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EDUCAÇÃO FISCAL:
TRIBUTAÇÃO, ORÇAMENTO
E COESÃO SOCIAL

ORÇAMENTO E
COESÃO SOCIAL
Sumário

1. Controle institucional e social das finanças públicas e do orçamento............................. 3

2. Controles estatais: interno e externo.................................................................................. 6

3. Controle societal: o caso brasileiro................................................................................... 13

3.1. Controle societal e transparência......................................................................... 16

3.2. Controle societal e canais para acolhimento de denúncias................................ 16

3.3. Controle societal e audiências públicas............................................................... 19

3.4. Controle societal e conselhos gestores de políticas públicas............................ 20

3.5. Controle societal e orçamentos participativos.................................................... 23

3.6. Controle societal e observatórios sociais............................................................ 28

3.7. Controle societal no ambiente educacional......................................................... 29

4. Democracia representativa, democracia direta e democracia participativa: limites e

possibilidades.................................................................................................................... 31

Referências.............................................................................................................................. 36

Bibliografia adicional.............................................................................................................. 40

Legislação básica................................................................................................................... 41

Fontes adicionais de conhecimento, informações e dados................................................ 42

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Unidade 5: Controle Institucional e Social das Finanças públicas e do Orçamento

1. Controle institucional e social das finanças públicas e do

orçamento

Tanto para fins de eficiência (aspecto técnico) quanto para fins de transparência
(aspecto político), o orçamento, as finanças, as compras e os gastos públicos, em
regimes democráticos, são praticados sob sistemas e mecanismos de controle formais e
rotinizados, mais eficazes ou menos eficazes conforme cada realidade histórica.

Desde o planejamento até a avaliação, passando pelas decisões e pela execução, o

orçamento público, as licitações, as aquisições e as contratações ocorrem obedecendo
ritos e procedimentos padronizados, sempre aferidos (com maior ou menor zelo, conforme
cada caso) quanto aos seus resultados e à lisura dos encaminhamentos atinentes. Tudo
é, sempre, registrado e documentado.

A Contabilidade Pública e a prática de abrir, concluir e manter arquivados processos

formais para a devida documentação de decisões e ações governamentais são dois
instrumentos indispensáveis ao bom funcionamento dos órgãos públicos. Enquanto
a Contabilidade Pública registra e demonstra as variações patrimoniais e a situação
patrimonial a cada momento, a administração sistemática e formal organiza e arquiva a
documentação que gerou essas variações e essa situação.

Vejamos um exemplo:

Na construção de um prédio público,

a seu respeito haverá:

- um registro de variação patrimonial futura autorizada, na lei

orçamentária, sob a forma de dotação específica a ser
utilizada para a construção de referido edifício;

- um processo administrativo no qual estarão registrados: a

decisão de construir o prédio, a oneração de dotação, tudo a
respeito do processo licitatório e de contratação do
construtor, os documentos fiscais com o registro de
recebimento das obras (liquidação) e os comprovantes de
pagamento das medições;

- registros na Contabilidade Pública sobre os pagamentos

realizados, com consequências demonstradas nos balanços
orçamentário, patrimonial e financeiro.

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Unidade 5: Controle Institucional e Social das Finanças públicas e do Orçamento

Importante

A fidelidade e integridade dos agentes públicos ao lidar com os

registros e arquivamentos de materiais referentes às finanças, ao
orçamento e às compras, aquisições e contratações públicos são
dados de realidade que devem ser, primeiro, normatizados, e,
segundo, verificados com regularidade para que não ocorram des-
vios.

A normatização é feita por meio de leis específicas (lei de finanças

e contabilidade públicas, lei de licitações e contratos, leis de estru-
turação dos órgãos públicos, códigos de ética do serviço público
etc.), enquanto que a verificação deve ser feita por órgãos criados
para esta finalidade, que atuam quotidianamente (muitas vezes
por amostragem) ou periodicamente.

Fique Ligado

Controles – Universais ou amostragem / Controles – concomitan-

tes ou posteriores / Controles – internos ou externos

Quanto à forma de realização, os controles podem ser universais ou

por amostragem, conforme a natureza do objeto a ser controlado.
Quanto maior o volume de ocorrências, maior a necessidade de
controle por amostragem. Não é possível, por exemplo, um auditor
averiguar todos os processos de gastos de uma área de atuação
governamental. Assim, ele terá que munir-se de habilidades para
escolher os mais representativos ou aqueles com maior potencial
para serem alvos de incorreções ou desvios.

Existem controles concomitantes e controles posteriores aos atos e

fatos administrativos e financeiros. Os primeiros ocorrem
simultaneamente aos atos e fatos: por exemplo, o registro das
decisões de gasto na forma de oneração das dotações e o controle 4
de tesouraria sobre os pagamentos feitos. Os segundos verificam
 Quanto à forma de realização, os controles podem ser universais ou
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por amostragem, conforme a natureza do objeto a ser controlado.

Quanto maior o volume de ocorrências, maior a necessidade de
Unidade 5:controle
Controlepor amostragem.
Institucional Não é possível,
e Social por exemplo,
das Finanças públicasum auditor
e do Orçamento
averiguar todos os processos de gastos de uma área de atuação
governamental. Assim, ele terá que munir-se de habilidades para
escolher os mais representativos ou aqueles com maior potencial
para serem alvos de incorreções ou desvios.

Existem controles concomitantes e controles posteriores aos atos e

fatos administrativos e financeiros. Os primeiros ocorrem
simultaneamente aos atos e fatos: por exemplo, o registro das
decisões de gasto na forma de oneração das dotações e o controle
de tesouraria sobre os pagamentos feitos. Os segundos verificam
situações do passado: por exemplo, a verificação, por tribunal de
contas, do cumprimento efetivo de percentuais mínimos ou
máximos de comprometimento da receita com determinada frente
de gasto (pessoal, educação ou saúde, por exemplo).

Quanto a quem os maneja, os controles estatais existentes são de

dois tipos: interno e externo, cada qual tendo finalidades específicas
próprias, mas sendo solidários no objetivo comum de assegurar
transparência, lisura e eficiência à gestão pública.

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Unidade 5: Controle Institucional e Social das Finanças públicas e do Orçamento

2. Controles estatais: interno e externo

O controle interno recebe este nome porque é praticado por agentes de dentro
do próprio poder que tomam decisões orçamentárias e financeiras que, em seguida,
se materializam em aquisições e contratações e, portanto, em pagamentos feitos com
dinheiro público e no recebimento de bens e serviços necessários à materialização das
políticas públicas e à prestação de serviços públicos.

Ele deve ser solidário ao controle externo no combate a incorreções e desvios. Cabe
a ele, mais especificamente, o controle de natureza gerencial, ou seja, aquele necessário
para que o governo atinja seus objetivos e o faça com o uso mais eficiente possível dos
recursos disponíveis.

Importante

A criação de sistemas de custos e sua utilização para melhorar o

desempenho dos gastos públicos é um dos desafios mais relevan-
tes da atualidade para o controle interno.

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Saiba Mais

Informações de custos no setor público brasileiro

No Brasil, a Portaria nº. 157/11, da Secretaria do Tesouro Nacional

(STN), dispõe sobre a criação do  Sistema de Custos do Governo
Federal,  estruturado na forma de um subsistema organizacional da
administração pública federal brasileira e vinculado ao Sistema de
Contabilidade Federal. Os esforços do governo federal e os que
deverão se realizar nos demais governos nos próximos anos têm
por base a exigência do artigo art. 50, § 3º da Lei Complementar nº
101 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e as Normas Brasileiras Apli-
cadas ao Setor Público (NBCASP).

Os procedimentos para apuração de custos no governo federal já

começam a ser rotinizados, existindo já um Modelo e Orientações
para os Relatórios de Custos, disponível em, referente ao Sistema de
Informações de Custo (SIC).

O controle externo, por sua vez, é aquele realizado por outro agente que não o
responsável pelas decisões e ações que precisam ser avaliadas do ponto de vista da
transparência, da lisura e da eficiência. A fiscalização das receitas, despesas, contas
e resultados e licitações e contratos de um poder pelo outro (Legislativo fiscalizando
Executivo) é um exemplo clássico de controle externo (ASSIS, 2010). Geralmente, ele é
realizado com apoio técnico de órgãos como tribunais de contas ou similares, porque
estes oferecem aos parlamentares a  expertise  necessária ao cumprimento da função
fiscalizadora ou de controle das finanças públicas. A prática mais comum, neste caso,
é a de auditoria e confecção de relatórios periódicos (anuais) ou mediante solicitação,
com suficientes informações e explicações para que possam ser apreciados pelos
parlamentares, não necessariamente especialistas nesses assuntos.

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Uma questão relevante a respeito do exercício das funções de controle é a que

tange à independência dos agentes. Os arranjos institucionais devem ser tais que
os controladores não sejam suscetíveis à influência dos controlados, para que sua
função não se dissipe no interior de relações de conveniência mútua. Quando se trata
de controle interno, deve haver formas de evitar que a ascendência do chefe do poder
(Executivo, Legislativo ou Judiciário) sobre os operadores do controle os conduza a um
comportamento leniente com as incorreções e abusos, passíveis de serem ordenados
ou amparados pelo próprio líder político, em seu proveito ou de seu grupo. Uma forma,
entre outras, de evitar a subordinação do órgão controlador interno é estabelecendo
responsabilidade solidária entre chefes de poderes e agentes desse controle no caso de
responsabilização por desvios.

No caso do controle externo, são cruciais os critérios para nomeação dos dirigentes,
para evitar que estes não cooperem com os controlados em possíveis desvios por
eles cometidos ou comandados.  Assim, a indicação de correligionários políticos para
tribunais de contas (comum, por exemplo, no Brasil) deve ser evitada, já que pode
resultar em situações em que relatórios de técnicos reprovando contas terminam sendo
desconsiderados nos pareceres dos conselheiros, que detêm a decisão final: contas
tecnicamente reprovadas são, assim, politicamente aprovadas ou vice-versa.

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Quem controla o controlador? (PIRES, 2007).

Esta é uma questão que deve estar sempre presente em assuntos de controle
social das finanças públicas, ensejando propostas e pressões para que os
sistemas, estruturas, mecanismos, procedimentos e agentes dos controles
estatais internos e externos do orçamento, das contas e das compras e con-
tratações públicas funcionem do modo mais conveniente ao interesse coletivo
e mais eficaz contra a corrução e todo tipo de desvio, descaso ou abuso.
Mesmo que sejam criadas formas de controle direto pelos cidadãos-eleitores-
-contribuintes, os controles interno e externo especializados continuam sendo
necessários devido ao profissionalismo e quotidianidade de sua atuação,
como deixam claro Bugarin; Vieira; Garcia (2007).

Controle interno e controle externo no Brasil

A Constituição Federal brasileira, em seu artigo 70, estabelece: “A fiscali-

zação contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legali-
dade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia
de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle
externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.” Nos estados e
municípios, o mesmo requisito é estabelecido pelas Constituições Esta-
duais e Leis Orgânicas.

O artigo 71 da mesma Constituição Federal especifica:

“O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o

auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repúbli-

ca, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a
contar de seu recebimento;
9
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
 externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.” Nos estados e Hospital

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municípios, o mesmo requisito é estabelecido pelas Constituições Esta-

duais e Leis Orgânicas.
Unidade 5: Controle Institucional e Social das Finanças públicas e do Orçamento
O artigo 71 da mesma Constituição Federal especifica:

“O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o

auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repúbli-

ca, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a
contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por

dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de

pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato con-
cessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado

Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,
nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judi-
ciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo

capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do
tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União

mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por

qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões,
sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
10
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
 V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo Escola
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capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do

tratado constitutivo;
Unidade 5: Controle Institucional e Social das Finanças públicas e do Orçamento
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por

qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões,
sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou

irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá,
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências

necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando

a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos

apurados.”

O artigo 73 trata do Tribunal de Contas da União, enquanto que o artigo 74

define o papel do controle interno e o faz solidário ao controle externo no
combate a irregularidades e ilegalidades: “Os Poderes Legislativo, Execu-
tivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle inter-
no com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a exe-

cução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e

eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem

como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento

de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal
11
de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.”
 I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a exe-
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cução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar
Unidade a legalidade
5: Controle e avaliar
Institucional os resultados,
e Social quanto
das Finanças à eficácia
públicas e
e do Orçamento
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem

como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento

de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal
de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.”

No Brasil os tribunais de contas estaduais, exceto poucos casos (como

São Paulo, por exemplo, que tem um Tribunal de Contas Municipal),
apoiam o controle externo nos municípios.

Sobre o órgão de controle interno federal, a Controladoria Geral da União 

(responsabilidades, estrutura, funcionamento etc.).

Sobre o Tribunal de Contas da União (controle externo).

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3. Controle societal: o caso brasileiro

A Constituição Federal brasileira acolhe (§ único do artigo 1º.) que todo poder emana
do povo, dando-lhe, ainda, a possibilidade de intervir por meio de plebiscito, referendo
(art. 14) e iniciativa popular (§ 2º. do art. 61). O § 2º de seu artigo 74 diz que “Qualquer
cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei,
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”, abrindo
à cidadania a oportunidade de fiscalizar a gestão dos recursos financeiros, aquisições e
contratações. A legislação infraconstitucional, desde então, consagra vários instrumentos
e canais de participação popular.

Importante

Assim, a Lei nº 8.666/93 (lei de licitações e contratos), após consi-

derar que os atos e procedimentos das licitações são públicos e
acessíveis a qualquer pessoa (art. 3º, § 3º), abre as seguintes pos-
sibilidades fiscalizatórias aos cidadãos comuns:

• acompanhar o desenvolvimento das licitações (art. 4º);

• requerer à administração pública os quantitativos das obras e

preços unitários de determinada obra executada (art. 7º, § 8º),;

• impugnar um edital de licitação por irregularidade, nos termos da

lei (art. 41, § 1º);

• obter cópia autenticada do processo da licitação e do conteúdo

dos contratos celebrados pela Administração Pública, bastando
que efetue o pagamento dos emolumentos devidos (art. 63).

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O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01) inclui a orçamentação participativa entre

os instrumentos de planejamento urbano (inciso f do artigo 4º.), enquanto a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00) incentiva a participação popular na elaboração
e discussão dos instrumentos de gestão orçamentária (§ único do artigo 48), além de
obrigar a realização de audiências públicas para prestação de contas (§ 4º. do artigo 8º.),
audiências públicas, inclusive já previstas na CF, no âmbito do Congresso Nacional, para
quaisquer temas relevantes (art. 58, inciso II).

A participação popular também já estava presente na Constituição Federal de

1988, quando esta criou várias instâncias com assentos para cidadãos comuns, entre as
quais: participação no Conselho da República (art 89, inciso VI), participação na política
agrícola (art 187), na seguridade social (art 194), no Sistema Único de Saúde (art 198), na
assistência social (art 204, inciso II), no ensino público ( art 206, inciso VI) e no patrimônio
cultural (art 216, parágrafo 1º).”

Políticas impopulares dos governos militares

Desde o final dos anos 1970, ocorreram resistências às restrições e às
políticas impopulares dos governos militares (instalados desde 1964),
incluindo guerrilhas urbanas (com consequente reação violenta do regime
1970
autoritário) e mobilizações populares capitaneadas por entidades como a
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Associação Brasileira de Imprensa
(ABI), Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), sindicatos,
associações de moradores e outras.

Aparato constitucional e legal

Todo o aparato constitucional e legal existente no Brasil desde o final dos
1980 anos 1980 é resultado de um período de intensa mobilização da sociedade,
nas ruas e praças, lutando, primeiro, contra a ditadura militar e, depois, por
melhorias institucionais e seriedade republicana na gestão pública.

Diretas Já
Em 1984-85, o movimento pelas Diretas Já varreu o país de norte a sul,
1984-1985
contra as eleições indiretas impostas pelo regime militar e contra os
casuísmos eleitorais recorrentes.

Congelamento de preços
Em 1986, o povo foi às ruas em defesa do congelamento de preços imposto
1986 para controlar a inflação (“fiscais do Sarney”, no Plano Cruzado).
14
 nas ruas e praças, lutando, primeiro, contra a ditadura militar e, depois, por
melhorias institucionais e seriedade republicana na gestão pública.
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Diretas Já e Social das Finanças públicas e do Orçamento
Em 1984-85, o movimento pelas Diretas Já varreu o país de norte a sul,
1984-1985
contra as eleições indiretas impostas pelo regime militar e contra os
casuísmos eleitorais recorrentes.

Congelamento de preços
Em 1986, o povo foi às ruas em defesa do congelamento de preços imposto
1986 para controlar a inflação (“fiscais do Sarney”, no Plano Cruzado).

Constituição Cidadã
Em 1987-88, esteve mobilizado pela Constituinte e no debate das
1987-1988
mudanças constitucionais plasmadas na última Carta Magna, denominada
“Constituição Cidadã”.

Ampliação da participação popular

Desde o final dos anos 1990, observa-se no país a ampliação da
1990 participação popular quotidiana, levada a efeito em conselhos de políticas
públicas existentes em todos os municípios e em numerosas experiências
de orçamento participativo, paralelos a frequentes audiências públicas em
todos os níveis de governo.

Caras pintadas
1992
Em 1992, impôs impeachment ao Presidente Collor (“caras pintadas”)

Consocial
Mais recentemente (2011-2012), ocorreu, no Brasil, um processo de
mobilização e debate que culminou com a 1ª. Conferência Nacional sobre
Transparência e Controle Social (Consocial). Foram tratados os seguintes
2011-2012 temas: Promoção da transparência pública e acesso à informação e dados
públicos; Mecanismos de controle social, engajamento e capacitação da
sociedade para o controle da gestão pública; A atuação dos conselhos de
políticas públicas como instâncias de controle; Diretrizes para a prevenção
e o combate à corrupção.

Várias são as formas de controle societal praticadas no Brasil, destacadas a seguir.

Cada uma delas tem características, alcance e limitações próprias, variando em qualidade
em cada tempo e lugar.

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3.1. Controle societal e transparência

O controle societal é impossível ou muito difícil sem que a transparência (tratada na
unidade 4) seja um atributo da gestão governamental das finanças públicas.

Quando e onde o acesso a documentos e informações que deveriam

ser públicos é dificultado ou impossibilitado, a assimetria de
informações a respeito de assuntos do interesse da sociedade é
desfavoravelmente imposta a esta. Em tais circunstâncias, a
mobilização popular deve se voltar, de início, à solução deste problema
para, em seguida, se engajar no controle social das finanças públicas
propriamente dita

A falta ou insuficiência de transparência pode ocorrer porque a máquina

pública não está aparelhada para provê-la, porque existem governantes ou
agentes públicos que se beneficiam dela ou por uma combinação desses
dois motivos. As pressões por transparência devem ser exercidas sobre
questões e agentes distintos, conforme seja um ou outro desses casos.

3.2. Controle societal e canais para acolhimento de denúncias

O estabelecimento de canais de fácil acesso para que
a população em geral e os usuários de serviços públicos
e beneficiários de políticas públicas, especialmente,
possam apresentar denúncias fundamentadas acerca
de problemas identificados na sua relação com entes e
órgãos governamentais é um modo de o governo exercer
algum tipo de controle sobre seus agentes, a partir do olhar
fiscalizador dos próprios interessados em que não haja
desvios ou desmazelos na administração pública.

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Para que estes instrumentos funcionem adequadamente, é preciso, entretanto, que

os denunciantes façam uso correto deles, evitando o denuncismo sem fundamento; e
que os órgãos públicos não apenas acolham as denúncias, mas as apurem, instaurem
procedimentos para responsabilização e deem retorno aos denunciantes.

Importante

Em alguns casos, a preservação da identidade do denunciante é

necessária para evitar represálias dos denunciados. Este é um
elemento complicador para o funcionamento destes canais,
porque as denúncias anônimas não só eximem os denunciantes
de responsabilidades (em geral, o ônus da prova cabe a quem
acusa), como também tendem a reforçar o denuncismo inconse-
quente.

Ouvidorias e corregedorias são instâncias apropriadas para

esta finalidade, além de figuras como  ombudsmens  e disque-
denúncias. Seus responsáveis devem ser agentes preparados
para lidar com o tipo de relacionamento e assuntos que envolvem,
pois os aspectos jurídicos e legais associados são delicados.

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Saiba Mais

No governo federal, existe a Ouvidoria-Geral da União, “responsável

por receber, examinar e encaminhar denúncias, reclamações,
elogios, sugestões e pedidos de informação referentes a procedi-
mentos e ações de agentes, órgãos e entidades do Poder Executivo
Federal”, e a Corregedoria-Geral da União, que desenvolve “ativida-
des relacionadas à apuração de possíveis irregularidades cometidas
por servidores públicos e à aplicação das devidas penalidades”.
Ambas são subordinadas à Controladoria-Geral da União. Multipli-
cam-se nos governos estaduais e municipais órgãos com as
mesmas funções, ainda com diferentes níveis de eficiência e eficá-
cia, mas o estágio atual neste nível da federação ainda revela preca-
riedades.

Importante

No Brasil, existe também o Ministério Público (artigos 127-130 da

Constituição Federal), que é uma “instituição permanente, essen-
cial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da
ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e
individuais indisponíveis” (art. 127), não vinculado a nenhum dos
três poderes, já que pode atuar, no interesse do povo, contra qual-
quer um deles, por atos e omissões que tenham cometido em
detrimento do interesse comum.

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O Ministério Público desenvolve as seguintes atividades: “promove ação direta de

inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade; promove representação
para intervenção federal nos Estados e Distrito Federal; impetra habeas corpus e mandado
de segurança; promove mandado de injunção; promove inquérito civil e ação civil pública
para proteger os direitos constitucionais, patrimônio público e social, meio ambiente,
patrimônio cultural e interesses individuais indisponíveis, homogêneos e sociais, difusos
e coletivos; promove ação penal pública; expede recomendações, visando à melhoria
dos serviços públicos e de relevância pública; expede notificações ou requisições (de
informações, de documentos, de diligências investigatórias, de instauração de inquérito
policial à autoridade policial)”.

Saiba Mais

Entenda o papel do Ministério Público no artigo O que o MP faz por

você.

3.3. Controle societal e audiências públicas

As audiências públicas, também previstas na
Constituição Federal, vêm acontecendo com alguma
regularidade no Brasil, em todos os níveis de governo,
funcionando como momentos de debate entre os agentes
públicos e os cidadãos, para o enfrentamento dialogado de
problemas coletivos e também para o traçado de políticas.
Geralmente de caráter consultivo, elas têm servido, além
disso, para a prestação de contas no campo das finanças
públicas, por exigência da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LC nº 101/00).

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A representatividade e o grau de efetividade das audiências públicas no

encaminhamento e solução de problemas, e mesmo na prestação de contas, são
muito heterogêneos. Naquelas em que os temas mobilizam mais pessoas e afetam
interesses mais concretos, elas tendem a se tornar num espaço de debate acirrado, cujo
aproveitamento depende em grande medida da capacidade dos agentes de administrar as
diferenças. Há, entretanto, audiências periodicamente obrigatórias, como as estabelecidas
pela Lei de Responsabilidade Fiscal para temas orçamentários e de finanças públicas, que
têm recebido pouca atenção popular, na maioria dos casos.

Importante

O controle societal possível nas audiências públicas é limitado ao

direito de voz e de convencimento dos atores envolvidos, pois elas
servem para que o governo tome suas decisões após discutir as
questões envolvidas com segmentos da sociedade afetados, com
atores dotados de potencial para aprofundar a compreensão de
aspectos do problema a enfrentar ou com outros tipos de stake-
holders.

3.4. Controle societal e conselhos gestores de políticas públicas

Os conselhos gestores de políticas públicas são uma
inovação institucional presente em todos os governos no
Brasil, na União, nos estados e nos municípios. No período
de 2001-2010, foram criados 21 deles em nível federal,
totalizando 39 se acrescentados aos demais, criados entre
1931 e 2000.

A lista de todos eles e as informações básicas a seu

respeito consta do Guia dos Conselhos Nacionais.

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Nascimento (2012) discute a possibilidade de

interação entre estes conselhos, dando-se conta de que
“Os conselhos por si mesmos não bastam, estão dentro de
uma institucionalidade maior e carecem de uma constante
e robusta interação com o seu ´meio ambiente´, quer dizer,
com outras instituições em seu entorno” (p. 89). Ao assim
avaliar, coloca em questão o que pode ser considerado
um dos maiores desafios da dinâmica conselhista: fazer
com que os conselhos sejam elos para o diálogo entre as
instâncias governamentais e a sociedade civil, ao invés de se constituírem em meras
correias de transmissão de decisões e políticas governamentais traçadas de maneira
tradicional e mascaradas como inovadoras.

Algumas áreas de atuação do governo são atualmente organizadas respeitando

a dinâmica conselhista, baseada numa estrutura dotada de conselhos em nível federal,
estadual e municipal. Entre elas, por exemplo: Saúde, Educação, Direitos da Criança e do
Adolescente. Cortes (2011), com base em dados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) de 2009, mapeia a disseminação dos diversos tipos de conselhos nas
5.565 cidades brasileiras:

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98,3% Conselho Tutelar, presente em 5.472 municípios

97,3% Conselho Municipal de Saúde, em 5.417

91,4% Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente, em 5.084 municípios

79,1% Conselho Municipal de Educação, em 4.403 dos municípios

56,1% Conselho Municipal de Meio Ambiente, em 3.124 dos municípios

42,6% Conselho Municipal de Habitação, em 2.373 dos municípios

35,5% Conselho Municipal de Direitos do Idoso, em 1.974 dos municípios

24,7% Conselho Municipal de Cultura, em 1.372 dos municípios

17,6% Conselho Municipal de Política Urbana, em 981 dos municípios

11,2% Conselho Municipal de Esporte, em 623 municípios

10,7% Conselho Municipal dos Direitos da Mulher, em 594 municípios

10,4% Conselho Municipal de Segurança, em 579 municípios

8,8% Conselho Municipal de Direitos da Pessoa com Deficiência, em 490 municípios

5,9% Conselho Municipal de Transporte, em 328 municípios

5,4% Conselho Municipal de Direitos da Juventude ou similar, em 303 municípios

2,7% Conselho Municipal de Igualdade Racial ou similar, em 148 municípios

1,4% Conselho Municipal de Direitos Humanos, em 79 municípios

0,1% Conselho Municipal de Direitos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais, em 4

municípios

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Saiba Mais

As responsabilidades dos conselhos e conselheiro são didatica-

mente explicadas na cartilha Controle Social Orientações aos cida-
dãos para participação na gestão pública e exercício do controle
social (Controladoria Geral da União, 2012).

De acordo com estudos recentes (diversos capítulos de Avritzer, 2010, por exemplo),
o funcionamento e a influência efetiva dos conselhos gestores de políticas públicas variam
muito de área para área de atuação governamental, assim como de governo para governo,
alterando-se para melhor ou pior ao sabor da conjuntura.

Não se trata, portanto, de uma prática consolidada na administração pública

brasileira, apesar dos avanços já obtidos, se comparados com as formas anteriores
de planejar, implementar e avaliar políticas públicas -  autoritárias no período militar e
desprovidas de experiência de cogestão antes da criação dos conselhos.

O controle societal praticado nos conselhos gestores de políticas públicas é dos

mais promissores, pois inclui cidadãos-eleitores-contribuintes nas arenas quotidianas de
traçado, implementação e avaliação de políticas públicas, com a vantagem de estarem
estabelecidos em lei.

3.5. Controle societal e orçamentos participativos

Orçamento participativo (ou orçamentação participativa, para uma denominação
menos imperfeita, porém distinta da que se consagrou historicamente) é uma invenção
brasileira de gestão orçamentária, em governos locais, que consiste em dar voz e voto
aos cidadãos comuns no processo orçamentário para que, junto com o Poder Executivo,
elaborem a proposta orçamentária anual (a ser aprovada pelo Poder Legislativo), e, ainda,
monitorem a execução orçamentária, através de conselho ou comissão criada para esta
finalidade, com representantes populares e do governo.

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O processo de cogestão dos recursos financeiros municipais geralmente obedece

a uma divisão da cidade em regiões e da ação governamental em temáticas, para que
sejam definidos recursos adicionais anuais para cada um, de acordo com prioridades
estabelecidas por meio do debate e da disputa que são levados a cabo ao longo de um
ciclo orçamentário estendido, que prevê não somente as fases tradicionais, previstas em
lei (elaboração, aprovação parlamentar, execução e controle), mas também momentos
específicos de negociação entre comunidades, atores de áreas temáticas e entre governo
e sociedade, esta representada por delegados e conselheiros eleitos por suas bases
regionais ou temáticas.

Pires (2001) oferece informações detalhadas sobre como organizar processos

participativos na gestão orçamentária de governos locais.

Acesse o Guia metodológico baseado numa experiência concreta (Villa González,

na República Dominicana).

Os casos de orçamento participativo municipal ocorridos e em andamento no Brasil

contam-se às centenas, desde 1989. Entretanto, nem sempre há convicção a respeito da
consistência e seriedade das práticas e há controvérsias a respeito dos números exatos
e sobre qual teria sido a iniciativa pioneira, embora a experiência da capital do Rio Grande
do Sul, Porto Alegre, seja paradigmática, internacionalmente reconhecida e replicada.
Pires, Martins e Delmônico (2012) identificam os casos brasileiros de OP relevantes pela
combinação de dois critérios (longevidade e atenção acadêmica recebida), conforme o
quadro abaixo.

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Casos brasileiros relevantes de OP de acordo com os critérios da longevidade e da

atenção acadêmica recebida (1989-2008)

Cidade e Duração em Número de dissertações e teses em

No. Estado número de que foi objeto de estudo
mandatos

1 Porto Alegre RS 4 44

2 Belo Horizonte MG 3 20

3 Recife PE 3 7

4 Belém - PA 3 6

5 Santo André SP 3 6

6 Vila Velha ES 3 3

7 Ipatinga MG 4 3

8 Vitória da Conquista BA 3 3

9 Icapuí CE 4 2

10 Piracicaba SP 3 2

11 Barra Mansa RJ 3 2

12 Vitória ES 4 2

13 Franca SP 3 1

14 Angra dos Reis RJ 3 1

15 Caxias do Sul RS 3 1

16 Viamão RS 3 1

17 Jaboticabal SP 3 1

18 Gravataí RS 3 1

19 Teresina PI 4 1

Total Entre 1989-2008 101 estudos

Fonte: PIRES, MARTINS, DELMÔNICO, 2012.

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Uma tendência recente na orçamentação participativa no Brasil tem sido a de

aprofundar a cogestão das finanças públicas em horizontes mais amplos (elaborando-se
Planos Plurianuais – PPAs participativos) e em temas mais gerais da cidade (decidindo-
se  Planos Diretores  participativos). Há casos de transformação dos Conselhos do
Orçamento Participativo em Conselho da Cidade. 

Esta tendência, todavia, se contém, por razões lógicas, perspectivas alvissareiras

(na direção de práticas de planejamento governamental participativo), não deixa de
trazer consigo um risco: o de desviar a atenção do efetivo uso do dinheiro público, das
prioridades materializáveis com base nos recursos financeiros disponíveis (assunto
diretamente orçamentário), para temas menos concretos no tocante aos interesses
populares, como programas de governos genéricos (com propensão de os PPAs serem
transformados apenas em uma lista deles) e metas de desenvolvimento urbano de longo
prazo (acalentadas sem maiores compromissos orçamentários em planos diretores
irrealistas).

As experiências internacionais de orçamento participativo alcançam todos os

continentes, destacando-se casos na América do Sul e Central (sendo uma política nacional
no Peru) e na Europa (especialmente Reino Unido, França, Itália, Espanha e Portugal).

Na América Latina, o OP se encaixa numa tendência de apoio à participação cidadã

nos governos, que cresce desde que foram superados os regimes autoritários que
caracterizavam o subcontinente por décadas, o que fica patente na Carta Iberoamericana
de Participación Ciudadanaen la Gestión Pública, aprovada pela XI Conferência
Iberoamericana de Ministros de Administração Pública e Reforma del Estado, realizada
em Lisboa, em junho de 2009 (CLAD, 2009).

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Saiba Mais

Sobre o orçamento participativo, tem se desenvolvido, desde o final

dos anos 1980, uma ampla literatura nacional e internacional, tanto
teórica, como técnica e aplicada, que está sendo reunida e disponi-
bilizada (sempre que possível) numa Biblioteca Virtual sobre Orça-
mento Participativo (BVOP), juntamente com notícias e informações
correntes sobre o tema.

Importante

O orçamento participativo, como forma de controle societal, tem

sido aclamado internacionalmente como uma das iniciativas de
controle societal das finanças públicas locais mais promissoras,
por ter potencial para melhorar, simultaneamente, as relações
governo-sociedade (aprofundando sua natureza democrática), a
efetividade das políticas públicas (ao incluir na gestão dos recur-
sos a elas destinados os seus beneficiários) e a transparência da
gestão orçamentária, com impacto no combate à corrupção, na
adoção do planejamento como técnica administrativa e, em
alguns casos, na redução das desigualdades sociais.

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3.6. Controle societal e observatórios sociais

Um observatório social  consiste num agrupamento
de pessoas, voluntariamente reunidas por afinidade e com
vontade e disposição coletiva para organizar e manter um
processo de monitoramento e pressão sobre determinada
temática de interesse coletivo, numa realidade específica,
com a finalidade de fazer esforços para que ela convirja
para configurações mais próximas da desejada por estas
pessoas.

Trata-se de um tipo de protagonismo cidadão que requer alguma qualificação (senão

do próprio grupo, por ele mobilizada), a fim de estabelecer algum grau de clareza de como
a realidade desejada pode se materializar no futuro e também de como ela se encontra
no presente, para que seja possível traçar estratégias e desenvolver ações para que ela se
transforme na direção almejada.

Geralmente é inclusivo, democrático e apartidário, reunindo pessoas e atraindo

parcerias com instituições. As características organizacionais e jurídicas dos observatórios
sociais variam muito, podendo ir de um grupo de voluntários atuando na internet (sem
personalidade jurídica), a uma organização não governamental (ONG) formalizada e
com ligações internacionais, passando por grupos de pesquisadores que praticam a
observação social em universidades e centros de pesquisa.

Os observatórios sociais geralmente atuam em rede, sendo exemplos o

Observatório Social do Brasil (que monitora a gestão pública); o Instituto Observatório
Social, sobre universalização dos direitos dos trabalhadores; o Observatório
Social de Piracicaba, no estado de São Paulo, focado em transparência, orçamento e meio
ambiente em nível municipal, semelhante a este, o Observatório Social de Florianópolis.
Embora com nome distinto, “Compara Brasil”, um observatório estritamente orçamentário
e financeiro, é mantido pela Frente Nacional de Prefeitos, permitindo levantar e comparar
dados da União, dos estados e dos municípios. Em nível subcontinental, existe o
Observatório Fiscal de Latinoamerica y el Caribe – OFILAC.

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Schommer; Moraes; Nunes e Claudino (2011)

pesquisaram sobre a estrutura e a atuação de observatórios
sociais ligados à Rede Observatório Social do Brasil (OSB)
de Controle Social, os quais voltam suas atividades para
a promoção de cidadania e  educação fiscal. Constatam
as seguintes ações de monitoramento como práticas
correntes:  acompanhamento de licitações, análise jurídica
de editais, acompanhamento presencial de certames,
intervenção nos processos de licitação, pedidos de
esclarecimento de situações, sugestões de reformulação de editais, monitoramento da
execução de contratos, acompanhamento da entrega de produtos nos almoxarifados,
pedidos de informação ou encaminhamento de denúncias ao Tribunal de Contas ou à
Controladoria-Geral da União, acompanhamento da execução de serviços, acompanhamento
da execução de obras, participação presencial em sessões e/ou audiências públicas
na Câmara Municipal, representações perante o Ministério Público, participação em
Conselhos de Políticas Públicas, monitoramento de dados do Portal de Transparência
do Município, representações junto à Câmara de Vereadores, encaminhamento de
informações à Câmara de Vereadores, acompanhamento de denúncias.

Os observatórios sociais são instrumentos ágeis (graças ao uso intensivo da internet

e à atuação em rede) de controle societal, caracterizando-se por um tipo de protagonismo
cidadão que prima pela provisão de transparência nos assuntos de interesse coletivo e
faz uso da pressão potencial e efetiva para promover transformações na gestão pública,
nas relações governo-sociedade e nas condições de vida das comunidades.

3.7. Controle societal no ambiente educacional

A  educação fiscal  e a difusão da ideia de controle
societal das finanças públicas no ambiente educacional
(ensino básico, médio e superior) há muito têm sido vistas
como medidas significativas para elevar o nível da cidadania
e propiciar melhores relações governo-sociedade, em
geral, e contribuintes-beneficiários dos gastos públicos, em
particular.

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A disseminação de práticas de controle societal dos gastos públicos com a função

educação não é, porém, uma prática comum. Fomentá-la é bastante conveniente,
pois os estudantes beneficiados com o acesso ao ensino público são depositários de
investimentos da sociedade para os quais podem, eles próprios, defender o máximo
retorno possível, monitorando sua aplicação nas próprias unidades de ensino. Isso pode
ser feito por grêmios estudantis, centros acadêmicos ou mesmo por grupos independentes
constituídos para esta finalidade exclusiva. Em diálogo com professores e suas entidades
sindicais, os discentes podem construir uma visão de boa escola ou de boa universidade
e dos gastos necessários à sua manutenção, articulando-se para que os seus locais de
estudo e atuação utilizem bem os recursos a eles destinados para que se aproximem ao
máximo desta visão.

Com a prática, os discentes poderão sentir a necessidade e encontrar caminhos

para participar do debate mais amplo sobre investimento público em educação, juntando
o conhecimento de sua realidade quotidiana com as descobertas sobre o cenário e
os problemas educacionais mais amplos. Por esta via, estarão se qualificando para o
exercício da cidadania também fora do ambiente escolar, na sua comunidade, na sua
cidade, no seu país.

Saiba Mais

Há notícias de tentativas de orçamento participativo em universida-

des brasileiras, envolvendo, na maioria das vezes, gestores de subu-
nidades e docentes, sendo exemplos a  Universidade Estadual de
Maringá, no Estado do Paraná; a  Universidade Estadual de Santa
Catarina/Centro de Ciências Humanas e Educação; a Universidade
Estadual da Paraíba. O caso da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (2005-2010) chegou a ser avaliado por Morais (2010), con-
cluindo-se pela importância da metodologia, carente, porém, de
aperfeiçoamento.

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4. Democracia representativa, democracia direta e

democracia participativa: limites e possibilidades

O controle societal das finanças públicas e do

orçamento figura entre os elementos constitutivos do
que vem sendo denominado democracia participativa
ou democracia semidireta (entre outros qualificativos
anteriormente listados nesta unidade).

A acolhida e a experimentação de diversas formas de

protagonismo cidadão no planejamento, na execução e no
controle das decisões e ações governamentais marcou as
últimas décadas do século XX e as primeiras do século XXI em numerosos países, em todos
os continentes, defendidas por visões teóricas inovadoras da democracia e apoiadas por
organismos multilaterais e entidades dos mais variados matizes ideológicos.

Em países pobres, os esforços para combater a corrupção e para pressionar os

governos por melhor provisão de bens e políticas públicos são as causas imediatas
(embora não exclusivas) da defesa de um aprofundamento democrático, com ampliação
do protagonismo cidadão, em tese, necessário para melhorar o funcionamento das
estruturas administrativas, insuficientes e ineficientes, às vezes dominadas por agentes
corruptos.

Em países ricos, os mesmos esforços e pressões têm por fundamento, também, a

preocupação com o enfraquecimento dos elos entre eleitores e governantes, em contexto
de democracia representativa debilitada pela diminuição do apreço pelo voto e do
interesse por assuntos coletivos, além da insuficiente representatividade e/ou diligência
para representar que vem caracterizando muitos partidos e eleitos.

Seja por uma razão, seja por outra – de cunho mais social, em países pobres; mais
político-ideológica em países ricos – a defesa da democracia participativa aponta na
direção da insuficiência da democracia representativa tradicional (PNUD, 2004), embora,
na maioria das vezes, sem propor a substituição de uma pela outra, pela aceitação de
que a democracia direta é impraticável em sociedades de massas e complexas como as
atuais.

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Há limites operacionais muito concretos para a autogestão do interesse público,

sendo possível avançar no máximo rumo à cogestão: administração pública em que
governo e sociedade decidem e agem juntos, em diálogo e cooperação, para enfrentar
alguns problemas coletivos que permitem, ou até exigem, esta parceria inovadora e
atualmente sendo experimentada em quase todo o mundo.

Se, por um lado, existem limites intransponíveis à

implementação da democracia direta, nas sociedades tal
como hoje configuradas – urbanas, industriais, de massas,
multiculturais, policêntricas – por outro, é evidente a limitação
da democracia representativa tradicional para solucionar os
problemas coletivos de sociedades tão complexas em que,
inclusive, a potencial capacidade governativa dos cidadãos
comuns (em termos de informações, conhecimentos e
habilidades) não é tão menor que a do governante (recrutado,
nos primórdios da democracia de massas, mas hoje não mais, entre os pertencentes às
chamadas elites, que excluíam o “homem do povo”) e, portanto, não justifica que apenas
este decida em nome de todos.

Observe

Assim sendo, as sociedades contemporâneas estão, hoje, experimentando

regimes políticos e formas inovadoras de gestão pública que permitirão
responder, ao longo do tempo futuro, em que medida os governos poderão
pender, nas práticas de democracia participativa, mais para a democracia
representantiva ou para a direta.

A resposta será tanto melhor quanto maior for a capacidade das sociedades de
promover e praticar o protagonismo cidadão, combinado com um ethos republicano. Será,
pois, uma resposta de natureza valorativa, tecnopolítica, impossível de ser formulada e,
depois, urdida, na prática, por meio simplesmente da técnica ou da ciência.

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O mundo das relações políticas, da interação governo-sociedade, é um mundo

na esfera do vir-a-ser, de verdades provisórias, pactuadas por homens historicamente
determinados, não obstante todo o conhecimento científico e técnico a que se pode – e
deve –, hoje, recorrer para ampará-las.

Conforme Vaz (2011, p. 103):

Na linha de análise que se estabelece em torno da questão da qualidade dos

processos participativos, é importante ressaltar que, atualmente, pelo menos
três campos de estudo estão recebendo maior atenção, a saber: a questão da
efetividade deliberativa, a questão do desenho institucional e, por fim, a
questão da representatividade política.

De fato, responder se as instituições participativas (IPs) que atuam visando o

controle societal das finanças e políticas públicas têm representatividade é uma tarefa
crucial para validá-las, pois se não tiverem, estarão usurpando a representatividade dos
escolhidos pela democracia representativa tradicional (os políticos convencionais) para
tomar decisões coletivas.

Da mesma maneira, é relevante o questionamento sobre a efetividade deliberativa

das IPs: se elas, ao invés de realmente decidirem sobre os temas sob sua responsabilidade,
se limitarem a um papel subordinado, apenas para cumprir exigências de participação
impostas pela lei, estarão prestando um desserviço ao avanço democrático, pois assim
complixificam, tornando mais demorado e oneroso o processo decisório, sem nenhum
benefício para o aprofundamento da democracia.

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Importante

A questão relativa ao desenho institucional, por sua vez, tem valor

porque dele depende o bom funcionamento e o grau de aprofunda-
mento democrático das IPs; estudá-lo permite entender os cami-
nhos da inovação institucional que visa pavimentar o caminho
para a democracia participativa e, por oposição, os obstáculos a
ele que estão presentes na própria forma de estruturar e colocar
em funcionamento as IPs.

O orçamento participativo, uma das IPs mais promissoras, em que pese sua
validade como tentativa de aprofundamento democrático e o potencial que
carrega para isso, precisa ser avaliado a partir de uma variedade de critérios,
conforme argumentam Pires e PinedaNebot (2011), devendo ser defrontado
com a pergunta formulada por Montecinos (2009): consiste o OP num com-
plemento à democracia representativa ou se subordina a ela? Se for um com-
plemento, há que se verificar com que efeitos concretos para o aprofunda-
mento democrático; e se for subordinado ao que já existe enquanto prática
democrática, será necessário entender porque persistem as tentativas de
implementá-lo.

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Importante

Na medida em que se consolida o controle das finanças e das

políticas públicas de natureza societal, é conveniente que entre ele
e os controles estatais tradicionais (interno e externo) haja intera-
ção no sentido não só de não se sobreporem ou se tornarem con-
correntes, mas também rumo à integração entre eles, uma vez que
cada um tem potencialidades distintas para contribuir no aprofun-
damento democrático e na melhoria da gestão pública.

Preocupações com custos, por exemplo, não devem ser esperadas

das instâncias de controle societal (sendo típicas do controle inter-
no); ao mesmo tempo, não virá com tanta eficácia do controle
interno a ação para que a priorização de obras e serviços respeite
os interesses mais legítimos das comunidades (o controle societal
pode realizar melhor esta tarefa).

O controle externo, exercido pelo parlamento, com seu crivo políti-

co legitimado pelos processos eleitorais e o apoio técnico de tribu-
nais de contas, é, por seu turno, uma conquista da democracia
representativa que o controle societal deve complementar, mas
não substituir, porque o controle parlamentar responde pela socie-
dade (nacional, regional ou local) como um todo e não por frações
dela, como geralmente acontece nos mecanismos de controle
societal, exercido através de recortes geográficos e temáticos que
fracionam o território e fatiam as políticas públicas.

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Sociais voltados à cidadania e à educação fiscal no Brasil: estrutura e atuação. Relatório
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Ed. Cortez, 2010.

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SINTOMER, Y.; HERZBERG, C.; ALLEGRETTI, G. Aprendendo com o Sul: o orçamento

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ces.uc.pt/myces/UserFiles/livros/1097_DialogoGlobal_25pt.pdf>. Acesso em: 19 jan.
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VAZ, A. C. N. Da participação à qualidade da deliberação em fóruns públicos: o itinerário da

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participativas no Brasil: estratégias de avaliação. Brasília: IPEA, 2011, p. 91-104.

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CLAD sobre la Reforma del Estado. Caracas: CLAD.

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Bibliografia adicional

CEDEC (Centro de Estudos de Cultura Contemporânea). Lua Nova – Revista de Cultura e

Política. Dossiê “Após a Participação”. N. 284, 2011.

DAHL, Robert. Democracy and its Critics.New Haven/London, Yale University Press, 1989.

FARIA, H.; MOREIRA, A.; VERSOLATO, F. (Orgs.). Você quer um bom conselho? Conselhos
municipais de cultura e cidadania cultural.São Paulo: Instituto Pólis, 2005. 128p.
(Publicações Pólis, 48). Disponível em: <http://www.polis.org.br/uploads/1007/1007.
pdf>. Acesso em 01 fev. 2014.

GUERRA, E. M. Os controles externo e interno da Administração Pública. Belo Horizonte:

Fórum, 2011.

GUIMARÃES, C. A. S. Conselhos gestores na educação. Pefil, discurso, funcionamento.

Recife: Ed. Massangana, 2009.

OLIVIERI, C. A lógica política do controle interno. São Paulo: Ed. Anablume, 2010.

PIRES, R. R. C. (Org.). Efetividade das instituições participativas no Brasil: estratégias de

avaliação. Brasília: IPEA, 2011.

SANTOS JUNIOR, O. A. dos; AZEVEDO, S. de; RIBEIRO, L. C. de Q. (Orgs). Governança

Democrática e Poder local: a experiência dos conselhos municipais no Brasil. Rio de
Janeiro: Revan, Fase, 2004.

SOUTO, A. L.; PAZ, R. (Org.). Novas lentes sobre a participação: utopias, agendas e
desafios. São Paulo: Instituto Pólis, 2012.

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Legislação básica

Constituição Federal de 1988, disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/

constituicao/constituicao.htm

Lei de Responsabilidade Fiscal (LC. 101/00), disponível em http://www.planalto.gov.br/

ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm

Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/

leis/lcp/lcp101.htm

Conselhos Municipais de Porto Alegre:Legislação Compilada: http://www.camarapoa.

rs.gov.br/biblioteca/livros/ConselhosMunicipaisCompilada.pdf. Para análise de um caso
municipal de referência.

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Unidade 5: Controle Institucional e Social das Finanças públicas e do Orçamento

Fontes adicionais de conhecimento, informações e dados

Biblioteca Virtual sobre Orçamento Participativo (BVOP), com livros, artigos, links, vídeos
e notícias: http://brazilianparticipatorybudgeting.wordpress.com/

Cidade – Centro de Assessoria e Estudos Urbanos, que dispõem de amplo repositório de

materiais e estudos sobre o Orçamento Participativo de Porto Alegre: http://ongcidade.
org/

Consocial (1ª. Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social) – Relatórios

e documentos: http://www.cgu.gov.br/assuntos/controle-social/consocial

Controladoria-Geral da União: http://www.cgu.gov.br/. Disponibiliza extensa coleção de

cartilhas e manuais sobre transparência, combate à corrupção e participação cidadã:
http://www.cgu.gov.br/publicacoes/. Cartilhas e manuais do controle interno: http://
www.cgu.gov.br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/orientacao-preventiva-aos-gestores-
publicos/imagens/cartilhas-e-manuais-do-controle-interno.png/view

Guia dos Conselhos Nacionais: http://www.ipea.gov.br/participacao/images/pdfs/

participacao/guiaconselhosnacionais2013_abril_web.pdf

Instituto Pólis, tradicional ONG que atua na área de políticas públicas, cidadania e
urbanismo: http://www.polis.org.br/

Observatório Fiscal de Latinoamerica y el Caribe – OFILAC (http://www.cepal.org/ofilac/).

Observatorio Internacional de la Democracia Participativa (OIDP): http://www.oidp.net/

inici/ ·

Participação cívica e democracia na América Latina e na União Europeia (Documento

da Assembleia Parlamentar Euro-Latino-Americana): http://www.europarl.europa.eu/
intcoop/eurolat/committees/political/meetings/2011_11_22_brussels/working_doc_
lac/881554pt.pdf

Participação em Foco – Dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)

sobre participação social: http://www.ipea.gov.br/participacao/destaques/161-noticias-
destaques-grande/710-ipea-disponibiliza-bases-de-dados-para-pesquisas-sobre-
participacao-social

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Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) – Instituto Brasileiro de Geografia

e Estatatística (IBGE) – ver dados sobre as instituições participativas nas cidades
brasileiras (IPs): http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/

Presupuesto Participativo en el mundo: https://pt-br.facebook.com/presupuesto

participativomvd/posts/1188835981140038

presupuestosparticipativos.com. Municípios por uma democracia participativa: http://

www.presupuestosparticipativos.com/

Rede Brasileira de Orçamento Participativo: http://www.redeopbrasil.com.br/

Tribunal de Contas da União: http://portal.tcu.gov.br/cidadao/cidadao.htm

União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação (UNCME): http://www.uncme.

com.br/?pag=11&men=239

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