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BOOK

OAB 1º Fase

Direito Administrativo
Capítulo 1
 CAPÍTULOS

Capítulo 1 (você está aqui) – Introdução ao Direito Administrativo:


Formação, conceito, fontes e sistemas.
Capítulo 2 – Regime Jurídico Administrativo. 

Capítulo 3 – Organização Administrativa. 

Capítulo 4 – Entidades Paraestatais e Terceiro Setor. 

Capítulo 5 – Poderes Administrativos 
Capítulo 6 – Atos Administrativos 
Capítulo 7 – Serviços Públicos. Disposições Doutrinárias Aplicáveis e

Lei N° 13.460/2017

Capítulo 8 – Direito Regulatório. Regime Jurídico das Concessões e

Permissões do Serviço Público. Lei n° 8.987/1995 e Disposições 
Doutrinárias Aplicáveis

Capítulo 9 – Licitação e Contratos Administrativos 

Capítulo 10 – Processo Administrativo 

Capítulo 11 – Agentes Públicos 

Capítulo 12 – Responsabilidade civil do Estado. 

Capítulo 13 – Bens Públicos 
Capítulo 14 – Controle da Administração Pública. 
Capítulo 15 – Improbidade Administrativa 
Capítulo 16 – Intervenção do Estado na Propriedade. Prescrição

Administrativa

1
 SOBRE ESTE CAPÍTULO

No presente capítulo, daremos continuidade ao estudo de assuntos conceituais e

introdutórios, que possuem baixa incidência em provas de concurso público, mas são igualmente
importantes ao aprendizado da matéria de Direito Administrativo.

Mas, antes de começar o estudo, precisamos fazer algumas considerações a respeito da

apostila de nº 01 do nosso curso, tá?

Em primeiro turno, Introdução ao Direito Administrativo: Formação, conceito, fontes e

sistemas não costuma ser cobrado no exame de ordem!

-Mas prof., por que incluí-lo nas apostilas, então?

Bom, como é de conhecimento geral, a banca examinadora tende a ser um pouco

imprevisível, e o nosso objetivo é deixar você preparado para exatamente qualquer coisa que
aparecer na prova!

Então, achamos pertinente abranger o máximo de conteúdo possível! 😊

Dito isso, pontuamos que abordaremos agora a distinção entre Estado, Governo e
Administração Pública, demonstrando o que significa a função administrativa e quais são as
outras funções Estatais. Ainda, estudaremos os sistemas de controle tradicionais, bem como a
interpretação no Direito Administrativo.

Dessa forma, a matéria abordada costuma ser mais voltada para a doutrina, mas
indicaremos dispositivos legais ao final do capítulo, bem como jurisprudência dos Tribunais

Superiores, principalmente acerca do sistema de controle dos atos administrativos e acerca da

hermenêutica jurídica aplicada ao Direito Administrativo.

Inclusive, ao final desta apostila, você encontrará questões de outras carreiras, para um
maior aproveitamento e assimilação de conteúdo, portanto, não deixe de respondê-las, tá?

2
 SUMÁRIO

DIREITO ADMINISTRATIVO ................................................................................................................... 4

Capítulo 1 .................................................................................................................................................. 4

1. Introdução ao Direito Administrativo .......................................................................................... 4

1.1 Estado, Governo e Administração Pública ................................................................................................. 4

1.1.1 Estado......................................................................................................................................................................... 4

1.1.1.1 Conceito de Função Administrativa e distinção das demais funções estatais ......................... 5

1.1.2 Governo ..................................................................................................................................................................... 8

1.1.3 Administração Pública......................................................................................................................................... 8

1.2 Sistemas de controle (francês e americano) .......................................................................................... 10

1.2.1 Sistema Francês .................................................................................................................................................. 11

1.2.2 Sistema Inglês ...................................................................................................................................................... 12

1.3 Interpretação/hermenêutica do Direito Administrativo .................................................................... 14

QUADRO SINÓTICO .............................................................................................................................. 18

QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................................................... 20

GABARITO ............................................................................................................................................... 30

QUESTÃO DESAFIO ................................................................................................................................ 31

GABARITO QUESTÃO DESAFIO ........................................................................................................... 32

LEGISLAÇÃO COMPILADA .................................................................................................................... 35

JURISPRUDÊNCIA................................................................................................................................... 36

MAPA MENTAL ...................................................................................................................................... 40

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................................................................... 41

3
 DIREITO ADMINISTRATIVO

Capítulo 1

Neste capítulo, iremos realizar a distinção entre Estado, Governo e Administração

Pública, demonstrando o que significa a função administrativa e quais são as outras funções

Estatais. Ainda, estudaremos os sistemas de controle jurisdicional da Administração, bem como

a interpretação no Direito Administrativo.

1. Introdução ao Direito Administrativo

1.1 Estado, Governo e Administração Pública

Primeiramente, insta salientar que não se confundem os conceitos de Estado, Governo

e Administração Pública. Tendo isso em mente, vamos fazer a diferenciação para melhor
entendimento da disciplina de Direito Administrativo.

1.1.1 Estado

A definição de Estado pode ser delineada como um povo situado em determinado

território e sujeito a um governo. Dessa forma, podemos dizer que o povo é o elemento humano

essencial para qualquer organização, o território é o próprio espaço físico e o governo, por sua
vez, é a cúpula diretiva do Estado.

Nesse sentido, Matheus Carvalho define Estado como “uma instituição organizada

política, social e juridicamente, dotada de personalidade jurídica própria de Direito Público,

submetida às normas estipuladas pela lei máxima, que, no Brasil, é a Constituição escrita e

dirigida por um governo que possui soberania reconhecida tanto interna quanto externamente”.1

1
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4ª ed. Salvador: JusPODIVM, 2017. Pg 33.
4
 Assim, o Estado é uma pessoa jurídica de direito público com direitos e obrigações,

mas pode atuar tanto no direito público quanto no direito privado, exercendo seus poderes
sempre em nome do povo.

Vamos analisar também as espécies de Estado, tendo em vista que ele pode ser liberal,

social, democrático de direito ou pós social. Assim, vamos facilitar o estudo através da tabela
abaixo:

ESPÉCIES DE ESTADO
É um Estado voltado para a garantia dos direitos de primeira geração,
que são ligados ao valor da liberdade, propriedade, direitos civis e
ESTADO LIBERAL
políticos. Assim, evitam a intervenção estatal na ordem econômica e
social.
Por outro lado, o Estado Social surge em resposta às críticas ao Estado
Liberal, que terminou acarretando muitas desigualdades. Assim, o Estado
Social surge para garantir os direitos de segunda geração, como
ESTADO SOCIAL educação, saúde e outros direitos básicos vinculados ao princípio da
dignidade da pessoa humana. Desse modo, torna-se um Estado prestador
de serviços, que possui uma grande máquina estatal e maiores custos
para se manter.
É também decorrente da crise do modelo anterior, do Estado Social, que
gastava mais do que arrecadava e era ineficiente. Portanto, o Estado
ESTADO DEMOCRÁTICO
Democrático de Direito busca diminuir a interferência estatal, privatizar
DE DIREITO
alguns serviços e criar mecanismos de regulação do mercado para manter
o equilíbrio.

1.1.1.1 Conceito de Função Administrativa e distinção das

demais funções estatais

Primeiramente, insta tratarmos um pouco acerca da organização administrativa do

país, no intuito de entendermos as funções de cada ente federativo e a disposição das atividades

típicas de cada poder. Esse estudo depende da compreensão primordial de dois princípios
constitucionais: o princípio federativo e o princípio da separação dos poderes.

5
 Ao estudarmos sobre funções estatais, o primeiro aspecto constitucional que devemos

entender é que o Brasil adotou a forma federativa de Estado, ou seja, existe a descentralização
política do poder entre diferentes níveis de governo: federal, estadual e municipal.

Esses entes federados possuem autonomia, competências e atribuições próprias, bem

como se auto-organizam elaborando suas próprias constituições, se autogovernam elegendo

seus representantes e, por fim, se autoadministram, através da prestação de serviços e receitas

tributárias próprias.

Além da divisão do país em entes federados, a separação das funções entre os

poderes é importante para o conhecimento da dinâmica da organização administrativa. Assim,

temos o Poder Judiciário, o Legislativo e o Executivo, que exercem funções de maneira típica e,
de maneira atípica, funções que normalmente são desempenhadas por outros poderes.2

Nesse sentido, vamos estudar o que seriam as funções típicas e atípicas de cada

poder:

 Poder Legislativo: sua função típica é a normativa ou legislativa, ou seja, a

função de elaborar de normas abstratas e gerais que inovam no ordenamento
jurídico; lado outro, quando o Senado julga o Presidente da República, o Poder
Legislativo estará exercendo a função atípica jurisdicional; e quando organiza
seus serviços internos, exerce a função administrativa.

 Poder Executivo: sua função típica é a administrativa, atuando com respeito

ao princípio da legalidade; atipicamente, exerce a função legislativa quando o
Presidente da República edita medida provisória, e exerce função judicante nos
julgamentos de processos disciplinares contra os agentes públicos.

 Poder Judiciário: sua função típica é jurisdicional, aplicando a lei aos litigantes
e solucionando os litígios com força de definitividade; por outro lado, exerce
função normativa quando elabora seu Regimento Interno e exerce a função

2
Vide questão 1
6
 administrativa quando realiza concurso público ou organiza seus serviços e
concessões de férias, por exemplo.

(OBJETIVA – Agente Administrativo (Legislativo – Prefeitura de Carlos Barbosa/RS - 2019)

De acordo com DI PIETRO, assinalar a alternativa que preenche a lacuna abaixo CORRETAMENTE:
Existe uma predominância do Poder ___________ no exercício das atribuições políticas, mesmo

não existindo exclusividade no exercício dessa atribuição.

A) Judiciário
B) Legislativo

C) Hierárquico
D) Executivo

Gabarito: Letra D. A questão exige do examinando o conhecimento acerca das funções típicas

e atípicas de cada Poder. Segundo Di Pietro, “existe uma preponderância do Poder Executivo no
exercício das atribuições políticas; mas não existe exclusividade no exercício dessa atribuição.

No direito brasileiro, de regime presidencialista e com grande concentração de poderes nas

mãos do Presidente da República, é justificável a tendência de identificar-se o Governo com o

Poder Executivo”.3

Ante todo o exposto, depreende-se que a função administrativa é uma das três

funções básicas do Estado, juntamente com a função legislativa e a função jurisdicional. Ainda,

3
DI PIETRO, MARIA SYLVIA ZANELLA. DIREITO ADMINISTRATIVO. 32. ED. REV. ATUAL E AMPL. – RIO DE JANEIRO: FORENSE, 2019.
7
a função administrativa é ativa, ou seja, independe da provocação do cidadão para ser exercitada

(diferentemente da função jurisdicional), e subordina-se à lei (diversamente da função

legislativa).

Desse modo, podemos definir a função administrativa como infralegal, ativa,

hierarquizada, primordial para a realização do interesse público.

Mauro Sérgio dos Santos define esta função como “a atividade subalterna e
instrumental exercitada pelo Estado (ou por quem lhe faça as vezes), expressiva do poder

público, realizada sob a lei ou para dar aplicação estritamente vinculada a norma constitucional,
como atividade emanadora de atos complementares dos atos de produção jurídica primários

ou originários, sujeita a dupla sindicabilidade jurídica e dirigida à concretização das finalidades

estabelecidas no sistema do direito positivo"4

1.1.2 Governo

Juntamente com povo e território, o governo é um dos elementos formadores do

Estado. Trata-se do comando diretivo do Estado, que se organiza sob uma ordem jurídica por

ele posta. Ainda, pode ser definido através do seu aspecto subjetivo ou objetivo.

Em sentido subjetivo, é a cúpula responsável pela condução das atividades estatais,

são os órgãos constitucionais e o conjunto de poderes. Já em sentido objetivo ou material, é

a própria atividade política realizada pelo Estado.

1.1.3 Administração Pública

A expressão “Administração Pública” também pode ser empregada no sentido

objetivo ou subjetivo.

Assim, no aspecto subjetivo, formal ou orgânico, são os órgãos públicos, pessoas

jurídicas e agentes públicos que exercem atividade administrativa. Por outro lado, no aspecto

44
SANTOS, Mauro Sérgio dos. Curso de Direito Administrativo. Salvador: JusPodivm, 2016. p. 39
8
objetivo, material ou funcional, significa a própria atividade administrativa de poder de polícia,

prestação de serviços públicos, poder de fomento, dentre outras funções.5

Ademais, o conceito de Administração Pública não pode ser confundido com a

definição de Governo, já mencionada no tópico anterior. Dito isso, vamos estabelecer as

distinções?

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GOVERNO

Compreende os órgãos públicos, pessoas

jurídicas e agentes que integram a
Compreende os órgãos públicos,
estrutura constitucional do Estado (Poder
pessoas jurídicas e agentes públicos que
Executivo, preponderantemente, e Poder
integram a estrutura administrativa
Legislativo), conduzindo as atividades
Estatais
Exercício de poder político (atuação
estatal). Esses atos de governo provêm
majoritariamente de autoridades do alto
Exercício de poderes administrativos
escalão do Executivo (Presidente,
(poder de polícia, poder hierárquico,
Governador e Prefeito). Ex: alocação de
poder disciplinar, poder normativo)
recursos orçamentários, planejamento das
relações políticas, relações internacionais,
etc.)

A Administração Pública e suas

O Governo e seu poder político são
atividades são estudadas pelo Direito
estudados pelo Direito Constitucional
Administrativo

A função administrativa é exercida por

A função política ou função de governo é
todos os poderes (é função típica do
típica do Poder Executivo, mas também
Poder Executivo e função atípica dos
pertence ao Legislativo6
Poderes Legislativo e Judiciário)

5
Vide questão 2
6
Vide questão 3
9
 Assim, podemos dizer que os poderes Executivo e Legislativo são responsáveis pela

elaboração das políticas públicas, já o Poder Judiciário não possui essa função de governo,
apesar de possuir a prerrogativa de controlá-la.

Destaca-se que o Governo (função política) possui agentes em seu comando que

estabelecem metas e diretrizes, de modo a direcionar a atividade administrativa, podendo

atuar de maneira relativamente independente e discricionária, a fim de atingir o interesse

público. Nesse sentido, a função política caracteriza-se por ser uma atividade de planejamento,
coordenação, direção.

Por outro lado, a Administração atua de maneira mais neutra e técnica, em

obediência à lei ou à decisão política de Governo, buscando implementar o que houver sido
estabelecido, mediante conduta hierarquizada.

Por todo o exposto, é possível observar que há uma diferença entre os conceitos, mas

que essa distinção não é rígida. Aliás, essa distinção costumava ser utilizada para alegar a
impossibilidade do controle judicial sobre os atos políticos, mas isso atualmente está relativizado,

posto que todo ato pode ser questionado perante o Judiciário. Inclusive, essa tendência vem
sendo denominada de “judicialização das políticas públicas”.

Ademais, a Administração Pública será estudada em seus pormenores mais adiante,

no Capítulo 04.

1.2 Sistemas de controle (francês e americano)

Após termos estudado as funções e atuações estatais, importante pontuar que toda

atividade exercida pelo Estado deve ser controlada pela sociedade, por meio de seus
representantes, afinal, o administrador público não é titular do interesse coletivo (princípio da

indisponibilidade do interesse público).

Por essa razão, surgiram alguns sistemas administrativos ou mecanismos de controle

que são: o sistema inglês ou sistema de jurisdição única e o sistema francês ou sistema do
contencioso administrativo.

10
 1.2.1 Sistema Francês

O sistema francês ou sistema do contencioso administrativo, também chamado de

sistema da dualidade de jurisdição é aquele em que não se admite o controle judicial dos atos

da Administração Pública. Os atos praticados pela Administração Pública ficam sujeitos à

jurisdição especial do contencioso administrativo, formada por tribunais de natureza

administrativa.

Nesse sistema as decisões proferidas pelos tribunais de natureza administrativa

possuem caráter de definitividade, fazendo coisa julgada material, sendo impossível a revisão
pelo Judiciário.

Nesse sistema, há uma dualidade de jurisdição. Desse modo, pode-se dizer que estão
presentes:

 A jurisdição administrativa - formada pelos tribunais de natureza

administrativa, com plena jurisdição em matéria administrativa, que, na França
é representada pelo Conselho de Estado.

 A jurisdição comum - formada pelos órgãos do Poder Judiciário, com

competência para resolver os demais litígios que não envolvam a atuação da
Administração Pública.

Esse sistema, até os tempos atuais adotado na França, analisa a separação de poderes

de forma absoluta, não admitindo o controle judicial dos atos da Administração Pública. Nesse
país, o Conselho de Estado é o responsável por proferir as decisões acerca da atuação pública,
com caráter de definitividade, ou seja, mediante a formação da chamada coisa julgada material.

Impossível, portanto, a revisão pelo Poder Judiciário das decisões proferidas por este órgão.

11
 1.2.2 Sistema Inglês

O sistema inglês também designado de sistema da unicidade de jurisdição 7, é

aquele no qual todos os litígios, sejam eles administrativos ou privados, podem ser levados ao

conhecimento do Poder Judiciário.

Apenas o Judiciário tem o condão de dizer o direito de forma definitiva e com força

de coisa julgada material.

É importante observar que a adoção do sistema de jurisdição única não implica a

vedação à existência de solução de litígios na esfera administrativa. Ocorre que a decisão

administrativa não impede que a matéria seja levada à apreciação do Poder Judiciário.

Neste sentido, frisa-se que a coisa julgada administrativa, nada mais é senão a
impossibilidade de discussão de determinada matéria no âmbito de processos administrativos.

O ordenamento jurídico brasileiro adotou o sistema inglês, conforme

expressamente previsto no texto constitucional em seu art. 5°, XXXV, o princípio da
inafastabilidade da jurisdição. Portanto, no sistema nacional, o particular pode optar em resolver

seus conflitos com a administração pública instaurando processos administrativos ou poderá

recorrer ao judiciário.

Ressalte-se ainda que a possibilidade de recorrer ao judiciário não depende, via de

regra, do esgotamento das instâncias administrativas ou de sua utilização inicial. Dessa

forma, o particular pode propor ação judicial para solução dos seus conflitos, mesmo sem ter
sido proferida uma decisão definitiva na esfera administrativa ou sem precisar utilizar dessa via

previamente. Essa regra comporta poucas exceções:

 Justiça desportiva: dispõe seu art. 217, §1° da CFRB/88 que "o Poder judiciário
só admitirá ações relativas à disciplina e às competições desportivas após
esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei”;

7
Vide questão 1
12
  Ato ou omissão administrativa que contrarie súmula vinculante só pode ser
alvo de reclamação ao STF depois de esgotadas as vias administrativas (art. 7º,
§ 1º, da Lei Federal nº 11.417/2006);
 Mandado de Segurança não é cabível quando caiba recurso administrativo
com efeito suspensivo;
 Habeas data: para que se demonstre o interesse de agir no habeas data,
configura requisito indispensável a prova do anterior indeferimento do pedido
de informação de dados pessoais ou da omissão da entidade administrativa
em atendê-lo. Observe que, aqui, basta a existência de um requerimento
administrativo prévio, sem necessidade de esgotamento de instâncias (Lei
9.507/1997: art. 8º, parágrafo único);
 Ações contra o INSS acerca de benefícios previdenciários: para restar
caracterizado o interesse de agir em ações judiciais contra o INSS, relativas à
concessão de benefícios previdenciários, é necessário o prévio requerimento
administrativo do benefício, deixando assente que tal exigência é compatível
com o art. 5º, XXXV, da CF e não se confunde com o exaurimento das vias
administrativas, mas requer a sua utilização inicial.

(VUNESP – Procurador Jurídico – Prefeitura de Várzea Paulista – SP – 2016) No que concerne

ao controle judicial dos atos administrativos, é correto afirmar que o Brasil adota o Sistema:

da Unidade de Jurisdição, podendo ser preventivo ou corretivo e decorrente de ações

constitucionais: habeas corpus, habeas data, mandado de segurança, mandado de injunção, ação
popular e ação civil pública. (questão adaptada)8

8
Vide questão 11
13
Gabarito: Correto. Caro aluno, observe que a questão exigiu do examinando o conhecimento

acerca do sistema de controle judicial utilizado pelo Brasil. Assim, necessário saber que o Brasil
adotou o sistema de jurisdição única (sistema inglês), consagrando o denominado princípio da

inafastabilidade da jurisdição. Assim, ainda que os litígios possam ser solucionados no âmbito
administrativo, sempre poderá o administrado recorrer ao Poder Judiciário.

1.3 Interpretação/hermenêutica do Direito Administrativo

Interpretar é entender e atingir o sentido almejado pela legislação. Hermenêutica

jurídica, por sua vez, é o ramo que estuda a melhor maneira de alcançar a finalidade almejada

pelas normas, analisa a melhor interpretação para cada situação. Isso porque o direito não pode
ser desconectado dos fatos e as disposições abstratas devem ser interpretadas a fim de garantir

a justiça e a equidade.

A Filosofia do Direito é a disciplina que estuda os princípios da hermenêutica. Assim,

a interpretação do Direito Administrativo se sujeita ao conjunto de princípios e regras regidos

pelo regime de direito público e, também, em alguns casos, às regras do Direito Privado.

Hely Lopes Meirelles prevê três pressupostos 9 aos quais devemos nos atentar para a

melhor interpretação das normas de Direito Administrativo:

 O reconhecimento de uma relação jurídica de desigualdade entre a

Administração e os administrados: trata-se de uma relação vertical, tendo em
vista que a Administração, como poder público, possui prerrogativas e posição
de superioridade perante o particular. Este pressuposto decorre do princípio
da supremacia do interesse público sobre o privado.
 O reconhecimento de uma presunção de legitimidade dos atos da
Administração: presume-se que os atos da Administração são verdadeiros e
legítimos, pois possuem fé pública. No entanto, essa presunção é relativa,
admitindo prova em contrário.

9
Vide questão 10
14
  O reconhecimento dos poderes discricionários em favor da Administração:
a atuação discricionária da Administração é possível quando há conveniência e
oportunidade para decidir conforme o interesse público. No entanto, apesar da
margem de liberdade para o juízo da Administração, esse poder é limitado pela
legalidade, razoabilidade, proporcionalidade e pelo controle judicial. Ademais,
esses atos discricionários são previstos em algumas situações: a) quando há
previsão legal; b) quando a lei não é capaz de descrever todas as formas de
atuação da Administração; c) quando a lei prevê uma competência, mas não
discrimina a forma de exercê-la.

Apesar de a hermenêutica jurídica ser estudada com profundidade pela Filosofia do

Direito, vamos fazer aqui um quadro esquemático para abordar noções quanto às teorias de

interpretação, quanto à origem e quanto aos métodos de interpretação:

15
 Mens Lesgislatoris (subjetiva):
busca compreender a vontade do
legislador
TEORIAS DE INTERPRETAÇÃO
Mens legis (objetiva): busca
compreender a vontade da lei; essa
teoria prevalece
INTERPRETAÇÃO DO DIREITO

Autêntica: pelo próprio legislador

Judicial: pelos órgãos do Poder

ORIGEM DA INTERPRETAÇÃO
Judiciário

Doutrinária: pelos autores que

elaboram doutrinas

Interpretação lógico-gramatical:
busca compreender o significado
das palavras da norma

Interpretação histórica: leva em

consideração o contexto em que a
norma foi elaborada
MÉTODOS DE INTERPRETAÇÃO
Interpretação sistemática: deve-se
interpretar em conjunto com o
sistema jurídico, único e harmônico

Interpretação teleológica:
interpretação deve revelar a
finalidade da norma

16
 Faz-se necessário pontuar, também, que, no momento da interpretação dos

dispositivos normativos, a Administração Pública deve respeitar o princípio da segurança jurídica,

os regulamentos já elaborados, as súmulas administrativas e respostas a consultas, que terão

caráter vinculante, de acordo com o art. 30, caput e parágrafo único, da LINDB.

Ainda, ocorrerão situações concretas que a Administração Pública não conseguirá

resolver apenas através da interpretação dos dispositivos legais, tendo em vista que o
ordenamento jurídico possui lacunas, pois não é possível ao legislador prever e englobar toda

a complexidade inerente à vida em sociedade.

Diante desses casos, devem ser utilizados instrumentos de integração do sistema

jurídico, como a analogia, os costumes e os princípios gerais do Direito, consoante previsto no
art. 4º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro.

17
 QUADRO SINÓTICO

ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A definição de Estado pode ser delineada como um povo situado em determinado

território e sujeito a um governo.

Estado Liberal

ESPÉCIES DE ESTADO Estado Social

ESTADO
Estado Democrático de Direito

Função Administrativa

FUNÇÕES DO ESTADO Função Legislativa

Função Jurisdicional

Juntamente com povo e território, o governo é um dos elementos do Estado. O

governo (função política) possui agentes em seu comando que estabelecem metas e
diretrizes de modo a direcionar a atividade administrativa, atuando de modo
GOVERNO
relativamente independente e discricionário. Nesse sentido, exerce a função política,
que se caracteriza por ser uma atividade de planejamento, coordenação, direção.
A expressão “Administração Pública” pode ser empregada no sentido objetivo ou
subjetivo. No aspecto subjetivo, são os órgãos públicos, pessoas jurídicas e agentes
ADMINISTRAÇÃO públicos que exercem atividade administrativa. No aspecto objetivo, significa a própria
PÚBLICA atividade administrativa. Ainda, a Administração atua de maneira mais neutra e
técnica, mediante conduta hierarquizada, em obediência à lei ou à decisão política de
Governo. Será mais bem estudada no Capítulo 04.

SISTEMAS

O sistema francês ou sistema do contencioso administrativo, também chamado de

FRANCÊS sistema da dualidade de jurisdição, é aquele em que não se admite o controle judicial
dos atos da Administração Pública.
O sistema inglês também designado de sistema da unicidade de jurisdição, é aquele
INGLÊS no qual todos os litígios, sejam eles administrativos ou privados, podem ser levados
ao conhecimento do Poder Judiciário.

18
 INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O reconhecimento de uma relação jurídica de desigualdade entre a Administração e

TRÊS os administrados
PRESSUPOSTOS
PREVISTOS POR O reconhecimento de uma presunção de legitimidade dos atos da Administração
HELY LOPES
MEIRELLES
O reconhecimento dos poderes discricionários em favor da Administração

19
 QUESTÕES COMENTADAS

Prezado aluno, uma vez que não existem muitas questões recentes acerca do tema,

tornou-se necessário incluir questões de outros concursos, mas não há prejuízo ao

aprendizado, haja vista que todas possuem comentários extremamente importantes para a
fixação da matéria.

Questão 1

(QUADRIX – Agente Administrativo – CRMV – RN - 2019) Julgue o item a respeito dos

conceitos de Estado, de governo e de Administração Pública.

A dinâmica da separação dos Poderes no âmbito do Estado pressupõe uma preponderância no

desempenho de certa função por certo Poder, mas não exclusividade.

Comentário:

Gabarito: Certo. O Estado possui três Poderes: Executivo, Legislativo, Judiciário. O Executivo
possui a principal função de administrar, o Legislativo de Legislar, e o Judiciário de exercer a
Jurisdição, porém nenhum dos três poderes possui exclusividade sobre essas funções.

OBS: Prezado(a) Aluno(a), as questões 1, 2, 4 e 10 não são especificamente voltadas para as

Carreiras Jurídicas, mas julgamos importantes para a revisão das matérias. Ainda, haja vista não

termos muitas questões desse tema introdutório, faz-se necessário pesquisar a forma de

cobrança em um leque maior de provas para concurso público.

Questão 2

(QUADRIX – Agente Administrativo – CRMV – RN - 2019) Julgue o item a respeito dos

conceitos de Estado, de governo e de Administração Pública.

20
A Administração Pública, em seu sentido subjetivo, contempla o conjunto de agentes, órgãos e

pessoas jurídicas incumbido das atividades administrativas.

Comentário:

Gabarito: Certo.

Sentido subjetivo, formal ou orgânico (estrutura) - Órgãos, Agentes e Entidades;

Sentido objetivo, material ou funcional (atividades) - Serviços Públicos, Poder de Polícia,

Fomento, Intervenção.

Questão 3

(MPE-SC – Promotor de Justiça - Matutina - 2016) Sinônimo de função de governo para a

doutrina brasileira, a função administrativa consiste primordialmente na defesa dos interesses

públicos, atendendo às necessidades da população, inclusive mediante intervenção na economia.

Comentário:

Gabarito: Errado. Função administrativa é diferente de função de governo. A função de governo

engloba as atividades relacionadas a políticas públicas. Já a função administrativa consiste no
dever do Estado, ou de quem atue em seu nome, em dar cumprimento a comandos normativos

e realização de fins públicos.

Questão 4

(CONSULPLAN - 2019 - TJ-MG - Titular de Serviços de Notas e de Registros - Remoção)

Reconhecida a existência de dois sistemas administrativos, quais sejam, francês e inglês, têm-se
consolidados os moldes de um sistema de unicidade de jurisdição e outro de dualidade de

jurisdição. No que diz respeito aos sistemas anteriormente mencionados, é correto afirmar que:
A) O ordenamento jurídico pátrio veda a imposição de acesso a qualquer instância/órgão

administrativo como pressuposto a pleitos judiciais.

21
B) O sistema adotado no Brasil é o de dualidade de jurisdição, pelo qual se viabiliza o acesso a

decisões administrativas não suscetíveis de revisão na esfera judiciária.

C) Por corolário da unicidade de jurisdição, as decisões proferidas por órgãos administrativos

fazem coisa julgada desde que alcançada a última instância de referida esfera.
D) Pelo sistema de unicidade de jurisdição, todas as questões, inclusive de cunho administrativo,

podem ser apreciadas pelo Judiciário, o que não impede que a própria Administração Pública

solucione determinadas questões de natureza administrativa.

Comentário:

Gabarito: Letra D.

O Brasil adota a jurisdição una (Sistema de Jurisdição Inglês): exercício da jurisdição reservado
ao Poder Judiciário, a quem cabe, com exclusividade, aplicar o direito ao caso concreto com

definitividade, com aptidão de formação de coisa julgada material. Assim, demonstra-se errada
as alternativas “B” e “C”.

Ademais, diante da garantia do amplo acesso ao Judiciário, não se pode exigir, em regra, o

esgotamento da via administrativa para que aquele Poder analise e controle a atuação
administrativa. Entretanto, temos exceções nas quais é necessário o litígio em via administrativa

antes do acesso judicial. São estas exceções: (i) Justiça desportiva (art. 217, § 1º, CF/88); (ii) ato
ou omissão administrativa que contrarie súmula vinculante, para sua submissão ao STF por meio

da reclamação (art. 7º, §1º, da Lei Federal nº 11.417/2006); (iii) habeas data, que, conforme
entendimento do Supremo, pressupõe o indeferimento ou a omissão administrativa em atender

pedido de informações pessoais, (iv) Mandando de Segurança não é cabível quando for cabível

também recurso administrativo com efeito suspensivo. Assim, está errada a letra “A”.

Questão 5

(FMP Concursos - 2014 - TJ-MT - Juiz) Em face da formação histórica do Direito Administrativo
e do modelo de Estado vigente, é correto afirmar que:

A) a noção de coisa julgada nas esferas administrativa e judicial tem a mesma dimensão e
conteúdo.
22
B) as decisões proferidas por órgãos públicos de natureza superior não podem ser revistas pelo
Poder Judiciário

C) o processo administrativo somente pode ser instaurado mediante provocação do interessado,

por representação escrita endereçada ao agente competente para a solução da controvérsia.

D) o regime jurídico juspublicista, no todo ou em parte, somente pode ser aplicado às pessoas
jurídicas de direito público.

E) tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a

Administração Pública, a atividade não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para

a consecução de seus fins, de natureza pública.

Comentário:

Correta Letra E.

A) Incorreta. Há uma diferença entre "coisa julgada administrativa" e "coisa julgada": a primeira

não possui um grau de definitividade, ou seja, ainda que encerradas todas as instâncias
administrativas, o processo poderá ser reapreciado pelo poder judiciário, em razão do Princípio
da Inafastabilidade do Poder Judiciário, estampado no artigo 5º, XXXV, da CR/88, que decorre

do sistema inglês que adotamos.

B) Incorreta. As decisões proferidas por órgãos públicos de natureza superior podem, sim, ser
revistas pelo Poder Judiciário, com base no Princípio da Inafastabilidade do Poder Judiciário,

estampado no art. 5º, XXXV, da CRFB/88, que aduz que "a lei não excluirá da apreciação do
Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito".

C) Incorreta. O artigo 5º, da Lei 9.784/99, disciplina que o processo administrativo pode também

ser iniciado de ofício.

D) Incorreta. O regime jurídico juspublicista, pode ser aplicado às pessoas jurídicas de direito
público e de direito privado.

E) Correta, sendo, portanto, o gabarito da questão. A assertiva traz a definição de Direito

Administrativo dada por Hely Lopes Meireles, que ressalta, sobretudo, a questão da finalidade,
23
ou seja, a busca pela consecução dos fins desejados pelo estado, misturada com a definição

dada por Celso Antônio Bandeira de Mello, que relaciona o Direito Administrativo com a noção
de função administrativa.

Questão 6

(VUNESP - 2009 - TJ-SP - Juiz) Compromissos republicanos, liberalismo político e econômico,

proteção dos direitos individuais e, especialmente, independência da Administração Pública

foram valores postos pela Revolução Francesa que, sob os influxos da teoria de Montesquieu,

deram origem ao contencioso administrativo.

À vista desses parâmetros, pode-se afirmar que

A) no Brasil, adota-se o sistema da jurisdição única visando dar efetivo cumprimento ao regime
jurídico-constitucional de proteção e garantia dos direitos individuais contra abuso ou arbítrio

do Estado.

B) a instalação do Conselho Nacional de Justiça significa a introdução do contencioso

administrativo no sistema jurídico-administrativo brasileiro com o efeito de impedir o abuso ou

arbítrio dos juízes.

C) os Tribunais de Contas produzem decisões com a qualidade de definitivas, própria do sistema

do contencioso administrativo.

D) o sistema do contencioso administrativo é o que melhor atende ao atual conceito de Estado

Democrático de Direito porque coloca o Estado, no plano jurisdicional judicial, em pé de

igualdade com o particular.

Comentário:

Gabarito: Letra A.

24
Letra A: Correta. A alternativa A está correta, sendo, deste modo, o gabarito da questão. Como
já dito, o Brasil adotou o sistema inglês de jurisdição única ou sistema de controle judicial, no
qual todos os litígios (administrativos ou particulares) são resolvidos definitivamente no Poder

Judiciário, com base no princípio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no art. 5º, XXXV, da
CRFB/88.

Letra B: Incorreta. O Brasil não segue o sistema do contencioso administrativo. O CNJ é órgão
do Poder Judiciário que tem como função a fiscalização administrativa, financeira e correicional.

Letra C: Incorreta. Inexiste o sistema do contencioso administrativo no Brasil, visto que seguimos
o sistema da unidade da jurisdição. A definitividade é relativa, pois existem ressalvas apenas no
concernente às competências específicas dos Tribunais de Contas, por serem órgão técnicos e
específicos. O fato de os órgãos administrativos expedirem decisões definitivas, não implica dizer
que esta decisão não é passível de revisão pelo judiciário, já que aquelas decisões não fazem

coisa julgada em sentido próprio.

Letra D: Incorreta. O sistema uno de jurisdição coloca a Administração em pé de igualdade com

o particular, tendo em vista que a Administração irá figurar como parte no processo, submetida

a um juiz que aplicará o direito para decidir o litígio.

Questão 7

(FCC - 2014 - MPE-PE - Promotor de Justiça) Em sua formação, o Direito Administrativo

brasileiro recebeu a influência da experiência doutrinária, legislativa e jurisprudencial de vários

países, destacando-se especialmente a França, considerada como berço da disciplina. No rol de

contribuições do Direito Administrativo francês à prática atual do Direito Administrativo no Brasil,
NÃO é correto incluir

A) a adoção de teorias publicísticas em matéria de responsabilidade extracontratual das

entidades estatais.

B) a adoção do interesse público como eixo da atividade administrativa.

C) a ideia de exorbitância em relação ao direito comum, aplicável aos particulares.

25
D) a teoria do desvio de poder.

E) o sistema de contencioso administrativo.

Comentário:

Gabarito: Letra E.

A assertiva E é o gabarito da questão e sua justificativa esclarece o erro das demais alternativas.
Ensina Alexandre Mazza, que o contencioso administrativo se caracteriza pela repartição da
função jurisdicional entre o Poder Judiciário e tribunais administrativos. Nos países que adotam

tal sistema, o Poder Judiciário decide as causas comuns, enquanto as demandas que envolvam
interesse da Administração Pública são julgadas por um conjunto de órgãos administrativos
encabeçados pelo Conselho de Estado. O modelo do contencioso administrativo não tem

qualquer paralelo com órgãos e estruturas atualmente existentes no Brasil. É bom lembrar que
no sistema francês as decisões proferidas pelos tribunais administrativos não podem ser

submetidas à apreciação pelo Poder Judiciário. É bastante diferente do que ocorre com os
tribunais administrativos brasileiros, por exemplo, o Conselho de Contribuintes (segunda

instância administrativa do Fisco).

No Brasil, as decisões dos tribunais administrativos sempre estão sujeitas a controle judicial.
Assim, constitui grave erro referir-se a qualquer modalidade de contencioso administrativo em

nosso país. Aqui, não há dualidade de jurisdição.

Questão 8

(CONPASS – Procurador Jurídico – Prefeitura de Serra Negra do Norte – RN – 2013) Sobre

o Direito Administrativo, marque a alternativa correta:

A) No Brasil, a Jurisdição é dual havendo previsão de que dois órgãos se manifestem de forma

definitiva sobre o Direito

B) São princípios basilares do Direito Administrativo: supremacia do interesse público sobre o

particular e disponibilidade do interesse público

26
C) O Direito Administrativo integra o ramo do Direito Público, cuja principal característica

encontramos no fato de haver uma igualdade jurídica entre cada uma das partes envolvidas, ou
seja, a Administração Pública se encontra no mesmo patamar que o particular

D) Regime jurídico administrativo é o conjunto das regras que buscam atender aos interesses

públicos

E) É ramo do direito privado

Comentário:

Gabarito: Letra D.

Letra A: Incorreta. O sistema adotado pelo nosso ordenamento é o sistema de jurisdição una
ou sistema inglês e não o sistema dual (ou sistema francês). Desse modo, somente o Judiciário

diz o direito de forma definitiva.

Letra B: Incorreta. Os princípios basilares do direito administrativo são supremacia do interesse

público e indisponibilidade do interesse público, ao invés de disponibilidade do interesse

público, como diz a questão.

Letra C: Incorreta. A relação entre a Administração Pública e o particular é vertical. Assim, o

Estado situa-se, quando atuando no interesse público, em posição de superioridade jurídica ante
ao particular.

Letra D: Correta. Regime jurídico administrativo é o regime de direito público aplicável aos
órgãos e entidades que compõem a administração pública, e à atuação dos agentes

administrativos em geral.

Letra E: Incorreta. O Direito Administrativo é ramo do direito público.

Questão 9

(VUNESP – Procurador Jurídico – Prefeitura de Várzea Paulista – SP – 2016) No que concerne

ao controle judicial dos atos administrativos, é correto afirmar que o Brasil adota o Sistema:

27
A) do Contencioso Administrativo, podendo ser preventivo ou corretivo e decorrente de ações

constitucionais: habeas corpus, habeas data, mandado de segurança, mandado de injunção, ação
popular e ação civil pública

B) do Contencioso Administrativo, podendo ser unicamente corretivo e decorrente de ações

constitucionais: habeas corpus, habeas data, mandado de segurança, mandado de injunção, ação
popular e ação civil pública

C) Misto (Contencioso Administrativo e Unidade de Jurisdição), podendo ser preventivo ou

corretivo e decorrente de ações constitucionais: habeas corpus, habeas data, mandado de

segurança, mandado de injunção, ação popular e ação civil pública

D) da Unidade de Jurisdição, podendo ser preventivo ou corretivo e decorrente de ações

constitucionais: habeas corpus, habeas data, mandado de segurança, mandado de injunção, ação
popular e ação civil pública

E) da Unidade de Jurisdição, podendo ser unicamente corretivo e decorrente de ações

constitucionais: habeas corpus, habeas data, mandado de segurança, mandado de injunção, ação
popular e ação civil pública

Comentário:

Gabarito: Letra D.

O Brasil adotou o sistema de jurisdição única (sistema inglês), consagrando o denominado

princípio da inafastabilidade da jurisdição. Assim, ainda que os litígios possam ser solucionados

no âmbito administrativo, sempre poderá o administrado recorrer ao Poder Judiciário.

Tendo em vista que adotamos o Sistema da Unidade de Jurisdição, já percebemos que as letras
A, B e C da questão estão incorretas. Ainda, o controle judicial brasileiro pode ser de natureza
preventiva ou repressiva, ou seja, pode atuar sobre projeto de lei ou a partir da própria lei já

elaborada.

Questão 10

28
(INSTITUTO AOCP – Escrivão de Polícia –PC/ES – 2019) Ao tratarmos de Regras de Direito

Administrativo, é importante considerar que o Direito Administrativo, por ser um ramo do Direito
Público, não se adequa a todos os princípios da hermenêutica do Direito Privado. Assim, para

interpretá-lo, é indispensável observar alguns pressupostos diretamente ligados a esse ramo do

Direito. Dentre esses pressupostos, está a:

A) igualdade jurídica entre a Administração Pública e os administrados, sem prevalência de

interesses de um ou de outro

B) presunção absoluta de legitimidade dos atos da Administração Pública

C) inviabilidade de discricionariedade na prática rotineira das atividades da Administração

Pública

D) necessidade de poderes discricionários para a Administração atender ao interesse público

E) sobreposição do interesse privado, ou seja, dos administrados, sobre o interesse público

Comentário:

Gabarito: Letra D.

Letra A: Incorreta. Não há igualdade nas relações jurídicas entre a Administração Pública e os
administrados, trata-se de uma relação vertical, haja vista as prerrogativas do Poder Público.

Letra B: Incorreta. A presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa, admitindo

prova em contrário.

Letra C: Incorreta. A Administração goza do poder discricionário para atender ao interesse

público, quando a) há previsão legal; b) a lei não é capaz de descrever todas as formas de

atuação da Administração; c) a lei prevê uma competência, mas não discrimina a forma de
exercê-la

Letra D: Correta. Vide comentário da letra C.

Letra E: Incorreta. Há sobreposição do direito público sobre o privado e não o contrário.

29
 GABARITO

Questão 1 - CERTO

Questão 2 - CERTO

Questão 3 - ERRADO

Questão 4 - D

Questão 5 - E

Questão 6 - A

Questão 7 - E

Questão 8 - D

Questão 9 - D

Questão 10 - D

30
 QUESTÃO DESAFIO

Conceitue o Direito Administrativo, apontando o que o diferencia

do regime de direito privado.

Responda em até 5 linhas

31
 GABARITO QUESTÃO DESAFIO

Trata-se de ramo do Direito Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas

jurídicas administrativas que integram a Administração Pública e os bens de que se utiliza

para a consecução dos fins públicos. Diferencia-se do direito privado porque este visa a
consecução de interesse particular.

Você deve ter abordado necessariamente os seguintes itens em sua resposta:

 Órgãos, agentes e bens para consecução de fins públicos

O Direito Administrativo é um dos ramos do Direito Público, uma vez que rege a
organização e o exercício de atividades do Estado e se direciona na busca dos interesses da
coletividade, visando sempre a realização dos fins públicos e com foco na supremacia do
interesse público.

Marçal Justen Filho estabelece que "O Direito Administrativo é o conjunto das
normas jurídicas de direito público que disciplinam as atividades administrativas necessárias à
realização dos direitos fundamentais e a organização e o funcionamento das estruturas estatais
e não estatais encarregadas de seu desempenho.". Nunca é o suficiente repetir a leitura do
caput do art. 37 da CF/88, pois esse artigo é definidor de todas as bases da Administração
Pública, vejamos:

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:"

Reforçando a conceituação deste ramo do direito, a Profa. Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
por sua vez, define o Direito Administrativo como "o ramo do direito público que tem por objeto
os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública, a
atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de
seus fins de natureza pública".

Note que adotamos aqui na questão o conceito de Maria Sylvia pois a doutrinadora é
muito utilizada como doutrina base de bancas tradicionais.
32
 Como se pode notar, e o professor Matheus Carvalho diz isso expressamente, a definição
do que é o Direito Administrativo não é unânime na doutrina e enseja algumas divergências
entre os estudiosos da matéria.

PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, 21ª ed. 2008

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p.
292.

 Direito privado relações entre particulares

Nas relações de direito público, o Estado encontra-se quase sempre em posição de

vantagem jurídica em relação ao particular, subordinando os interesses deste último aos
interesses de toda a sociedade - ou seja, ao interesse público, representado pelo ente estatal
na relação jurídica. Observe as cláusulas exorbitantes dos contratos administrativos que
permitem que a supremacia do interesse público deixe o Estado numa posição de maiores
poderes com relação à outra parte do contrato.

Revise o teor do art.58 da Lei n. 8666/93:

Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à
Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse
público, respeitados os direitos do contratado;
II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta Lei;
III - fiscalizar-lhes a execução;
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;
V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal
e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar
apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de
rescisão do contrato administrativo.

Integram o ramo do direito público o Direito Constitucional, o Direito Tributário, o Direito

Penal, o Direito Processual Civil e o Direito Administrativo, entre outros. Nessa obra, nos cabe
analisar a disciplina relacionada ao Direito Administrativo.

De outra banda, o Direito Privado tem por escopo a regulação dos interesses dos
particulares, tutelando as relações travadas entre as partes como forma de possibilitar o convívio

33
das pessoas em sociedade e a harmoniosa fruição e utilização de seus bens. Segundo Matheus
Carvalho, o direito privado tem como característica básica as suas normas supletivas, que podem
ser afastadas ou modificadas por acordo das partes interessadas. Ademais, o direito privado se
baseia na igualdade jurídica entre as pessoas tratadas nas relações por ele regidas.

CARVALHO, Matheus. Manual de direto administrativo - 4. ed. rev. ampl. e atual. - Salvador:
JusPODIVM, 2017. P.37.

34
 LEGISLAÇÃO COMPILADA

Nesta seção, iremos indicar a legislação correlata ao assunto estudado. Nesse sentido,

denota-se importante uma leitura atenta das normas acerca do exaurimento das vias
administrativas ou sua utilização inicial como requisito, haja vista ser uma espécie de exceção e,
por isso, ser cobrada em provas de concurso público.

A legislação compilada consta a seguir:

JURISDIÇÃO ÚNICA (SISTEMA INGLÊS) - PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE

DE JURISDIÇÃO:
 CRFBF/88: art. 5º, inciso XXXV.

EXAURIMENTO DAS VIAS ADMINISTRATIVAS OU SUA UTILIZAÇÃO INICIAL

COMO REQUISITO:
1. Justiça Desportiva:
 CRFBF/88: art. 217, §1°

2. Ato ou omissão administrativa que contrarie Súmula Vinculante:

 Lei 11.417/2006: art. 7º, §1°

3. Habeas Data:
 Lei 9.507/1997: art. 8º, parágrafo único

CARÁTER VINCULANTE DAS SÚMULAS ADMINISTRATIVAS E RESPOSTAS A

CONSULTAS:
 LINDB: art. 30, caput e parágrafo único

INTEGRAÇÃO DO SISTEMA JURÍDICO: ANALOGIA, COSTUMES, PRINCÍPIOS

GERAIS DO DIREITO:
 LINDB: art. 4º

35
 JURISPRUDÊNCIA

EXAURIMENTO DAS VIAS ADMINISTRATIVAS OU SUA UTILIZAÇÃO

INICIAL COMO REQUISITO:

1. Ações contra o INSS acerca de benefícios previdenciários:

 STF, RE 631240, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/09/2014,

ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-220 DIVULG 07-11-2014 PUBLIC 10-
11-2014 RTJ VOL-00234-01 PP-00220

TEMA 350: PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO COMO CONDIÇÃO PARA O ACESSO AO

JUDICIÁRIO

TESE: I - A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não

se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS,
ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio
requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas; II – A exigência de
prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for
notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado; III – Na hipótese de pretensão de revisão,
restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem
o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado
diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao
conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não
acolhimento ao menos tácito da pretensão; IV – Nas ações ajuizadas antes da conclusão do julgamento
do RE 631.240/MG (03/09/2014) que não tenham sido instruídas por prova do prévio requerimento
administrativo, nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (a) caso a ação tenha sido
ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá
implicar a extinção do feito; (b) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está
caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; e (c) as demais ações que não se
enquadrem nos itens (a) e (b) serão sobrestadas e baixadas ao juiz de primeiro grau, que deverá intimar
o autor a dar entrada no pedido administrativo em até 30 dias, sob pena de extinção do processo por
falta de interesse em agir. Comprovada a postulação administrativa, o juiz intimará o INSS para se

36
 manifestar acerca do pedido em até 90 dias. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não
puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a
ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir; V – Em todos
os casos acima – itens (a), (b) e (c) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em
conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais.
Obs: Redação da tese aprovada nos termos do item 2 da Ata da 12ª Sessão Administrativa do STF,
realizada em 09/12/2015.

Comentário: Estudamos que, em alguns casos, é possível exigir do particular o exaurimento das
vias administrativas ou a sua utilização antes do ajuizamento de ação no Poder Judiciário. Desse

modo, nas ações contra o INSS, acerca de benefícios previdenciários, é necessário que seja
caracterizado o interesse de agir, conforme Tese do STF fixada em sede de Repercussão Geral.

Isso se dá justamente com o requerimento do benefício pela via administrativa anteriormente

ao pedido judicial, deixando assente que tal exigência é compatível com o art. 5º, XXXV, da CF

e não se confunde com o exaurimento das vias administrativas, mas requer a sua prévia

utilização.

2. Habeas Data:

 RHD 22, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno,
julgado em 19/09/1991, DJ 01-09-1995 PP-27378 EMENT VOL-01798-01 PP-00001

E M E N T A: HABEAS DATA - NATUREZA JURÍDICA - REGIME DO PODER VISÍVEL COMO PRESSUPOSTO

DA ORDEM DEMOCRÁTICA - A JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL DAS LIBERDADES - SERVIÇO NACIONAL
DE INFORMAÇÕES (SNI) - ACESSO NÃO RECUSADO AOS REGISTROS ESTATAIS - AUSÊNCIA DO
INTERESSE DE AGIR - RECURSO IMPROVIDO. - A Carta Federal, ao proclamar os direitos e deveres
individuais e coletivos, enunciou preceitos básicos, cuja compreensão é essencial a caracterização da
ordem democrática como um regime do poder visível. - O modelo político-jurídico, plasmado na nova
ordem constitucional, rejeita o poder que oculta e o poder que se oculta. Com essa vedação, pretendeu
o constituinte tornar efetivamente legítima, em face dos destinatários do poder, a prática das

37
 instituições do Estado. - O habeas data configura remédio jurídico-processual, de natureza
constitucional, que se destina a garantir, em favor da pessoa interessada, o exercício de pretensão
jurídica discernível em seu tríplice aspecto: (a) direito de acesso aos registros; (b) direito de retificação
dos registros e (c) direito de complementação dos registros. - Trata-se de relevante instrumento de
ativação da jurisdição constitucional das liberdades, a qual representa, no plano institucional, a mais
expressiva reação jurídica do Estado às situações que lesem, efetiva ou potencialmente, os direitos
fundamentais da pessoa, quaisquer que sejam as dimensões em que estes se projetem. - O acesso ao
habeas data pressupõe, dentre outras condições de admissibilidade, a existência do interesse de
agir. Ausente o interesse legitimador da ação, torna-se inviável o exercício desse remédio
constitucional. - A prova do anterior indeferimento do pedido de informação de dados pessoais,
ou da omissão em atendê-lo, constitui requisito indispensável para que se concretize o interesse
de agir no habeas data. Sem que se configure situação prévia de pretensão resistida, há carência
da ação constitucional do habeas data.

Comentário: Esse julgado é antigo, mas é mencionado até hoje e explica claramente a natureza
e função do habeas data, bem como os requisitos para a sua impetração, conforme estudamos

acima e conforme previsto na Lei 9.507/1997: art. 8º, parágrafo único.

INTERPRETAÇÃO E INTEGRAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO –

ANALOGIA:

 RE 234068/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 19.10.2004. (RE-234068) – INFO 366 STF

Servidor Público. Aposentadoria. Férias Proporcionais. Lei Superveniente. Analogia. A Turma negou
provimento ao recurso extraordinário interposto contra acordão do Tribunal de Justiça do Distrito
Federal que mantivera sentença de primeiro grau e reconhecera a servidora pública, quando de sua
aposentadoria, o direito ao recebimento de férias proporcionais e de seu respectivo adicional de um
terço (CF, art. 7o, XVII), mediante a aplicação, por analogia, do § 3o do art. 78 da Lei 8.112/90 ("O
servidor exonerado do cargo efetivo, ou em comissão, perceberá indenização relativa ao período das
férias a que tiver direito e ao incompleto,..."). Sustentava a recorrente que, por ter a recorrida se
aposentado antes da vigência das leis que autorizaram a indenização de férias proporcionais, o
acordão, ao deferir-lhe esse direito, negara vigência ao art. 6o da LICC e conferira efeito retroativo ao

38
 art. 14 da Lei distrital 159/90, bem como ao art. 78 da Lei 8.112/90, ofendendo, por conseguinte, os
artigos 5o, II e XXXVI, e 7o, XVII, da CF. Entendeu-se, com base em precedente do STF, que não havia
que se falar em ofensa ao princípio da legalidade nem ao do direito adquirido se a decisão que
condenara a Administração Pública ao pagamento de férias proporcionais ao servidor que se
aposentara se fundara em aplicação analógica de lei superveniente em perfeita consonância com a CF
(art. 40, §4º, 2ª parte - atual §8º). Concluiu-se, ainda, não ter havido violação ao art. 7o, XVII, da CF,
já́ que "se há indenização é porque as férias, completas ou proporcionais, não foram gozadas, é certo
que deve ser integral, ou seja, abrangendo também o adicional de 1/3". Precedentes citados: RREE
202626/DF e 196569/DF (DJU de 29.11.2002). RE 234068/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 19.10.2004.
(RE-234068)

Comentário: A partir do entendimento do STF, é possível depreender que o Direito

Administrativo admite a aplicação da analogia, sem que isso viole o princípio da legalidade. Em
verdade, não se trata de interpretação do Direito, mas de integração.

39
MAPA MENTAL

40
 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CARVALHO FILHO, JOSÉ DOS SANTOS. MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO. 32 ED. SÃO PAULO: ATLAS,
2018.

CARVALHO, MATHEUS. MANUAL DE DIREITO ADMINSITRAVO. 4 ED. SALVADOR: JUSPODIVM, 2017.

OLIVEIRA, RAFAEL CARVALHO REZENDE. CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO. 6 ED. RIO DE JANEIRO:
FORENSE; SÃO PAULO: MÉTODO, 2018.

DI PIETRO, MARIA SYLVIA ZANELLA. DIREITO ADMINISTRATIVO. 32. ED. REV. ATUAL E AMPL. – RIO DE JANEIRO:
FORENSE, 2019.

MEIRELES, HELY LOPES. DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. 29 ED. SÃO PAULO: MALHEIROS, 2003.

41