DIREITO ADMINISTRATIVO

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SUMÁRIO
AULA 01 – ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................................................................................. 2
AULA 02 – FORMAS DE ADMINISTRAÇÃO ....................................................................................................................... 3
AULA 03 – PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................................... 5
AULA 04 – PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS ..................................................................................................................... 6
AULA 05 – ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ................................................................................................................. 7
AULA 06 – ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ................................................................................................................. 7
AULA 07 – FUNDAÇÃO PÚBLICA........................................................................................................................................ 8

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AULA 01 – ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1 – ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O estudo da Administração Pública em geral deve partir da definição de Estado no seu sentido
amplo, sobre o qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento dos
serviços públicos a serem prestadores aos administrados.
O objetivo desse tópico não é aprofundar o estudo sobre o Estado, o que é objeto do Direito Cons-
titucional, mas estabelecer premissas para melhor compreender os institutos do Direito Adminis-
trativo. Para tanto, é necessário compreender que a origem da Administração Pública está no
surgimento do Estado, criado para substituir os anseios sociais, para representar o Povo.

1.1. Conceitos, elementos, poderes e organização.

O Estado, sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana; é uma nação politica-
mente organizada, dotada de personalidade jurídica própria, sendo pessoa jurídica de direito pú-
blico que contém seus elementos e três Poderes. Como ente personalizado, o Estado tanto pode
atuar no campo do direito público quanto no direito privado, mantendo sempre sua personalidade
de direito público.
O Estado brasileiro consiste em uma federação. Disto extrai-se que no território nacional coexistem
diversos entes autônomos: União, estados, municípios e Distrito Federal.
Esta autonomia política é traduzida pela capacidade de auto-organização e pela possibilidade de
legislar.
O conceito de Estado está relacionado com o modo de exercício do poder político em função do
território de um dado Estado. A existência ou não da repartição regional de poderes autônomos é,
pois, o núcleo caracterizador do conceito de forma de Estado. O Estado será federado (federal,
composto ou complexo) se o poder político estiver repartido entre diferentes entidades governa-
mentais autônomas, gerando uma multiplicidade de organizações governamentais que coexistem
em um mesmo território.
Cumpre esclarecer ainda que o Estado é composto de três elementos originários e indissociáveis:
o povo, que representa o componente humano; o território, que é a sua base física, e o governo
soberano, que é o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autode-
terminação e auto-organização, emanado pelo povo. Não se admite Estado independente sem
soberania, isto é, sem esse poder absoluto, indivisível e incontrastável de organizar-se e de con-
duzir-se, segundo a vontade livre de seu povo e de fazer cumprir as suas decisões, inclusive pela
força, se necessário.

Elementos: Direito Público e Direito Privado

A clássica divisão do Direito em Público e Privado, tal como reconhecida por Hely Lopes Meirelles,
pauta-se no interesse tutelado. O Direito Público interno é aquele destinado a regular, precipua-
mente, os interesses estatais e sociais, subdividindo-se em Direito Constitucional, Direito Adminis-
trativo, Direito Tributário, Direito Penal, Direito Processual, Direito do Trabalho, Direito Eleitoral e
Direito Municipal. O Direito Público externo regulamenta as relações entre os Estados Soberanos
(Direito Internacional Público) e entre cidadãos de um Estado com Estados diversos (Direito Inter-
nacional Privado). Por fim, o Direito Privado tutela preponderantemente os interesses individuais,
bipartindo-se em Direito Civil e Direito Comercial.
Contudo, modernamente, solidificou-se outra classificação, sustentando a insuficiência do critério
clássico, uma vez que os interesses público e privado se afiguram tão próximos que se torna im-
possível verificar qual o interesse preponderante.
Essa nova corrente busca o elemento diferenciador no titular da relação jurídica (sujeito). Desse
modo, o Direito Público é aquele que regula as relações das quais o Estado participa, enquanto
que o Direito Privado disciplina as relações entre particulares.

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Nesse diapasão, o Direito do Trabalho é considerado ramo do Direito Privado. É relevante ressaltar
entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, no sentido de que a Administração (Estado)
quando pratica atos próprios dos particulares, com a locação de um imóvel, submete-se ao regime
jurídico de direito privado e não de direito público, pois, neste caso, “o direito administrativo só lhes
regula as condições de emanação, mas não lhes disciplina o conteúdo e correspondentes efeitos”,
que são disciplinados pelo direito privado.
Para ambas as classificações, o Direito Administrativo é um ramo do Direito Público Interno.

Poderes e organização
No dizer de Hely Lopes Meirelles o Estado se manifesta por seus órgãos que são supremos (cons-
titucionais) ou dependentes (administrativos). Àqueles incumbe o exercício do poder político, cujo
conjunto se denomina governo ou órgão governamentais.
Os outros estão em plano hierárquico inferior, cujo conjunto forma a Administração pública que
encontra suas bases na Constituição quer quando estrutura o Poder Executivo, referido às várias
esferas de governo, quer quando, nos arts. 37 a 43, define os fundamentos de sua organização,
seus princípios e o regime do pessoal administrativo e civil e militar.
A Administração Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos
preordenados à execução de decisões políticas. Esta noção destaca a subordinação da Adminis-
tração Pública ao Poder Político bem assim como o seu caráter instrumental, ou seja, de algo que
serve para o atingimento de determinados fins.
Da noção, extrai-se, ainda, os dois aspectos da Administração: um conjunto de órgãos a serviço
do poder político e as operações e atividades administrativas.

Conceito de Administração Pública

Administração é todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização de serviços, visando
à satisfação das necessidades coletivas. Não pratica atos de governo, pratica atos de execução,
com maior ou menor autonomia funcional. Conforme a competência dos órgãos ou de seus agen-
tes, é o instrumento de que dispõe o Estado para colocar em prática as opções políticas de Go-
verno.
Há dois (2) sentidos mais comuns dados à expressão Administração Pública, consoante lição de
Maria Sylvia Zanella di Pietro.
1) sentido subjetivo, formal ou orgânico: designa os entes que exercem a atividade administrativa:
compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos. É o conjunto de órgãos e de pessoas
jurídicas, aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Alguns autores até
admitem como sinônimo de Estado, quando pensando no aspecto físico, estrutural. Nesse sentido,
conforme convenciona parte da doutrina, a expressão Administração Pública deve ser grafada
com as primeiras letras maiúsculas.
Esse sentido está diretamente associado ao seguinte questionamento: QUEM FAZ a Administra-
ção Pública?
2) sentido objetivo, material ou funcional: designa a própria função administrativa, que incumbe,
predominantemente, ao Poder Executivo. É a atividade concreta e imediata que o Estado desen-
volve sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. Nessa
aplicação, a expressão administração pública deve ser grafada com as letras iniciais minúsculas.
Esse sentido está diretamente associado ao seguinte questionamento: O QUE FAZ a Administra-
ção Pública?

AULA 02 – FORMAS DE ADMINISTRAÇÃO

1.2 Divisão da Administração Pública

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A atividade administrativa consiste na gestão de bens e interesses qualificados da comunidade,
de âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando ao
bem comum.
Representa toda atividade desenvolvida pela Administração, protegendo os interesses da coletivi-
dade e decorre do fato de o Brasil ser uma República, em que toda atividade desenvolvida deve
privilegiar a coisa pública. Desse modo, a atuação da Administração Pública divide-se em direta e
indireta.
a) Administração Direta: Formada por entidades políticas (também conhecidas por entidades fe-
derativas) que recebem as suas atribuições da própria Constituição Federal. São consideradas
pessoas jurídicas de direito público interno (possuem poderes políticos). São elas: União, Estados,
DF e Municípios.
b) Administração Indireta: Formada por entidades administrativas que exercem suas competências
conforme estabelecida na lei que as instituiu (elas não detêm poderes políticos e nem legislam).
São elas: Autarquias, Fundações, Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas.

1.3 Formas de prestação da atividade administrativa:

a) Centralizada: Atividade prestada pela Administração Direta, composta por entes políticos.
Ocorre sempre que a titularidade e execução do serviço for realizada pelo próprio ente federativo
sem passar por interposta pessoa.
b) Descentralizada: Ao contrário do que ocorre com a centralização, entre a pessoa federativa
competente (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) e o cidadão beneficiário da atuação
estatal haverá uma pessoa interposta, qual seja, a entidade descentralizada. Retira a atividade do
núcleo e transfere para outra pessoa jurídica, seja da administração indireta ou particular. As con-
cessionárias, permissionárias, SESC, SESI, SENAI e outros, não compõem a administração indi-
reta, pois se tratam de particulares, até mesmo se enquadrando como paraestatais. Ex: INSS;
FUNASA, FUNAI, Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Petrobrás.
c) Desconcentrada: Divisão de atividades dentro da mesma pessoa jurídica, por meio do poder
hierárquico. Existe hierarquia dentro da pessoa jurídica, diferente da descentralização, em que só
há fiscalização. Ex: Ministros e Ministérios; Secretários e Secretarias; Procuradores e Procurado-
rias.

1.4 Modalidades de Descentralização:

a) Outorga: Transferência de titularidade, que só é possível através de lei. A doutrina majoritária
entende que só pode ser transferida à Administração Indireta de Direito Público (autarquias e fun-
dações públicas).
b) Delegação: Transferência apenas da execução da obra ou serviço. A Administração detém a
titularidade. Pode ser feita por lei (para as pessoas jurídicas de direito privado) ou por contrato
(para os particulares, como concessões e permissões de serviço público). Também é possível a
delegação através de convênios ou por ato unilateral (autorização de serviço).

1.5 Natureza, fins e princípios.

A finalidade do Estado resume-se na busca do bem comum, da garantia do fornecimento das
necessidades de toda a coletividade. A Administração Pública passa a ser a limitadora das liber-
dades individuais em prol dos interesses coletivos.
Destarte, podemos afirmar que o Estado de Direito está estruturado nos seguintes
princípios:
a) legalidade – que submete os indivíduos e o próprio Estado ao império da lei, principalmente, à
lei fundamental, que é a Constituição definidora da própria estrutura do Estado e da esfera de
liberdade dos indivíduos.

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b) garantia dos direitos individuais – arrolados na Carta Magna, de modo a não poderem ser su-
primidos pelo Estado. Relaciona-se à idéia de direito público subjetivo que podem ser exigidos em
face do Estado.
c) separação dos poderes – significando o desdobramento do poder estatal, que é “uno, indivisível
e indelegável” em três (3) funções: legislativa, administrativa (executiva) e jurisdicional, atribuíveis
a órgãos (poderes) diferentes (Legislativo, Executivo e Judiciário), independentes e harmônicos
entre si, havendo entre esses poderes relação de colaboração e controle recíproco, que integra o
mecanismo de “freios e contrapesos” e é essencial para manter o Estado subordinado ao ordena-
mento jurídico, pois “o poder freia o poder, evitando a tirania”.

AULA 03 – PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Princípios Gerais do Direito Público

O ordenamento jurídico é composto de duas espécies de normas: princípios e regras. Prin-
cípios são as normas basilares de um sistema jurídico, de hierarquia superior às regras e determi-
nantes do alcance e sentido destas. Os princípios condicionam a interpretação das regras (precei-
tos de comportamento).
Vejamos alguns princípios que não estão previstos no texto constitucional, mas que são
utilizados para solucionar conflitos que a Administração Pública:
a) Devido processo – implica em garantia aos indivíduos em relação ao processo legislativo, judi-
cial e, também, ao processo administrativo, que devem guardar observância com as regras cons-
titucionais e infraconstitucionais.
b) Responsabilidade objetiva – A Administração Pública será responsável pelos prejuízos que seus
agentes causarem a terceiros, independente de dolo ou culpa. O único caso que a administração
pode se eximir de responsabilizar será a culpa exclusiva da vítima. Após o pagamento da indeni-
zação a terceiros, a administração poderá ingressar com ação regressiva contra o servidor, vi-
sando receber os valores pagos com a indenização.
c) Igualdade das pessoas políticas – sendo o Estado Brasileiro federado e não unitário, as funções
administrativas e políticas estão divididas entre as pessoas políticas (União, Estados, Municípios
e Distrito Federal), que, sob a ótica jurídica são iguais entre si, encontrando suas competências
diretamente no texto constitucional. Não há hierarquia entre União e Estados ou Estados e Muni-
cípios, todos merecem tratamento isonômico.
d) Supremacia do interesse público sobre o privado – A Constituição Federal garante os direitos
de liberdade e propriedade aos indivíduos, entretanto, a Administração Pública cuida dos interes-
ses de toda a sociedade, de modo que, nos casos em que houver conflito entre particular e Poder
Público, os interesses deste último sempre prevalecem. Determina privilégios jurídicos e um pata-
mar de superioridade do interesse público sobre o particular. Em razão desse interesse público, a
Administração terá posição privilegiada em face dos administrados, além de prerrogativas e obri-
gações que não são extensíveis aos particulares. Entretanto, sua utilização só será legítima
quando aplicada para alcance de interesses coletivos, jamais para satisfazer interesses ou conve-
niências pessoais ou de terceiros.
e) Continuidade do serviço público – Diz respeito ao fornecimento dos serviços essenciais à po-
pulação, ou seja, indispensáveis à coletividade. Tais serviços são de competência da Administra-
ção Pública e suas autarquias, concessionárias ou permissionárias, de maneira ininterrupta, para
que o interesse da coletividade não venha a ser prejudicado. É relevante lembrar que há limites à
greve na Administração Pública, justamente devido ao princípio da continuidade.
f) Indisponibilidade do interesse público – Serve para limitar a atuação do agente público, reve-
lando-se um contrapeso à superioridade descrita no princípio da supremacia, podendo se afirmar
que, em nome da supremacia do interesse público o Administrador pode muito, pode quase tudo,

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mas não pode abrir mão do interesse público. Os bens, direitos e interesses públicos são confiados
ao administrador para gestão, nunca para sua disposição.
g) Isonomia – Significa tratar os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual, na medida
de suas desigualdades. Todavia, a dificuldade é fixar quais os parâmetros e definir quem são os
iguais ou os desiguais e, o que é pior ainda, qual é a medida da desigualdade.
h) Razoabilidade – Proíbe a atuação do administrador de forma despropositada quando,
com a desculpa de cumprir a lei, age de forma arbitrária e sem qualquer bom-senso. Trata-se do
princípio da proibição de excessos. Desse modo, as decisões que violarem a razoabilidade não
serão inconvenientes, e sim ilegais e ilegítimas, porque ofenderão a finalidade da lei, admitindo
correção inclusive pelo Poder Judiciário.
i) Proporcionalidade – Para a maioria dos autores, inclusive Hely Lopes Meirelles e Maria Silvia
Zanella di Pietro, este princípio está contido no da razoabilidade. O princípio da proporcionalidade
exige o equilíbrio entre os meios de que se utiliza a Administração e os fins que ela tem que
alcançar, segundo padrões comuns da sociedade em que vive, analisando sempre cada caso
concreto.
j) Autotutela – Esclarece que a Administração Pública pode controlar os seus próprios atos, seja
para anulá-los, quando ilegais, ou revogá-los, quando inconvenientes ou inoportunos, indepen-
dente de revisão pelo Poder Judiciário.
k) Especialidade – Decorre dos princípios da indisponibilidade e da legalidade. Surgiu com base
na ideia de descentralização administrativa, apesar de a doutrina também admitir a sua aplicação
pela própria Administração Direta.
l) Motivação – Implica para a Administração Pública o dever de justificar seus atos, apontando-
lhes o fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação lógica entre os eventos e situa-
ções que lhes deram causa, a providência tomada, a sua compatibilidade com a previsão legal e,
quando necessário, o juízo de valor, as razões de conveniência e oportunidade que justificaram a
prática desses atos.

Princípios administrativos constitucionais

Estabelecidas as noções introdutórias do Direito Administrativo, é possível partir para a análise
dos princípios que embasam o estudo desta disciplina.
a) Legalidade: Para a Administração Pública tal princípio Indica que os agentes públicos só podem
fazer o que a lei determina ou o autoriza. É a base do Estado Democrático de Direito e garante
que todos os conflitos sejam resolvidos pela lei. É agir apenas secundum legis, nunca contra legem
ou praeter legem. Para os particulares, a legalidade possui um perfil diverso, com uma maior inci-
dência de liberdade, que pode ser sintetizada nos seguintes termos: as partes poderão fazer tudo
o que a lei não proíbe. É a autonomia das vontades. Entretanto, é possível apontar três restrições
excepcionais ao princípio da legalidade: as medidas provisórias, o estado de defesa e o estado de
sítio.

AULA 04 – PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS

b) Impessoalidade: A atuação impessoal da Administração Pública é imperativo que funciona como

uma via de mão dupla, pois se aplica em relação ao administrado e aos administrados. Desse
modo, a função administrativa deve ser uma atividade destinada a satisfazer a todos e por isso a
Administração Pública não poderá atuar discriminando pessoas determinadas de forma gratuita, a
não ser que esteja presente o interesse público. Do mesmo modo a responsabilidade dos atos
praticados não deve ser imputada ao agente e sim à pessoa jurídica.
c) Moralidade: Consiste no conjunto de regras de conduta retirada da disciplina interna da Admi-
nistração. Assim, não basta que o agente público afirme que praticou o ato de acordo com a per-
missão da lei. É preciso indagar se o ato praticado é também honesto e obedece aos demais

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preceitos éticos. O princípio da moralidade administrativa não se confunde com a moralidade co-
mum, pois enquanto esta última preocupa-se com a distinção entre o bem e o mal, a primeira é
composta não só por correção de atitudes, mas também pelas regras da boa administração.
d) Publicidade: Traz a ideia de transparência ou visibilidade de toda a atuação administrativa, per-
mitindo o controle dos atos praticados. Possui exceções, haja vista a necessidade de segurança
público e respeito à intimidade das pessoas. A publicidade também representa condição de eficá-
cia para os atos administrativos, marcando o início da produção de seus efeitos externos, já que
ninguém está obrigado a cumprir um ato administrativo se desconhece a sua existência.
e) Eficiência: Inserido pela Emenda Constitucional nº 19/98, visa aperfeiçoar os serviços e as ati-
vidades prestadas, buscando otimizar os resultados e atender o interesse público com maiores
índices de rapidez (ausência de burocracia e presença de celeridade e dinâmica), perfeição (ser-
viço satisfatório e completo) e rendimento (mais economicidade e produtividade).

AULA 05 – ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

2. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA UNIÃO: Administração Direta e Indireta

A organização da Administração é a estruturação das pessoas, entidades e órgãos que
desempenharão as funções administrativas; é definir o modelo do aparelho administrativo do Es-
tado. Essa organização se dá normalmente por leis e, excepcionalmente, por decretos e normas
inferiores.
A Administração Pública brasileira hoje é dividida em direta e indireta, cada qual com as
suas atribuições próprias. Antes de adentrarmos no estudo de cada um dos entes, faz- se neces-
sário o entendimento acerca dos setores da administração existentes no País.
Conforme já visto anteriormente, e partindo da ideia de que não existe hierarquia entre os
entes federativos ou entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e que a própria
Constituição reconheceu a autonomia entre esses entes, é necessário observar agora como cada
um deles exerce as diversas atividades administrativas. E isso pode ocorrer de duas formas: cen-
tralizada e descentralizada.
Em resumo, distribuindo-se a atividade administrativa, tem-se:

2.1 Setores da Administração:

1º Setor: Administração Direta (União, Estados, Municípios, DF e seus órgãos).
Órgãos Públicos: Não tem personalidade jurídica (aptidão para ser sujeito de direitos e obriga-
ções), mesmo que tenha CNPJ, portanto, não pode celebrar contrato. Assim, escolas públicas e
Câmara Municipal, por exemplo, não respondem por ações contra elas, mas somente os entes
públicos.
2º Setor: Mercado – Concessionárias e Permissionárias de Serviço Público.
3º Setor: Serviços – Serviço Social Autônomo (Sistema “S”; OS; OSCIP’s).

AULA 06 – ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

2.2 Administração Indireta

A administração indireta decorre da descentralização administrativa por outorga, que con-
siste no mecanismo onde se atribui uma atividade de interesse público a uma pessoa jurídica.
Conforme já visto anteriormente, a administração indireta é composta pelas Autarquias,
Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.
Todas essas entidades devem obediência a um regime jurídico mínimo com normas e prin-
cípios comuns. Desse modo, para que sejam originários é necessária uma lei (art. 37, XIX da CF).
AUTARQUIAS

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 As autarquias são pessoas jurídicas de direito público que desenvolvem atividades admi-
nistrativas típicas de Estado e gozam da liberdade administrativa nos limites da lei que as criou.
Não são subordinadas a órgão nenhum do Estado, mas apenas controladas, tendo direitos e obri-
gações distintos do Estado.
Os seus negócios, patrimônios e recursos são próprios, haja vista que desfrutam de perso-
nalidade jurídica própria e autonomia técnica, financeira e administrativa, independentemente de
sua origem. Seu patrimônio pode ser transferido pela Administração Direta ou adquirido pela au-
tarquia diretamente, enquanto as receitas podem ser oriundas do orçamento e de sua própria
vontade.
A criação e extinção das autarquias deverá ser feita mediante lei. Estão sujeitas a controle
tanto interno quanto externo, seja pela Administração Direta, pelos Poderes Judiciários e Legisla-
tivo, seja pelo povo, por via dos instrumentos e regras de atuação popular.
Por terem personalidade jurídica de direito público, as relações jurídicas das autarquias com
terceiros recebem tratamento equivalente ao das pessoas jurídicas da Administração Direta. E
quanto às atividades, possuem prerrogativas genéricas, poderes e sujeições que vinculam o Es-
tado.
Como as demais pessoas jurídicas de direito público, as autarquias estão obrigadas ao
procedimento licitatório, só não tendo que realizá-lo quando a própria norma expressamente liberá-
lo, como ocorre nas hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação previstas na lei.
Considerando as finalidades desenvolvidas por essas pessoas jurídicas, é justificável que
contem condições especiais para o seu exercício. Portanto, a autarquia goza de tratamento de
Fazenda Pública, tendo os privilégios processuais próprios das pessoas jurídicas de direito pú-
blico. Do mesmo modo, o art. 150 da CF veda a instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda
e os serviços das autarquias, desde que vinculados às suas finalidades essenciais ou às que dela
decorram.
O regime de pessoal é o mesmo aplicável aos entes da Administração Direta que as criou. Eles
são considerados agentes públicos, na categoria servidores públicos.
Esses agentes, assim como todos os servidores públicos, se sujeitam a regras como: exigência
de concurso público, proibição para acumulação, teto remuneratório, direito à estabilidade, regras
de regime especial de aposentadoria quando titulares de cargo, etc.

AUTARQUIAS DE REGIME ESPECIAL

Inicialmente, a expressão conceituava as universidades e era usada para rotular pessoas jurídicas
que desfrutavam de um teor de independência administrativa em relação aos poderes controlado-
res exercidos pelos órgãos da Administração Direta como, por exemplo, a liberdade de pensa-
mento e orientação pedagógica, a escolha de dirigentes com mandatos a prazo certo, além de
outras.
Com o advento da Reforma Administrativa no Brasil, a partir de 1995, surgiram outras au-
tarquias qualificadas como de regime especial.
São as denominadas agências reguladoras, que consistem em autarquias de regime espe-
cial, instituídas em razão do fim do monopólio estatal e são responsáveis pela regulamentação,
controle e fiscalização de serviços públicos, atividades e bens transferidos ao setor privado. Ad-
mite-se a criação dessas agências também na ordem estadual e municipal.

AULA 07 – FUNDAÇÃO PÚBLICA

FUNDAÇÃO PÚBLICA
Fundação é pessoa jurídica composta por um patrimônio personalizado, que presta ativida-
des não lucrativas e atípicas do Poder Público, mas de interesse coletivo, como educação, cultura,

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pesquisa, entre outras, sempre merecedora de amparo estatal. Trata-se da personalização de uma
finalidade.
Desde já, atenta-se para a existência de fundações públicas e privadas, de acordo com a
sua criação. Essas são rotuladas tendo como critério o se fundados, significando que: se o insti-
tuidor é um particular, ela constitui uma fundação privada, pessoa jurídica que está completamente
fora da Administração Pública, submete-se ás regras do Direito Civil obedecendo ao regime pró-
pria da iniciativa privada; se instituída por um ente público, essa fundação é pública.
A Constituição Federal de 1988, em diversos dispositivos, definiu fundação pública como
pessoa jurídica de direito público, dando-lhe o mesmo tratamento de uma autarquia. Entretanto, a
EC nº 19/98 modificou alguns dispositivos, dando à fundação a mesma forma de criação das so-
ciedades de economia mista e das empresas públicas, ou seja, autorizadas por lei. Atualmente,
encontram-se doutrinadores em todos os sentidos: aqueles que defendem só o regime público ou
só o regime privado e, ainda, aqueles que admitem as duas possibilidades (teoria do dualismo
fundacional).
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, a fundação pública não pode ser de direito privado,
apesar da possibilidade de o Estado criar pessoas de direito público ou de direito privado. Desse
modo, conclui que as fundações públicas são pura e simplesmente autarquias.
Em sentido contrário, encontra-se o posicionamento de Hely Lopes Meirelles, ao explicar
que, antes da Constituição de 1988, a fundação, mesmo quando criada e mantida pelo Poder
Público, não perdia sua personalidade jurídica de direito privado. Com o advento da CF/88, o au-
tor mudou seu posicionamento, dizendo que o texto transformou essas fundações em entidades
de direito público. Posteriormente, com a publicação da EC nº 19/98 que alterou o art. 37, XIX, a
doutrina recente admite o posicionamento anterior do autor.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Poder Público pode criar fundação de direito público,
denominada tão somente fundação pública, sendo, nesse caso, uma espécie de autarquia, tam-
bém chamada autarquia fundacional, com regime jurídico administrativo e com todas as prerroga-
tivas e sujeições que lhe são próprias. Frise-se que é a lei que cria essa espécie de fundação.
De outro lado, pode-se instituir a fundação de direito privado, denominada fundação pública
de direito privado ou fundação governamental, em que a lei autoriza a sua criação, podendo, ainda,
o Poder Público dar às fundações privadas, por ele instituídas, regras especiais previstas em lei.

AGÊNCIAS EXECUTIVAS
As agências executivas foram legalmente definidas por intermédio dos arts. 51 e 52 da Lei
nº 9.649/98, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e seus Ministérios.
São autarquias ou fundações públicas que, por iniciativa da Administração Direta, recebem
o status de Agência, desde que preenchidas algumas condições, visando a uma maior eficiência
e redução de custos.
Não podem ser confundidas com as agências reguladoras, porque estas têm como função
precípua exercer controle sobre os particulares, o que não é o caso das agências executivas, que
se destinam a exercer atividade estatal, com melhor desenvoltura e operacionalidade, não tendo
nada de inovador nisso. Elas continuam exercendo os normais objetivos das autarquias e funda-
ções.
Para sua criação, o Presidente da República expede decreto, concedendo a qualidade de agência
executiva, desde que preenchidos dois requisitos:
a) Tenham um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em anda-
mento;
b) Hajam celebrado contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor, momento em que
o Executivo, obedecendo aos limites legais, definirá as regras para garantir a essas pessoas jurí-
dicas uma maior autonomia de gestão e disponibilidade de recursos para a implementação de
suas metas, em um prazo mínimo de um ano.

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Por meio desse contrato de gestão, a autarquia ou fundação comprometem-se a proceder a uma
reestruturação da gestão para tornarem-se mais eficientes, otimizando recursos, reduzindo custos,
aperfeiçoando os serviços que prestam em troca de uma maior autonomia gerencial, orçamentária
e financeira, recebendo algumas prerrogativas e privilégios.

EMPRESA PÚBLICA
A empresa pública é pessoa jurídica criada por força de autorização legal como instrumento
de ação do Estado, dotada de personalidade de direito privado, mas submetida a certas regras
especiais decorrentes da finalidade pública que persegue.
É constituída sob quaisquer formas admitidas em direito, com capital formado unicamente
por recursos públicos, de pessoas da Administração Direta ou Indireta. Poderá ser federal, esta-
dual ou municipal, a depender da predominância acionária. Pode prestar serviços públicos ou ex-
plorar atividade econômica.
Assim, apontam-se alguns exemplos de empresas públicas: BNDES, Empresa de Correios
e Telégrafos, Caixa Econômica Federal, Casa da Moeda do Brasil e a Financiadora de Estudos e
Projetos (FINEP), Empresa Brasileira de Agropecuária (EMBRAPA); Serviço Federal de Proces-
samento de Dados (SERPRO); Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO).
São muitas as características em comum da Empresa Pública com a Sociedade de Economia
Mista, de modo que discorreremos sobre esses aspectos no próximo tópico.

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA

É pessoa jurídica cuja criação é autorizada por lei. É um instrumento de ação do Estado,
dotada de personalidade de direito privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes
de sua finalidade pública, constituída sob a forma de sociedade anônima, cujas ações, com direito
a voto, pertencem, em sua maioria, ao ente político ou à entidade de sua Administração Indireta,
admitindo-se que seu remanescente acionário seja de propriedade particular.
As suas finalidades também são prestar serviços públicos ou explorar atividade econômica.
Entre as sociedades de economia mista estão o Banco do Brasil, a Petrobrás, a maioria dos
bancos estaduais e o Instituto de Resseguros do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil (BNB), Banco
da Amazônia (BASA), Telecomunicações Brasileiras (TELEBRÁS).
O ordenamento jurídico vigente admite duas espécies de empresa pública e de sociedade
de economia mista, levando em consideração a finalidade por elas exercida, admitindo-se a pres-
tação de serviço público e a exploração da atividade econômica.
Para as exploradoras de atividade econômica, há uma restrição constitucional quanto ao
campo de atuação. Significa dizer que o Poder Público não poderá prestar qualquer atividade
econômica, em observância ao disposto no art. 173 da CF/88, o qual dispõe que o Estado só
intervirá nas atividades econômicas que sirvam para a segurança nacional ou que representem
relevante interesse coletivo.
Para alguns autores, como Maria Sylvia Zanella Di Pietro, essas empresas seguem o dis-
posto no art. 175 da CF/88, segundo o qual o Poder Público prestará os serviços públicos direta-
mente ou por meio do regime de concessão ou permissão, sempre precedidos de licitação, forma-
lizando-se com um contrato administrativo. Nesse contexto, as empresas estatais que prestam
serviços públicos não passam de concessionárias de serviços públicos, mas que recebem essa
prestação por meio de lei, e não por contrato.
No que se refere à realização de licitação, deve-se distinguir a empresa pública e a sociedade de
economia mista, se prestadoras de serviços ou exploradoras de atividade econômicas.
Quando prestadoras de serviços públicos, seguem as normas gerais para licitação. Entretanto,
quando exploram atividade econômica, a situação é diferente, considerando que elas poderão ter
regime especial, mediante estatuto jurídico próprio, consoante o art. 173, § 1º, III, da CF/88, para
licitações e contratos, obedecendo sempre aos princípios da administração.

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 Tal regime simplificado tem como propósito evitar a sujeição dessas empresas ao rigor da
Lei nº 8.666/93, que exige altos custos e longo prazo de preparação para a celebração do contrato.
Considerando que elas estão inseridas na iniciativa privada, o objetivo é que possam competir em
condições de igualdade com as demais empresas.
No que tange à responsabilidade civil, também o que interessa é a finalidade. Para as pres-
tadoras de serviços públicos, há a aplicação do art. 37, § 6º, da CF/88, que lhes atribui a respon-
sabilidade objetiva, independente do elemento subjetivo, a culpa ou dolo, bastando à vítima de-
monstrar a conduta, o dano e o nexo causal entre ambas. Admite-se, entretanto, que, apesar de
a regra ser a da teoria objetiva, é possível excepcionalmente aplicar a teoria subjetiva quando
acontecem condutas omissivas.
As empresas públicas e sociedades de economia mista, bem como as fundações públicas
de direito privado, submetem-se às regras processuais gerais, sem os privilégios peculiares à Fa-
zenda Pública.

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