DIREITO CONSTITUCIONAL ADMINISTRATIVO

Sumário
1 – INTRODUÇÃO ....................................................................................... 4
2 - REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO................................................. 7
2.1 - Regime de direito público e de direito privado ..................................... 7
2.1 – Regime Jurídico Aplicável à Administração Pública .......................... 10
2.2 - Dos princípios basilares da administração pública ............................ 13
2.2.1 - Supremacia do Interesse Público sobre o Privado ......................... 13
2.2.2- Indisponibilidade, pela Administração, dos Interesses Públicos ..... 16
3 – PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................... 18
3.1 – Princípio da Legalidade ..................................................................... 19
3.2 – Princípio da Impessoalidade ............................................................. 19
3.3 – Princípio da Moralidade..................................................................... 20
3.4 – Princípio da Publicidade .................................................................... 21
3.5 – Princípio da Eficiência ....................................................................... 22
4 – PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS OU RECONHECIDOS ............................... 23
4.1 - Supremacia do Interesse Público ...................................................... 23
4.2 - Presunção de Legitimidade ou Presunção de Legalidade ................. 25
4.3 - Princípio da Continuidade do Serviço Público ................................... 25
4.4 - Princípio da Isonomia ou da Igualdade .............................................. 26
4.5 - Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade ................................ 26
4.6 - Princípio da Motivação ....................................................................... 27
4.7 - Princípio da Ampla Defesa e Contraditório ........................................ 27
4.8 - Princípio da Indisponibilidade ou Poder-Dever .................................. 28
4.9 - Princípio da Autotutela ....................................................................... 29
4.10 - Princípio da Segurança Jurídica ...................................................... 30
5- QUADRO RESUMO: ............................................................................. 31
BIBLIOGRAFIA .......................................................................................... 34

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 FACUMINAS

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3
1 – INTRODUÇÃO

O direito constitucional precede ao direito administrativo. Este tem como origem a

limitação de poder que se inaugura com a submissão do Estado ao princípio da
legalidade. É quando a norma jurídica igualmente obriga ao administrado e ao
administrador que se pode constituir, com autonomia científica, uma área própria de
conhecimento dedicada ao estudo do regime jurídico da administração pública.

No Estado absoluto a administração é um processo de gestão dos negócios públicos,

sem que a ele se oponham direitos subjetivos dos administrados.

Aludimos, em outra oportunidade, a que a jurisdicidade da administração pública é

fruto do liberalismo político. Os direitos do homem geram os deveres do Estado. Nos
regimes absolutos, o administrador - veículo da vontade do soberano - é, como este,
irresponsável. A administração é apenas uma técnica a serviço de privilégios de
nascimento. O estado de direito, ao contrário, submete o poder ao domínio da lei: a
atividade arbitrária se transforma em atividade jurídica. A lei, como expressão da
vontade coletiva, incide tanto sobre os indivíduos como as autoridades públicas. A
liberdade administrativa cessa onde principia a vinculação legal. O Executivo opera
dentro em limites traçados pelo Legislativo e sob a vigilância do Judiciário.

Em face dessa realidade, avulta o papel da constituição como o código do poder, o

instrumento superior no qual se discriminam as competências e se definem as
atribuições com respeito às diversas funções que incumbem ao Estado. Nela se
identificam, conforme o regime político adotado, as incumbências da administração
na concretude dos princípios que emanam do sistema constitucional.

Ao direito administrativo cumpre traduzir na ação prática do Estado a efetividade das

prestações, como das sujeições, que exprimem o conteúdo das relações de
administração. Conforme a definição feliz de Benoit, o direito administrativo é o direito
público do quotidiano.

4
Quando a atividade administrativa passa a operar subordinada à imperatividade de
um sistema jurídico é que se pode verdadeiramente falar em autonomia do direito
administrativo.

Zanobini indica como certidão de nascimento do direito administrativo a lei

revolucionária de 28 pluviose Ano VIII (1800 no calendário gregoriano) que pela
primeira vez atribuiu à administração francesa uma organização juridicamente
garantida e externamente obrigatória.

Mostra D'Alessio que a expressão "ato administrativo", de trânsito familiar na

atualidade, aparece inovadoramente na terminologia da Lei de 16 fructidor Ano UI
(1796) quando interdita aos tribunais judiciários conhecer de atos da administração.

Há, no plano histórico, uma identidade genética entre o princípio da separação de

poderes - que forma o núcleo do estado de direito - e a especialização, no campo do
direito público, de um ramo autônomo destinado especialmente ao tratamento jurídico
da função administrativa.

O direito administrativo é fruto, em suma, de um processo de autolimitação do Estado,

na medida em que ele se institucionaliza e, por via de consequência, gera controles
sobre sua própria atividade. Nesse sentido, Prosper Weil qualifica a existência do
direito administrativo como uma espécie de milagre: "nascido do milagre, o direito
administrativo não sobrevive senão por um prodígio cada dia renovado" porque o
Estado, ao menos em teoria, "pode pôr fim, quando assim desejar, à autolimitação
em que consentiu". É a força da história e a permanência da sociedade organizada
que formam a âncora em que se apoia a necessária continuidade de uma
administração governada pelo direito.

Porque a noção do direito administrativo pressupõe a prévia organização política do

Estado é que a sua matriz remonta ao direito constitucional, ou seja, à constituição
como fonte e essência do poder público.

O objeto do direito administrativo se concentra, dominantemente, na atividade do

Poder Executivo. A execução das leis que a este poder incumbe primacialmente (até

5
mesmo por sua etimologia) tem como destinação eminente a manutenção da ordem
pública e o funcionamento dos serviços públicos.

A dimensão dessa atividade, as prerrogativas que lhe são inatas, as prestações a que
deve atender, as limitações que legitimamente pode impor aos particulares, os
deveres a que deve acudir em benefício do interesse geral, em suma, toda a estrutura
normativa dentro da qual vai agir a discricionariedade administrativa, encontram sua
moldura nos comandos superiores da constituição, ou seja, na missão constitucional
da administração.

Dessa premissa indispensável à própria existência do direito administrativo decorre

outra indagação, de extrema oportunidade nos momentos atuais.

Qual é a órbita própria de uma constituição? Qual a matéria constitucional por sua
natureza?

As constituições não são necessariamente textos codificados nem tampouco bastam,

por si mesmas, para esgotar os princípios fundamentais do Estado. Não há, na
Inglaterra, uma constituição escrita, mas nem por isso deixa de existir um definido
sistema constitucional, cujas origens mergulham nos séculos, sob a inspiração
primeira da Carta Magna. A Constituição francesa mais recente continua a ter como
complemento o preâmbulo da Constituição anterior e, mais ainda, conserva, como um
de seus principais subsídios, a Declaração dos Direitos do Homem, ideário da
Revolução do século XVIII.

O papel do Estado, que antes se exprimia em deveres negativos (dever de não fazer
ou não perturbar) e na garantia do livre exercício dos direitos individuais, passa a
assumir deveres positivos (obrigações de fazer), a que correspondem pretensões dos
administrados.

O direito administrativo adquire por essa forma, um desafio para o rejuvenescimento

de seus conceitos e dos modelos adequados ás novas missões do serviço público. A
administração se descentraliza com a recepção de autarquias, sociedades de
economia mista e empresas públicas; o controle do poder discricionário se aprofunda

6
com a valorização da finalidade na relação de administração, repudiando o desvio de
poder; a regra da mutabilidade dos contratos administrativos toma mais flexível a ação
administrativa ao mesmo tempo em que se generaliza o princípio da licitação; a
responsabilidade civil do Estado se estende aos atos omissivos e se governa pela
teoria do risco; o poder de polícia opera no sentido de tomar eficaz a função social da
propriedade; O Estado se converte em empresário e chega ao monopólio de
atividades econômicas essenciais.

A vida moderna, sobretudo nos grandes centros urbanos, evidencia a importância de

tais direitos sem titular certo, que, no entanto, se tomam essenciais ao bem-estar, e
mesmo à sobrevivência de segmentos da sociedade.

As ofensas ao meio ambiente lesam o direito dos que nele convivem; aos
consumidores sobreleva a qualidade dos produtos, o controle de preços ou a
disponibilidade da oferta; o livre acesso à informação isenta ou a proteção de valores
históricos e artísticos são meios elementares de difusão e preservação da cultura.

O direito constitucional e o direito administrativo se imbricam e se completam na

prestação efetiva do estado de direito.

Vamos lá.

2 - REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO

2.1 - Regime de direito público e de direito privado

A expressão regime jurídico é comumente utilizada para demonstrar um conjunto de

normas jurídicas que disciplinam as relações jurídicas firmadas pelos sujeitos de uma
sociedade. Ademais, parte da doutrina costuma dividir o regime jurídico em regime
de direito público e regime de direito privado.

O Direito Público se divide em:

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  O Direito Público Interno: O Direito Público Interno rege os interesses
estatais e sociais. Suas normas encontram-se no direito constitucional,
administrativo, processual, tributário, penal e eleitoral.

 Direito Público Externo: Tem a função de tratar das relações

internacionais entre Estados soberanos, as normas utilizadas para tanto são
as de Direito Internacional Público, ou seja, convenções e tratados que os
chefes de estado firmam com organizações internacionais.

O Que é Direito Privado? O Direito Privado é formado por normas que tem por
matéria as relações existentes entre os particulares relativas à vida privada, e as
relações patrimoniais ou extra patrimoniais. As normas de direito privado encontram-
se no direito civil e no direito comercial.

Ramos do Direito: Como vimos a divisão do Direito em direito público e direito

privado é uma questão polêmica que não possui consenso entre os estudiosos e
doutrinadores, uma vez que não há critério satisfatório para essa distinção.

Dessa forma vamos identificar os principais ramos do Direito Público e do Direito

Privado, sendo que em outras classificações podemos encontrar de forma diversa,
algumas podem incluir uma classe de normas a um ramo do Direito ou mesmo
destinar a outro.

Os critérios de classificação mais aceitos são o critério referente ao sujeito e o critério

do interesse. Com relação ao sujeito é considerado que o Estado faz parte da relação
jurídica no direito público, e os particulares são regidos pelo direito privado.

O critério do interesse considera o interesse em questão, se o interesse for público

faz parte do direito público, da mesma forma que os interesses particulares são
regulados pelo direito privado.

Ramos Do Direito Público:

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 Direito Constitucional: O Direito Constitucional é a lei maior do Estado,
subordinando todas as demais normas aos seus comandos e aos seus
princípios. A constituição federal de 1988, denominada constituição cidadã,
instituiu o regime democrático de direito, com o objetivo de assegurar o
exercício dos direitos sociais e individuais, liberdade, segurança, igualdade,
entre outros direitos assegurados conforme o expresso no preâmbulo
constitucional.

 Direito Processual: As normas processuais regulam a organização do

judiciário e do processo judicial, é portanto instrumento que o titular do direito
subjetivo utiliza para obtenção do direito material. As normas processuais são
de direito civil, penal, trabalho, entre outros procedimentos disponíveis.

 Direito Administrativo: O direito administrativo é relativo às relações entre a

Administração Pública e os cidadãos, denominados respectivamente de
administrador e administrados. Seus assuntos são relacionados com o
interesse público, tais como responsabilidade civil, poder de polícia, processos
administrativos, fiscalização, conservação de bens públicos, etc.

 Direito Penal: O direito penal tem por finalidade tutelar os bens jurídicos mais
importantes para a sociedade. A tutela dos bens jurídicos é função do Estado,
portanto interesse público.

 Direito Tributário: O direito tributário é o conjunto de normas e princípios que

regem as atividades financeiras e as relações entre o Estado (arrecadador de
tributos) e o particular (contribuinte).

 Ramos do Direito Privado: O critério de classificação que possui menos

divergência é o relativo a posição dos sujeitos na relação jurídica. No direito
privado a posição dos sujeitos é igualitária.

9
2.1 – Regime Jurídico Aplicável à Administração Pública

Dentro de um ordenamento jurídico, coabitam basicamente dois regimes jurídicos

distintos: um de direito público e outro de direito privado. Aquele dá origem a diversos
ramos do Direito: Constitucional, Processual Civil e Penal, Tributário, Administrativo,
etc. Enquanto que este, por sua vez, serve de base para outros tantos ramos: Civil,
Comercial, Internacional Privado, etc. A caracterização e a demarcação dos campos
de atuação destes dois regimes é dada por Luís Roberto Barroso nas linhas abaixo:

No regime jurídico de direito privado, vigoram princípios como os da livre

iniciativa e da autonomia da vontade. As pessoas podem desenvolver
qualquer atividade ou adotar qualquer linha de conduta que não lhes seja
vedada pela ordem jurídica. O particular tem liberdade de contratar,
pautando-se por preferências pessoais. A propriedade privada investe seu
titular no poder de usar, fruir e dispor do bem. As relações jurídicas
dependem do consenso entre as partes. E a responsabilidade civil, como
regra, é subjetiva. Violado um direito na esfera privada, seu titular tem a
faculdade de defendê-lo, e para tanto deverá ir a juízo requerer a atuação do
Estado no desempenho de sua função jurisdicional.

Já o regime jurídico de direito público funda-se na soberania estatal, no

princípio da legalidade e na supremacia do interesse público. A autoridade
pública só pode adotar, legitimamente, as condutas determinadas ou
autorizadas pela ordem jurídica. Os bens públicos são, em linha de
princípio, indisponíveis e, por essa razão, inalienáveis. A atuação do Estado
na prática de atos de império independe da concordância do administrado,
que apenas suportará as suas competências, como ocorre na
desapropriação. Os entes públicos, como regra, somente poderão firmar
contratos mediante licitação e admitir pessoal mediante concurso público. E
a responsabilidade civil do estado é objetiva. Violada uma norma de direito
público, o Estado tem o poder-dever – não a faculdade – de restabelecer a
ordem jurídica vulnerada. Além disso, normalmente os atos do Poder Público
são auto-executáveis, independendo de intervenção judicial. Os atos
públicos sujeitam-se a controles específicos, tanto por parte do próprio Poder
que o praticou como dos demais.

10
No contexto da atuação estatal, vigoram, principalmente, regras e princípios oriundos
de um regime de direito público. O fundamento para tal preponderância é encontrado
em preceitos como a soberania estatal, o princípio da legalidade e a supremacia do
interesse público.

No entanto, há exceções, que permitem a aplicação de normas de direito privado

dentro da esfera da Administração Pública. Cite-se, por exemplo, o art. 54 da Lei nº
8.666/93 (Lei Geral das Licitações), o qual prevê a aplicação subsidiária de normas
de direito privado aos contratos administrativos; e o inciso II, parágrafo 1º do art. 173
da CF, que prevê a criação de empresas públicas e sociedades de economia mista
(entes pertencentes à Administração Pública Indireta sob o regime de direito privado,
respeitados os requisitos gerais estabelecidos pelo caput do mesmo dispositivo:
“imperativos da segurança nacional” ou “relevante interesse coletivo”.

Ademais, Maria Sylvia Zanella Di Pietro lembra ainda que é preciso diferenciar o
regime jurídico da Administração Pública do regime jurídico administrativo, pois as
normas aplicadas, a cada um desses regimes, são distintas.

A expressão regime jurídico da Administração Pública é utilizada para

designar, em sentido amplo, os regimes jurídicos de direito público e de
direito privado a que pode submeter-se a Administração Pública. Já a
expressão regime jurídico administrativo é reservada tão-somente para
abranger o conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito
Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição
privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa.

Em outras palavras, o regime jurídico utilizado pela Administração Pública é mais

amplo, pois abrange tanto as normas de direito público quanto as de direito privado.

No entanto, quando se fala em regime jurídico administrativo, está se diante de uma

relação de subordinação jurídica entre Administração e administrado, a qual objetiva
o atendimento do interesse público. Trata-se, em poucas palavras, de um poder-
dever conferido à Administração sempre que for atuar no seio da sociedade.

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Novamente, Maria Sylvia Zanella Di Pietro contribui ao alertar para a possibilidade de
uma atuação bipolar da Administração Pública dentro do regime jurídico
administrativo. Este regime imprime, também, certas prerrogativas e algumas
restrições de observância obrigatória pelos administradores. Nas palavras da autora,
há uma

bipolaridade do Direito Administrativo: liberdade do indivíduo e autoridade da

Administração; restrições e prerrogativas. Para assegurar-se a liberdade,
sujeita-se a Administração Pública à observância da lei; é a aplicação ao
direito público, do princípio da legalidade. Para assegurar a autoridade da
Administração Pública, necessária a consecução de seus fins, são-lhe
outorgados prerrogativas e privilégios que lhe permitem assegurar
a supremacia do interesse público sobre o particular.

(...)

ao lado das prerrogativas, existem determinadas restrições a que está

sujeita a Administração, sob pena de nulidade do ato administrativo e, em
alguns casos, até mesmo da responsabilização da autoridade que o editou.
Dentre tais restrições, citem-se a observância da finalidade pública, bem
como os princípios da moralidade administrativa e da legalidade, a
obrigatoriedade de dar publicidade aos atos administrativos e, como
decorrência dos mesmos, a sujeição à realização de concursos para seleção
de pessoal e de concorrência pública para a elaboração de acordos com
particulares.

Ao mesmo tempo em que as prerrogativas colocam a Administração em

posição de supremacia perante o particular, sempre com o objetivo de atingir
o benefício da coletividade, as restrições a que está sujeita limitam a sua
atividade a determinados fins e princípios que, se não observados, implicam
desvio de poder e consequente [sic] nulidade dos atos da Administração.

Esta ideia de regime jurídico administrativo, por sua vez, não é uma exclusividade da
doutrina pátria. Numa análise de Direito Comparado, a doutrina de José Roberto
Dromi serve de exemplo para se entender como é bem difundida e sedimentada,
dentro do Direito Administrativo vigente em outros ordenamentos jurídicos, a
expressão regime jurídico administrativo: “El régimen jurídico de la función

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administrativa comprende las formas jurídicas y los principios jurídicos del obrar
administrativo estatal”.

Mutatis mutandis, o termo “régimen jurídico de la función administrativa” é similar ao

regime jurídico administrativo apresentado pela doutrina pátria. Em poucas palavras,
pode-se concluir que este regime traduz-se num conjunto normativo, ou melhor, no
“ponto nuclear de convergência e articulação de todos os princípios e normas de
direito administrativo”.

2.2 - Dos princípios basilares da administração pública

O regime jurídico administrativo apresentado se delineia sobre dois princípios

basilares: a supremacia do interesse público e a indisponibilidade, pela
Administração, dos interesses públicos.

A caracterização destes princípios é importante, uma vez que eles delineiam toda
uma disciplina normativa peculiar para o ramo do Direito Administrativo. São, na
prática, verdadeiras “pedras de toque” para a atuação da Administração Pública.

2.2.1 - Supremacia do Interesse Público sobre o Privado

O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado é o sustentáculo de

uma série de atuações da Administração Pública, tais como:

a auto-executoriedade, a autotutela, o poder de expropriar, o de requisitar

bens e serviços, o de ocupar temporariamente imóvel alheio, o instituir
servidão, o de aplicar sanções administrativas, o de alterar unilateralmente
os contratos, o de impor medidas de polícia. Goza, ainda, de determinados
privilégios como a imunidade tributária, prazos dilatados em juízo, juízo
privativo, processo especial de execução, presunção de veracidade de seus
atos.

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De início, cabe ressalvar que qualquer entendimento adequado do princípio da
supremacia do interesse público perpassa antes pela definição do que vem a ser o
intitulado interesse público. Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que este instituto
pode “ser conceituado como o interesse resultante do conjunto dos interesses que os
indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros
da Sociedade e pelo simples fato de o serem”.

Assim sendo, percebe-se que o interesse que prevalece não é o da Administração

em si, mas sim o da coletividade.

Outra elucidação necessária para o prosseguimento deste estudo é a distinção entre

o interesse público primário e o interesse público secundário. Aquele pode ser
entendido como o “plexo de interesses dos indivíduos enquanto partícipes da
Sociedade”. Este, por sua vez, apresenta-se como os interesses que são peculiares
do Estado, o qual é concebido em sua mera individualidade, ou seja, traduzem-se nos
interesses peculiares da pessoa jurídica, o Estado, os quais só poderão prevalecer
se “não se chocarem com os interesses públicos propriamente ditos”, isto é, os
primários.

Feitas as definições acima, já se pode definir melhor o que vem a ser o chamado
princípio da supremacia do interesse público, a saber:

O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado é

princípio geral de Direito inerente a qualquer sociedade. É a própria condição
de sua existência. Assim, não se radica em dispositivo específico algum da
Constituição, ainda que inúmeros aludam ou impliquem manifestações
concretas dele, como, por exemplo, os princípios da função social da
propriedade, da defesa do consumidor ou do meio ambiente (art. 170, III, V
e VI), ou tantos outros. Afinal, o principio em causa é um pressuposto lógico
do convívio social. Para o Direito Administrativo interessam apenas os

14
 aspectos de sua expressão na esfera administrativa. Para não deixar sua
sem referência constitucional algumas implicações concretas
especificamente dispostas na Lei Maior e pertinentes ao Direito
Administrativo, basta referir aos institutos da desapropriação e da requisição
(art. 5º, XXIV e XXV), nos quais é evidente a supremacia do interesse público
sobre o interesse privado.

Marcos Juruena Villela Souto, nesta linha, pondera que

Tal princípio resulta numa posição privilegiada do órgão encarregado de

zelar pelo interesse público e de exprimi-lo em relações com os particulares,
nas quais assume posição de supremacia, encarnada em benefício e
privilégios, com vistas ao atendimento da finalidade da Administração. Essa
supremacia autorizam, por exemplo, o uso da força sobre o particular, a
imposição de tributos, a intervenção sobre a propriedade, a regulação da
atividade econômica e a existência de cláusulas exorbitantes nos contratos
administrativos.

Apesar da completude das palavras dos autores acima, cabe destacar ainda que a
atuação estatal se consubstancia numa posição de superioridade sobre o particular
(supremacia), que inexiste em uma relação exclusivamente entre particulares. “Isto
significa que a Administração Pública possui prerrogativas ou privilégios,
desconhecidos na esfera do direito privado”.

Enfim, estas prerrogativas da Administração têm como finalidade o interesse público,

a qual é o próprio pressuposto de uma ordem social estável, do contrário, a ação
estatal será viciada, inválida e passível de controle judicial.

No âmbito das licitações, Lucas Rocha Furtado aduz que a “potestade da

Administração Pública de anular ou revogar a licitação é exemplo da supremacia do
interesse públicos sobre o interesse dos particulares envolvidos”.

Por fim, José dos Carvalho Filho lembra que o princípio em análise vem sendo
relativizado, com uma argumentação “no sentido da primazia de interesses privados
com suporte em direitos fundamentais quando ocorrem determinadas situações
específicas”. Conquanto, este mesmo autor pondera bem ao concluir que esta

15
“desconstrução” do princípio (da supremacia do interesse público) espelha uma visão
distorcida e coloca em risco a própria democracia”.

2.2.2- Indisponibilidade, pela Administração, dos Interesses

Públicos

Uma definição exemplar para se entender o que o princípio em análise exprime é

dada por Cirne Lima citado por Celso Antônio Bandeira de Mello:

Administração é a atividade do que não é senhor absoluto. A simplicidade e

completude desta assertiva é a sua maior riqueza, pois o administrador, em
regra, gerencia aquilo que não tem a propriedade, bem como sobre esta ação
deve prestar conta para o real proprietário: a coletividade.

De certo modo, esta é a realidade da Administração, ou seja, servir de curador para

os interesses públicos na estrita observância do que predispuser “a intentio legis”.

Marcos Juruena Villela Souto expõe que os interesses qualificados como próprios da
coletividade são inapropriáveis, cabendo “ao órgão que os representa apenas (...)
curá-los, na estrita conformidade do que dispuser a lei”.

Novamente, impõe se a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello sobre o que vem a
ser o princípio ora estudado, in verbis:

Em suma, o necessário – parece-nos – é encarecer que na administração os

bens e os interesses não se acham entregues à livre disposição da vontade
do administrador. Antes, para este, coloca-se a obrigação, o dever de curá-
los nos termos da finalidade a que estão adstritos. É a ordem legal que dispõe
sobre ela.

Cabe ressalvar, ainda, que o titular dos interesses públicos não é a Administração,
mas o Estado, que se divide nas três funções clássicas: Legislativo, Executivo e
Judiciário.

Completando e ratificando as definições apresentadas, Hely Lopes Meirelles ensina

que:

16
 O princípio da indisponibilidade do interesse público, segundo o qual a
Administração Pública não pode dispor deste interesse geral nem renunciar
a poderes que a lei lhe deu para tal tutela, mesmo porque ela não é titular do
interesse público, cujo titular é o Estado, que, por isso, mediante lei poderá
autorizar a disponibilidade ou a renúncia.

Nesta linha e um pouco além, José dos Santos Carvalho Filho ressalta os pontos
apresentados e aproveita ainda para acrescentar o papel da licitação pública dentro
do princípio indisponibilidade, pela Administração, dos interesses públicos. Nas
palavras deste autor, os

bens e interesses públicos não pertencem à Administração nem a seus

agentes. Cabe-lhes apenas geri-los, conservá-los e por eles velar em prol da
coletividade, esta sim verdadeira titular dos direitos e interesses públicos.

O princípio da indisponibilidade enfatiza tal situação. A Administração não

tem a livre disposição dos bens e interesses públicos, por que atua em nome
de terceiros. Por essa razão é que os bens públicos só podem ser alienados
na forma em que a lei dispuser. Da mesma forma, os contratos
administrativos reclama, como regra, que realize licitação para encontrar
quem possa executar obras e serviços de modo mais vantajoso para a
Administração.

O princípio parte, afinal, da premissa de que todos os cuidados exigidos para

os bens e interesse públicos trazem benefícios para a própria coletividade.

Basicamente, a coletividade é a proprietária dos bens e dos interesses públicos,

enquanto que o Estado exerce apenas a titularidade. Este mesmo Estado, por sua
vez, se organiza através de funções (Legislativo, Executivo e Judiciário. Sendo
que, dentre estas funções, cabe sobretudo a função administrativa o exercício e a
proteção destes interesses públicos indisponíveis, “mediante o conjunto de órgãos
(chamados administração, em sentido subjetivo ou orgânico), veículos da vontade
estatal consagrada em lei”.

17
Portanto, a regra é a indisponibilidade, ou seja, a Administração deve balizar toda sua
atuação sobre o fato de que administra a propriedade de terceiros, ou melhor, os bens
e interesses da coletividade.

O ramo jurídico intitulado Direito Administrativo possui uma lógica própria, a qual é
intitulada como regime jurídico administrativo. Porém, é bem verdade que nem toda
a Administração Pública está submetida a este regime, uma vez que parte dela
submete-se ao regime jurídico de direito privado.

Apesar dessa dicotomia dentro da Administração Pública, é inegável que o regime

jurídico administrativo é o que melhor representa a grande maioria das relações
jurídicas que envolvem o Estado Democrático de Direito brasileiro.

Com efeito, uma forma muito adequada de se entender um regime jurídico é através
dos princípios que regem sua lógica/sistemática. Foi, nesse sentido, que se abordou
os princípios da supremacia do interesse público sobre o privado e o da
indisponibilidade dos interesses públicos. Enfim, espera-se que os pontos abordados
acima tenham sido úteis, caro leitor, para sedimentar o conhecimento de algumas
noções básicas de Direito Administrativo.

3 – PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Para que o profissionalismo seja garantido por parte dos(as) servidores(as)

públicos(as) e os serviços prestados atendam aos interesses da sociedade, a
legislação brasileira na Constituição Federal de 1988 determina artigo 37:

“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência (...).”

Os princípios acima são conhecidos pela sigla LIMPE. Vamos conhecer melhor a
finalidade de cada um deles a seguir:

18
3.1 – Princípio da Legalidade

A nomenclatura desse princípio é derivação da palavra legal, por isso, percebe-se

que, esse princípio é relacionado com a obrigação do Estado obedecer às normas
legais instituídas pelo Poder Legislativo.

O embasamento para a sua criação é a Constituição Federal de 1988. Contudo, o

termo mais conhecido é encontrado no Art.5º, inciso II, da CF: “ninguém será obrigado
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Que é a legalidade
aplicada no Direito privado, ou seja, para os particulares.

No Direito Administrativo, o princípio da legalidade é mais restrito, pois determina que

o Estado só poderá atuar de acordo com o que esteja nas leis brasileiras. Assim, a
atuação do Estado é limitada pelas leis nacionais.

3.2 – Princípio da Impessoalidade

Significa não discriminação, ou seja, o administrador público quando atua não deve
discriminar a quem o ato atinge para beneficiar nem prejudicar. A impessoalidade
também deve ser aplicada na ótica do agente público. Assim, quando este pratica um
ato este não pode ser imputado à pessoa do agente.

No art. 37 da CF o legislador fala também da impessoalidade. No campo do Direito

Administrativo esta palavra foi uma novidade. O legislador não colocou a palavra
finalidade.

Surgiram duas correntes para definir “impessoalidade”:

 Impessoalidade relativa aos administrados: segundo esta corrente, a

Administração só pode praticar atos impessoais se tais atos vão propiciar o
bem comum (a coletividade). A explicação para a impessoalidade pode ser
buscada no próprio texto Constitucional através de uma interpretação
sistemática da mesma. Por exemplo, de acordo com o art. 100 da CF, “à

19
 exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela
Fazenda .....far-se-ão na ordem cronológica de apresentação dos precatórios
..” . Não se pode pagar fora desta ordem, pois, do contrário, a Administração
Pública estaria praticando ato de impessoalidade;
 Impessoalidade relativa à Administração: segundo esta corrente, os atos
impessoais se originam da Administração, não importando quem os tenha
praticado. Esse princípio deve ser entendido para excluir a promoção pessoal
de autoridade ou serviços públicos sobre suas relações administrativas no
exercício de fato, pois, de acordo com os que defendem esta corrente, os atos
são dos órgãos e não dos agentes públicos;

3.3 – Princípio da Moralidade

Este princípio está diretamente relacionado com os próprios atos dos cidadãos
comuns em seu convívio com a comunidade, ligando-se à moral e à ética
administrativa, estando esta última sempre presente na vida do administrador público,
sendo mais rigorosa que a ética comum.

Por exemplo, comete ato imoral o Prefeito Municipal que empregar a sua verba de
representação em negócios alheios à sua condição de Administrador Público, pois, é
sabido que o administrador público tem que ser honesto, tem que ter probidade e,
que todo ato administrativo, além de ser legal, tem que ser moral, sob pena de sua
nulidade.

Nos casos de improbidade administrativa, os governantes podem ter suspensos os

seus direitos políticos, além da perda do cargo para a Administração, seguindo-se o
ressarcimento dos bens e a nulidade do ato ilicitamente praticado. Há um sistema de
fiscalização ou mecanismo de controle de todos os atos administrativos praticados.
Por exemplo, o Congresso Nacional exerce esse controle através de uma fiscalização
contábil externa ou interna sobre toda a Administração Pública.

20
3.4 – Princípio da Publicidade

É a divulgação oficial do ato da Administração para a ciência do público em geral,

com efeito de iniciar a sua atuação externa, ou seja, de gerar efeitos jurídicos. Esses
efeitos jurídicos podem ser de direitos e de obrigações.

Por exemplo, o Prefeito Municipal, com o objetivo de preencher determinada vaga

existente na sua Administração, nomeia alguém para o cargo de Procurador
Municipal. No entanto, para que esse ato de nomeação tenha validade, ele deve ser
publicado. E após a sua publicação, o nomeado terá 30 dias para tomar posse. Esse
princípio da publicidade é uma generalidade. Todos os atos da Administração têm
que ser públicos.

A publicidade dos atos administrativos sofre as seguintes exceções:

 nos casos de segurança nacional: seja ela de origem militar, econômica,

cultural etc.. Nestas situações, os atos não são tornados públicos. Por
exemplo, os órgãos de espionagem não fazem publicidade de seus atos;
 nos casos de investigação policial: onde o Inquérito Policial é
extremamente sigiloso (só a ação penal que é pública);
 nos casos dos atos internos da Administração Pública: nestes, por não
haver interesse da coletividade, não há razão para serem públicos.

Por outro lado, embora os processos administrativos devam ser públicos, a

publicidade se restringe somente aos seus atos intermediários, ou seja, a
determinadas fases processuais.

Por outro lado, a Publicidade, ao mesmo tempo que inicia os atos, também possibilita
àqueles que deles tomam conhecimento, de utilizarem os remédios constitucionais
contra eles.

Assim, com base em diversos incisos do art. 5° da CF, o interessado poderá se

utilizar:

21
  do Direito de Petição;
 do Mandado de Segurança (remédio heróico contra atos ilegais envoltos de
abuso de poder);
 da Ação Popular;
 Habeas Data;
 Habeas Corpus.

A publicidade dos atos administrativos é feita tanto na esfera federal (através do Diário
Oficial Federal) como na estadual (através do Diário Oficial Estadual) ou municipal
(através do Diário Oficial do Município).

Nos Municípios, se não houver o Diário Oficial Municipal, a publicidade poderá ser
feita através dos jornais de grande circulação ou afixada em locais conhecidos e
determinados pela Administração.

Por último, a Publicidade deve ter objetivo educativo, informativo e de interesse

social, não podendo ser utilizados símbolos, imagens etc. que caracterizem a
promoção pessoal do Agente Administrativo.

3.5 – Princípio da Eficiência

Segundo definição de Hely Lopes Meirelles é o que se impõe a todo agente público
de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais
moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço
público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus
membros. Também deve ser observado em relação aos serviços administrativos
interno das pessoas federativas e das pessoas a elas vinculadas.

O art. 5º, inciso LXXVIII, tem por conteúdo este princípio, estabelecendo que a todos,
no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo
e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

22
Os princípios reconhecidos são a aceitação geral de regras de proceder da
Administração, amparadas pela doutrina e jurisprudência, a saber:

 Princípio da Supremacia do Interesse Público é também denominado princípio

da finalidade pública, estando presente tanto no momento da elaboração da lei
como no momento da sua execução em concreto pela Administração Pública,
inspirando o legislador e vincula a autoridade administrativa em toda a sua
atuação.

Está expressamente previsto no artigo 2º, caput, da Lei nº. 9.784/99 e especificado
no parágrafo único, com a exigência de “atendimento a fins de interesse geral, vedada
a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei
(inciso II).

4 – PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS OU RECONHECIDOS

Trataremos agora dos principais Princípios Implícitos da Administração Pública

informadores do nosso ordenamento jurídico como um todo, apresentando de forma
pormenorizada a forma com que o Estado brasileiro lida como os Princípios implícitos
de Administração Pública na busca de um Estado Democrático de Direito mais
eficiente e eficaz a partir do século XXI.

Os principais Princípios Implícitos de Administração Pública são: Princípio da

Supremacia do Interesse Público, Presunção de Legitimidade ou Presunção de
Legalidade, Princípio da Continuidade do Serviço Público, Princípio da
Isonomia ou Princípio da Igualdade, Princípio da Igualdade ou Princípio da
Razoabilidade, Princípio da Motivação, Princípio da Ampla Defesa e
Contraditório, Princípio da Indisponibilidade ou Poder-Dever, Princípio da
Autotutela e Princípio da Segurança Jurídica.

4.1 - Supremacia do Interesse Público

23
O interesse público deve prevalecer sobre o interesse privado, conforme o Princípio
da Supremacia do Interesse Público porque o Estado não defende apenas direitos
individuais, mas também os interesses coletivos, como já mencionado, e os
interesses coletivos serão sempre imperativos em relação aos interesses individuais.
Entretanto a supremacia do interesse público deve conviver bem com os direitos
fundamentais dos cidadãos, não os colocando em risco.

Citaremos a seguir algumas prerrogativas de direito público da Administração Pública

derivadas diretamente do Princípio da Supremacia do Interesse Público:

 Intervenção na propriedade privada;

 Existência de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos, as quais
permitem à Administração modificar ou rescindir unilateralmente o contrato;
 Diversas formas de exercício do poder de polícia administrativa, traduzidas na
limitação ou condicionamento ao exercício de atividades privadas, tendo em
conta o interesse público;
 Presunção de legitimidade dos atos administrativos, que deixa para os
particulares o ônus de provar eventuais vícios no ato, a fim de obter decisão
administrativa ou provimento judicial que afaste a sua aplicação.

Segundo a professora Maria Sylvia

Se a lei dá à Administração os poderes de desapropriar, de requisitar, de

intervir, de policiar, de punir, é porque tem em vista atender ao interesse
geral, que não pode ceder diante do interesse individual. Em consequência,
se, ao usar de tais poderes, a autoridade administrativa objetiva prejudicar
um inimigo político, beneficiar um amigo, conseguir vantagens pessoais para
si ou para terceiros, estará fazendo prevalecer o interesse individual sobre o
interesse público e, em consequência, estará se desviando da finalidade
pública prevista na lei. Daí o vício do desvio de poder ou desvio de
finalidade, que torna o ato ilegal.

O princípio do interesse público está expressamente previsto no artigo 2º, caput, da

Lei nº 9.784/99, e especificado no parágrafo único, com a exigência de “atendimento
a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou

24
competências, salvo autorização em lei” (inciso II). Fica muito claro no dispositivo que
o interesse público é irrenunciável pela autoridade administrativa. (DI PIETRO, 2003,
p. 70-71).

4.2 - Presunção de Legitimidade ou Presunção de Legalidade

Esse princípio, que alguns autores chamam de Presunção de Legalidade, parte do

pressuposto de que os atos administrativos praticados pelo Estado devem estar
sempre de acordo com a lei. Sabe-se, contudo, que nem sempre essa é a realidade
da vida prática, muitas vezes percebe-se que os atos administrativos são praticados
em desacordo com os seus requisitos.

Os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade relativa. A presunção

relativa, também conhecida como juris tantum, nos ensina que é possível uma
realização de prova em contrário. O particular tem a possibilidade de provar, por meio
da lei, que um ato administrativo foi realizado em desacordo com a legislação, sendo
possível a correção desse ato administrativo. A ilegalidade pode levar à anulação do
ato administrativo.

4.3 - Princípio da Continuidade do Serviço Público

O Princípio da Continuidade do Serviço Público ensina que os serviços públicos

oferecidos pela Administração Pública à coletividade devem ser prestados de maneira
contínua, sem interrupções, não podendo ser suspensos sem a comunicação prévia
das autoridades pertinentes aos administrados.

Citaremos algumas consequências, decorrentes desse princípio, para quem realiza

algum tipo de serviço público:

 Restrição ao direito de greve, art. 37, VII CF/88;

 Suplência, delegação e substituição, casos de funções vagas
temporariamente;

25
  Impossibilidade de alegar a exceção do contrato não cumprido, somente
em casos em que se configure uma impossibilidade de realização das
atividades;
 Possibilidade da encampação da concessão do serviço, retomada da
administração do serviço público concedido dentro do prazo da
concessão quando o serviço não é prestado de forma adequada.

4.4 - Princípio da Isonomia ou da Igualdade

Esse princípio não deve ser compreendido como um princípio isolado em Direito,
possuindo várias implicações nos institutos do Direito Administrativo que traduzem a
importância desse princípio, quais sejam: licitação (art. 37, XXI, da CF/88), provimento
de cargos mediante concurso público (art. 37, II, da CF/88).

Segundo o jurista Celso Antônio Bandeira de Mello, o princípio da igualdade impõe à

Administração Pública a vedação de qualquer espécie de favoritismo ou desvalia em
proveito ou detrimento de alguém.

Segundo o autor,

não sendo o interesse público algo sobre que a Administração dispõe a seu
talante, mas, pelo contrário, bem de todos e de cada um, já assim
consagrado pelos mandamentos legais que o erigiram à categoria de
interesse desta classe, impõe-se, como consequência, o tratamento
impessoal, igualitário ou isonômico que deve o Poder Público dispensar a
todos os administrados.

4.5 - Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade

Conforme Hely Lopes Meirelles, o Princípio da Razoabilidade visa a proibir o excesso,

no sentido de aferir a compatibilidade entre meios e fins de modo a evitar restrições
desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública, com lesão aos
direitos fundamentais. Dessa forma, veda a imposição pelo Poder Público, de

26
obrigações e sanções em grau superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público. Assim, se o administrador adotar medida
manifestamente inadequada para alcançar a finalidade da norma, estará agindo em
detrimento do princípio da razoabilidade. Embora a Lei nº 9.784/99 refira-se
separadamente ao princípio da razoabilidade e ao da proporcionalidade, a ideia deste
envolve a daquele e vice-versa.

De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Princípio da Razoabilidade exige

proporcionalidade entre os meios utilizados pela Administração e os fins que ela deve
alcançar. A emissão de um ato administrativo que contenha razoabilidade e
proporcionalidade está ligada aos atos de natureza discricionária (poder de escolha,
opção, margem de oportunidade e conveniência oferecida pelo Estado ao Agente
Público na prática de determinados atos administrativos).

4.6 - Princípio da Motivação

É necessária ao administrador público a indicação dos fundamentos de fato e de

direito que motivaram suas ações. A Administração Pública está obrigada a agir na
conformidade da lei, todos os seus atos devem trazer consigo a demonstração de sua
base legal bem como das razões de fato que ensejaram a conduta administrativa.

Trata-se, portanto, de formalidade essencial para permitir o controle da legalidade dos

atos administrativos. Nesse sentido, é forma de salvaguardar os administrados do
capricho dos governantes.

De acordo com a professora Sylvia Zanella Di Pietro, sempre que se verificar que o
comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona
juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons costumes,
as regras de boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a ideia comum
de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa.

4.7 - Princípio da Ampla Defesa e Contraditório

27
É a proteção constitucionalmente consagrada no art. 5º, inciso LV, da C.F./88, que
diz: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral
são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ele
inerentes.”

Assim nas situações de litígio administrativo serão dados aos litigantes todos os
meios e recursos de defesa, bem como o direito ao contraditório, que garante às
partes a possibilidade do exercício do direito de resistir a uma dada pretensão, ou
seja alegado algo contra a minha pessoa posso contraditar e alegar o contrário e vice-
versa.

4.8 - Princípio da Indisponibilidade ou Poder-Dever

Hely Lopes Meirelles, ensina que:

As competências do cargo, função ou emprego público devem ser exercidas

na sua plenitude e no momento legal. Não se satisfaz o direito com o
desempenho incompleto ou a destempo da competência e, por ainda, com a
omissão da autoridade. Não se compreende que o agente público pratique
intempestivamente atos de sua competência, desde que ocorra a
oportunidade para agir, como não se entende que só se desincumba de parte
de sua obrigação ou se abstenha em relação a essa obrigação. A esse
respeito ensina Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo, cit., p. 85) que,
"se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador
público é uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de
exercitá-lo em benefício da comunidade.

O princípio da indisponibilidade estabelece, em síntese, que os agentes públicos tem

a incumbência de apenas administrar ou zelar pelos bens ou interesse públicos, tendo
em vista que não são, obviamente, seus proprietários. Assim, inadmissível qualquer
ato tendente à sua disposição, salvo se autorizado pelo próprio Estado, através de
lei.

28
4.9 - Princípio da Autotutela

O Estado tem o dever de fiscalizar a emissão dos seus atos administrativos, para isto,
conta com um mecanismo que possui três espécies de controle: a anulação, a
revogação e a convalidação dos atos administrativos. Na anulação do ato
administrativo, este se faz em virtude da existência de uma ilegalidade, uma ilicitude,
ou seja, de um vício insanável, que não pode ser suprido, tendo em vista, a ausência
de um requisito fundamental para a formação deste ato (competência, finalidade ou
forma); quando a Administração Pública detectar a existência de um ato
administrativo passível de ser anulado, este se fará de forma vinculada, obrigatória,
por imposição legal.

Caso a Administração Pública não anule o seu próprio ato ilícito, caberá ao Poder
Judiciário fazê-lo, mediante ação judicial (Mandado de Segurança, Ação Popular,
Ação Civil Pública), por provocação do interessado.

Na revogação, a Administração Pública revoga um ato perfeito, mas, não mais

conveniente e nem oportuno para esta; trata-se de um ato discricionário, com uma
certa margem de poder de opção, escolha, faculdade; somente a própria
Administração Pública poderá revogar os seus atos, não recaindo esta possibilidade
sobre o Poder Judiciário.

Na convalidação (convalidar é consertar, suprir uma ausência), a Administração

Pública pratica um ato Administrativo que contém um vício sanável em um dos seus
requisitos de formação do ato (motivo ou objeto), ou seja, comete uma ilicitude
passível de ser suprida; a convalidação se faz de forma discricionária; somente a
própria Administração Pública poderá convalidar os seus atos, não recaindo esta
possibilidade sobre o Poder Judiciário.

29
4.10 - Princípio da Segurança Jurídica

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio da segurança jurídica foi

expressamente previsto como de observância obrigatória pelo Administrador Público
com o objetivo de vedar a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito
da Administração, conforme disposto no inciso XIII do parágrafo único do art. 2º da
Lei nº 9.784/99:

Parágrafo único: Nos processos administrativos serão observados, entre

outros, os critérios de:

(...)

XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o

atendimento do fim público a que se dirige, vedada a aplicação retroativa de
nova interpretação.

Como salienta a autora, o princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera
administrativa, a mudança de interpretação de determinadas normas legais, afetando
situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. E isso
gera insegurança jurídica, pois os interessados nunca sabem quando sua situação
será passível de ser contestada pela própria Administração. Este princípio se destaca
no respeito que a Administração Pública deva ter quanto ao direito adquirido, à coisa
julgada e ao ato jurídico perfeito praticados em defesa do Administrado.

30
5- QUADRO RESUMO:

31
32
33
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