituição Federal, consolidou-se a
jurisprudência do STF no sentido da validade de normas locais que subordinam a
nomeação dos dirigentes de autarquias ou fundações públicas à prévia aprovação
da Assembléia Legislativa” (ADI 2225-MC/SC).
13.5) Os atos de seus dirigentes são passíveis de MS e de ação popular.
13.6) Suas contratações dependem de prévio procedimento licitatório.
 39

13.7) As reclamações trabalhistas se processam na Justiça do Trabalho se o

vínculo for trabalhista, sendo, porém, competente a Justiça Estadual/Federal se o
regime for o estatutário.
13.8) Privilégios: imunidade de impostos (CF, art. 150, § 2º); prescrição
qüinqüenal de suas dívidas passivas; execução fiscal de seus créditos inscritos;
ação regressiva contra seus servidores (CF, art. 37, § 6º); impenhorabilidade de
seus bens e rendas; impossibilidade de usucapião de seus bens imóveis; prazo
em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer (CPC, art. 188); pagamento
das custas só a final, quando vencidas; juízo privativo da entidade estatal a que
pertencerem; ampliação do prazo para desocupação de prédio locado para seus
serviços, quando decretado o despejo (art. 63, § 3º, da Lei 8.245/91).
13.9) Controle: é de orientação e correção superiores, só apreciando os atos
internos e a conduta funcional de seus dirigentes. Só é admissível nos estritos
limites e para os fins que a lei o estabelecer. Inexistindo relação hierárquica, só
cabe o recurso hierárquico impróprio dos atos da autarquia ao Ministro/Secretário
supervisor.
14) Autarquias de regime especial: são aquelas que a lei criadora lhes conferem
regalias para o pleno desempenho de suas finalidades específicas ou para
fiscalização de profissões regulamentadas. Ex: Banco Central, OAB etc.
14.1) As contribuições cobradas pela OAB, como não têm natureza tributária, não
seguem o rito estabelecido pela Lei 6.830/80, mas sim o do CPC. A competência
para processamento da execução é da Justiça Federal (STJ, EREsp 463258/SC).
14.2) É incabível concurso público para admissão dos contratados regidos pela
CLT pela OAB (ADI 3026/DF).
15) Agências reguladoras (são autarquias): com a nova política governamental de
transferir para o setor privado a execução de serviços públicos, reservando ao
Estado a regulamentação (poder normativo), o controle e a fiscalização desses
serviços, houve a necessidade de criar, na Administração, agências especiais
destinadas a esse fim, no interesses dos usuários e da sociedade. Ex: ANEEL,
ANATEL, ANP.
 40

15.1) Características: independência administrativa; autonomia financeira; poder

normativo; empregados regidos pela CLT; os administradores possuem mandato e
são nomeados pelo Presidente da República, com prévia aprovação dos nomes
pelo Senado Federal (CF, art. 52, III, “f”).
16) Fundações: prestam-se à realização de atividades não lucrativas e atípicas do
Poder Público, mas de interesse coletivo, como a educação, cultura, pesquisa,
sempre merecedoras do amparo estatal. Sua instituição depende de autorização
de lei específica (CF, art. 37, XIX), e sua organização de decreto. A sua existência
legal se dá após a inscrição no Registro competente. Possui autonomia
administrativa.
16.1) O regime jurídico da fundação dependerá de como ela é mantida, se com
dinheiro público ou dinheiro privado. Nesse sentido, já decidiu o STF: “RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE. CONFLITO DE
COMPETÊNCIA ENTRE A JUSTIÇA FEDERAL E A JUSTIÇA COMUM.
NATUREZA JURÍDICA DAS FUNDAÇÕES INSTITUÍDAS PELO PODER
PÚBLICO. 1. A Fundação Nacional de Saúde, que é mantida por recursos
orçamentários oficiais da União e por ela instituída, é entidade de direito público.
2. Conflito de competência entre a Justiça Comum e a Federal. Artigo 109, I da
Constituição Federal. Compete à Justiça Federal processar e julgar ação em que
figura como parte fundação pública, tendo em vista sua situação jurídica
conceitual assemelhar-se, em sua origem, às autarquias. 3. Ainda que o artigo
109, I da Constituição Federal, não se refira expressamente às fundações, o
entendimento desta Corte é o de que a finalidade, a origem dos recursos e o
regime administrativo de tutela absoluta a que, por lei, estão sujeitas, fazem delas
espécie do gênero autarquia. 4. Recurso extraordinário conhecido e provido para
declarar a competência da Justiça Federal” (RE 215741/SE).
16.2) A entidade estatal que criar a fundação responderá por suas obrigações na
hipótese de extinção e de incorporação de seu patrimônio. Se prestadora de
serviço público, após exaurido o seu patrimônio, passa a responder a entidade
estatal; se instituída pelo regime de direito privado e não prestadoras de serviços
 41

públicos, a entidade a que se vinculam não responderá, ou seja, responde a

fundação até o limite de seu patrimônio.
17) Agências executivas: o Poder Executivo pode qualificar como tal uma
autarquia ou fundação que tenha em andamento um plano estratégico de
reestruturação e desenvolvimento institucional e celebre com o Ministério
supervisor um contrato de gestão, permitindo usufruir determinadas vantagens
previstas em leis ou decretos. A agência executiva tem ampliado o seu limite de
isenção ao dever de licitação.
18) Empresas estatais: são as empresas públicas, as sociedades de economia
mista e as empresas submetidas ao controle do Governo.
18.1) Não há relação hierárquica entre as empresas estatais e a Administração
Direta, e o controle somente é exercitado se admitido pela lei que autorizou a
criação. A constituição das entidades empresariais deve atender ao princípio da
especialidade e é resultante da descentralização dos serviços.
18.2) São pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação é autorizada por lei
específica (de iniciativa do Chefe do Executivo), com patrimônio público ou misto.
18.3) As empresas estatais podem ser de dois tipos de atividade, impondo-se
tratamento diferenciado conforme seja o seu objeto (se prestadoras de serviços
públicos – longa manus do Estado – ou exploradoras de atividade econômica),
porque incidente regime jurídico diferenciado. Assim, a empresa estatal que presta
serviço público tem as prerrogativas inerentes à Fazenda Pública.
18.4) Empresas públicas: é entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo do Estado, para a exploração
de atividade econômica, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas
em direito. Ex: EBCT, Infraero, CEF.
18.5) Sociedades de economia mista: é entidade dotada de personalidade jurídica
de direito privado, para a exploração de atividade econômica, somente sob a
forma de S/A. A maioria das ações com direito a voto deve pertencer ao respectivo
ente (União, Estado ou Município). Ex: Banco do Brasil, Petrobrás e Casan.
 42

18.5.1) Pode firmar cláusula compromissória quando celebrar contratos referentes

a direitos ou obrigações de natureza disponível (STF, AgRg na SE 5206; STJ,
AgRg no MS 11308/DF e REsp 606345/RS).
18.6) A exploração direta de atividade econômica pelo Estado, ressalvadas as
hipóteses consignadas na CF, só é admitida em caráter suplementar, quando
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo (art. 171 CF).
18.7) Quando a empresa governamental presta serviço público de competência da
própria entidade que a criou não há concessão, há simplesmente outorga legal.
18.8) Empresas exploradoras de atividade econômica ficam sujeitas à falência
(CF, art. 173, § 1º, II), mas, as empresas prestadoras de serviço público não estão
sujeitas à falência. Entretanto, diante da nova Lei de Falências (Lei 11.101/2005,
art. 2º, I), há expressa exclusão da empresa pública e sociedade de economia
mista do processo falimentar. Celso A. Bandeira de Mello argumenta que esse
dispositivo só se aplica às empresas estatais prestadoras de serviço público, sob
pena de incidir em inconstitucionalidade com o art. 173, § 3º, I, da CF (Curso de
direito administrativo. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 190).
18.9) Não se cogita da responsabilidade subsidiária do Estado por seus atos e
obrigações assumidas.
18.10) O acesso ao emprego público depende de concurso, sendo que as
relações trabalhistas são regidas pela CLT.
18.11) As causas que não sejam trabalhistas são da competência da Justiça
Comum ou Federal, conforme concorra ou não interesse da União (STF, Súmulas
517 e 556).
19) Consórcios públicos (Lei 11.107/05): esta lei dispõe sobre normas gerais para
a União, os Estados, o DF e os Municípios contratarem consórcios públicos para a
realização de objetivos de interesse comum e dá outras providências.
19.1) A União somente participará de consórcios públicos em que também façam
parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios
consorciados.
 43

19.2) Os consórcios públicos, na área de saúde, deverão obedecer aos princípios,

diretrizes e normas que regulam o SUS.
19.3) O consórcio público adquirirá personalidade jurídica: a) de direito público, no
caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação
do protocolo de intenções; b) de direito privado, mediante o atendimento dos
requisitos da legislação civil.
19.4) O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.
19.5) No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o
consórcio público observará as normas de direito público no que concerne à
realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão
de pessoal, que será regido pela CLT.
20) Entes de cooperação – entidades paraestatais:
20.1) Serviços sociais autônomos: são instituídos por lei, com administração e
patrimônio próprios, não integrando a Administração direta ou indireta. São
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, vinculadas a categorias
profissionais e destinadas ao fomento de assistência médica, social, de ensino.
Ex: Senai, Senac, Sesc, Sesi. Podem receber recursos públicos ou contribuições
parafiscais, submetendo-se à fiscalização exercida pelo TC (CF, art. 70, parágrafo
único).
20.1.1) Não gozam de privilégios administrativos, nem fiscais, nem processuais,
além daqueles que a lei especial expressamente lhes conceder.
20.1.2) Acesso a cargos por concurso, observância da obrigatoriedade de licitar e
equiparação de seus agentes a funcionários públicos (CP, art. 327).
20.1.3) Os serviços prestados não são públicos, mas de interesses públicos, daí o
incentivo e controle do Poder Público.
20.1.4) Súmula 516 STF: “O Serviço Social da Indústria – SESI – está sujeito à
jurisdição da Justiça Estadual”.
20.2) Organizações sociais: são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins
lucrativos, a quem a Lei 9.637/98 autorizou o Poder Executivo a qualificar como
tal, mediante ato administrativo discricionário, devidamente motivado, cujas
 44

atividades estatutárias sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao

desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à
cultura e à saúde. É uma nova forma de parceria, com a valorização do chamado
terceiro setor, ou seja, serviços de interesse público mas que não necessitam ser
prestados pelos órgãos e entidades governamentais. Sujeitam-se ao controle do
TC dos recursos recebidos. Celebram contrato de gestão com o Poder Público,
para a formação da parceria e a fixação das metas a serem atingidas.

Concessões e permissões de serviço público

1) A transferência da titularidade do serviço é outorgada por lei e só por lei pode
ser retirada ou modificada; a transferência da prestação de serviço é delegada por
ato administrativo (bilateral ou unilateral) e pela mesma forma pode ser retirada ou
alterada, exigindo apenas, em certos casos, autorização legislativa.
2) A delegação pode ser feita de três formas: concessão, permissão e autorização.
A delegação há que ser de serviço público exclusivo do Estado. Logo, não cabe
delegação de serviços de saúde ou educação, já que não são privativos.
3) A concessão e a permissão são regidas pela Lei 8.987/95 e, parcialmente, pela
Lei 9.074/95. Aplica-se subsidiariamente a Lei 8.666/93.
4) O disposto na Lei 8.987/95 não se aplica à concessão, permissão e autorização
para o serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens, cujo serviço é gratuito,
ou seja, não há pagamento de tarifa pelos usuários, somente no caso de TV a
cabo.
5) Concessão: é a delegação contratual da execução do serviço, na forma
autorizada e regulamentada pelo Executivo, sendo que o particular (pessoa
jurídica) é remunerado por tarifa cobrada diretamente dos usuários.
5.1) Admite-se que o concessionário tenha outras fontes de recursos, quais sejam,
subsídios e receitas complementares, a fim de favorecer a modicidade das tarifas.
5.2) A concessão, em regra, deve ser conferida sem exclusividade, para que seja
possível sempre a competição entre os interessados.
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5.3) Toda concessão é submetida às normas de natureza regulamentar (alteráveis

unilateralmente pelo Poder Público) e as de ordem contratual (modificadas por
acordo de vontades).
5.4) A licitação é sempre efetuada na modalidade concorrência, independente do
valor do contrato. Ao contrário da Lei 8.666/93, na concessão e permissão podem
os autores do projeto básico ou executivo participarem da licitação.
5.5) É admitida a subconcessão desde que expressamente autorizada pelo poder
concedente, e sempre precedida de concorrência.
5.6) Extinção da concessão (art. 35 da Lei 8.987/95): a) advento do termo
contratual (término do prazo), também chamado de reversão; b) encampação ou
resgate (interesse público superveniente à concessão, que depende de lei
autorizadora específica e pagamento prévio da indenização apurada); c)
caducidade (inadimplência do concessionário); d) rescisão judicial; e) anulação,
não impõe indenização alguma e produz efeitos ex tunc.
5.7) Reversão: é o término do prazo da concessão, incorporando-se ao patrimônio
público os bens do contratado que assegurem sua adequada prestação do
serviço, desde que apurada a justa indenização. Segundo Celso B. de Mello a
reversão não é forma de extinção, e sim efeito do término da extinção, pois
depende da extinção da concessão. A reversão tem supedâneo no princípio da
continuidade do serviço público (Ex: a Casan vem perdendo várias concessões
em razão da reversão, passando o serviço de fornecimento de água a ser de
responsabilidade do Município).
5.8) Encampação ou resgate: é a retomada coativa do serviço, pelo poder
concedente, durante o prazo da concessão, por motivo de interesse público, sem
que o concessionário haja dado causa ao ato extintivo. Depende de lei específica
e pagamento prévio da indenização apurada.
5.9) Caducidade: é a rescisão por inadimplência.
5.10) É possível a intervenção provisória pelo poder concedente.
5.11) O falecimento do empresário individual ou a decretação da falência operam
efeitos extintivos da concessão. O falecimento do empresário individual só é
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possível nas permissões, já que as concessões somente podem ser contratadas

com pessoa jurídica ou consórcio de empresas.
5.12) Espécies de concessão: de uso de bem público, de serviço público e de obra
pública.
5.13) Concessão de obra pública: é o contrato pelo qual é transferido, mediante
remuneração indireta e por prazo certo, ao particular a execução de uma obra
pública, a fim de que seja executada por conta e risco do contratado. A
remuneração será paga pelos beneficiários da obra ou usuários dos serviços dela
decorrentes, como ocorre com as praças de pedágios. Exige a realização de
licitação e depende de lei autorizativa. Não constitui serviço público.
5.14) Concessão de uso de bem público: a Administração consente que particular
tenha uso privativo de bem público, v.g., concessão de uso de áreas de mercado
municipal, de cantinas de escolas, de hotel pertencente ao poder público. Fica a
critério da lei ou da Administração exigir remuneração do concessionário. De regra
exige-se concorrência e autorização legislativa.
5.15) A concessão difere do contrato administrativo de prestação de serviço.
Nesse o Estado apenas ajusta com alguém o encargo de efetuar materialmente
certa atividade, sem, todavia, investi-lo em titulação para relacionar-se diretamente
com o administrado, pois não lhe transfere a responsabilidade imediata do serviço;
tão-somente serve-se do contratado para que o realize materialmente para o
próprio Estado. Nessa relação transitam apenas o Estado e o contratado, sendo
os terceiros, beneficiários delas, estranhos a tal vínculo, razão por que o
contratado não tem a cobrar dos administrados, mas sim do Estado. Ex: coleta de
lixo domiciliar. Na concessão há relação entre os usuários e o concessionário.
5.16) Os danos resultantes de atividade constitutiva do desempenho do serviço,
no caso de insolvência do concessionário, acarretam a responsabilidade do poder
concedente.
6) Permissão: é a prestação de serviço público por particular (pessoa física ou
jurídica), através de ato unilateral discricionário e precário, sem prazo
determinado, mediante remuneração (preço público ou tarifa) paga pelos usuários.
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6.1) É possível revogá-la unilateralmente a qualquer tempo e sem qualquer

indenização.
6.2) A permissão não gera privilégio, nem assegura exclusividade ao
permissionário, salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica justificada.
Exige-se licitação (CF, art. 175) e pode ser gratuita ou onerosa, isto é, exigindo-se
do permissionário pagamento como contraprestação.
6.3) A permissão é deferida intuitu personae, não admitindo substituição do
permissionário sem prévio assentimento do permitente.
6.4) Não pode ser formalizada com consórcio de empresas.
6.5) O art. 40 da Lei 8.987/95 determina que a permissão seja formalizada por
contrato de adesão.
6.6) Quadro comparativo:
Concessão Permissão
É atribuída a pessoa jurídica ou É atribuída a pessoa física ou jurídica
consórcio de empresas
Serviços de longa duração Serviços de média ou curta duração
É contrato administrativo É ato unilateral e precário

7) Autorização: são aqueles que o Poder Público, por ato unilateral, precário e
discricionário, consente na sua execução por particular para atender a interesses
coletivos instáveis ou emergência transitória.
7.1) A modalidade de serviços autorizados é adequada para todos aqueles que
não exigem execução pela própria Administração, nem pedem especialização na
sua prestação ao público. Ex: serviços de táxi, de despachantes, de guarda
particular.
7.2) O executor de serviço autorizado não é agente público, e não pratica ato
administrativo.
8) Parceria público-privada (Lei 11.079/04): é uma nova espécie de concessão de
serviço ou obra pública, apresentando-se como norma geral de licitação e
contratos, aplicável à União, Estados e Municípios.
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8.1) É contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou

administrativa. É chamada de patrocinada a concessão que admite a realização
de contraprestação pecuniária pelo poder concedente, além da instituição de tarifa
exigível dos usuários; e de administrativa, a concessão de serviços de que a
Administração seja a usuária, ainda que envolva execução de obra e fornecimento
ou instalação de bens.
8.2) As concessões patrocinadas em que mais de 70% da remuneração do
parceiro privado for paga pela Administração dependerão de autorização
legislativa específica.
8.3) Não constitui parceria público-privada a concessão comum, assim entendida
a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei
8.987/95, quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao
parceiro privado.
8.4) Não podem ser celebrados contratos de concessão sujeitos ao regime de
parceria se: o valor for inferior a R$ 20 milhões; o prazo for inferior a cinco anos; o
objeto único for o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de
equipamentos ou a execução de obra pública.
8.5) A contratação de concessão sujeita ao regime de parcerias deverá ser
obrigatoriamente precedida de licitação realizada sob a modalidade de
concorrência (Lei 8.666/93), mas o edital observará a Lei 8.987/95.
8.6) O cerne do novo regime é a possibilidade de a Administração realizar
investimentos, ainda que incida possibilidade de instituição de tarifa recolhida
pelos usuários e a concomitante realização de investimentos pelo parceiro
privado.
8.7) É permitido que o contrato dure até 35 anos (art. 5º, I), ao invés dos 5 anos
prorrogáveis por mais 1 ano, que é o máximo estabelecido pela Lei 8.666/93 para
certos contratos.
8.8) Prevê a lei mecanismos privados de resolução de disputas, inclusive a
arbitragem (art. 11, III), o que é inadmissível nos contratos administrativos, por
estar em causa o interesse público e não ser o bem público disponível.
8.9) O contratado tem maiores garantias (art. 8º).
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8.10) Em Santa Catarina, as PPP’s são regidas pela Lei Estadual 12.930/04,
sendo esta regulamentada pelo Decreto 1.934/04.

Convênios e consórcios administrativos

1) Convênios: são acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie

(v.g., União-Estado, Estado-Município), ou entre estas e organizações particulares
sem fins lucrativos, para realização de objetivos de interesse comum dos
partícipes. Ou seja, os partícipes têm interesses comuns e coincidentes.
1.1) Convênio é acordo, mas não é contrato.
1.2) Entre os partícipes há uma igualdade jurídica, não havendo vinculação
contratual, razão pela qual eles podem se retirar da cooperação quando
desejarem, responsabilizando-se pelas obrigações e auferindo vantagens do
tempo em que participaram voluntariamente do acordo.
1.3) Não admite cláusula obrigatória de permanência ou sancionadora dos
denunciantes.
1.4) Segundo o STF a celebração de convênio não necessita de autorização
legislativa, por considerar que fere a independência dos Poderes. Nesse sentido, a
ADI 342/PR: “A jurisprudência do STF é firme no sentido de que a regra que
subordina a celebração de acordos ou convênios firmados por órgãos do Poder
Executivo à autorização prévia ou ratificação da Assembléia Legislativa, fere o
princípio da independência e harmonia dos poderes (art. 2º, da C.F.)”. Porém,
Hely entende de modo diverso, uma vez que o convênio e o consórcio importam
em atos gravosos que extravasam dos poderes normais do administrador,
dependendo de aquiescência do Legislativo (p. 384).
1.5) A Lei 8.666/93 determina a incidência de seus dispositivos, no que couber, a
todos os convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres
celebrados por órgãos ou entidades da Administração.
1.6) A CF se refere nominadamente a convênios, como, por exemplo, os arts. 37, XXII; 39,
§ 2º; 199, § 1º; 241.
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2) Consórcios: são acordos firmados entre entidades estatais, autárquicas,

fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espécie (o que distingue do
convênio) para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes. Ex:
consórcios de Municípios localizados na mesma região (Qual a diferença para os
consórcios públicos?).

Servidores públicos

1) Servidores públicos em sentido amplo são todos os agentes públicos que se

vinculam à Administração sob o regime jurídico estatutário regular, administrativo
especial, ou celetista, de natureza profissional e empregatícia.
2) A criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas do
Poder Executivo exige lei de iniciativa privativa do Pres. da Rep., dos
Governadores e dos Prefeitos (CF, art. 48, X, c/c o art. 61, § 1º, II, “d”). Com a EC
32/2001, ao Chefe do Executivo compete privativamente dispor sobre a extinção
de funções ou cargos quando vagos (CF, art. 84, VI, “b”). Assim, não estando
vago, a extinção depende de lei, também de sua iniciativa privativa.
2.1) Em se tratando de servidor estável, extinto o cargo, será ele colocado em
disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu
adequado aproveitamento em outro cargo (CF, art. 41, § 3º).
2.2) No Poder Legislativo a criação, transformação ou extinção de cargos,
empregos ou funções cabe à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal, às
Assembléias Legislativas e às Câmaras de Vereadores, mediante resolução.
Todavia, a fixação ou a alteração de subsídios ou vencimentos só pode ser
efetuada mediante lei específica (CF, art. 37, X). Somente a fixação dos subsídios
dos Deputados Federais e Senadores, do Pres. da Rep. e do Vice, e dos Ministros
de Estado, é que não está sujeita ao princípio da reserva legal específica.
3) Provimento de cargos: é o ato pelo qual se efetua o preenchimento do cargo
público, com a designação de seu titular. O provimento pode ser originário e
derivado. Provimento inicial é o que se faz através de nomeação, que pressupõe a
inexistência de vinculação entre a situação de serviço anterior. Já o provimento
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derivado se faz por transferência, promoção, remoção, acesso, reintegração,

readmissão, enquadramento, aproveitamento ou reversão.
3.1) Formas de provimento: a) política (decorrente de eleição); b) originária ou
derivada; c) vitalícia (juízes, promotores de justiça e conselheiros do TC); d)
efetiva, após o estágio probatório; e) em comissão.
3.2) A investidura em cargos ou empregos públicos depende de aprovação prévia
em concurso público de provas ou provas e títulos, não havendo possibilidade de
edição de lei que, mediante agrupamento de carreiras, opere transformações em
cargos, permitindo que os ocupantes dos cargos originários fossem investidos nos
cargos emergentes, de carreira diversa daquela para a qual ingressaram no
serviço público, sem concurso público. O STF já sumulou a questão: “É
inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-
se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em
cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido” (Súmula 685).
3.3) Aproveitamento de cargos: hipótese de cabimento: “(...) reputou-se
inaplicável, ao caso, a orientação fixada pelo Supremo no sentido de admitir o
aproveitamento de ocupantes de cargos extintos em recém-criados quando houver
plena identidade substancial entre os cargos, compatibilidade funcional e
remuneratória e equivalência dos requisitos exigidos em concurso, eis que, na
espécie, o cargo de carcereiro em nada se assemelha com o de detetive, o que
reconhecido, inclusive, no próprio texto impugnado” (STF, ADI 3051).
3.4) “É inconstitucional o dispositivo da Constituição de Santa Catarina que
estabelece o sistema eletivo, mediante voto direto e secreto, para escolha dos
dirigentes dos estabelecimentos de ensino. É que os cargos públicos ou são
providos mediante concurso público, ou, tratando-se de cargo em comissão,
mediante livre nomeação e exoneração do Chefe do Poder Executivo, se os
cargos estão na órbita deste (CF, art. 37, II, art. 84, XXV)” (STF, ADI 123).
4) Acessibilidade aos cargos, funções e empregos públicos: a todos os brasileiros
e aos estrangeiros, na forma da lei (CF, art. 37, I), através de concurso, o qual é o
meio para atender-se aos princípios da moralidade, eficiência, igualdade,
aperfeiçoando o serviço público. O concurso enseja a todos iguais oportunidades
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de disputar os cargos ou empregos; impede o ingresso sem concurso e obsta que

o servidor habilitado por concurso para cargo ou emprego de determinada
natureza viesse depois a ser agraciado com cargo ou emprego de outra natureza.
4.1) Ante a presunção de não culpabilidade, é ilegal reprovar ou excluir do
concurso candidato com ação penal em curso ou cumprido pena em regime semi-
aberto.
4.2) É livre a participação nos concursos públicos, mas desde que atendidas as
exigências impostas por lei, repetidas ou não no edital. O indeferimento imotivado
à participação no concurso é inadmissível (Súmula 684 STF).
4.2.1) “Não é admissível, por ato administrativo, restringir, em razão da idade,
inscrição em concurso para cargo público” (Súmula 14 STF).
4.2.2) “O limite de idade para a inscrição em concurso público só se legitima em
face do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa ser justificado pela natureza
das atribuições do cargo a ser preenchido” (Súmula 683 STF), e baseado em lei.
4.2.3) “Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato
a cargo público” (Súmula 686 STF).
4.2.4) “Se a lei exige, para a investidura no cargo público, o exame psicotécnico,
não pode o Judiciário dispensá-lo ou considerar o candidato aprovado nele, sob
pena de ofensa ao art. 37, I, da Constituição” (STF, AI 422463-AgR).
4.3) Os candidatos inscritos no concurso têm apenas expectativa de direito, o que
não obriga a Administração a realizar as provas na época e condições
estabelecidas inicialmente. Nesse sentido, já decidiu o STF:
“A Turma reformou acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão que,
com fundamento nos princípios constitucionais da publicidade e da razoabilidade,
deferira mandado de segurança impetrado em favor de candidata reprovada em
teste físico realizado para provimento do cargo de agente penitenciário. No caso
concreto, dez dias antes da realização do teste de aptidão física, foram alteradas,
no edital, as regras do exercício a ser cobrado, a fim de corrigir imperfeições de
redação, sendo a errata publicada no Diário Oficial do Estado. Tendo em conta
que a Administração se limitara a corrigir mero erro material, entendeu-se que a
veiculação no Diário Oficial seria suficiente per se para dar publicidade a ato
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administrativo, sendo desnecessária a publicação da referida correção em jornais

de grande circulação. Ademais, salientou-se que a Administração pode, a
qualquer tempo, retificar seus atos e que, na espécie, o fizera em prazo razoável a
garantir aos candidatos o conhecimento prévio do exercício a ser realizado. Por
fim, considerando que a alteração atingira a todos os candidatos indistintamente,
conclui-se indevida a vantagem concedida à candidata recorrida, já que em
detrimento dos demais candidatos reprovados no teste” (RE 390939).
“Em face do princípio da legalidade, pode a Administração Pública, enquanto não
concluído e homologado o concurso público, alterar as condições do certame
constantes do respectivo edital, para adaptá-las à nova legislação aplicável à
espécie, visto que, antes do provimento do cargo, o candidato tem mera
expectativa de direito à nomeação ou, se for o caso, à participação na segunda
etapa do processo seletivo” (RE 290346, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 29/06/01).
4.3.1) 4.3.1) É inviável a revisão de provas de concursos públicos pelo Judiciário
ou para correção de eventuais falhas na elaboração das suas questões. Contudo,
a inclusão de questões na prova não previstas no programa do edital, que é a lei
do concurso público, constitui tema de legalidade suscetível de exame pelo
Judiciário. Não viola o princípio da legalidade exigir questões com base em
matéria superveniente conexa ao conteúdo programático do edital (STJ, RMS
21743/ES).
4.3.2) “Viola o princípio constitucional da isonomia norma que estabelece como
título o mero exercício de função pública” (STF, ADI 3443).
4.4) Prioridade dos aprovados: o primeiro colocado adquire direito subjetivo à
nomeação com preferência sobre qualquer outro, desde que a Administração se
disponha a prover o cargo ou emprego público, mas a conveniência e
oportunidade do provimento ficam à inteira discrição do Poder Público. O que não
se admite é a nomeação de outro candidato que não o vencedor do concurso,
pois, nesse caso, haverá preterição do seu direito.
4.4.1) Súmula 15 STF: “Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato
aprovado tem direito à nomeação, quando o cargo for preenchido sem
observância da classificação”.
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4.4.2) “A aprovação em concurso não gera direito à nomeação, constituindo mera

expectativa de direito. Esse direito somente surgirá se for nomeado candidato não
aprovado no concurso ou se houver o preenchimento de vaga sem observância de
classificação do candidato aprovado” (STF, MS 21870).
4.4.3) “De acordo com a norma do inciso IV do art. 37 da Constituição Federal, a
abertura de novo concurso, no prazo de validade de concurso anterior, não gera
direito de nomeação para os candidatos aprovados no primeiro, mas apenas
prioridade sobre os novos concursados” (STF, RMS 22926).
4.5) Validade do concurso (CF, art. 37, III): até 2 anos, contados da homologação,
prorrogável uma vez, por igual período.
4.5.1) “Ato do Poder Público que, após ultrapassado o primeiro biênio de validade
de concurso público, institui novo período de dois anos de eficácia do certame
ofende o art. 37, III da CF/88. Nulidade das nomeações realizadas com
fundamento em tal ato, que pode ser declarada pela Administração sem a
necessidade de prévio processo administrativo, em homenagem à Súmula STF nº
473” (STF, RE 352258, rel. Min. Ellen Gracie, DJ 14/05/04).
4.5.2) “(...) Impossibilidade de prorrogar a validade do concurso quando já
expirado o seu prazo inicial” (AI 452641-AgR, rel. Nelson Jobim, DJ 05/12/03).
4.6) Provimento: após o concurso segue-se com o provimento do cargo, através
da nomeação do candidato aprovado. A nomeação é o ato de provimento, que se
completa com a posse e o exercício.
4.6.1) “Funcionário nomeado por concurso tem direito à posse” (Súmula 16 STF),
pois o juízo de conveniência e oportunidade da Administração esgota-se com o
ato de nomeação.
4.6.2) O candidato aprovado tem direito subjetivo à nomeação de acordo com a
respectiva ordem de classificação e no prazo de validade do concurso, ficando o
ato de provimento adstrito ao poder discricionário da Administração Púbica (STF,
RE 229450/RJ).
4.7) Investidura: no cargo ocorre com a posse. Sem a posse o provimento não se
completa. É a posse que marca o início dos direitos e deveres funcionais.
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4.7.1) Teoria do funcionário de fato: é aquele cuja investidura foi irregular, mas
cuja situação tem a aparência de legalidade. Em nome do princípio da aparência,
da boa-fé dos administrados, da segurança jurídica e do princípio da presunção de
legalidade dos atos administrativos reputam-se válidos os atos por ele praticados,
se por outra razão não forem viciados.
4.8) “A habilitação legal para o exercício do cargo deve ser exigida no momento da
posse. No caso, a recorrente, aprovada em primeiro lugar no concurso público,
somente não possuía a plena habilitação, no momento do encerramento das
inscrições, tendo em vista a situação de fato ocorrida no âmbito da Universidade,
habilitação plena obtida, entretanto, no correr do concurso: diploma e registro no
Conselho Regional. Atendimento, destarte, do requisito inscrito em lei, no caso.
CF, artigo 37, I” (STF, RE 184425, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 12/06/98). No
mesmo sentido: Súmula 266 STJ: “O diploma ou habilitação legal para o exercício
do cargo deve ser exigido na posse e não na inscrição para o concurso público”.
4.9) A qualquer tempo, a Administração pode revogar ou anular o concurso, desde
que concorra ou o interesse público ou qualquer ilegalidade na sua realização.
Antes da posse, a Administração é livre para revogar ou anular o concurso.
Depois, ou seja, quando o servidor já estiver integrado ao serviço público,
somente se admitirá a invalidação do concurso mediante regular processo
administrativo, assegurado o contraditório e a ampla defesa. Súmula vinculante nº
5 a falta de defesa técnica por advogado não gera nulidade, desde que tenha sido
oportunizado a escolha de defesa técnica
4.9.1) “A nomeação de funcionário sem concurso pode ser desfeita antes da
posse” (Súmula 17 STF).
4.9.2) “Concurso público. Irregularidades. Anulação do concurso anterior à posse
dos candidatos nomeados. Necessidade de prévio processo administrativo.
Observância do contraditório e da ampla defesa” (STF, RE 351489).
4.10) Se o servidor é nomeado, mas não toma posse, poderá dar ensejo a
exoneração.
4.11) Exceções ao concurso público: a) cargo em comissão; b) contratação
temporária, quando há excepcional interesse público, temporariedade da
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contratação (tempo determinado) e previsão em lei. Colhe-se do STF: “A regra é a

admissão de servidor público mediante concurso público: CF, art. 37, II. As duas
exceções à regra são para os cargos em comissão referidos no inciso II do art. 37,
e a contratação de pessoal por tempo determinado para atender a necessidade
temporária de excepcional interesse público. CF, art. 37, IX. Nessa hipótese,
deverão ser atendidas as seguintes condições: a) previsão em lei dos cargos; b)
tempo determinado; c) necessidade temporária de interesse público; d) interesse
público excepcional. Lei 6.094/2000, do Estado do Espírito Santo, que autoriza o
Poder Executivo a contratar, temporariamente, defensores públicos:
inconstitucionalidade” (ADI 2229, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 25/06/04).
“A Administração Pública direta e indireta. Admissão de pessoal. Obediência
cogente à regra geral de concurso público para admissão de pessoal, excetuadas
as hipóteses de investidura em cargos em comissão e contratação destinada a
atender necessidade temporária e excepcional. Interpretação restritiva do artigo
37, IX, da Carta Federal. Precedentes. Atividades permanentes. Concurso Público.
As atividades relacionadas no artigo 2º da norma impugnada, com exceção
daquelas previstas nos incisos II e VII, são permanentes ou previsíveis.
Atribuições passíveis de serem exercidas somente por servidores públicos
admitidos pela via do concurso público” (ADI 890, rel. Min. Maurício Corrêa).
“A regulamentação, contudo, não pode autorizar contratação por tempo
determinado, de forma genérica e abrangente de servidores, sem o devido
concurso público (CF, artigo 37, II), para cargos típicos de carreira, tais como
aqueles relativos à área jurídica” (ADI 2125-MC, rel. Min. Maurício Corrêa).
5) Desinvestidura (vacância) de cargo ou emprego público: dá-se por demissão,
falecimento, exoneração, aposentadoria, readaptação ou dispensa.
5.1) A demissão é punição por falta grave.
5.2) Exoneração ocorre nas seguintes hipóteses: a) pedido do interessado; b) de
ofício, livremente, nos cargos em comissão; c) motivada, quando tratar-se de
servidor não estável; durante o estágio probatório; de servidor estável, por
insuficiência de desempenho ou para observar o limite máximo de despesa com
pessoal ativo e inativo (CF, art. 169, § 4º).
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5.3) A dispensa ocorre em relação ao admitido pelo regime da CLT quando não há
justa causa.
6) Acumulação de cargos, empregos e funções: a proibição é a regra geral.
Exceção: a) dois cargos de professor; b) a de um cargo de professor com outro,
técnico ou científico; c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais
de saúde, com profissões regulamentadas (CF, art. 37, XVI); d) cargo de juiz e
outro de magistério (CF, art. 95, parágrafo único, I); e) cargo de promotor e outro
de magistério (CF, art. 128, II, “d”); f) cargo de agente público e vereador, havendo
compatibilidade de horários (CF, art. 38, III).
6.1) Ao servidor aposentado também se aplica a mesma regra.
6.2) “A acumulação de proventos e vencimentos somente é permitida quando se
tratar de cargos, funções ou empregos acumuláveis na atividade, na forma
permitida pela Constituição Federal, artigo 37, XVI e XVII, art. 95, parágrafo único,
I” (STF, RE 198190, rel. Min. Carlos Velloso).
7) Estabilidade: é a garantia constitucional de permanência no serviço outorgado
ao servidor que, nomeado para cargo de provimento efetivo, em virtude concurso
público, tenha transposto o estágio probatório de 3 anos, após ser submetido a
avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade
(CF, art. 41). A estabilidade do servidor não se refere ao cargo e sim ao serviço
público.
7.1) Estabilidade excepcional: “Estabilidade Excepcional. O preceito do art. 19 do
ADCT-CF/88 deferiu a estabilidade aos servidores que não foram admitidos no
serviço público na forma do art. 37, II da Carta Federal, mas a estabilidade
somente se adquire se observado o lapso temporal de 5 (cinco) anos continuados
de prestação de serviço público” (STF, AI 465746-AgR).
7.1.1) A estabilidade excepcional não implica efetividade no cargo, para a qual é
imprescindível o concurso público (STF, RE 181883).
7.2) Não se aplica ao servidor regido pela CLT. Nesse sentido, já decidiu o STF:
"Decisão agravada está em conformidade com entendimento firmado por ambas
as Turmas desta Corte, no sentido de que não se aplica a empregado de
sociedade de economia mista, regido pela CLT, o disposto no art. 41 da
 58

Constituição Federal, o qual somente disciplina a estabilidade dos servidores

públicos civis. Ademais, não há ofensa aos princípios de direito administrativo
previstos no art. 37 da Carta Magna, porquanto a pretendida estabilidade não
encontra respaldo na legislação pertinente, em face do art. 173, § 1º, da
Constituição, que estabelece que os empregados de sociedade de economia
mista estão sujeitos ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive
quanto às obrigações trabalhistas" (AI 465780-AgR, rel. Min. Ellen Gracie, DJ
18/02/05). No mesmo sentido: AI 387498-AgR e RE 242069-AgR.
7.3) A estabilidade é exclusiva dos servidores, do regime estatutário, regularmente
investidos em cargos públicos de provimento efetivo em virtude de concurso
público. Colhe-se do STF: “Efetividade e estabilidade. Não há que confundir
efetividade com estabilidade. Aquela é atributo do cargo, designando o funcionário
desde o instante da nomeação; a estabilidade é aderência, é integração no serviço
público, depois de preenchidas determinadas condições fixadas em lei, e adquirida
pelo decurso de tempo. A vigente Constituição estipulou duas modalidades de
estabilidade no serviço público: a primeira, prevista no art. 41, é pressuposto
inarredável à efetividade. A nomeação em caráter efetivo constitui-se em condição
primordial para a aquisição da estabilidade, que é conferida ao funcionário público
investido em cargo, para o qual foi nomeado em virtude de concurso público” (RE
167635, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 07/02/97).
7.4) Requisitos para aquisição da estabilidade: nomeação para cargo de
provimento efetivo, concurso público, estágio probatório, obrigatoriedade de
avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade
(CF, art. 41, § 4º).
7.5) Súmula 22 STF: “O estágio probatório não protege o funcionário contra a
extinção do cargo”. Tal entendimento é aplicado nos casos em que o cargo do
servidor que se encontra em estágio probatório seja extinto, podendo ser
exonerado de ofício, pois não desfruta da prerrogativa da disponibilidade.
7.6) Não se admite a transferência de servidor estável para cargo inferior ou
incompatível com suas aptidões reveladas em concurso ou decorrentes de títulos
 59

profissionais que serviram de base para o ingresso no serviço público, ou com

atribuições não coincidentes com o cargo extinto.
7.7) A CF garante ao servidor estável o direito de reintegrar-se ao mesmo cargo
quando invalidada por sentença judicial a demissão, e o eventual ocupante da
vaga, se estável, será reconduzido ao cargo de origem, sem direito à indenização,
aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade, com remuneração
proporcional (art. 41, § 2º). Colhe-se do STF: “A garantia constitucional da
disponibilidade remunerada decorre da estabilidade no serviço público, que é
assegurada, não apenas aos ocupantes de cargos, mas também aos de empregos
públicos, já que o art. 41 da CF se refere genericamente a servidores. A extinção
de empregos públicos e a declaração de sua desnecessidade decorrem de juízo
de conveniência e oportunidade formulado pela Administração Pública,
prescindindo de lei ordinária que as discipline (art. 84, XXV, da CF)” (MS 21236,
rel. Min. Sydney Sanches, DJ 25/08/95). No mesmo norte, a Súmula 39 STF: “À
falta de lei, funcionário em disponibilidade não pode exigir, judicialmente, o seu
aproveitamento; que fica subordinado ao critério de conveniência da
Administração”.
7.8) A demissão de servidor estável é motivada por falta funcional, ou seja, como
pena administrativa, desde que ocorra infração disciplinar ou crime funcional
apurado em processo administrativo ou judicial.
7.9) A exoneração ocorre quando por iniciativa do servidor ou da Administração,
sendo que esta é motivada por insuficiência de desempenho do servidor ou para
observância do limite com pessoal previsto no art. 169 da CF.
8) Exercício de mandatos eletivos: a) o servidor público pode exercer mandato
eletivo sem perder o cargo, devendo apenas afastar-se, com prejuízo da
remuneração (inacumulabilidade de cargos); b) o tempo de serviço do servidor
afastado para exercer mandato eletivo será contado para todos os efeitos legais,
exceto para promoção por merecimento.
8.1) Exceção à inacumulabilidade de cargos: quando o mandato for de Prefeito ou
Vereador. Para exercer o mandato de Prefeito o servidor poderá optar entre a
remuneração e os subsídios (CF, art. 38, II); se o mandato for de Vereador e
 60

houver compatibilidade de horários, não se afastará, passando a perceber

cumulativamente a remuneração e os subsídios (CF, art. 38, III), podendo ser
promovido até por merecimento, pois a vedação constitucional atinge apenas os
servidores afastados (art. 38, IV).
8.2) Ao Vereador é vedado o exercício de cargo em comissão ou exonerável ad
nutum, conforme o art. 29, IX, c/c o art. 54, I, “b”, e II, “b”, da CF.
8.3) Ao servidor público investido no mandato de Vice-Prefeito é aplicável, por
analogia, o disposto no art. 38, II, da CF, enquanto que ao suplente de Vereador
não se pode estabelecer qualquer restrição, por não ser titular de mandato eletivo.
Nesse sentido já decidiu o STF: “(...) 2. Exercício funcional simultâneo com a
edilidade ou o cargo de Vice-Prefeito. Garantia aos servidores públicos civis e aos
empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista, integrantes
da administração indireta estadual. Extensão ao suplente de Vereador. 2.1. A
Constituição Federal condiciona o exercício simultâneo do mandato de Vereador e
das funções de agente público à compatibilidade de horários, que, não ocorrendo,
impõe o seu afastamento do cargo, emprego ou função, sendo-lhe facultado optar
pela remuneração. 2.2. Carta Estadual. Restrição do exercício funcional ao
domicílio eleitoral. Impossibilidade. A Constituição Federal prevê tão-somente a
hipótese do desempenho simultâneo das funções públicas, observada a
compatibilidade de horários. 2.3. Extensão ao suplente de vereador.
Insubsistência. Ao suplente de Vereador não se pode validamente estabelecer
nenhuma limitação ao exercício do cargo, emprego ou função, por não ser titular
de mandato eletivo. 2.4. Servidor público investido no mandato de Vice-Prefeito.
Aplicam-se-lhe, por analogia, as disposições contidas no inciso II do art. 38 da
Constituição Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade que se julga
procedente” (ADI 199/PE).
8.4) Não pode ser instituída hipótese de disponibilidade de servidor por exercício
de mandato senão aquelas previstas na CF: Nesse sentido, já decidiu o STF:
“Dispositivo que se ressente de inconstitucionalidade material (...) por haver
instituído hipótese de disponibilidade do servidor civil e efeito do exercício, por
este, de mandato eletivo, que não se acham previstos na Carta da República (arts.
 61

38 e 41, §§ 2.º e 3.º), nesse ponto, de observância imperiosa para os Estados”

(ADI 1255, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 06/09/01).
9) Demissão de vitalícios e estáveis: no primeiro caso depende de sentença com
trânsito em julgado (CF, arts. 95, I, e 128, § 5º, I); para os estáveis: a) em virtude
de sentença judicial transitada em julgado; b) mediante processo administrativo
em que lhe seja assegurada ampla defesa; c) mediante procedimento de
avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada
ampla defesa (CF, arts. 41, § 1º).
9.1) São vitalícios os magistrados, membros dos TC e membros do MP.
9.2) Súmula 11 STF: “A vitaliciedade não impede a extinção do cargo, ficando o
funcionário em disponibilidade, com todos os vencimentos”.
9.3) A demissão de vitalício somente através de processo judicial, pois a perda de
cargo, função pública ou mandato eletivo é efeito da condenação, devendo ser
motivadamente declarado na sentença em que incorre o infrator, condenado a
pena privativa de liberdade por crime cometido com abuso de poder ou violação
de dever para com a Administração Pública, quando a pena aplicada for igual ou
superior a um ano, ou quando for superior a quatro anos nos demais casos (CP,
art. 92, I, “a” e “b”; Lei 9.455/97, art. 1º, § 5º).
9.4) A demissão de servidor estável pode ser através de processo administrativo,
com observância do contraditório e da ampla defesa, sob pena de nulidade. Sobre
o tema, já decidiu o STF:
“É necessário processo administrativo, com ampla defesa, para demissão de
funcionário admitido por concurso” (Súmula 20).
“A ausência de decisão judicial com trânsito em julgado não torna nulo o ato
demissório aplicado com base em processo administrativo em que foi assegurada
ampla defesa, pois a aplicação da pena disciplinar ou administrativa independe da
conclusão dos processos civil e penal, eventualmente instaurados em razão dos
mesmos fatos. Interpretação dos artigos 125 da Lei nº 8.112/90 e 20 da Lei nº
8.429/92 em face do artigo 41, § 1º, da Constituição” (MS 22362).
“A ausência de processo administrativo para a apuração da culpa ou dolo do
servidor. Princípio do contraditório e da ampla defesa. Inobservância. Recurso
 62

provido. À demissão do servidor público, com ou sem estabilidade no cargo, deve

preceder processo administrativo para a apuração da culpa, assegurando-lhe a
ampla defesa e o contraditório” (RE 217579-AgR, rel. Min. Cezar Peluso).
9.5) Tanto para o vitalício como para o estável pode ocorrer a perda da função
como pena resultante de condenação judicial civil por improbidade administrativa,
após o trânsito em julgado da sentença.
9.6) A exoneração de servidor público efetivo em estágio probatório independe de
processo administrativo, sendo imprescindível o exercício do direito à ampla
defesa (STJ, RMS 15201/RS e AgRg no RMS 16546/SP). Diverge do STF e do
TJSC (ACMS 2004.032299-1).
10) Reintegração: quando há o reconhecimento de que a demissão foi ilegal,
restaurando-se todos os direitos do demitido.
11) Recondução: retorno do servidor estável ao cargo anteriormente ocupado em
decorrência de inabilitação em estágio probatório relativo a outro cargo ou de
reintegração do anterior ocupante (art. 37 da Lei Estadual n. 6.745/85).
11.1) “O direito de o servidor, aprovado em concurso público, estável, que presta
novo concurso e, aprovado, é nomeado para cargo outro, retornar ao cargo
anterior ocorre enquanto estiver sendo submetido ao estágio probatório no novo
cargo: Lei 8.112/90, art. 20, § 2º. É que, enquanto não confirmado no estágio do
novo cargo, não estará extinta a situação anterior” (STF, MS 24543/DF).
12) Reversão: ocorre o retorno à atividade do aposentado por invalidez quando a
junta médica oficial declarar insubsistentes os seus motivos, ou no interesse da
Administração, no caso de aposentadoria voluntária.
13) Aproveitamento: é o retorno obrigatório à atividade do servidor estável em
disponibilidade.
14) Vencimentos: "Em tema de remuneração dos servidores públicos, estabelece
a Constituição o princípio da reserva de lei. É dizer, em tema de remuneração dos
servidores públicos, nada será feito senão mediante lei, lei específica. CF, art. 37,
X, art. 51, IV, art. 52, XIII. Inconstitucionalidade formal do Ato Conjunto nº 01, de
05.11.2004, das Mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados. Cautelar
deferida" (STF, ADI 3369-MC, rel. Min Carlos Velloso, DJ 01/02/05).
 63

"Conforme reiterada jurisprudência desta Corte, mostra-se inconstitucional a

equiparação de vencimentos entre servidores estaduais e federais, por ofensa aos
arts. 25 e 37, XIII da Constituição Federal" (STF, ADI 196, rel. Min. Ellen Gracie).
"É inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de servidores
estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária" (Súmula 681
STF).
“A vinculação do salário mínimo como fator de reajuste automático de
remuneração de servidores afronta o princípio federativo do Estado-membro,
porque retira a autonomia do ente para decidir sobre esse reajuste, o qual fica
vinculado ao índice fixado pelo Governo Federal” (ADPF 33/PA, Informativo 412).
"Esta Corte já firmou o entendimento de que a estabilidade financeira — que é o
que ocorre no caso — não se confunde com o instituto da agregação e não viola o
princípio constitucional da vedação de vinculação ou equiparação de vencimentos
(art. 37, XIII, da Constituição em sua redação originária), porquanto não há nele
vinculação entre dois cargos distintos, mas, sim, a percepção de vencimentos, a
título de vantagem pessoal, no mesmo cargo" (STF, RE 303673).
14.1) “A Administração Pública, por estar vinculada ao princípio da legalidade, não
pode conceder, nem por convenção, nem por acordo coletivo, vantagens aos
servidores públicos, já que essa concessão depende de projeto de lei de iniciativa
do Chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, § 1º, II, “a” e “c”) e de prévia dotação
orçamentária (CF, art. 169, § 1º, I e II). Por outro lado, entendeu-se que as
previsões quanto à fixação de data e à correção monetária não afrontam a
Constituição, porquanto apenas garantem, sem implicar aumento de remuneração
ou concessão de vantagem, a manutenção do poder aquisitivo da moeda” (STF,
ADI 559/MT, Informativo 416).
14.2) Súmula 680 STF: “O direito ao auxílio-alimentação não se estende aos
servidores inativos”.
15) Responsabilidade dos servidores:
15.1) Responsabilidade administrativa: é a que resulta da violação de normas
internas da Administração pelo servidor.
 64

15.1.1) A extinção da pena disciplinar pode decorrer pela prescrição ou perdão.

Ocorre a prescrição em 5 anos a pena disciplinar para as faltas sancionáveis com
demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo ou
função; em 2 anos se a punição aplicável for a de suspensão; e em 180 dias se for
a de advertência. Todos os prazos se contam a partir da data em que a infração
foi conhecida (Cf. Lei 8.112/91). O perdão depende de lei ou ato normativo geral
editado pelo próprio Poder que aplicou a sanção (o Legislativo não pode impor o
perdão aos servidores do Executivo e vice-versa). A pena de demissão não é
suscetível de perdão. Assim, este somente pode ser concedido enquanto mantido
o vínculo com a Administração. A pena de demissão não é aplicável aos vitalícios,
porquanto depende de processo judicial.
15.2) Responsabilidade civil: é a obrigação que se impõe ao servidor de reparar o
dano patrimonial causado à Administração por culpa ou dolo no desempenho de
suas funções. A ação civil é imprescritível (CF, art. 37, § 5º).
15.2.1) A condenação criminal implica o reconhecimento automático das duas
outras, porque o ilícito penal é mais que o ilícito administrativo e civil. Porém, a
absolvição no crime nem sempre isenta o servidor destas responsabilidades,
porque pode não haver ilícito penal e existir ilícitos administrativo e civil.
15.2.3) A absolvição criminal só afasta a responsabilidade administrativa e civil
quando ficar decidida a inexistência de fato ou a não autoria imputada ao servidor,
dada a independência das três jurisdições. A absolvição na ação penal, por falta
de provas ou ausência de dolo, não exclui a culpa administrativa e civil do
servidor.
15.3) Responsabilidade criminal: arts. 312 a 326, e 359-A a 359-H do CP.
Procedimento especial estabelecido no art. 513 e seguintes do CPP. Perda de
cargo, função pública (independentemente de processo administrativo), quando for
aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um (1) ano, nos
crimes praticados com abuso de poder ou violação de dever para com a
administração pública (CP, 92, I, “a”); ou quando for aplicada pena privativa de
liberdade por tempo superior a quatro (4) anos nos demais casos; devendo ser
declarado na sentença (CP, 92, I, “a”).
 65

16) Improbidade administrativa: atos que importam enriquecimento ilícito; atos que
causam prejuízo ao erário; atos que atentam contra os princípios da Administração
Pública; adquirir, para si ou para outrem, bens de qualquer natureza cujo valor
seja desproporcional à evolução do patrimônio ou renda o agente, cabe a este o
ônus da prova.
16.1) A aplicação das penalidades previstas na Lei 8.429/92 não incumbe à
Administração, eis que privativa do Poder Judiciário. Verificada a prática de atos
de improbidade no âmbito administrativo, caberia representação ao Ministério
Público para ajuizamento da competente ação, não a aplicação da pena de
demissão (STF, RMS 24699/DF).

Bens públicos

1) Classificação:
1.1) Bens de uso comum: são aqueles abertos à utilização pública, de uso coletivo
(uti universi). Eles permanecem sob a administração e vigilância do Poder Público,
e todo dano ao usuário, imputável a falta de conservação ou a obras e serviços
públicos que envolvam esses bens, é da responsabilidade do Estado, desde que a
vítima não tenha agido com culpa. Ex: mares, praias, rios, estradas, ruas e praças.
1.2) Bens de uso especial: são os que se destinam à execução dos serviços
públicos e, por isso, são considerados instrumentos desses serviços. São bens
patrimoniais indisponíveis. Ex: edifícios das repartições, os veículos.
1.3) Bens dominiais: são aqueles que podem ser utilizados para qualquer fim ou
mesmo alienado pela Administração.
2) Utilização dos bens públicos:
2.1) Uso especial: é todo aquele que, por um título individual, a Administração
atribui a determinada pessoa para fruir de um bem público com exclusividade,
mediante autorização de uso, permissão de uso, cessão de uso, concessão de
uso, concessão especial de uso, concessão de direito real de uso e enfiteuse ou
aforamento.
 66

2.1.1) Autorização: é ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a

Administração consente na prática de determinada atividade individual incidente
sobre um bem público. Independe de autorização legislativa e licitação.
2.1.2) Permissão: é o ato negocial (com ou sem condições), unilateral,
discricionário e precário através do qual a Administração faculta ao particular a
utilização individual de determinado bem público. O particular tem direito subjetivo
para defender sua posse através das ações possessórias. Ex: bancas de jornais,
vestiários em praia. Depende de licitação (art. 2º da Lei 8.666/93).
2.1.3) Cessão: é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma
entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições
estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. Independe
de autorização legislativa, salvo se o destinatário não integrar a mesma entidade.
2.1.4) Concessão de uso: é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público
atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a particular, para que o
explore segundo sua destinação específica. Depende de autorização legal e,
normalmente, de licitação para o contrato. A utilização pode ser remunerada ou
gratuita para o particular. É realizada intuitu personae e não admite, em regra, a
transferência a terceiros.
2.1.5) Concessão especial: criada pela MP 2.220/01, para regularizar a ocupação
ilegal de terrenos públicos pela população de baixa renda sem moradia.
2.1.6) Concessão de direito real de uso: é o contrato pelo qual a Administração
transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público ou particular, como
direito real resolúvel, para que dele se utilize em fins específicos de urbanização,
industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de interesse
social. Necessita de inscrição no Registro de Imóveis.
2.1.7) Enfiteuse ou aforamento: permite ao proprietário atribuir a outrem o domínio
útil de imóvel, pagando a pessoa que o adquire (enfiteuta) ao senhorio direto uma
pensão, anual, certo e invariável.
3) Alienação (venda, permuta, doação, dação em pagamento, investidura,
legitimação de posse ou concessão de domínio): em princípio depende de lei
autorizadora, de licitação e da avaliação. É dispensada a licitação (art. 24, X, da
 67

Lei 8.666/93) quando o imóvel destinar-se ao atendimento das finalidades

precípuas, e suas necessidades condicionarem a sua escolha. Os bens públicos
são inalienáveis enquanto destinados ao uso comum do povo ou a fins
administrativos especiais, isto é, enquanto tiverem afetação pública, ou seja,
destinação pública específica. Assim, é necessário que o bem seja desafetado da
destinação originária e traspassado para a categoria de bem dominial. A alienação
de bem móvel depende de avaliação prévia e de licitação, na modalidade leilão,
não carecendo de lei que autorize a transação. É, ainda, dispensada a licitação
nos seguintes casos de alienação de bens imóveis: dação em pagamento;
doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração;
investidura, pela qual se aliena, aos proprietários lindeiros, área resultante de obra
pública que se tornar inapropriável isoladamente, por preço nunca inferior ao da
avaliação e não superior a 50% do limite do convite para compras (art. 17, § 3º, da
Lei 8.666/93); venda a outro órgão ou entidade da Administração; alienação,
concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis
construídos e destinados a programas habitacionais de interesse social, por
órgãos ou entidades da Administração, especialmente criados para esse fim.
3.1) Concessão de domínio: é forma de alienação de terras públicas que teve sua
origem nas concessões de sesmarias da Coroa, e, atualmente, só é utilizada nas
concessões de terras devolutas da União, dos Estados e dos Municípios,
consoante prevê a CF, art. 188, § 1º.
3.2) Legitimação de posse: é modo excepcional de transferência de domínio de
terra devoluta ou área pública sem utilização, ocupada por longo tempo por
particular que nela se instala, cultivando-a ou levantando edificação para seu uso.
4) Exceto para os dominicais, todos os bens públicos são adquiridos ou
incorporados ao patrimônio público para uma destinação específica. A essa
destinação específica é que podemos chamar de afetação. A retirada dessa
destinação, com a inclusão do bem dentre os dominicais (que compõem o
patrimônio disponível), corresponde à desafetação. Esta dependerá de lei ou de
ato administrativo conseqüente de autorização legislativa.
 68

5) Os bens públicos são, em regra, inalienáveis, imprescritíveis (não sujeitos a

usucapião – arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único, da CF; Súmula 340 STF),
impenhoráveis (conseqüência do art. 100 da CF) e não sujeitos a oneração
(garantia real – hipoteca, penhor, anticrese).
5.1) A inalienabilidade é relativa, porquanto se admite a transferência de domínio
dos bens dominicais (exige-se prévia autorização legislativa, avaliação prévia e
licitação). Apenas as terras devolutas ou arrecadadas por meio de ação
discriminatória e necessárias à proteção dos ecossistemas naturais conservam a
absoluta inalienabilidade (CF, art. 225, § 5º).
5.2) A imprescritibilidade, impenhorabilidade e a não-oneração são absolutas.
6) Terra devoluta: significa terra devolvida, terra sem proprietário. Corresponde à
área de terra cuja propriedade não é detida pelo particular nem utilizada pelo
Poder Público. Integra o patrimônio público e, por não possuir qualquer
destinação, a categoria de bens dominicais.
6.1) A regularização do domínio de terras privadas e devolutas é feita,
judicialmente, através da ação discriminatória, que segue o rito sumário.
6.2) A União tem a propriedade das terras devolutas, indispensáveis à defesa das
fronteiras, fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação
e da preservação ambiental; os Estados as demais não incluídas no rol de bens
pertencentes à União.

Intervenção na propriedade e no domínio econômico

Noções gerais

1) Inicialmente, cumpre destacar que há duas formas de intervenção: na

propriedade e no domínio econômico. A intervenção na propriedade incide sobre
os bens; a intervenção no domínio econômico incide sobre a atividade lucrativa.
2) O fundamento da intervenção, em qualquer caso, há de ser o interesse público,
e seu objetivo final, o bem-estar social.
3) O bem-estar social é o escopo da justiça social a que se refere a CF (art. 170) e
só pode ser alcançada através do desenvolvimento nacional.
 69

4) Modernamente, o Estado de Direito aprimorou-se no Estado de Bem-Estar

(Welfare State), em busca de melhoria das condições sociais da comunidade. Não
é o Estado Liberal, que se omite ante a conduta individual, nem o Estado
Socialista, que suprime a iniciativa particular. É o Estado orientador e incentivador
da conduta individual no sentido do bem-estar social. Para atingir esse objetivo o
Estado de Bem-Estar intervém na propriedade e no domínio econômico quando
utilizados contra o bem comum da coletividade.
5) A competência para intervir na propriedade e atuar no domínio econômico não
se distribui igualmente entre as entidades estatais. A legislação sobre direito de
propriedade e intervenção no domínio econômico é privativa da União (CF, arts.
22, II e III, e 173). Aos Estados e Municípios só cabem as medidas de polícia
administrativa, de condicionamento do uso da propriedade ao bem-estar social e
de ordenamento das atividades econômicas, nos limites das normas federais. A
intervenção no domínio econômico pelos Estados e Municípios só poderá ser feita
por delegação da União que é o detentor de todo o poder nesse setor.
6) A lei pode ressalvar a desnecessidade de autorização para o exercício de certa
atividade; nunca, porém, restringir a liberdade de empreendê-la, e na medida
desejada.

Intervenção na propriedade
1) Entende-se por todo ato do Poder Público que compulsoriamente retira ou
restringe direitos dominiais privados ou sujeita o uso de bens particulares a uma
destinação de interesse público.
2) A intervenção na propriedade particular pode ter fundamento na necessidade
ou na utilidade pública, ou no interesse social, mas esse fundamento há de vir
expresso em lei federal para autorizar o ato interventivo, que tanto pode ser
praticado pela União como pelos Estados-membros e Municípios.
3) Restrições ao direito de propriedade: limitação administrativa, ocupação
temporária, tombamento, requisição, servidão administrativa e a desapropriação,
esta a única a operar a transferência da propriedade e, por isso, a mais gravosa.
 70

4) Limitação administrativa: é imposta por ato administrativo genérico, gratuito,

unilateral, não destinado a propriedade determinada, visando atender ao interesse
público por meio de obrigação de não fazer (se a obrigação for de fazer tem-se a
imposição de servidão).
4.1) As limitações administrativas são preceitos de ordem pública. Derivam,
comumente, do poder de polícia inerente e indissociável da Administração e se
exteriorizam em imposições unilaterais e imperativas.
4.2) Atinge o caráter absoluto do direito de propriedade.
4.3) A limitação não acarreta o direito de indenização, salvo se indevida, ilegal,
gerando a apuração da responsabilidade civil. Ex: altura de edifícios, metragem
mínima de recuo para construções de imóveis.
4.4) Distinção: as limitações administrativas distinguem-se substancialmente das
restrições de vizinhança, porque estas são estabelecidas nas leis civis para
proteção da propriedade particular em si mesma e resguardo da segurança, do
sossego e da saúde dos que a habitam e aquelas são editadas em normas de
ordem pública – leis e regulamentos – em benefício do bem-estar social. Ambas
incidem sobre o mesmo objeto – a propriedade privada – mas com finalidades
diversas: as restrições civis protegem especificamente os vizinhos – uti singuli; as
limitações administrativas protegem genericamente a coletividade – uti universi.
5) Ocupação temporária: corresponde ao aproveitamento de propriedade
particular não edificada para utilização temporária pelo Poder Público ou por
agentes delegados, remunerada ou não, para a execução de obras, serviços, ou
atividades públicas ou de interesse público (CF, art. 5º, XXV).
5.1) O fundamento é a necessidade de local para o depósito de equipamentos e
materiais destinados à realização de obras e serviços públicos nas vizinhanças da
propriedade particular.
5.2) Essa prerrogativa estatal pode ser transferida a concessionários e
empreiteiros, desde que autorizados pela Administração a ocupar terrenos baldios
ou propriedades inexploradas. Não se admite demolições ou alterações
prejudiciais a propriedade particular utilizada; permite, apenas, seu uso
 71

momentâneo e inofensivo, compatível com a natureza e destinação do bem

ocupado.
6) Tombamento: é a declaração editada pela Administração acerca do valor
histórico, artístico, paisagístico, arqueológico, turístico, cultural ou científico de
bem móvel ou imóvel com o fito de preservá-lo. O tombamento atribui ao bem a
característica de imodificabilidade, que pode ser acompanhada da
inalienabilidade.
6.1) O tombamento pode ser: a) de ofício, incidente sobre bens públicos; b)
voluntário, incidente sobre bens particulares com a anuência de seus proprietários;
c) compulsório, incidente sobre bens particulares e imposto coativamente, depois
de regular procedimento administrativo.
6.2) Em decorrência do tombamento pode advir a obrigação de o Estado indenizar
se resultar a imposição de obrigação de fazer para a conservação do imóvel, a
sua interdição ou o impedimento de sua normal utilização.
7) Requisição administrativa: é a utilização coativa de bens particulares em
situações emergenciais, para uso transitório. O Poder Público pode, havendo
fundada razão, requisitar imóvel pertencente a particular para evitar a ocorrência
de perigo público (CF, art. 5º, XXV).
7.1) Somente a União pode legislar sobre requisições.
7.2) A requisição pode ser civil ou militar.
7.3) O perigo público pode estar retratado em incêndio, inundação, epidemia.
7.4) Não depende de prévia intervenção do Judiciário. É sempre um ato de
império do Poder Público, unilateral, discricionário quanto ao objeto e
oportunidade da medida, mas condicionado à existência de perigo público
iminente e vinculado à lei quanto à competência da autoridade requisitante, à
finalidade do ato e, quando for o caso, ao procedimento adequado.
7.5) A indenização é posterior à requisição, e somente se houver prejuízo.
8) Servidão administrativa: para possibilitar a realização de obras e serviços
públicos, pode a Administração impor o ônus da servidão administrativa a bem
imóvel pertencente a particular. A servidão não transfere o domínio ou a posse do
imóvel, mas limita o direito de usar e fruir do bem. As servidões devem ser levadas
 72

a registro no Cartório de Imóveis. Podem ser impostas por lei, como as que se
destinam a permitir o transporte e distribuição de energia elétrica, realização de
obras hidráulicas, instalação e funcionamento de aquedutos, e passagem nas
margens dos rios. A Administração apenas indenizará se comprovada a
ocorrência de danos ou prejuízos, porquanto dele não se retira o domínio ou a
posse.
8.1) Características: ônus real, bem particular, utilização pública.
8.2) Diferenças: a servidão civil é direito real de um prédio particular sobre outro,
com finalidade de serventia privada uti singuli; a servidão administrativa é ônus
real do Poder Público sobre a propriedade particular, com finalidade de serventia
pública – publicae utilitalis. A limitação administrativa é uma restrição pessoal,
geral e gratuita, imposta genericamente pelo Poder Público ao exercício dos
direitos individuais, em benefício da coletividade; a servidão administrativa é um
ônus real de uso, imposto especificamente pela Administração a determinados
imóveis particulares, para possibilitar a realização de obras e serviços públicos.
Assim, a restrição à edificação além de certa altura é uma limitação administrativa
ao direito de construir, ao passo que a obrigação de suportar a passagem de fios
de energia elétrica sobre determinadas propriedades privadas, como serviço
público, é uma servidão administrativa. A limitação administrativa, em geral, impõe
uma obrigação de não fazer, enquanto que a servidão administrativa impõe um
ônus de suportar que se faça. Aquela incide sobre o proprietário (obrigação
pessoal); esta incide sobre a propriedade (ônus real).
8.3) A instituição da servidão administrativa ou pública faz-se por acordo
administrativo ou por sentença judicial, precedida sempre de ato declaratório da
servidão, à semelhança do decreto de utilidade pública para desapropriação.
9) Desapropriação: é a transferência compulsória da propriedade particular (ou
pública de entidade de grau inferior para a superior) para o Poder Público ou seus
delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social,
mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. 5º, XXIV), salvo as
exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de emissão
previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de área urbana não
 73

edificada, subutilizada ou não utilizada (CF, art. 182, § 4º, III), e de pagamento em
títulos da dívida agrária, no caso de reforma agrária, por interesse social (CF, art.
184), por estarem em desacordo com a função social.
9.1) Características: a) é forma originária de aquisição da propriedade (sendo
insuscetível de reivindicação); b) é procedimento administrativo bifásico (toda
desapropriação deve ser precedida de declaração expropriatória regular).
9.2) Todo e qualquer bem de valor econômico pode ser expropriado (posse,
ações, quotas ou direitos), inclusive o subsolo, carecendo sempre de declaração
regular, que aponte e descreva o bem a ser objeto da desapropriação, bem como
o fundamento fático e jurídico desta. A pessoa jurídica em si não pode ser
desapropriada.
9.3) A União pode desapropriar os bens dos Estados, DF, e Municípios. Os
Estados dos Municípios. Os Municípios não podem desapropriar bens das outras
entidades. Em qualquer caso, o ato deverá preceder de autorização legislativa.
9.4) Os bens de autarquias, de fundações públicas, empresas estatais,
concessionários e demais delegados do serviço público são expropriáveis,
independentemente de autorização legislativa. Mas a desapropriação de bens
vinculados a serviço público, pelo princípio da continuidade do próprio serviço,
dependerá sempre de autorização da entidade superior que os instituiu e delegou,
porque sem essa condição a atividade dos entes maiores seria tolhida, e até
mesmo suprimida, pelos menores, por via expropriatória.
9.5) Os destinatários dos bens expropriados são, em princípio, o Poder Público e
seus delegados, como detentores do interesse público justificador da
desapropriação. Mas casos há em que os bens desapropriados podem ser
transpassados a particulares, por ter sido essa, precisamente, a finalidade
expropriatória, como ocorre na desapropriação por zona, na desapropriação para
urbanização e nas desapropriações por interesse social, em que se visa à
distribuição da propriedade com o adequado condicionamento para melhor
desempenho de sua função social, erigida em princípio constitucional propulsor da
ordem econômica, do desenvolvimento nacional e da justiça social (CF, arts. 5º,
XXIII e 170, III).
 74

9.6) A desapropriação opera-se em procedimento administrativo bifásico: a) fase

declaratória, com a indicação do bem, da necessidade, da utilidade pública ou do
interesse social a ser alcançado, seja por lei ou decreto; b) fase executória, com a
estimativa da justa indenização e a consolidação da transferência do domínio para
o Poder expropriante.
9.6.1) O STF (MS 24908 AgR/DF) reconheceu que o promitente comprador tem
legitimidade para impetrar MS para impugnar decreto expropriatório, quando a
promessa de compra e venda esteja registrada no Cartório de Imóveis.
9.7) Para fins de reforma agrária a União (exclusivamente) poderá promover a
desapropriação (CF, art. 184), que incidirá sobre bens imóveis localizados na zona
rural e que não cumpram a sua função social. Nessa hipótese, a prévia e justa
indenização será feita em títulos da dívida agrária, sendo as benfeitorias
necessárias e úteis pagas em dinheiro. A desapropriação tem o rito sumário.
9.7.1) “Encontra ressonância na doutrina e na jurisprudência a competência dos
demais entes da Federação para proceder à desapropriação, por interesse social,
de imóvel rural, com pagamento de prévia e justa indenização em dinheiro. Aqui
não se cogita se a propriedade é produtiva, se é latifúndio ou não. Não se trata de
sanção pelo mau uso da propriedade. Na realidade, o ente estatal, para
desenvolver políticas públicas relacionadas com interesse social específico,
expropria e paga a devida indenização ao expropriado, como no caso, sem que
com isso invada competência própria da União Federal” (STF, SS 2217).
9.7.2) “Caracterizado que a propriedade é produtiva, não se opera a
desapropriação-sanção - por interesse social para os fins de reforma agrária -, em
virtude de imperativo constitucional (CF, art. 185, II) que excepciona, para a
reforma agrária, a atuação estatal, passando o processo de indenização, em
princípio, a submeter-se às regras constantes do inciso XXIV, do artigo 5º, da
Constituição Federal, 'mediante justa e prévia indenização'” (STF, MS 22193).
9.7.3) “A pequena e a média propriedades rurais, cujas dimensões físicas ajustem-
se aos parâmetros fixados em sede legal (Lei nº 8.629/93, art. 4º, II e III), não
estão sujeitas, em tema de reforma agrária (CF, art. 184), ao poder expropriatório
da União Federal, em face da cláusula de inexpropriabilidade fundada no art. 185,
 75

I, da Constituição da República, desde que o proprietário de tais prédios rústicos -

sejam eles produtivos ou não — não possua outra propriedade rural. (...) A
notificação prévia do proprietário rural, em tema de reforma agrária, traduz
exigência imposta pela cláusula do devido processo legal” (MS 23006).
9.7.4) “Depósito do valor das benfeitorias. Havendo o Plenário do Supremo
Tribunal Federal, no julgamento do RE 247.866, Relator Ministro Ilmar Galvão,
declarado a inconstitucionalidade da expressão 'em dinheiro, para as benfeitorias
úteis e necessárias, inclusive culturas e pastagens artificiais e', contida no artigo
14 da Lei Complementar n.º 76/93, reveste-se de plausibilidade jurídica tese no
mesmo sentido objeto de recurso extraordinário interposto contra decisão que
ordenou o depósito judicial de valores relativos às benfeitorias do imóvel
expropriado, independentemente de precatório, circunstância que, aliada à
possibilidade de dano irreparável à autarquia expropriante, justifica a concessão
da medida” (Pet 2801-QO, rel. Min.Ilmar Galvão, DJ 21/02/03).
9.7.5) “Alcance da imunidade tributária relativa aos títulos da dívida agrária. Há
pouco, em 28/09/99, a Segunda Turma desta Corte, ao julgar o RE 169.628,
relator o eminente Ministro Maurício Corrêa, decidiu, por unanimidade de votos,
que o § 5º do artigo 184 da Constituição, embora aluda à isenção de tributos com
relação às operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de
reforma agrária, não concede isenção, mas, sim, imunidade, que por sua vez tem
por fim não onerar o procedimento expropriatório ou dificultar a realização da
reforma agrária, sendo que os títulos da dívida agrária constituem moeda de
pagamento da justa indenização devida pela desapropriação de imóveis por
interesse social e, dado o seu caráter indenizatório, não podem ser tributados.
Essa imunidade, no entanto, não alcança terceiro adquirente desses títulos, o
qual, na verdade, realiza com o expropriado negócio jurídico estranho à reforma
agrária, não sendo assim também destinatário da norma constitucional em causa”
(RE 168110, rel. Min. Moreira Alves, DJ 19/05/00).
9.8) Há a hipótese em que nenhuma indenização será devida, assumindo a
desapropriação nítido caráter confiscatório: desapropriação de área em que haja o
cultivo ilegal de plantas psicotrópricas (CF, art. 243, e Lei 8.257/91). O imóvel será
 76

destinado ao assentamento de colonos e ao cultivo de produtos alimentícios e

medicamentos.
9.9) Requisitos constitucionais: necessidade ou utilidade pública, interesse social,
justa e prévia indenização (CF, art. 5º, XXIV).
9.9.1) Necessidade pública: é caracterizada por situação inesperada, emergencial;
a utilidade pública é denotada quando conveniente ao Poder Público; o interesse
social é caracterizado pela conveniência social da desapropriação, como ocorre
nas expropriações para fins de reforma agrária.
9.9.2) Utilidade pública: apresenta-se quando a transferência de bens de terceiros
para a Administração é conveniente, embora não seja imprescindível. A
declaração de utilidade pública tem prazo de 5 anos, sob pena de caducidade.
9.9.3) Interesse social: ocorre quando as circunstâncias impõem a distribuição ou
o condicionamento da propriedade para seu melhor aproveitamento, utilização ou
produtividade em benefício da coletividade ou de categorias sociais merecedoras
de amparo específico do Poder Público.
9.9.4) A justa (capaz de satisfazer o valor do imóvel na data da desapropriação) e
prévia (antes da imissão na posse) indenização é feita em dinheiro (regra), ou
títulos da dívida agrária (para fins de reforma agrária) ou em títulos da dívida
pública (urbanística, quando não atende o Plano Diretor).
9.9.5) A indenização justa impõe que o valor do bem seja apurado conjuntamente
com a renda capaz de produzir, seus danos emergentes e lucros cessantes. Do
cálculo da indenização também serão tomados em conta juros compensatórios,
juros moratórios, honorários advocatícios e dos peritos, correção monetária,
custas e despesas processuais.
9.9.6) A indenização também incidirá sobre as benfeitorias necessárias, mesmo
realizadas após a expropriação, e as úteis, desde que previamente tenha
consentido o Poder expropriante.
9.9.7) Súmula 69 STJ: “Na desapropriação direta, os juros compensatórios são
devidos desde a antecipada imissão na posse e, na desapropriação indireta, a
partir da efetiva ocupação do imóvel”.
 77

9.9.8) Súmula 70 STJ: “Os juros moratórios, na desapropriação direta ou indireta,

contam-se desde o trânsito em julgado da sentença”.
9.9.9) Súmula 102 STJ: “A incidência dos juros moratórios sobre os
compensatórios não constitui anatocismo vedado em lei”.
9.9.10) Súmula 113 STJ: “Os juros compensatórios, na desapropriação direta,
incidem a partir da imissão na posse, calculado sobre o valor da indenização,
corrigido monetariamente”.
9.9.11) Súmula 114 STJ: “Os juros compensatórios, na desapropriação indireta,
incidem a partir da ocupação, calculados sobre o valor da indenização, corrigido
monetariamente”.
9.9.12) Súmula 618 STF: “Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos juros
compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano”.
9.9.13) A indenização prévia significa que o expropriante deverá pagar ou
depositar o preço antes de entrar na posse do imóvel.
9.10) Os efeitos da declaração expropriatória não se confundem com os da
desapropriação em si mesma. A declaração de necessidade ou utilidade pública
ou de interesse social é apenas o ato-condição que precede a efetivação da
transferência do bem para o domínio do expropriante. Só se considera iniciada a
desapropriação com o acordo administrativo ou com a citação para a ação judicial,
acompanhada da oferta do preço provisoriamente estimado para o depósito. Até
então a declaração expropriatória não tem qualquer efeito sobre o direito de
propriedade do expropriado, nem pode impedir a normal utilização do bem ou sua
disponibilidade, lícito é ao particular explorar o bem ou nele construir mesmo após
a declaração expropriatória, enquanto o expropriante não realizar concretamente a
desapropriação, sendo ilegal a denegação de alvará de construção. O
impedimento do pleno uso do bem diante da simples declaração da utilidade
pública importa restrição inconstitucional ao direito de propriedade, assim como o
apossamento sem indenização equivale a confisco. Daí por que Hely Lopes
Meirelles considera a Súmula 23 STF (“Verificados os pressupostos legais para o
licenciamento da obra, não o impede a declaração de utilidade pública para
desapropriação do imóvel, mas o valor da obra não se incluirá na indenização,
 78

quando a desapropriação for efetivada”) contraditória e inaplicável na sua parte

final, porque, se a simples declaração expropriatória não tolhe o direito de
construir, não se pode deixar de indenizar a construção levantada no exercício
normal desse direito.
9.11) No processo de desapropriação o Poder Judiciário limitar-se-á ao exame
extrínseco e formal do ato expropriatório e, se conforme à lei, dará
prosseguimento à ação para admitir o depósito provisório dentro dos critérios
legais, conceder a imissão na posse quando for o caso e, a final, fixar a justa
indenização e adjudicar o bem ao expropriante. Neste processo é vedado ao juiz
entrar em indagações sobre a utilidade, necessidade ou interesse social declarado
como fundamento da expropriação, ou decidir questões de domínio ou posse.
Isso porque, a contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou
impugnação do preço, porém, nada impede que, por via autônoma, que a lei
denomina ação direta, o expropriado peça e obtenha do Judiciário o controle da
legalidade do ato expropriatório (art. 20 do Dec.-lei 3.365/41). Mas é óbvio que, no
processo de desapropriação, o juiz pode e deve decidir sobre a regularidade
extrínseca do ato expropriatório (competência, forma, caducidade etc.), assim
como sobre as nulidades processuais.
9.12) Tipos de desapropriação: a) desapropriação direta, quando aforada pelo
ente público; b) desapropriação indireta, quando ajuizada pelo expropriado, não
passa de esbulho da propriedade praticado pela Administração. Todavia, diante da
declaração de utilidade pública, não há ilícito, cabendo ao expropriado a devida
indenização. A ausência de ato declaratório e o apossamento do bem pela
Administração caracteriza esbulho, legitimando o seu proprietário a usar os
interditos possessórios.
9.13) Imissão provisória na posse: o STJ entende que o art. 15, § 1º, do Dec-lei
3.365/41 (“A imissão provisória poderá ser feita, independentemente da citação do
réu, mediante depósito”) não foi recepcionado pela CF. Porém, o STF já sumulou
a questão: “Não contraria a Constituição o art. 15, § 1º, do decreto-lei 3365/1941
(Lei da desapropriação por utilidade pública)” (Súmula 652), pois entende que a
garantia de indenização justa, prevista na CF/88, não difere das Constituições
 79

anteriores, prevalecendo o entendimento tradicional de que só a perda da

propriedade, ao final da ação de desapropriação – e não a imissão provisória na
posse do imóvel – está compreendida na garantia da justa e prévia indenização,
pois o depósito prévio não importa o pagamento definitivo e justo. Nesse sentido:
“DESAPROPRIAÇÃO. IMÓVEL URBANO. JUSTA INDENIZAÇÃO. DECRETO-LEI
Nº 1.075/70. IMISSÃO NA POSSE. DEPÓSITO PRÉVIO. A jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal posiciona-se no sentido de que a garantia constitucional
da justa indenização, nas desapropriações, diz respeito ao pagamento do valor
definitivo fixado -- seja por acordo das partes, seja por decisão judicial -- momento
em que ocorre a transferência do domínio. O depósito prévio permite ao
desapropriante a simples imissão na posse do imóvel. A norma do art. 3º do
Decreto-Lei nº 1.075/70, que permite ao desapropriante o pagamento da metade
do valor arbitrado, para imitir-se provisoriamente na posse de imóvel urbano, já
não era incompatível com a Carta precedente (RE 89.033 - RTJ 88/345 e RE
91.611 - RTJ 101/717) e nem o é com a atual. Recurso extraordinário não
conhecido” (STF, RE 164186/SP).
9.14) A imissão definitiva na posse, em qualquer hipótese, só se dará após o
integral pagamento do preço, conforme o fixado no acordo ou na decisão judicial
final, que adjudicará o bem ao expropriante, transferindo-lhe o domínio com todos
os seus consectários. Mas é de observar-se que desde a imissão provisória na
posse o expropriante aufere todas as vantagens do bem e cessa para o
expropriado sua fruição, devendo cessar também todos os encargos
correspondentes, notadamente os tributos reais.
9.15) O desvio de finalidade ocorre, na desapropriação, quando o bem
expropriado para um fim é empregado noutro sem utilidade pública ou interesse
social. Daí o chamar-se vulgarmente, a essa mudança de destinação,
tredestinação (o correto seria tresdestinação), para indicar o mau emprego do bem
expropriado. Mas deve-se entender que a finalidade pública é sempre genérica e,
por isso, o bem desapropriado para um fim público pode ser usado em outro fim
público sem que ocorra desvio de finalidade.
 80

9.16) A expropriação se revelar lesiva ao patrimônio público possibilitará a

qualquer cidadão promover sua anulação por meio de ação popular, com a
responsabilização civil dos causadores da lesão (Lei 4.717/65, arts. 1º, 2º e 6º).
9.17) A ação anulatória da desapropriação, como as demais de natureza pessoal
contra a Fazenda Pública, prescreve em 5 anos, mas, se, ajuizada
temporaneamente, vier a ser julgada posteriormente à incorporação do bem ao
patrimônio expropriante, resolve-se em perdas e danos (art. 35 Dec.-lei 3.365/41).
9.18) Desistência da desapropriação: é possível até a incorporação do bem ao
patrimônio do expropriante, ou seja, para o móvel, até a tradição, e, para o imóvel,
até o trânsito em julgado da sentença ou do registro do título resultante do acordo.
Ocorre por meio da revogação do ato expropriatório. Daí por diante o que pode
haver é retrocessão do bem, e não mais desistência da desapropriação, porque
seus efeitos já se exauriram com a transferência do domínio.
9.19) Os terceiros titulares de direitos reais de garantia sobre o bem
desapropriado têm seus direitos sub-rogados no preço.
9.20) Somente a União tem competência para legislar sobre desapropriação.
10) Retrocessão: corresponde à obrigação do expropriante de ofertar ao
expropriado o bem, sempre que receber destinação diversa da pretendida e
indicada no ato expropriatório (CC, art. 519), mediante a devolução da
indenização paga, ou seja, o expropriado tem direito de preferência.
10.1) A natureza da retrocessão constitui obrigação real, conforme
posicionamento do TJSC e do STJ. Colhe-se deste último:
“DIREITO ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - RETROCESSÃO -
DESVIO DE FINALIDADE PÚBLICA DE BEM DESAPROPRIADO -
CONDENAÇÃO DO MUNICÍPIO À DEVOLUÇÃO DO BEM MEDIANTE O
RESSARCIMENTO DA INDENIZAÇÃO RECEBIDA PELA EXPROPRIADA.
1 - Acórdão fundado na exegese do art. 35 do Decreto 3365 revela inequívoca
natureza infraconstitucional, mercê da análise da influência do Código Civil no
desate da lide.
2. A retrocessão é um instituto através do qual ao expropriado é lícito pleitear as
conseqüências pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados
 81

na desapropriação. Nessas hipóteses, a lei permite que a parte, que foi despojada
do seu direito de propriedade, possa reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de
fazê-lo (ad impossibilia nemo tenetur), subjaz-lhe a ação de perdas e danos.
3 - A retrocessão é um direito real do ex-proprietário de reaver o bem expropriado,
mas não preposto a finalidade pública (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de
Direito Administrativo, 17ª edição, pg. 784).
4 - A jurisprudência desta Corte considera a retrocessão uma ação de natureza
real (STJ: REsp nº 570.483/MG, rel. Min. Franciulli Netto, DJU 30/06/2004).
5 - Outrossim, o STF também assentou a natureza real da retrocessão:
"DESAPROPRIAÇÃO - Retrocessão - Prescrição - Direito de natureza real -
Aplicação do prazo previsto no art. 177 do CC e não do qüinqüenal do De.
20.910/32 - Termo inicial - Fluência a partir da data da transferência do imóvel ao
domínio particular, e não da desistência pelo Poder expropriante." (STF, ERE
104.591/RS, Rel. Min. Djaci Falcão, DJU 10/04/87)
6 - Consagrado no Código Civil, o direito de vindicar a coisa, ou as conseqüentes
perdas e danos, forçoso concluir que a lei civil considera esse direito real, tendo
em vista que é um sucedâneo do direito à reivindicação em razão da subtração da
propriedade e do desvio de finalidade na ação expropriatória” (REsp 623511/RJ).
10.2) Para Hely L. Meirelles trata-se de obrigação pessoal, razão por que é devida
ao antigo proprietário, mas não a seus herdeiros, sucessores e cessionários.
10.3) Se o bem foi aplicado a uma finalidade pública, mas, ulteriormente, foi dela
desligado, não cabe o ex-proprietário o direito de readquiri-lo.
11) Tresdestinação: corresponde ao desvio de finalidade havido na
desapropriação. É evidenciada pelo não-uso do bem ou porque a destinação
ulterior não corresponde à indicada no ato expropriatório.

Intervenção no domínio econômico

1) Monopólio: é a exclusividade de determinada atividade, ou a atuação com
exclusividade no mercado, com a exclusão de qualquer concorrência. A CF
estabelece hipóteses de monopólio exclusivo da União (art. 177), como: a
pesquisa e a lavra de jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos
 82

fluídos; refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; importação e exportação

dos produtos e derivados básicos resultantes dessas atividades (Ver arts. 177 e
21, VII, X, XI e XII, da CF).
2) O controle do abastecimento é de alçada exclusiva da União e por ele permite-
se a adoção de instrumentos capazes de compelir o fornecimento ao mercado de
produtos, bens e serviços indispensáveis à população.
3) O tabelamento de preços é medida excepcional incidente sobre preços
praticados pelo setor privado, buscando adequá-los ao mercado. Ele não incide
sobre preços públicos, fixados pela Administração livremente, ou semiprivados,
também fixados pela Administração, mas a partir de influência do mercado
privado. O chamado preço político, que também não abriga qualquer hipótese de
tabelamento, corresponde ao valor fixado pela Administração para servir de
indicativo da política de preços do Estado. Apenas a União pode ordenar o
tabelamento de preços.

Responsabilidade Civil do Estado

1) A CF expressamente prevê a responsabilidade objetiva do Estado e a

responsabilidade subjetiva do agente público (art. 37, § 6º).
2) As teorias publicistas (ou de direito público) afirmam a responsabilidade civil do
Estado independentemente da culpa do agente ou do próprio Estado, bastando a
comprovação da falha na prestação do serviço público ou o reconhecimento de
que algumas atividades não são dissociadas da possibilidade de causar dano. A
formulação de teorias próprias encontra origem no caso Blanco, julgado em
01.02.1873 pelo Tribunal de Conflitos na França, que decidiu serem inaplicáveis
as regras do direito privado para o julgamento de responsabilidade civil decorrente
da prestação de serviços públicos.
3) Teoria do risco administrativo: surge a obrigação de indenizar o dano do só ato
lesivo e injusto, causado à vítima pela Administração. Não se exige qualquer falta
do serviço público, nem culpa de seus agentes. Basta a lesão, sem o concurso do
 83

lesado, ou seja, a ocorrência do dano resultante da atuação administrativa,

independentemente de culpa.
4) Essa teoria baseia-se no risco que a atividade pública gera para os
administrados e na possibilidade de acarretar dano a certos membros da
comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais. Para
compensar essa desigualdade individual, criada pela própria Administração, todos
os outros componentes da coletividade devem concorrer para a reparação do
dano, através do erário, representado pela Fazenda Pública. O risco e a
solidariedade social são, pois, os suporte.
5) A teoria do risco administrativo foi acolhida pelo Brasil desde a CF de 1946.
6) Tem-se a responsabilidade do Estado: a) por atos e fatos administrativos
praticados por qualquer das pessoas jurídicas de direito público que prestem
serviços públicos, bem assim por atos decorrentes de prestadores de serviços
públicos em regime de concessão ou permissão; b) nos casos em que haja nexo
de causalidade entre o ato ou fato administrativo executado e o dano dele
resultante; c) quando o dano tenha sido praticado por agente público, no exercício
de suas funções.
7) A norma constitucional assegura a responsabilidade subjetiva do agente
público, ditando a possibilidade da ação regressiva.
8) Os entes de cooperação (ou paraestatais) respondem objetivamente por danos
que seus agentes causarem a terceiros, sempre que resultantes do exercício de
funções delegadas pelo Poder Público. Empresas públicas e sociedades de
economia mista que exploram atividades econômicas estão sujeitas ao mesmo
regime aplicável ao setor privado.
9) Exclusão da responsabilidade: a) danos causados por terceiros; b) danos
causados pela natureza; c) danos causados pela atividade exercida por pessoas
jurídicas de direito privado que explorem atividade econômica, respondendo as
próprias entidades e na forma da legislação civil (CC, art. 927, parágrafo único).
9.1) A responsabilização do Estado, nas hipóteses de caso fortuito e força maior,
poderá ser alcançada se ele contribui (por ação ou omissão) para o resultado. São
 84

exemplos: inundações de galerias, túneis, quedas de energia elétrica em razão da

má conservação da rede de distribuição etc.
9.2) Quanto às obras públicas realizadas por empreiteiras privadas contratadas,
as tendências atuais sobre responsabilização assim se apresentam: a) pelo fato
da obra, isto é, pela existência da obra, responde somente a Administração; por
exemplo: obra pública que impede acesso à garagem; b) por dolo, negligência,
imprudência, imperícia da empreiteira na construção, a responsabilidade é
solidária, da Administração e da empreiteira, podendo a vítima escolher quem vai
acionar.
10) Para obter a indenização basta que o lesado acione a Fazenda Pública e
demonstre o nexo causal entre o fato lesivo e o dano, bem como seu montante. A
indenização por lesão pessoal e morte da vítima abrangerá o tratamento, o
sepultamento e a prestação alimentícia às pessoas a quem o falecido a devia,
levada em conta a duração provável de sua vida (CC, art. 948).
11) Prescreve em 5 anos a ação de reparação de danos referente à
responsabilidade civil do poder público e das pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviço público (Lei 9.494/97, art. 1º C).
12) O direito de regresso contra o agente público que causou o dano ao particular
é submetido ao regime jurídico administrativo, não assistindo ao administrador
nenhuma possibilidade de deixar de buscar a responsabilização, salvo se
inexistente a culpa do servidor. O direito tem a característica de dever (vige a
indisponibilidade do interesse público) e não está sujeito a prazo prescricional.
12.1) A Administração precisa ser condenada a indenizar a vítima do dano sofrido
e comprovar a culpa do funcionário no evento danoso.
12.2) O falecimento, a demissão, a exoneração, a disponibilidade ou a
aposentadoria do agente não obstam a ação regressiva, que pode ser ajuizada em
face de herdeiros ou sucessores.
12.3) Havendo julgamento do agente pode ocorrer 4 hipóteses: a) condenação
criminal (faz coisa julgada); b) absolvição pela negativa da autoria ou do fato (faz
coisa julgada); c) absolvição por ausência de culpabilidade penal (não produz
qualquer efeito na instância administrativa); d) absolvição por insuficiência de
 85

provas ou por outros motivos (não produz qualquer efeito na instância

administrativa).
12.4) Há divergência quanto à admissibilidade de denunciação da lide do Estado
ao servidor, inclusive no TJSC. Celso B. de Mello entende que não cabe.
13) A vítima pode propor ação de indenização contra o agente, contra o Estado,
ou contra ambos, como responsáveis solidários, nos casos de dolo ou culpa.
14) A responsabilidade civil por danos nucleares, por parte da União, independe
da existência de culpa (CF, art. 21, XXIII, “d”).
15) A responsabilidade do Estado é objetiva no caso de comportamento danoso
comissivo, e subjetiva no caso de comportamento omissivo.
16) Julgados do STF sobre o art. 37, § 6º, da CF:
“Tratando-se de ato omissivo do poder público, a responsabilidade civil por tal ato
é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, esta numa de suas três vertentes, a
negligência, a imperícia ou a imprudência, não sendo, entretanto, necessário
individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de forma genérica,
a falta do serviço. A falta do serviço — faute du service dos franceses — não
dispensa o requisito da causalidade, vale dizer, do nexo de causalidade entre a
ação omissiva atribuída ao poder público e o dano causado a terceiro. Latrocínio
praticado por quadrilha da qual participava um apenado que fugira da prisão
tempos antes: neste caso, não há falar em nexo de causalidade entre a fuga do
apenado e o latrocínio” (RE 369820). No mesmo sentido: RE 409203.
“Em face dessa fundamentação, não há que se pretender que, por haver o
acórdão recorrido se referido à teoria do risco integral, tenha ofendido o disposto
no artigo 37, § 6º, da Constituição que, pela doutrina dominante, acolheu a teoria
do risco administrativo, que afasta a responsabilidade objetiva do Estado quando
não há nexo de causalidade entre a ação ou a omissão deste e o dano, em virtude
da culpa exclusiva da vítima ou da ocorrência de caso fortuito ou de força maior”
(RE 238453, voto do Min. Moreira Alves, DJ 19/12/02).
“A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de
serviço público é objetiva relativamente aos usuários do serviço, não se
 86

estendendo a pessoas outras que não ostentem a condição de usuário. Exegese

do art. 37, § 6º, da C.F” (RE 262651/SP).
“Oficial do corpo de bombeiros militar. Exoneração por haver sido admitido sem
concurso. Reparação das perdas e danos sofridos, com base no art. 37, § 6º, da
Constituição Federal. Legitimidade da pretensão, tendo em vista que a nomeação
do recorrente para a corporação maranhense se deu por iniciativa do Governo
Estadual, conforme admitido pelo acórdão recorrido, havendo importado o
encerramento de sua carreira militar no Estado do Rio de Janeiro, razão pela qual,
com a exoneração, ficou sem os meios com que contava para o sustento próprio e
de sua família” (RE 330834, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 22/11/02).
“Caracteriza-se a responsabilidade civil objetiva do Poder Público em decorrência
de danos causados, por invasores, em propriedade particular, quando o Estado se
omite no cumprimento de ordem judicial para envio de força policial ao imóvel
invadido” (RE 283989, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 13/09/02).
“Responsabilidade objetiva do estado. Acidente de trânsito envolvendo veículo
oficial. Responsabilidade pública que se caracteriza, na forma do § 6.º do art. 37
da Constituição Federal, ante danos que agentes do ente estatal, nessa qualidade,
causarem a terceiros, não sendo exigível que o servidor tenha agido no exercício
de suas funções. Precedente” (RE 294440-AgR, rel. Min. Ilmar Galvão).
“A autoridade judiciária não tem responsabilidade civil pelos atos jurisdicionais
praticados. Os magistrados enquadram-se na espécie agente político, investidos
para o exercício de atribuições constitucionais, sendo dotados de plena liberdade
funcional no desempenho de suas funções, com prerrogativas próprias e
legislação específica. Ação que deveria ter sido ajuizada contra a Fazenda
Estadual — responsável eventual pelos alegados danos causados pela autoridade
judicial, ao exercer suas atribuições —, a qual, posteriormente, terá assegurado o
direito de regresso contra o magistrado responsável, nas hipóteses de dolo ou
culpa. Legitimidade passiva reservada ao Estado. Ausência de responsabilidade
concorrente em face dos eventuais prejuízos causados a terceiros pela autoridade
julgadora no exercício de suas funções, a teor do art. 37, § 6º, da CF/88” (RE
228977, rel. Min. Néri da Silveira, DJ 12/04/02).
 87

“Responsabilidade civil do Estado por omissão culposa no prevenir danos

causados por terceiros à propriedade privada: inexistência de violação do art. 37,
§ 6º, da Constituição. Para afirmar, no caso, a responsabilidade do Estado não se
fundou o acórdão recorrido na infração de um suposto dever genérico e universal
de proteção da propriedade privada contra qualquer lesão decorrente da ação de
terceiros: aí, sim, é que se teria afirmação de responsabilidade objetiva do Estado,
que a doutrina corrente efetivamente entende não compreendida na hipótese
normativa do art. 37, § 6º, da Constituição da República (...) A existência da
omissão ou deficiência culposa do serviço policial do Estado nas circunstâncias do
caso — agravadas pela criação do risco, também imputável à administração —, e
também que a sua culpa foi condição sine qua da ação de terceiros — causa
imediata dos danos —, a opção por uma das correntes da disceptação doutrinária
acerca da regência da hipótese será irrelevante para a decisão da causa” (RE
237561, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 05/04/02).
“Responde o Estado pelos danos causados em razão de reconhecimento de firma
considerada assinatura falsa. Em se tratando de atividade cartorária exercida à luz
do artigo 236 da Constituição Federal, a responsabilidade objetiva é do notário, no
que assume posição semelhante à das pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviços públicos (...)” (RE 201595, rel. Min. Marco Aurélio).
“Responsabilidade civil do Estado: furto de automóvel em estacionamento mantido
por Município: condenação por responsabilidade contratual que não contraria o
art. 37, § 6º, da Constituição. Ao oferecer à freguesia do mercado a comodidade
de estacionamento fechado por grades e cuidado por vigias, o Município assumiu
o dever específico de zelar pelo bem que lhe foi entregue, colocando-se em
posição contratual similar à do depositário, obrigado por lei 'a ter na guarda e
conservação da coisa depositada o cuidado e diligência que costuma com o que
lhe pertence' (Cód. Civ., art. 1.266). Em tal hipótese, a responsabilidade do
Município por dano causado ao proprietário do bem colocado sob sua guarda, não
se funda no art. 37, § 6º, da Constituição, mas no descumprimento de uma
obrigação contratual” (RE 255731, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 26/11/99).
 88

“Veículo registrado pelo Detran, mas que veio a ser apreendido pela polícia por
ser objeto de furto. Não se pode impor ao Estado o dever de ressarcir o prejuízo,
conferindo-se ao certificado de registro de veículo, que é apenas título de
propriedade, o efeito legitimador da transação, e dispensando-se o adquirente de
diligenciar, quando da sua aquisição, quanto à legitimidade do título do vendedor.
Fora dos parâmetros da causalidade não é possível impor ao Poder Público o
dever de indenizar sob o argumento de falha no sistema de registro” (RE 215987).
“O princípio da responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos atos do
Poder Judiciário, salvo os casos expressamente declarados em lei. Orientação
assentada na jurisprudência do STF” (RE 219117, rel. Min. Ilmar Galvão).
“Os cargos notariais são criados por lei, providos mediante concurso público e os
atos de seus agentes, sujeitos à fiscalização estatal, são dotados de fé pública,
prerrogativa esta inerente à idéia de poder delegado pelo Estado. Legitimidade
passiva ad causam do Estado. Princípio da responsabilidade. Aplicação. Ato
praticado pelo agente delegado. Legitimidade passiva do Estado na relação
jurídica processual, em face da responsabilidade objetiva da Administração” (RE
212724, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 06/08/99).
“Agressão praticada por soldado, com a utilização de arma da corporação militar:
incidência da responsabilidade objetiva do Estado, mesmo porque, não obstante
fora do serviço, foi na condição de policial-militar que o soldado foi corrigir as
pessoas. O que deve ficar assentado é que o preceito inscrito no art. 37, § 6º, da
CF, não exige que o agente público tenha agido no exercício de suas funções,
mas na qualidade de agente público” (RE 160401, rel. Min. Carlos Velloso).
“Responsabilidade civil objetiva do estado (CF, art. 37, § 6º). Policial Militar, que,
em seu período de folga e em trajes civis, efetua disparo com arma de fogo
pertencente à sua corporação, causando a morte de pessoa inocente.
Reconhecimento, na espécie, de que o uso e o porte de arma de fogo pertencente
à Polícia Militar eram vedados aos seus integrantes nos períodos de folga.
Configuração, mesmo assim, da responsabilidade civil objetiva do poder público.
Precedente (RTJ 170/631) (...)” (RE 291035/SP).
 89

“A Turma, em conclusão de julgamento, deu provimento a recurso extraordinário

interposto contra acórdão do tribunal de justiça local que, reconhecendo a
responsabilidade civil objetiva do Estado do Ceará, condenara-o a indenizar
família de policial de fato, morto em horário em que prestava serviço, ao
fundamento de que o Poder Público, ao permitir tal situação, assumira os riscos
conseqüentes, não importando os motivos do crime — v. Informativo 431.
Considerou-se inexistente o nexo de causalidade entre a atividade de policial
exercida pela vítima e sua morte, independentemente do fato daquela exercer a
função de modo irregular. Asseverou-se que o agente causador do óbito era
estranho aos quadros da Administração Pública e que cometera o delito motivado
por interesse privado, decorrente de ciúme de sua ex-companheira” (RE
341776/CE).

Controle da Administração

1) O controle no âmbito da Administração direta ou centralizada decorre da

subordinação hierárquica, e, no campo da Administração indireta ou
descentralizada, resulta da vinculação administrativa, nos termos da lei instituidora
das entidades que a compõem. Daí por que o controle hierárquico é pleno e
ilimitado e o controle das autarquias e das empresas estatais em geral, sendo
apenas um controle finalístico, é sempre restrito e limitado aos termos da lei que o
estabelece.
2) E justifica-se essa diferença, porque os órgãos centralizados são subordinados
aos superiores, ao passo que os entes descentralizados são administrativamente
autônomos e simplesmente vinculados a um órgão da entidade estatal que o criou.
3) Por essa razão, o órgão superior controla o inferior em todas as suas
atividades, enquanto o órgão a que a autarquia ou a empresa estatal se acha
vinculada só as controla nos aspectos que a lei determinar, e que normalmente se
restringem ao enquadramento da conduta da entidade no plano geral do Governo
e à consecução de suas finalidades estatutárias, nos termos da supervisão
ministerial.
 90

4) Formas de controle: a) hierárquico; b) finalístico (entidades descentralizadas); c)

interno; d) externo (é o que se realiza por órgão estranho à Administração, v.g.,
apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo, auditoria do
TC sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo, anulação de um ato
do Executivo por decisão do Judiciário, sustação de ato normativo do Executivo
pelo Legislativo); e) externo popular (é o previsto no art. 31, § 3°, da CF, que
determina ao Município que as contas fiquem, durante 60 dias, anualmente, à
disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, podendo
questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei).
5) O controle em razão da legalidade é exercido pela Administração ou pelo
Judiciário, impondo-se na eventual ilegalidade a anulação do ato administrativo.
Em razão do mérito, apenas a Administração o exercitará, julgando a oportunidade
e conveniência da manutenção do ato já editado.
5.1) "A Administração Pública pode declarar anulidade dos seus próprios atos"
(Súmula 346 STF).
5.2) "A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial" (Súmula 473 STF).
5.3) “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
ilegalidade (Súm. 473), não podendo ser invocado o princípio da isonomia com o
pretexto de se obter benefício ilegalmente concedido a outros servidores” (STF, AI
442918-AgR, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 04/06/04).
6) O controle administrativo é o que decorre da aplicação do princípio do
autocontrole, ou autotutela, do qual emerge o poder com idêntica designação.
6.1) Meios de controle: a) fiscalização hierárquica; b) supervisão ministerial; c)
recursos administrativos. Esses últimos não têm, em regra, efeito suspensivo, não
impedindo o uso das vias judiciárias. O recurso com efeito suspensivo impede a
utilização das vias judiciárias, pois não causa lesão ou ameaça de lesão a
ninguém, que é pressuposto de acesso à justiça (CF, art. 5°, XXXV).
 91

7) O controle administrativo exercitado por provação se dá através do direito de

petição, pedido de reconsideração, reclamação administrativa e recurso
administrativo.
7.1) O prazo fixado para a reclamação administrativa é fatal e peremptório para o
administrado, o que autoriza a Administração a não tomar conhecimento do
pedido se formulado extemporaneamente. Mas nada impede que a Administração
conheça e acolha a pretensão do reclamante ainda que manifestada fora do
prazo, desde que se convença da procedência da reclamação e não haja ocorrido
a prescrição da ação judicial cabível.
7.2) A interposição de recurso independe de caução, mas a lei, em sentido formal,
poderá exigi-la. Comumente, a legislação fiscal exige caução, depósito ou fiança
para o conhecimento de recurso interposto de decisões sobre matéria tributária.
Essas exigências têm reflexos até mesmo para a apreciação judicial do ato, uma
vez que a lei do MS não admite seu ajuizamento contra decisão de que caiba
recurso administrativo com efeito suspensivo, independente de caução (Lei
1.533/51, art. 5°, I). Contudo, o STF disse que é inconstitucional a exigência de
depósito prévio como condição de admissibilidade de recurso na esfera
administrativa, haja vista a ofensa ao art. 5º, LV, da CF — que assegura aos
litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, o
contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes —, bem
como ao art. 5º, XXXIV, “a”, da CF, que garante o direito de petição, gênero no
qual o pleito administrativo está inserido, independentemente do pagamento de
taxas (RE 388359/PE).
7.3) Recurso hierárquico próprio: é dirigido à autoridade ou instância superior do
mesmo órgão administrativo. Recurso hierárquico impróprio: órgão estranho à
repartição que expediu o ato.
8) Coisa julgada administrativa: é apenas uma preclusão de efeitos internos, não
tem o alcance da coisa julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administração
não deixa de ser um simples ato administrativo decisório, sem a força conclusiva
do ato jurisdicional.
 92

8.1) O que ocorre nas decisões administrativas finais é, apenas, preclusão

administrativa, ou a irretratabilidade do ato perante a própria Administração. É sua
imodificabilidade na via administrativa, para estabilidade das relações entre as
partes (segurança jurídica, lealdade e boa-fé). Por isso, não atinge nem afeta
situações ou direitos de terceiros, mas permanece imodificável entre a
Administração e o administrado destinatário da decisão interna do Poder Público.
9) Prescrição administrativa: é a supressão do direito de impugnar ato ou decisão
administrativa, ou da possibilidade de a própria Administração decidir, no prazo de
5 anos.
10) Pareceres vinculantes: o art. 38 da Lei 8.666/93 determina que as licitações
sejam apreciadas preventivamente pelo órgão jurídico da entidade que as realiza,
sob pena de nulidade. O mesmo sucede nos processos administrativos
disciplinares, em que o órgão opina antes da decisão final.

Improbidade administrativa

1) A aplicação das sanções independe da aprovação ou rejeição das contas pelo

órgão de controle interno ou pelo TC. As ações de improbidade administrativa
devem ser processadas no local do dano (sede da pessoa jurídica lesada).
2) O MP pode instaurar inquérito civil preparatório da ação civil pública ou da
medida cautelar. Não sendo o autor da ação, nela intervirá obrigatória, sob pena
de nulidade. A condenação é revertida para o patrimônio da pessoa jurídica
lesada. É vedada qualquer forma de transação, acordo ou conciliação nas ações e
mesmo no curso dos procedimentos investigatórios. A Lei 8.429/92 possibilita o
ajuizamento de ação cautelar de seqüestro e a indisponibilidade dos bens.
3) Admite-se o afastamento cautelar do agente público, seja no curso do
procedimento administrativo investigatório, seja no curso da ação judicial, desde
que: a) não haja prejuízo da remuneração; b) seja indispensável à instrução.
4) O dano ao erário é imprescritível, mas o ato de improbidade está sujeito a
prescrição, que opera em até 5 anos após o término do mandato, cargo em
comissão ou função de confiança; dentro do prazo prescricional previsto em lei
 93

específica para falta disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço

público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.
5) Os agentes políticos, por estarem regidos por normas especiais de
responsabilidade (Lei 1.079/50), não respondem por improbidade administrativa
(Lei 8.429/92), mas apenas por crime de responsabilidade em ação que somente
pode ser proposta perante o STF (CF, art. 102, I, “c”) (STF, Rcl 2138/DF).

Processo administrativo

1) O juiz natural do processo administrativo será aquele para quem tenha sido
deferido o poder disciplinar. Assim, se o agente público acha-se afastado de seu
cargo de origem, exercendo funções em outro órgão público, na ocorrência de
ilícito funcional, ao órgão de origem competirá o julgamento do processo
administrativo disciplinar. A vinculação hierárquica acompanha o servidor onde
quer que esteja; a disciplinar, porém, sempre estará vinculada à sua origem.
2) Princípios: legalidade objetiva, oficialidade, informalismo, verdade material e
garantia de defesa.
2.1) Legalidade objetiva: exige que o processo administrativo seja instaurado com
base e para preservação da lei.
2.2) Oficialidade ou impulsão: atribui sempre a movimentação do processo
administrativo à Administração, ainda que instaurado por provocação do particular;
uma vez iniciado, passa a pertencer ao Poder Público, a quem compete seu
impulsionamento, até a decisão final.
2.3) Informalismo: dispensa ritos sacramentais e formas rígidas para o processo
administrativo, principalmente para os atos a cargo do particular. Bastam as
formalidades estritamente necessárias à obtenção da certeza jurídica e à
segurança procedimental.
2.4) Verdade material: autoriza a Administração a valer-se de qualquer prova lícita
de que a autoridade processante ou julgadora tenha conhecimento, desde que a
faça trasladar para o processo.
 94

2.5) Garantia de defesa: deve-se entender não só a observância do rito adequado

como a cientificação do processo ao interessado, a oportunidade para contestar a
acusação, produzir prova de seu direito, acompanhar os atos da instrução e
utilizar-se dos recursos cabíveis. A cientificação deve ser pessoal, sendo admitida
a feita mediante publicação oficial nas hipóteses em que a parte interessada
estiver em lugar incerto e não sabido, sob pena de lesão ao contraditório e à
ampla defesa (STF, RE 157905/SP).
Súmula Vinculante nº 5 – a falta de defesa técnica por advogado não gera
nulidade desde que tenha sido oportunizado a nomeação de advogado a
servidor
3) Fases: instauração, instrução, defesa, relatório e julgamento.
3.1) Instauração: é a apresentação escrita dos fatos e indicação do direito que
ensejam o processo. Quando provém da Administração deve consubstanciar-se
em portaria, auto de infração, representação ou despacho inicial da autoridade
competente; quando provocada pelo administrado ou servidor deve formalizar-se
por requerimento ou petição. O essencial é que a peça inicial descreva os fatos
com suficiente especificidade, de modo a delimitar o objeto da controvérsia e a
permitir a plenitude de defesa.
3.2) Relatório: é a síntese do apurado no processo, feita por quem o presidiu
individualmente ou pela comissão processante, com apreciação das provas, dos
fatos apurados, do direito debatido e proposta conclusiva para decisão da
autoridade julgadora competente. É peça informativa e opinativa, sem efeito
vinculante para a Administração ou para os interessados no processo.
4) Modalidades de processo administrativo: processo de expediente, processo de
outorga, processo de controle e processo punitivo.
4.1) Processo de expediente: é denominação imprópria que se dá a toda autuação
que tramita pelas repartições públicas por provocação do interessado ou por
determinação interna da Administração.
4.2) Processo de outorga: é todo aquele em que se pleiteia algum direito ou
situação individual perante a Administração. Ex: licenciamento de edificação, de
 95

registro de marcas e patentes, de pesquisa e lavra de jazida, de concessão e

permissão, de isenção condicionada de tributos.
4.3) Processo de controle: é todo aquele em que a Administração realiza
verificações e declara situação, direito ou conduta do administrado ou de servidor,
com caráter vinculante para as partes. Ex: prestação de contas, verificação de
atividades sujeitas a fiscalização, o de lançamento tributário e o de consulta fiscal.
4.4) Processo punitivo: é todo aquele promovido pela Administração para a
imposição de penalidade por infração de lei, regulamento ou contrato. Esses
processos devem ser necessariamente contraditórios, com oportunidade de
defesa e estrita observância do devido processo legal. Ex: demissão, multa,
embargo de obra, destruição de coisas, interdição de atividades etc.
5) Processo administrativo disciplinar: chamado impropriamente de inquérito
administrativo, é o meio de apuração e punição de faltas graves dos servidores
públicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados
estabelecimentos da Administração. Tal processo baseia-se na supremacia
especial que o Estado mantém sobre todos aqueles que se vinculam a seus
serviços ou atividades, definitiva ou transitoriamente, submetendo-se à sua
disciplina.
5.1) O processo disciplinar é sempre necessário para a imposição de pena de
demissão ao funcionário estável (CF, art. 41, § 1º), tendo a jurisprudência
entendido que também o é para o efetivo, ainda que em estágio probatório.
5.2) A comissão processante, a ser presidida pelo integrante mais categorizado,
há de ser constituída por funcionário efetivo, de categoria igual ou superior à do
acusado, para que não se quebre o princípio hierárquico.
5.3) Permitido é ao Judiciário examinar o processo administrativo disciplinar para
verificar se a sanção imposta é legítima e se apuração da infração atendeu ao
devido procedimento legal. Essa verificação importa conhecer os motivos da
punição e saber se foram atendidas as formalidades procedimentais essenciais,
notadamente a oportunidade de defesa ao acusado e a contenção da comissão
processante e da autoridade julgadora nos limites de sua competência funcional,
isto sem tolher o discricionarismo da Administração quanto à escolha da pena
 96

aplicável dentre as consignadas na lei ou no regulamento do serviço, à graduação

quantitativa da sanção e à conveniência ou oportunidade de sua imposição. O que
se nega ao Judiciário é o poder de substituir ou modificar penalidade disciplinar a
pretexto de fazer justiça, pois, ou a punição é legal, e deve ser confirmada, ou é
ilegal, e há que ser anulada; inadmissível é a substituição da discricionariedade
legítima do administrador por arbítrio ilegítimo do juiz.
5.4) “Embora o Judiciário não possa substituir-se à Administração na punição do
servidor, pode determinar a esta, em homenagem ao princípio da
proporcionalidade, a aplicação de pena menos severa, compatível com a falta
cometida e a previsão legal” (STF, RMS 24901).
5.5) É obrigatória a presença de advogado em todas as fases do processo
administrativo disciplinar (Súmula 343 STJ). Na ausência deve o órgão
processante nomear um defensor dativo, sob pena de nulidade (MS 12351/DF).
6) A obrigatoriedade do processo administrativo disciplinar é estabelecida no
regime jurídico a que estiver sujeito o agente público, sendo-o usualmente para
apuração das infrações mais graves e que estão sujeitas à imposição de
demissão; perda do cargo; suspensão por mais de 30 dias; cassação de
aposentadoria; disponibilidade; destituição do cargo em comissão.
7) Meios sumários: sindicância, verdade sabida e o termo de declarações do
infrator.
7.1) Há duas modalidades de sindicâncias, quais sejam, a sindicância preliminar a
processo administrativo e a sindicância como processo sumário. A primeira
modalidade caracteriza a peça preliminar e informativa do processo administrativo
disciplinar, devendo ser instaurada quando os fatos não estiverem definidos ou
faltarem elementos indicativos da autoria. Nessa fase inexistem acusados ou
litigantes a ensejar o contraditório e a ampla defesa. A segunda modalidade é a
sindicância de caráter processual, pois se destina a apurar a responsabilidade de
servidor identificado, por falta leve (advertência e suspensão de até 30 dias),
podendo resultar em aplicação de pena, com observância do contraditório e da
ampla defesa.
 97

7.2) Sempre que a falta disciplinar for cometida pelo servidor e dela testemunhar o
superior hierárquico, ou tomar conhecimento inequívoco, e desde que venha a
ensejar sanção mais grave admitem alguns estatutos a imposição de sanção pela
verdade sabida. Essa não se coaduna com os princípios da CF.
7.3) Termo de declarações: é meio sumário de imposição de sanção, onde o
servidor, confessando a falta, aceita a sanção aplicável, desde que esta não exija
o processo administrativo disciplinar. Também não se coaduna com os princípios
da CF.
8) Demissão de estáveis: em virtude sentença judicial transitada em julgado;
mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma da lei
complementar, assegurada ampla defesa (art. 41, § 1º, da CF).
8.1) A demissão de empregados regidos pela CLT não pode ser desmotivada,
carecendo da realização de processo administrativo que aponte a justificativa e a
convergência do interesse público.
9) Revisão: é o pedido de reexame da decisão, formulado por servidor que
recebeu penalidade administrativa, quando surgem fatos novos ou circunstâncias
suscetíveis de justificar a inocência ou inadequação da pena aplicada.
10) Obrigatoriedade de instauração do processo administrativo: sempre que
houver provocação do interessado, via direito de petição (CF, art. 5º, XXXIV, “a”);
quando houver privação da liberdade ou de bens; restrição de direitos; aplicação
de sanções, concurso público e licitação.

Controle legislativo

1) É o exercido pelos órgãos legislativos sobre determinados atos do Executivo na

dupla linha da legalidade e da conveniência pública, pelo quê se caracteriza como
um controle eminentemente político, indiferente aos direitos individuais dos
administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado e da
comunidade.
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2) Exemplos: a) CF, art. 49: aprovação de tratados e convenções internacionais

(I), aprovação ou suspensão de intervenção federal ou de estado de sítio (IV),
suspensão dos atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder de
regulamentar ou dos limites da delegação legislativa (V), julgamento das contas do
Pres. da Rep. (IX); b) CF, art. 70: fiscalização financeira e orçamentária da União,
auxiliado pelo TC.

Controle judiciário

1) Os atos sujeitos ao controle judicial são os administrativos em geral. No nosso

sistema de jurisdição judicial única, consagrado pelo preceito constitucional de que
não se pode excluir da apreciação do Judiciário qualquer lesão ou ameaça a
direito, individual ou coletivo, a Justiça Ordinária tem a faculdade de julgar todo ato
de administração praticado por agente de qualquer dos órgãos ou Poderes de
Estado. Sua limitação é apenas quanto ao objeto do controle, que há de ser
unicamente a legalidade, sendo-lhe vedado pronunciar-se sobre conveniência,
oportunidade ou eficiência do ato em exame, ou seja, sobre o mérito
administrativo.
2) Atos políticos: são os que, praticados por agentes do Governo, no uso de
competência constitucional, se fundam na ampla liberdade de apreciação da
conveniência ou oportunidade de sua realização, sem se aterem a critérios
jurídicos preestabelecidos. São atos governamentais por excelência, e não apenas
de administração. São atos de condução dos negócios públicos, e não
simplesmente de execução de serviços públicos. Daí seu maior discricionarismo e,
conseqüentemente, as maiores restrições para o controle judicial. Mas nem por
isso afastam a apreciação da Justiça quando argüidos de lesivos a direito
individual ou ao patrimônio público.
2.1) São atos políticos: quando o Executivo veta projeto de lei, quando nomeia
Ministro de Estado, quando concede indulto; pratica-o o Legislativo quando rejeita
veto, quando aprova contas, quando cassa mandato; pratica-o Judiciário quando
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propõe a criação de tribunais inferiores, quando escolhe advogado e membro do

MP para compor o quinto constitucional.
2.2) Mas, como ninguém pode contrariar a CF e essa mesma Constituição veda
que se exclua da apreciação do Judiciário qualquer lesão ou ameaça a direito,
individual ou coletivo, segue-se que nenhum ato do Poder Público deixará de ser
examinado pelo Judiciário quando argüido de inconstitucional ou de lesivo a direito
subjetivo de alguém. Não basta a simples alegação de que se trata de ato político
para tolher o controle judicial, pois será sempre necessário que a própria Justiça
verifique a natureza do ato e suas conseqüências perante o direito individual do
postulante. O que se nega ao Judiciário é, depois de ter verificado a natureza e os
fundamentos do ato, adentrar seu conteúdo e valorar seus motivos.
2.3) A só invocação da natureza política do ato não é o suficiente para retirá-lo da
apreciação judiciária. Necessário é que, sendo um ato com fundamento político,
não se tenha excedido dos limites discricionários demarcados ao órgão ou
autoridade que o praticou.
3) Interna corporis: são vedados à revisão judicial comum, mas é preciso que se
entenda em seu exato conceito, e nos seus justos limites, o significado de tais
atos. Em sentido técnico-jurídico, interna corporis não é tudo que provém do seio
da Câmara ou de suas deliberações internas.
3.1) São só aquelas questões ou assuntos que entendem direta e imediatamente
com a economia interna da corporação legislativa, com seus privilégios e com a
formação ideológica da lei, que, por sua própria natureza, são reservados à
exclusiva apreciação e deliberação do Plenário da Câmara. Tais são os atos de
escolha de Mesa (eleição internas), os de verificação de poderes e
incompatibilidades de seus membros (cassação de mandatos, concessão de
licenças etc.) e os de utilização de suas prerrogativas institucionais (modo de
funcionamento da Câmara, elaboração de regimento, constituição de comissões,
organização de serviços auxiliares etc.) e a valoração das votações. Nesse
sentido: "Ato da Mesa da Câmara dos Deputados, confirmado pela Comissão de
Constituição e Justiça e Redação da referida Casa legislativa, sobre a cassação
do mandato do impetrante por comportamento incompatível com o decoro
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parlamentar. (...) Não cabe, no âmbito do mandado de segurança, também discutir

deliberação, interna corporis, da Casa Legislativa. Escapa ao controle do
Judiciário, no que concerne a seu mérito, juízo sobre fatos que se reserva,
privativamente, à Casa do Congresso Nacional formulá-lo" (STF, MS 23388).
3.2) O Judiciário não pode substituir a deliberação da Câmara por um
pronunciamento judicial sobre o que é da exclusiva competência discricionária do
Plenário, da Mesa ou da Presidência. Mas pode confrontar sempre o ato praticado
com as prescrições constitucionais, legais ou regimentais que estabeleçam
condições, forma ou rito para seu conhecimento.
3.3) É lícito ao Judiciário perquirir da competência das Câmaras e verificar se há
inconstitucionalidades, ilegalidades e infringências regimentais nos seus alegados
internas corporis, detendo-se, entretanto, no vestíbulo das formalidades, sem
adentrar o conteúdo de tais atos, em relação aos quais a corporação legislativa é,
ao mesmo tempo, destinatária e juiz supremo de sua prática. Colhe-se do TJSC:
“Não se situa no âmbito interna corporis do Poder Legislativo o desrespeito às
normas que regem a eleição da Mesa Diretora de Câmara Municipal de
Vereadores, sendo o ato passível de revisão judicial no que diz respeito à sua
regularidade procedimental” (ACMS 2003.013257-0).
4) “Os atos administrativos que envolvem a aplicação de ‘conceitos
indeterminados’ estão sujeitos ao exame e controle do Poder Judiciário. O controle
jurisdicional pode e deve incidir sobre os elementos do ato, à luz dos princípios
que regem a atuação da Administração. (...) A capitulação do ilícito administrativo
não pode ser aberta a ponto de impossibilitar o direito de defesa” (STF, RMS
24699, rel. Min. Eros Grau, DJ 01/07/05).
5) “Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar
vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia” (STF, Súmula
339).
6) “A regra segundo a qual o Poder Judiciário não pode sindicar o mérito, além de
atualmente não ostentar a rigidez do passado, segurados entendimentos
jurisprudenciais recentes, nunca afastou a possibilidade de verificação da
legalidade deste, ainda que se trate de ato discricionário, onde se caracteriza a
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oportunidade e conveniência da Administração Pública. Ainda que aparentemente

objetivo, o critério para a colocação de servidores em disponibilidade é ilegal
quando escolhidos apenas os que respondem procedimento administrativo o que,
por si só, demonstra a punição antecipada dos mesmos, sem o devido processo
legal. Ademais, embora declarada a extinção do cargo, o fato de o Estado
contratar novos servidores para as mesmas funções torna ainda mais evidente o
caráter punitivo da medida. A finalidade real do ato foi mascarada e a notoriedade
concedida ao administrativo muito além da esfera do serviço público, atingindo de
maneira inegável a honra subjetiva dos servidores envolvidos, pelo que é devida a
verba compensatória, fixada com observância do princípio da razoabilidade” (STF,
AI 544415, rel. Min. Cezar Peluso, DJ 27/05/05).

Prescrição de ações judiciais do administrado contra o Poder Público

1) Em regra: 5 anos. A ação popular prescreve em igual prazo.

2) A prescrição pode ser interrompida uma única vez e o prazo recomeça a correr
pela metade, a contar da data causa interruptiva.
3) Súmula 383 STF: “A prescrição em favor da Fazenda Pública recomeça a
correr, por dois e anos e meio, a partir do ato interruptivo, mas não fica reduzida
aquém de cinco anos, embora o titular do direito a interrompa durante a primeira
metade do prazo”.