DIREITO ADMINISTRATIVO

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 4

Tópico I: Direito Administrativo .................................................................................... 4

AULA 1: Conceito ........................................................................................................ 4

Tópico II: Administração Pública ................................................................................. 6

AULA 2: Poderes do Estado...................................................................................... 13

Poder Legislativo ............................................................................................. 14

Poder Executivo .............................................................................................. 14

Poder Judiciário ............................................................................................... 15

Tópico III: Princípios Do Direito Administrativo.......................................................... 15

AULA 1: Princípio da Legalidade ............................................................................... 16

AULA 2: Princípio da Impessoalidade ....................................................................... 19

AULA 4: Princípio da Publicidade .............................................................................. 22

AULA 5: Princípio da Eficiência ................................................................................. 23

AULA 6: Princípio da Segurança Jurídica ................................................................. 24

AULA 7: Princípio da Prescritibilidade dos Ilícitos Administrativos ............................ 25

AULA 8: Princípio da Supremacia do Interesse Público ............................................ 25

AULA 9: Princípio da Autotutela ................................................................................ 25

AULA 10: Princípio da Responsabilidade Civil da Administração ............................. 26

AULA 11: Princípio da Especialidade ........................................................................ 27

AULA 12: Princípio da Continuidade do Serviço Público .......................................... 27

AULA 13: Princípio da Participação .......................................................................... 28

AULA 14: Princípio da Proporcionalidade ................................................................. 28

AULA 15: Princípio da Autonomia Gerencial ............................................................. 29

AULA 16: Princípio da Presunção de Legalidade, Legitimidade e Veracidade ......... 29

AULA 17: Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público .................................. 29

2
AULA 18: Princípio da Motivação .............................................................................. 30

AULA 19: Princípio da Finalidade Pública ................................................................. 30

Tópico IV: Fontes Do Direito Administrativo .............................................................. 30

Tópico V: Regime Jurídico Administrativo ................................................................. 32

Tópico VI: Organização Administrativa ..................................................................... 33

REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 40

3
INTRODUÇÃO
Esforçamo-nos para oferecer um
material condizente com a graduação daqueles
que se candidataram a esta especialização,
procuramos referências atualizadas, embora
saibamos que os clássicos são indispensáveis ao
curso.
As ideias aqui expostas, como não
poderiam deixar ser, não são neutras, afinal,
opiniões e bases intelectuais fundamentam o
trabalho dos diversos institutos educacionais,
mas deixamos claro que não há intenção de fazer
apologia a esta ou aquela vertente, estamos
cientes e primamos pelo conhecimento científico,
testado e provado pelos pesquisadores.
Não obstante, que o curso tenha
objetivos claros, positivos e específicos,
colocamo-nos abertos para críticas e para
opiniões, pois temos consciência que nada está
pronto e acabado e com certeza críticas e
opiniões só irão acrescentar e melhorar nosso
trabalho.
Como os cursos baseados na
Metodologia da Educação a Distância, os alunos
são livres para estudar da melhor forma para que
possam se organizar, lembrando que: aprender e
refletir sobre a própria experiência se somam e
que a educação é demasiado importante para
nossa formação e, por conseguinte, para a
formação dos nossos alunos.
Esta apostila contempla os seguintes conteúdos:
Conceito, princípios, fontes e regime jurídico
administrativo.
Trata-se de uma reunião do pensamento de
vários autores que entendemos serem os mais
importantes para a disciplina.
1
Coercibilidade – Coercibilidade deriva de coerção,
violência corporal, ao contrário de coação, que denomina a
pressão meramente psicológica, p. ex., a simples ameaça;
uso da força disciplinar. A doutrina, em geral, trata
coercibilidade e coatividade como termos equivalentes. Há,
no entanto, entendimento diverso, que se perfilha.
Coercibilidade e coatividade são expressões conexas, mas
com significados específicos. Coercibilidade tem a ver com
a compatibilidade entre um comportamento jurídico e um
comportamento exigível sob coação. Significa dizer que
força e direito não se contradizem. No que diz respeito à
Desejamos um bom estudo a todos e
caso surjam algumas lacunas, ao final da apostila
encontrarão nas referências consultadas e
utilizadas aporte para sanar dúvidas e aprofundar
os conhecimentos.
Tópico I: Direito Administrativo
AULA 1: Conceito
O Direito é um conjunto de normas –
princípios e regras – dotadas de coercibilidade 1,
que disciplinam a vida social. O Direito se bifurca
em dois grandes ramos, submetidos a técnicas
jurídicas distintas: o Direito Público e o Direito
Privado. Este último se ocupa dos interesses
privados, regulando ações entre particulares. É,
então, governado pela autonomia da vontade, de
tal sorte que nele vige o princípio fundamental de
que as partes elegem as finalidades que desejam
alcançar, prepõemse (ou não) a isto conforme
desejam e servem-se para tanto dos meios que
elejam a seu alvedrio, contanto que tais
finalidades ou meios não sejam proibidos pelo
Direito. Inversamente, o Direito Público se ocupa
de interesses da Sociedade como um todo,
interesses públicos, cujo atendimento não é um
problema pessoal de quem os esteja a curar, mas
um dever jurídico inescusável. Assim não há
espaço para a autonomia da vontade, que é
substituída pela ideia de função, de dever de
atendimento do interesse público. O Direito
Administrativo é o ramo do Direito Público que
disciplina o exercício da função administrativa,
bem como pessoas e órgãos que a
desempenham. (Bandeira de Mello, 2009).
O Direito Administrativo pode ser
definido como o conjunto harmônico de princípios
jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as
atividades públicas tendentes a realizar concreta,
coatividade, força e direito estão vinculados com maior
intensidade. A coação se refere à força material, em ato,
utilizada para realizar a sanção aplicada quando
descumprida uma regra jurídica. Coercibilidade tem
significado específico. Serve para indicar que a força será
utilizada apenas em caso de desobediência, como garantia
do cumprimento da norma e não como instrumento de uso
normal para o cumprimento do direito.
4
direta e imediatamente os fins desejados pelo normas e princípios que,
Estado (Meirelles, 2003, p. 38). visando sempre ao
interesse público, regem
O Direito Administrativo é o ramo do
direito público que tem por objeto os órgãos, as relações jurídicas entre
agentes e pessoas jurídicas administrativas que as pessoas e órgãos do
integram a Administração Pública, a atividade Estado e entre este e as
jurídica não contenciosa que exerce e os bens de
coletividades a que
que se utiliza para a consecução de seus fins, de
natureza pública. (Di Pietro, 2011, p. 48). devem servir. De fato,
tanto é o Direito
Assim, Direito Administrativo é o ramo do direito Administrativo que regula,
público que estuda princípios e normas
por exemplo, a relação
reguladores do exercício da função
administrativa. (Mazza, 2014, p. 44). entre a Administração
Direta e as pessoas da
De nossa parte, baseados nas
respectiva Administração
definições propostas por alguns dos mais
importantes administrativistas pátrios, Indireta, como também a
conceituamos o direito administrativo como o ele compete disciplinar a
conjunto de regras e princípios aplicáveis à relação entre o Estado e
estruturação e ao funcionamento das pessoas e
os particulares
órgãos integrantes da administração pública, às
relações entre esta e seus agentes, ao exercício participantes de uma
da função administrativa, especialmente às licitação, ou entre o
relações com os administrados, e à gestão dos Estado e a coletividade,
bens públicos, tendo em conta a finalidade geral
quando se concretiza o
de bem atender ao interesse público.
(Alexandrino e Paulo, 2008, p. 3). exercício do poder de
polícia. Não custa, ao
O direito administrativo corresponde ao final deste tópico, lembrar
conjunto de normas jurídicas que organizam
que, como ensina DIEZ, o
administrativamente o Estado, fixando modos,
meios e formas de ação para a consecução de Direito Administrativo
seus objetivos. Tais normas estruturam e apresenta três
disciplinam as atividades dos órgãos da características principais:
Administração Pública Direta e Indireta, incluindo
(1ª) constitui um direito
as autarquias, as empresas públicas e as
entidades paraestatais; regulamentam também o novo, já que se trata d e
poder de polícia da administração, os serviços disciplina recente com
públicos e suas permissões e concessões, os sistematização científica;
critérios de oportunidade dos atos discricionários
(2ª) espelha u m direito
etc. (Horvath, 2011, p. 2).
mutável, porque ainda se
Sobre o conceito de Direito Administrativo leciona encontra em contínua
Carvalho Filho (2014, p. 8): transformação; e (3ª) é
Desse modo, sem abdicar um direito em formação,
dos conceitos dos não se tendo, até o
estudiosos, parece-nos momento, concluído todo
se possa conceituar o o seu ciclo de
Direito Administrativo
abrangência.
como sendo o conjunto de

5
Tópico II: Administração Pública Deixando de lado a idéia
de Administração Pública
Administração é todo o aparelhamento em sentido amplo, que
abrange, em sentido
do Estado pré-ordenado à realização de serviços,
subjetivo, os órgãos
visando à satisfação das necessidades coletivas. governamentais
Não pratica atos de governo; pratica atos de (Governo), e os órgãos
execução, com maior ou menor autonomia administrativos
funcional. Conforme a competência dos órgãos e (Administração Pública
seus agentes, é o instrumental de que dispõe o em sentido estrito e
Estado para colocar em prática as opções próprio), e, em sentido
políticas do governo. A doutrina também coloca objetivo, a função política
uma segunda utilização para a expressão ao e a administrativa, levar-
se-á em consideração,
estabelecer que a administração pública, de igual
doravante, apenas a
forma, pode ser conceituada como uma atividade administração pública
neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma em sentido estrito, que
técnica, exercendo uma conduta hierarquizada, compreende: a) em
sem responsabilidade constitucional e política, sentido subjetivo: as
mas com responsabilidade técnica e legal pela pessoas jurídicas,
execução. Destarte, a Administração tem poder órgãos e agentes
de decisão somente na área de suas atribuições públicos que exercem a
e competência exclusiva, só podendo opinar função administrativa; b)
em sentido objetivo: a
sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou
atividade administrativa
de conveniência administrativa, sem qualquer exercida por aqueles
faculdade de opção política. (Marinela, 2015, p. entes. Nesses sentidos,
56). a administração pública é
objeto de estudo do
A expressão Administração Pública, em direito administrativo; o
sentido formal, orgânico ou subjetivo designa o Governo e a função
conjunto de órgãos e agentes estatais no política são mais objeto
exercício da função administrativa, do direito constitucional.
Em sentido objetivo, a
independentemente do poder a que pertençam,
administração pública
se são pertencentes ao Poder Executivo,
abrange as atividades
Judiciário ou Legislativo ou a qualquer outro exercidas pelas pessoas
organismo estatal. Nesse sentido, a expressão jurídicas, órgãos e
deve ser grafada com as primeiras letras agentes incumbidos de
maiúsculas. Por sua vez, administração pública atender concretamente
(em letra minúscula), considerada com base no às necessidades
critério material ou objetivo se confunde com a coletivas; corresponde à
função administrativa, devendo ser entendida função administrativa,
atribuída
como a atividade administrativa exercida pelo
preferencialmente aos
Estado, designando a atividade consistente na
órgãos do Poder
defesa concreta do interesse público. Nesse Executivo. Nesse
caso, não se confunde com a função política de sentido, a administração
Estado, haja vista o fato de que a administração pública abrange o
tem poder de decisão somente na área de suas fomento, a polícia
atribuições e competência executiva, sem a administrativa e o serviço
faculdade de fazer opções de natureza política. público. Alguns autores
(Matheus Carvalho, 2015, p. 32). falam em intervenção
como quarta modalidade,
enquanto outros a
Sobre o conceito de Administração Pública
consideram como
leciona Di Pietro (2012): espécie de fomento. O
fomento abrange a
atividade administrativa
de incentivo à iniciativa

6
 privada de utilidade
pública.
A Administração Pública pode ser
conceituada, em sentido amplo, como o conjunto
de entidades e de órgãos incumbidos de realizar
a atividade administrativa visando à satisfação
das necessidades coletivas e segundo os fins
desejados pelo Estado. Sob o enfoque material,
objetivo, o conceito de administração leva em
conta a natureza da atividade exercida (função
administrativa), e, sob o subjetivo, formal ou
orgânico, as pessoas físicas ou jurídicas
incumbidas da realização daquela função. A
doutrina menciona ―Administração e e exoneração; (Redação
―administração, conforme se refira ao exercício
da atividade administrativa (em minúsculas), ou
ao próprio Estado (em maiúsculas). A atividade
administrativa, repise-se, pode ser entendida
como a gestão dos interesses qualificados da
comunidade — pela necessidade, utilidade ou
conveniência de sua realização — e marcados
pela conjugação de dois princípios
caracterizadores do regime jurídico-
administrativo: supremacia do interesse público e
indisponibilidade do interesse público. (Rosa,
2011, p. 23).
Assim estabelece o art. 137 da Constituição
Federal de 1988.
Constituição Federal
Art. 37. A administração
pública direta e indireta
de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá
aos princípios de
legalidade,
impessoalidade,
moralidade, publicidade
e eficiência e, também,
ao seguinte: (Redação
dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de
1998)
I - os cargos,
empregos e funções
públicas são acessíveis
aos
brasileiros que
preencham os requisitos
estabelecidos em lei,
assim como aos
estrangeiros, na forma
da lei; (Redação dada
pela Emenda
Constitucional nº 19, de
1998)
II - a investidura em
cargo ou emprego
público depende de
aprovação prévia em
concurso público de
provas ou de provas e
títulos, de acordo com a
natureza e a
complexidade do cargo
ou emprego, na forma
prevista em lei,
ressalvadas as
nomeações para cargo
em comissão declarado
em lei de livre nomeação
dada pela Emenda
Constitucional nº 19, de
1998)
III - o prazo de
validade do concurso
público será de até dois
anos, prorrogável uma
vez, por igual período;
IV - durante o prazo
improrrogável previsto no
edital de convocação,
aquele aprovado em
concurso público de
provas ou de provas e
títulos será convocado
com prioridade sobre
novos concursados para
assumir cargo ou
emprego, na carreira;
V - as funções de
confiança, exercidas
exclusivamente por
servidores ocupantes de
cargo efetivo, e os cargos
em comissão, a serem
preenchidos por
servidores de carreira
nos casos, condições e
percentuais mínimos
previstos em lei,
destinam-se apenas às
atribuições de direção,
chefia e
assessoramento;
(Redação dada pela
Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
VI - é garantido ao
servidor público civil o
direito à livre associação
sindical; VII - o direito de
greve será exercido nos
termos e nos limites
definidos em lei
específica; (Redação
dada pela Emenda
7
Constitucional nº 19, de
1998)
VIII - a lei reservará
percentual dos cargos e
empregos públicos para
as pessoas portadoras
de deficiência e definirá
os critérios de sua
admissão;
IX - a lei estabelecerá os
casos de contratação por
tempo determinado para
atender a necessidade
temporária de
excepcional interesse
público;
X - a remuneração dos
servidores públicos e o
subsídio de que trata o §
4º do art. 39 somente
poderão ser fixados ou
alterados por lei
específica, observada a
iniciativa privativa em
cada caso, assegurada
revisão geral anual,
sempre na mesma data e
sem distinção de índices;
(Redação dada pela
Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
(Regulamento)
XI - a remuneração e o
subsídio dos ocupantes
de cargos, funções e
empregos públicos da
administração direta,
autárquica e fundacional,
dos membros de
qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos
Municípios, dos
detentores de mandato
eletivo e dos demais
agentes políticos e os
proventos, pensões ou
outra espécie
remuneratória,
percebidos
cumulativamente ou não,
incluídas as vantagens
pessoais ou de qualquer
outra natureza, não
poderão exceder o empregos públicos são
subsídio mensal, em
espécie, dos Ministros do
Supremo Tribunal
Federal, aplicando-se
como limite, nos
Municípios, o subsídio do
Prefeito, e nos Estados e
no Distrito Federal, o
subsídio mensal do
Governador no âmbito do
Poder Executivo, o
subsídio dos Deputados
Estaduais e Distritais no
âmbito do Poder
Legislativo e o subsídio
dos Desembargadores
do Tribunal de Justiça,
limitado a noventa
inteiros e vinte e cinco
centésimos por cento do
subsídio mensal, em
espécie, dos Ministros do
Supremo Tribunal
Federal, no âmbito do
Poder Judiciário,
aplicável este limite aos
membros do Ministério
Público, aos
Procuradores e
aos Defensores Públicos;
(Redação dada pela
Emenda Constitucional
nº 41, 19.12.2003)
XII - os vencimentos
dos cargos do Poder
Legislativo e do Poder
Judiciário não poderão
ser superiores aos pagos
pelo Poder Executivo;
XIII - é vedada a
vinculação ou
equiparação de
quaisquer espécies
remuneratórias para o
efeito de remuneração de
pessoal do serviço
público; (Redação dada
pela Emenda
Constitucional nº 19, de
1998)
XIV - os acréscimos
pecuniários percebidos
por servidor público não
serão computados nem
acumulados para fins de
concessão de
acréscimos ulteriores;
(Redação dada pela
Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
XV - o subsídio e os
vencimentos dos
ocupantes de cargos e
irredutíveis, ressalvado o
disposto nos incisos XI e
XIV deste artigo e nos
arts. 39, § 4º, 150, II, 153,
III, e 153, § 2º, I;
(Redação dada pela
Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
8
XVI - é vedada a Emenda Constitucional
acumulação remunerada nº 19, de 1998)
de cargos públicos, XX - depende de
exceto, quando houver autorização legislativa,
compatibilidade de em cada caso, a criação
horários, observado em de subsidiárias das
qualquer caso o disposto entidades mencionadas
no inciso XI: (Redação no inciso anterior, assim
dada pela Emenda como a participação de
Constitucional nº qualquer delas em
19, de 1998) empresa privada;
a) a de dois cargos XXI - ressalvados os
de professor; (Redação casos especificados na
dada pela Emenda legislação, as obras,
Constitucional nº 19, de serviços, compras e
1998) alienações serão
b) a de um cargo de contratados mediante
professor com outro processo de licitação
técnico ou científico; pública que assegure
(Redação dada pela igualdade de condições a
Emenda Constitucional todos os concorrentes,
nº 19, de 1998) com cláusulas que
c) a de dois cargos estabeleçam obrigações
ou empregos privativos de pagamento, mantidas
de profissionais de as condições efetivas da
saúde, com profissões proposta, nos termos da
regulamentadas; lei, o qual somente
(Redação dada pela permitirá as exigências
Emenda Constitucional de qualificação técnica e
nº 34, de 2001) econômica
XVII - a proibição de indispensáveis à garantia
acumular estende-se a do cumprimento das
empregos e funções e obrigações.
abrange autarquias, (Regulamento)
fundações, empresas XXII - as
públicas, sociedades de administrações
economia mista, suas tributárias da União, dos
subsidiárias, e Estados, do Distrito
sociedades controladas, Federal e dos
direta ou indiretamente, Municípios, atividades
pelo poder público; essenciais ao
(Redação dada pela funcionamento do
Emenda Constitucional nº Estado, exercidas por
19, de 1998) XVIII - a servidores de carreiras
administração fazendária específicas, terão
e seus servidores fiscais recursos prioritários para
terão, dentro de suas a realização de suas
áreas de competência e atividades e atuarão de
jurisdição, precedência forma integrada,
sobre os demais setores inclusive com o
administrativos, na forma compartilhamento de
da lei; cadastros e de
XIX - somente por lei informações fiscais, na
específica poderá ser forma da lei ou convênio.
criada autarquia e (Incluído pela Emenda
autorizada a instituição Constitucional nº 42, de
de empresa pública, de 19.12.2003)
sociedade de economia § 1º A publicidade dos
mista e de fundação, atos, programas, obras,
cabendo à lei serviços e campanhas
complementar, neste dos órgãos públicos
último caso, definir as deverá ter caráter
áreas de sua atuação; educativo, informativo ou
(Redação dada pela de orientação social, dela
não podendo constar

9
nomes, símbolos ou
imagens que
caracterizem promoção
pessoal de autoridades
ou servidores públicos. §
2º A não observância do
disposto nos incisos II e
III implicará a nulidade do
ato e a punição da
autoridade responsável,
nos termos da lei.
§ 3º A lei disciplinará as
formas de participação
do usuário na
administração pública
direta e indireta,
regulando
especialmente:
(Redação dada pela
Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
I - as reclamações
relativas à prestação dos
serviços públicos em
geral, asseguradas a
manutenção de serviços
de atendimento ao
usuário e a avaliação
periódica, externa e
interna, da qualidade dos
serviços; (Incluído pela
Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
II - o acesso dos
usuários a registros
administrativos e a
informações sobre atos
de governo, observado o
disposto no art. 5º, X e
XXXIII; (Incluído pela
Emenda Constitucional
nº 19, de 1998), (Vide Lei
nº 12.527, de 2011)
III - a disciplina da
representação contra o
exercício negligente ou
abusivo de cargo,
emprego ou função na
administração pública.
(Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de
1998)
§ 4º Os atos de
improbidade
administrativa importarão
a suspensão dos direitos
políticos, a perda da
função pública, a desempenho,
indisponibilidade dos
bens e o ressarcimento ao
erário, na forma e
gradação previstas em lei,
sem prejuízo da ação
penal cabível.
§ 5º A lei estabelecerá os
prazos de prescrição
para ilícitos praticados
por qualquer agente,
servidor ou não, que
causem prejuízos ao
erário, ressalvadas as
respectivas ações de
ressarcimento.
§ 6º As pessoas jurídicas
de direito público e as de
direito privado
prestadoras de serviços
públicos responderão
pelos danos que seus
agentes, nessa
qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o
direito de regresso contra
o responsável nos casos
de dolo ou culpa.
§ 7º A lei disporá sobre
os requisitos e as
restrições ao ocupante
de cargo ou emprego da
administração direta e
indireta que possibilite o
acesso a informações
privilegiadas. (Incluído
pela Emenda
Constitucional nº 19, de
1998)
§ 8º A autonomia
gerencial, orçamentária e
financeira dos órgãos e
entidades da
administração direta e
indireta poderá ser
ampliada mediante
contrato, a ser firmado
entre seus
administradores e o
poder público, que tenha
por objeto a fixação de
metas de desempenho
para o órgão ou entidade,
cabendo à lei dispor
sobre: (Incluído pela
Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
I - o prazo de
duração do contrato;
(Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de
1998)
II - os controles e
critérios de avaliação de
direitos,
obrigações e
responsabilidade dos
dirigentes; (Incluído pela
Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
10
III - a remuneração
do pessoal. (Incluído pela
Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
§ 9º O disposto no inciso
XI aplica-se às empresas
públicas e às sociedades
de economia mista, e
suas subsidiárias, que
receberem recursos da
União, dos Estados, do
Distrito Federal ou dos
Municípios para
pagamento de despesas
de pessoal ou de custeio
em geral. (Incluído pela
Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
§ 10. É vedada a
percepção simultânea de
proventos de
aposentadoria
decorrentes do art. 40 ou
dos arts. 42 e 142 com a
remuneração de cargo,
emprego ou função
pública, ressalvados os
cargos acumuláveis na
forma desta Constituição,
os cargos eletivos e os
cargos em comissão
declarados em lei de livre
nomeação e exoneração.
(Incluído pela Emenda
Constitucional nº 20, de
1998), (Vide Emenda
Constitucional nº 20,
de 1998) § 11. Não serão
computadas, para efeito
dos limites
remuneratórios de que
trata o inciso XI do caput
deste artigo, as parcelas
de caráter indenizatório
previstas em lei.
(Incluído pela Emenda
Constitucional nº 47, de
2005) § 12. Para os fins
do disposto no inciso XI
do caput deste artigo, fica
facultado aos Estados e
ao Distrito Federal fixar,
em seu âmbito, mediante
emenda às respectivas
Constituições e Lei
Orgânica, como limite
único, o subsídio mensal
dos Desembargadores
do respectivo Tribunal de
Justiça, limitado a
noventa inteiros e vinte e
cinco centésimos por
cento do subsídio mensal
dos Ministros do
Supremo Tribunal
Federal, não se
aplicando o disposto
neste parágrafo aos
subsídios dos Deputados
Estaduais e Distritais e
dos Vereadores.
(Incluído pela Emenda
Constitucional nº 47, de
2005)
Os princípios previstos no caput, do
artigo 37, da CF são verdadeiros vetores para o
desenvolvimento correto, justo e
constitucionalizado da atuação do poder público
de uma forma geral. Eles harmonizam a desigual
relação entre o ente público e o servidor público,
pois estabelecem condições fundamentais para o
regular funcionamento da Administração Pública
quando da tomada de suas decisões. Essa foi a
grande modificação ocorrida no século XX para o
Direito Administrativo, que, ao ser regulado pelos
princípios e pelas normas inseridos na Lei Maior,
se constitucionalizou, dando lugar à nova e atual
fase das relações públicas com os administrados
e particulares. (Martins, 2012, p. 756).
A administração pública pode ser
definida objetivamente como a atividade concreta
e imediata que o Estado desenvolve para a
consecução dos interesses coletivos e
subjetivamente como o conjunto de órgãos e de
pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o
exercício da função administrativa do Estado.
Concluímos com José Tavares, para quem
administração pública é "o conjunto das pessoas
colectivas públicas, seus órgãos e serviços que
desenvolvem a actividade ou função
administrativa". A administração federal
compreende a administração direta, que se
constitui dos serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos
Ministérios; e a administração indireta, que
compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurídica
própria: autarquias; empresas públicas;
sociedades de economia mista; fundações
públicas. Anote-se, como relembra Roberto
Bazilli, que essa regra de definição da amplitude
da administração pública (CF, art. 37) contém
princípios norteadores a serem aplicados
obrigatoriamente à administração dos Estados,
Distrito Federal e Municípios. (Moraes, 2003. p.
309).
11
Sobre a Administração Pública leciona Tavares própria, autônoma nos
(2012, p. 1332): termos federativos.
Ademais, o
A Administração Pública desdobramento dessa
é o conjunto de todas as estrutura também se
entidades criadas para a opera dentro de cada um
execução dos serviços dos segmentos
públicos ou para o federativos, com as
alcance de objetivos denominadas
governamentais. Esse é descentralizações
o sentido mais comum de administrativas. Assim,
Administração Pública, forma-se o conjunto
denominado orgânico, composto por órgãos da
empregado Administração
constitucionalmente pelo centralizada e da
art. 37, ao aludir à Administração indireta.
Administração Pública, Integram a
direta ou indireta, de Administração indireta as
qualquer dos poderes da autarquias, as fundações
União, dos Estados, do instituídas ou mantidas
Distrito Federal e dos pelo Poder Público, as
Municípios. Há, ainda, empresas públicas e
um sentido funcional sociedades de economia
para designar a própria mista.
atividade (função)
exercida por aqueles Quando o texto Constitucional de 1988
entes. É o sentido que se
proclamou a voz Administração Pública designou
depreende do mesmo
dispositivo constitucional a estruturação desses órgãos, permitindo-lhes
quando submete a concretizar tarefas políticas, institucionais,
Administração Pública materiais, financeiras, sociais e humanas. Desse
aos princípios da modo, previu o complexo de operações
legalidade, moralidade, propulsoras da função de administrar o Estado,
impessoalidade etc. É ou seja, a arte de governar e gerir a coisa pública.
corrente a distinção entre É precisamente a função administrativa o
os órgãos superiores de corolário do regime administrativo,
governo de um Estado,
desempenhado por um poder político-jurídico,
de uma parte, e de outra
os demais órgãos de qual seja, o Poder Executivo do Estado, que se
execução das políticas situa entre a lei e o juiz. Cumpre-lhe, assim,
governamentais, que se governar, aplicando a lei em todos os
caracterizam por serem procedimentos que não sejam contenciosos. E,
dependentes. Ao como ensinou Maurice Hauriou, se for
conjunto destes últimos necessário, impende que o Executivo imponha
dá-se o nome de aos cidadãos a execução das leis por meio de
Administração Pública
uma regulamentação própria, pela organização
indireta. Em apertada
de serviços públicos e por decisões executórias
síntese, tem-se que o
Estado (na esfera particulares. (Bulos, 2015, p. 1012).
executiva) está
composto por órgãos
constitucionais
governamentais e órgãos AULA 1: Conceito de Estado
dependentes, que
desempenham a tarefa
(função) administrativa.
Mister consignar que a
cada nível federativo
corresponde uma
estrutura administrativa

12
 O Estado é uma instituição organizada
política, social e juridicamente, dotada de
personalidade jurídica própria de Direito Público,
submetido às normas estipuladas pela lei
máxima, que, no Brasil, é a Constituição escrita,
e dirigida por um governo que possui soberania
reconhecida tanto interna como externamente.
Um Estado soberano possui como regra geral,
um governo que é o elemento condutor, um povo,
que representa o componente humano e um
território que é o espaço físico que ocupa. O
Estado é responsável pela organização e pelo
controle social, uma vez que detém o monopólio
legítimo do uso da força. (Matheus Carvalho,
2015, p. 29).
Nesse sentido leciona Meirelles (1997):
O conceito de Estado
varia segundo o ângulo
em que é considerado.
Do ponto de vista
sociológico, é de Estado.
corporação territorial
dotada de um poder de
mando originário; sob o
aspecto político, é
comunidade de homens,
fixada sobre um território,
com potestade superior
de ação, de mando e de
coerção; sob o prisma
constitucional, é pessoa
jurídica territorial
soberana; na
conceituação do nosso
Código Civil, é pessoa
jurídica de Direito Público
Interno (art. 14, I). Como
ente personalizado, o
Estado tanto pode atuar
no campo do Direito
Público como no do
Direito Privado,
mantendo sempre sua
única personalidade de
Direito Público, pois a
teoria da dupla
personalidade do Estado
acha-se definitivamente
superada. O Estado é
constituído de três
elementos originários e
indissociáveis: Povo,
Território e Governo
soberano. Povo é o
componente humano do
Estado; Território, a sua
base física; Governo
soberano, o elemento
condutor do Estado, que
detém e exerce o poder
absoluto de
autodeterminação e
auto-organização
emanado do Povo. Não
há nem pode haver
Estado independente
sem Soberania, isto é,
sem esse poder
absoluto, indivisível e
incontrastável de
organizar-se e de
conduzir-se segundo a
vontade livre de seu
Povo e de fazer cumprir
as suas decisões
inclusive pela força, se
necessário. A vontade
estatal apresenta-se e se
manifesta através dos
denominados Poderes
AULA 2: Poderes do
Estado
As primeiras bases teóricas
para a ―tripartição de Poderes foram lançadas
na Antiguidade grega por Aristóteles, em sua
obra Política, em que o pensador vislumbrava a
existência de três funções distintas exercidas
pelo poder soberano, quais sejam, a função de
editar normas gerais a serem observadas por
todos, a de aplicar as referidas normas ao caso
concreto (administrando) e a função de
julgamento, dirimindo os conflitos oriundos da
execução das normas gerais nos casos
concretos. Acontece que Aristóteles, em
decorrência do momento histórico de sua
teorização, descrevia a concentração do
exercício de tais funções na figura de uma única
pessoa, o soberano, que detinha um poder
―incontrastável de mando, uma vez que era ele
quem editava o ato geral, aplicava-o ao caso
concreto e, unilateralmente, também resolvia os
litígios eventualmente decorrentes da aplicação
da lei. A célebre frase de Luís XIV reflete tal
descrição: “L’État c’est moi, ou seja, ―o Estado
sou eu, o soberano. Dessa forma, Aristóteles
contribuiu no sentido de identificar o exercício de
três funções estatais distintas, apesar de
exercidas por um único órgão. Partindo desse
13
pressuposto aristotélico, o grande pensador
francês Montesquieu inovou dizendo que tais
funções estariam intimamente conectadas a três
órgãos distintos, autônomos e independentes
entre si. Cada função corresponderia a um órgão,
não mais se concentrando nas mãos únicas do
soberano. Por meio dessa teoria, cada Poder
exercia uma função típica, inerente à sua
natureza, atuando independente e chefes do Executivo estadual e os Prefeitos
autonomamente. Assim, cada órgão exercia
somente a função que fosse típica, não mais
sendo permitido a um único órgão legislar, aplicar
a lei e julgar, de modo unilateral, como se
percebia no absolutismo. (Lenza, 2012, p.
481/482).
 Poder Legislativo
Legislar significa ordenar ou preceituar
por lei, fazer leis. Além dessa função, compete
também ao poder legislativo fiscalizar o Poder
Executivo e julgá-lo se necessário, além de julgar
também os seus próprios membros. O Poder
Legislativo deve ser composto pelos legisladores,
ou seja, os homens que elaboram as leis que
regulam o Estado e que devem ser obedecidas
pelos cidadãos e pelas organizações públicas ou
empresas. Em países presidencialistas ou em
monarquias, o Poder Legislativo é composto pelo
congresso, o parlamento e as assembleias ou
câmaras, já em regimes ditatoriais, o próprio
ditador exerce esse poder ou nomeia uma
câmara legislativa para isso.
O Poder Legislativo, segundo o art. 44
da Constituição Federal de 1988, é exercido pelo
Congresso Nacional, que se compõe da Câmara
dos Deputados e do Senado Federal.
Nos estados membros da Federação o
Poder Legislativo é exercido pelas Assembleias
Legislativas de cada estado, assim,
consecutivamente, nos municípios, é o Poder
Legislativo é exercido pelas Câmaras Municipais
de Vereadores.
 Poder Executivo
O Poder Executivo tem a função de
governar o povo e administrar os interesses
públicos, de acordo as leis previstas na
Constituição Federal. No Brasil, País que adota o
regime presidencialista, o líder do Poder
Executivo é o Presidente da República, que tem
o papel de chefe de Estado e de governo. O
Presidente é eleito democraticamente para
mandato com duração de quatro anos e
possibilidade de uma reeleição consecutiva para
igual período.
Assim como o Presidente é o chefe do
Executivo Nacional, os Governadores são os
chefes do Executivo municipal. O Governador e
o Prefeito têm sob seu comando secretários de
Estado ou Município, assim como o Presidente
tem sob seu comando os Ministros de Estado.
Poder Executivo é formado por órgãos de
administração direta, como os ministérios, e
indireta, como as empresas públicas e demais
autarquias.
O Poder Executivo Federal atua para
colocar programas de governo em prática ou na
prestação de serviço público. É formado por
órgãos de administração direta, como os
ministérios, e indireta, como as empresas
públicas e demais autarquias.
O Executivo age junto ao Poder
Legislativo, participando da elaboração das leis e
sancionando ou vetando projetos. Em caso de
relevância e urgência, adota medidas provisórias
e propõe emendas à Constituição, projetos de
leis complementares e ordinárias e leis
delegadas.
O chefe máximo do Executivo é o
Presidente da República, que também é o chefe
de Estado e de Governo, já que o Brasil adota o
regime presidencialista. O Presidente exerce,
ainda, o comando supremo das Forças Armadas
e tem o dever de sustentar a integridade e a
independência do Brasil, entre outras atribuições.
No Executivo Estadual, o chefe
supremo é o governador do estado, que tem sob
seu comando secretários e auxiliares diretos.
Cabe a ele representar a Unidade Federativa
junto ao Estado brasileiro e aos demais estados,
coordenar as relações jurídicas, políticas e
administrativas e defender sua autonomia.
Já o Poder Executivo Municipal tem
como chefe o prefeito, escolhido entre maiores
de 18 anos para exercer um mandato de quatro
anos, por meio de eleições diretas e simultâneas.
14
Ele tem atribuições políticas e administrativas
que se consolidam em atos de governo e se
expressam no planejamento das atividades,
obras e serviços municipais.
 Poder Judiciário
O Poder Judiciário tem a função de
interpretar e aplicar a lei nos litígios entre os
cidadãos e entre cidadãos e Estado. O Judiciário
declara e restabelece os direitos contestados ou
violados, porém não dispõe dos meios materiais
para impor suas sentenças. O que caracteriza o
Poder Judiciário como um dos poderes do Estado
é a sua autonomia na esfera da competência que
a Constituição lhe atribui, porém, a lei votada no
Legislativo é obrigatória para o Judiciário, salvo
as inconstitucionais. Nos Estados modernos,
varia de Constituição para Constituição as
garantias asseguradas aos magistrados para que
possam exercer suas funções livremente. Em
geral, as garantias são: vitaliciedade, isto é, não
podem ser demitidos senão em virtude de
sentença do próprio Judiciário; inamovibilidade,
ou seja, o Executivo não pode remover o
magistrado senão por motivo de promoção; e
irredutibilidade de vencimentos.
A função do Poder Judiciário é garantir
os direitos individuais, coletivos e sociais e
resolver conflitos entre cidadãos, entidades e
Estado. Para isso, tem autonomia administrativa
e financeira garantidas pela Constituição Federal.
São órgãos do Poder Judiciário o Supremo
Tribunal Federal (STF), Superior
Tribunal de Justiça (STJ), além dos Tribunais
Regionais Federais (TRF), Tribunais e Juízes do
Trabalho, Tribunais e Juízes Eleitorais, Tribunais
e Juízes Militares e os Tribunais e Juízes dos
estados e do Distrito Federal e Territórios.
Tópico III: Princípios Do Direito
Administrativo
Princípios são ideias centrais de um
sistema e determinam o alcance e o sentido das
regras de um dado subsistema do ordenamento
jurídico, balizando a interpretação e a própria
produção normativa. (Alexandrino e Paulo, 2011,
p. 183).
Princípios de uma ciência são as
proposições básicas, fundamentais e típicas que
condicionam todas as estruturas subsequentes.
(Cretella Júnior, 1989, p. 129). O princípio jurídico
é um enunciado lógico implícito ou explícito que,
por conta de sua grande generalidade, ocupa
posição de preeminência nos vastos quadrantes
da Ciência Jurídica e por isso mesmo vincula de
modo inexorável o entendimento e a aplicação
das normas jurídicas que com ele se conectam.
(Carraza, 1998, p. 31).
Os princípios desempenham um papel
mediato, ao servirem como critério de
interpretação e de integração do sistema jurídico,
e um papel imediato ao serem aplicados
diretamente a uma relação jurídica. As funções
principais dos princípios são: Impedir o
surgimento de regras que lhes sejam contrárias;
compatibilizar a interpretação das regras; e,
dirimir diretamente o caso concreto frente à
ausência de outras regras. (Canotilho, 1999, p.
122).
A administração Pública é informada
por diversos princípios gerais, destinados, de um
lado, a orientar a ação do administrador na
prática dos atos administrativos e, de outro
lado, a garantir a boa administração, que se
consubstancia na correta gestão dos negócios
públicos e no manejo dos recursos públicos
(dinheiro, bens e serviços) no interesse coletivo,
com o que também se assegura aos
administrados o seu direito a práticas
administrativas honestas e probas. (Afonso da
Silva, 2006, p. 667).
Os princípios obrigam, talvez termos
mais intensos do que as regras. Já se disse que
infringir um princípio é mais grave do que
descumprir uma regra. Isso deriva de que o
princípio é uma síntese axiológica: os valores
fundamentais são consagrados por meio de
princípios, que refletem as decisões
fundamentais da Nação. A regra traduz uma
solução concreta e definida, refletindo escolhas
instrumentais. Já o princípio indica uma escolha
axiológica, que pode concretizar-se em diversas
alternativas concretas. (Justen Filho, 2011, p.
108-109).
Princípio é, pois, por definição,
mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro
alicerce dele, disposição fundamental que irradia
sobre diferentes normas, compondo-lhe o
espírito e servindo de critério para exata
15
compreensão e inteligência delas, exatamente
porque define a lógica e a racionalidade do
sistema normativo, conferindo-lhe a tônica que
lhe dá sentido harmônico. (Bandeira de Mello,
1971, p. 284).
Os princípios são definidos como
verdades de alicerce ou de garantia de certeza a
um conjunto de Juízos, ordenados em um
sistema de conceitos relativos a dada porção da
realidade. Entendidos como verdades fundantes
de um sistema de conhecimento, os princípios,
tendo por base sua generalidade ou abrangência,
se dividem em univalentes, plurivalentes e
monovalentes. (Ciotola, 2001, p. 29).
Um edifício tem sempre suas vigas mestras, suas
colunas primeiras, que são o ponto de referência
e, ao mesmo tempo, elementos que dão unidade
ao todo.
Uma ciência é como um grande edifício
que possui também colunas mestras. A tais
elementos básicos, que servem de apoio lógico
ao edifício científico, é que chamamos de
princípios, havendo entre eles diferenças de
destinação e de índices, na estrutura geral do
conhecimento humano. (Reale, 1994, p. 61).
AULA 1: Princípio da Legalidade
Consoante o princípio da legalidade,
ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei, sendo
absolutamente livre na falta de lei. Ao contrário, a
Administração só pode atuar em havendo
previsão legal expressa. E essa previsão estará
sempre orientada para determinada finalidade,
que não pode ser descurada pelo agente público
em sua atuação, sob pena de desvio de
finalidade e, ipso facto 2, em ilegalidade. O Poder
Executivo possui a tarefa de explicitar a lei,
através de decretos ou regulamentos (art. 84, IV).
Só a lei pode inovar originariamente a ordem
jurídica pátria. (Tavares, 2012, p. 1337).
O administrador privado conduz seu
empreendimento com dominus 3, agindo com os
2
Ipso facto – Só pelo mesmo fato; por isso mesmo,
consequentemente. É uma frase latina, que significa que
um certo efeito é uma consequência direta da ação em
causa, em vez de ser provocada por uma ação
poderes inerentes à propriedade em toda a sua
extensão. Assim, tudo o que não é proibido, é
permitido ao gestor privado. Diga-se, ainda, que
o administrador privado pode inclusive conduzir
ruinosamente seu empreendimento sem que
muito possa ser feito por terceiros (...) O gestor
público não age como ―dono‖, que pode fazer o
que lhe pareça mais cômodo. Diz-se, então, que
ao Administrador Público só é dado fazer aquilo
que a lei autorize, de forma prévia e expressa.
Daí decorre o importante axioma da
indisponibilidade, pela Administração, dos
interesses públicos. (Miranda, 2005).
Na Administração Pública não há
liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na
administração particular é lícito fazer tudo que a
lei não proíbe, na Administração Pública só é
permitido fazer o que a lei autoriza. (Meirelles,
1995).
O princípio da legalidade significa estar
a Administração Pública, em toda a sua
atividade, presa aos mandamentos da lei, deles
não se podendo afastar, sob pena de invalidade
do ato e responsabilidade de seu autor. Qualquer
ação estatal sem o correspondente calço legal,
ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é
injurídica e expõe-se a anulação. Seu campo de
ação, como se vê, é bem menor que o do
particular. (Gasparini, 2005).
Disciplina a Constituição da República
de 1988, em seu art. 5º, II, que ―ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei (BRASIL, 1988),
consagrando expressamente uma norma-
princípio, voltada ao particular, pois a este é
assegurado fazer ou deixar de fazer tudo aquilo
que a lei não vedar. Porém, no que toca a
Administração Pública, o princípio da legalidade
ganha contornos próprios, pois ao administrador
público cabe realizar tudo aquilo que decorre da
vontade expressa do Estado, manifestada em lei,
não lhe sendo lícito exercer o princípio da
autonomia da vontade, pois o seu principal
objetivo é atingir os fins a que se propõe o
Estado.
subsequente, como o veredicto de um tribunal. É um termo
usado em filosofia da arte, direito e ciências.3 Dominus –
Senhor, dono.
16
 O princípio da legalidade surgiu b) princípio da legalidade
exatamente como uma conquista do Estado de administrativa (art. 37,
Direito, a fim de que os cidadãos não sejam caput) – destina-se,
obrigados a se submeter ao abuso de poder. Por apenas, ao administrador
público, que só age em
isso, ninguém será obrigado a fazer ou deixar de
conformidade com a lei,
fazer alguma coisa senão em virtude de lei. ao contrário do particular
(Figueiredo, 2001, p. 42). que pratica todos os atos
não vedados pelo
Essa preocupação ganha relevância ordenamento jurídico.
quando se trata do Estado Democrático, pois ao Aqui o executor da
promover a participação pública no processo função administrativa
decisório, e na formação dos atos de governo, não pode externar o seu
deve o administrador conjugar os ideais querer. A finalidade de
suas ações respalda-se
democráticos aos anseios do Estado de Direito,
na lei, e não no elemento
que como alhures apontado é pautado na
subjetivo da vontade. O
legalidade, que busca assegurar, a um só tempo, Princípio da legalidade
as conquistas democráticas, as garantias legais administrativa apresenta
e a preocupação social (STRECK, 2008, p. 92). força vinculante, por isso,
a Administração Pública
O princípio da legalidade é de extrema somente pode impor
relevância ao Estado Democrático de Direito, aquilo que a lei autorizar.
pois é da essência de seu conceito subordinar-se Trata-se de uma
projeção das liberdades
à Constituição e fundar-se na legalidade
públicas, que dirige o
democrática, ou seja, se sujeita, como todo
regime administrativo
Estado de Direito, ao império da lei, mas da lei dos órgãos
que realize o princípio da igualdade e da justiça. governamentais,
evitando o arbítrio e o
Sobre o princípio da legalidade leciona Bulos abuso de poder.
(2015, p. 1015):

Qual a diferença entre o

O tradicional princípio da legalidade,
pórtico geral da previsto no art. 5.°, II, da Constituição Federal e
legalidade e o princípio anteriormente estudado, aplica-se normalmente
da legalidade na Administração Pública, porém de forma mais
administrativa (art. 37, rigorosa e especial, pois o administrador público
caput 3 )? Não existem somente poderá fazer o que estiver
diferenças, porque a expressamente autorizado em lei e nas demais
legalidade administrativa espécies normativas, inexistindo, pois, incidência
se insere na previsão
de sua vontade subjetiva, pois na
geral da legalidade,
autêntico suporte do
Estado Democrático de 5
Estado Democrático
Direito5. A Única de Direitos – O termo
especificidade, mas não "estado democrático de
diferença, é quando a direito" conjuga dois
destinação de ambos: a) conceitos distintos que,
princípio geral da juntos, definem a forma
legalidade (CF, art. 5º, II) de funcionamento
– seu espectro é tipicamente assumido
bastante amplo, pois pelo Estado de
tudo aquilo que não for inspiração ocidental.
proibido ao particular, ele Cada um destes termos
poderá fazer. possui sua própria

3
Caput – Parte superior, cabeça. Capítulo. Enunciado de este contiver incisos e/ou parágrafos. É a parte inicial, ou
artigo de lei ou regulamento. É um termo em latim que seja, o enunciado primordial do artigo.
significa cabeça. Refere-se à cabeça do artigo de lei quando

17
definição técnica, mas,
neste contexto, referem-
se especificamente a
parâmetros de
funcionamento do
Estado ocidental
moderno:
1) Democracia - Neste
contexto específico, o
termo "democracia"
refere-se à forma pela
qual o Estado exerce o
seu poder soberano.
Mais especificamente,
refere-se a quem
exercerá o poder de
estado, já que o Estado
propriamente dito é uma
ficção jurídica, isto é, não
possui vontade própria e
depende de pessoas
para funcionar. Em sua
origem grega,
"democratia" quer dizer
"governo do povo". No
sistema moderno, no
entanto, o povo não
governa propriamente (o
que representaria uma
democracia direta).
Assim, os atos de
governo são exercidos
por membros do povo
ditos "politicamente
constituídos", que são
aqueles nomeados para
cargos públicos através
de eleição. No Estado
democrático, as funções
típicas e indelegáveis do
Estado são exercidas por
indivíduos eleitos pelo
povo para tanto, de
acordo com regras pré
estabelecidas que
regerão o pleito eleitoral.
2) Direito - O estado de
direito é aquele em que
vigora o chamado
"império da lei". Este
termo engloba alguns
significados: primeiro
que, neste tipo de
estado, as leis são
criadas pelo próprio
Estado, através de seus
representantes
politicamente
constituídos; o segundo
aspecto é que, uma vez
que o Estado criou as leis
e estas passam a ser
eficazes (isto é,
aplicáveis), o próprio
Estado fica adstrito ao
cumprimento das regras
e dos limites por ele
mesmo impostos; o
terceiro aspecto, que se
liga diretamente ao
segundo, é a
característica de que, no
estado de direito, o poder
estatal é limitado pela lei,
não sendo absoluto, e o
controle desta limitação
se dá através do acesso
de todos ao Poder
Judiciário, que deve
possuir autoridade e
autonomia para garantir
que as leis existentes
cumpram o seu papel de
impor regras e limites ao
exercício do poder
estatal. Outro aspecto do
termo "de direito" refere-
se a que tipo de direito
exercerá o papel de
limitar o exercício do
poder estatal. No estado
democrático de direito,
apenas o direito positivo
(isto é, aquele que foi
codificado e aprovado
pelos órgãos estatais
competentes, como o
Poder Legislativo)
poderá limitar a ação
estatal, e somente ele
poderá ser invocado nos
tribunais para garantir o
chamado "império da lei".
Todas as outras fontes
de direito, como o Direito
Canônico ou o Direito
natural, ficam excluídas,
a não ser que o direito
positivo lhes atribua esta
eficácia, e apenas nos
limites estabelecidos
pelo último. Nesse
contexto, destaca-se o
papel exercido pela
Constituição. Nela
delineiam-se os limites e
as regras para o
exercício do poder
estatal (onde se
inscrevem as chamadas
"garantias
fundamentais"), e, a
partir dela, e sempre
tendo-a como baliza,
18
 redige-se o restante do entende que o Estado
chamado "ordenamento não pode atuar em
jurídico", isto é, o dissonância com a sua
conjunto de leis que finalidade, que é a do
regem uma sociedade. O interesse público,
estado democrático de definido nos textos
direito não pode legais. A última posição
prescindir da existência sustenta que a
de uma Constituição. Administração não pode
dar preferência a
interesses que
Administração Pública só é permitido fazer o que porventura tenha
a lei autoriza, diferentemente da esfera particular, enquanto pessoa
onde será permitido a realização de tudo que a administrativa sobre
lei não proíba. Esse princípio coaduna-se com a quaisquer interesses
própria função administrativa, de executor do finalísticos que lhe sejam
direito, que atua sem finalidade própria, mas sim cometidos. Dessa
em respeito à finalidade imposta pela lei, e com a maneira, seguem
algumas definições
necessidade de preservar-se a ordem jurídica.
sobre o significado de
(Moraes, 2003, p. 311). impessoalidade: A
impessoalidade implica,
refrise-se, o
estabelecimento de regra
AULA 2: Princípio da de agir objetiva para o
Impessoalidade administrador, em todos
os casos. Assim, como
exemplo curial, em
nomeações para
Em interessante constatação, se todos determinado cargo em
são iguais perante a lei (art. 5.º, caput), comissão, os critérios da
necessariamente o serão perante a escolha devem ser
Administração, que deverá atuar sem favoritismo técnicos, e não de
ou perseguição, tratando a todos de modo igual favoritismo ou ódios. Não
ou, quando necessário, fazendo a discriminação pode a nomeação ser o
necessária para se chegar à igualdade real ou prêmio atribuído ao
nomeado. O princípio da
material. Assim, a Administração deve sempre
impessoalidade também
buscar a concretização do interesse público e
será muito importante – e
não do particular, sentido em que a regra do revelado por meio da
concurso público ganha especial destaque. motivação, como limite à
(Lenza, 2012, p. 1275). discricionariedade – na
escolha de obras e
Sobre o princípio da impessoalidade leciona serviços públicos a
Martins (2012, p. 767): implementar nos
programas de governo a
O princípio da realizar. Enfim, em toda
impessoalidade, uma gama de situações.
explicitado de igual modo (...) Impessoalidade é,
no caput, do artigo 37, da por conseguinte,
CF, para a doutrina imparcialidade,
possui tríplice acepção. qualidade de ser
Isso porque, para alguns, imparcial, de julgamento
expressa que existe desapaixonado que não
vedação de distinguir sacrifica a sua opinião à
interesses onde a lei não própria conveniência,
permita que haja nenhum nem as de outrem. Nele
tipo de exceção. Por se traduz a ideia de que
outro lado, a corrente a Administração tem que
doutrinária diversa tratar a todos os

19
administrados sem
discriminações,
benéficas ou
detrimentosas. Nem
favoritismo nem
perseguições são
toleráveis. Simpatias ou
animosidades pessoais,
políticas ou ideológicas
não podem interferir na
atuação administrativa e
muito menos interesses
sectários, de facções ou
grupos de qualquer
espécie. O princípio em
causa não é senão o
próprio princípio da
igualdade ou isonomia.
Está consagrado
explicitamente no art. 37,
caput, da Constituição.
Além disso, assim como
todos são iguais perante
a lei‘ (art. 5º, caput)
teriam de sê-lo perante a
Administração. O
princípio da
impessoalidade, referido
na Constituição de 1988
(art. 37, caput), nada
mais é que o clássico
princípio da finalidade, o
qual impõe ao
administrador público
que só pratique o ato
para o seu fim legal. E o
fim legal é unicamente
aquele que a norma de
direito indica expressa ou
virtualmente como
objetivo do ato, de forma
impessoal (...) E a
finalidade terá sempre
um objetivo certo e
inafastável de qualquer
ato administrativo: o
interesse público. O
princípio objetiva a Pelo
igualdade de tratamento
que a Administração
deve dispensar aos
administrados que se
encontrem em idêntica
situação jurídica. Nesse
ponto, representa uma
faceta do princípio da
isonomia. Por outro lado,
para que haja verdadeira
impessoalidade, deve a
Administração voltar-se
exclusivamente para o
interesse público, e não
para o privado, vedando-
se, em consequência,
sejam favorecidos alguns
indivíduos em detrimento
de outros e prejudicados
alguns para o
favorecimento de outros.
A Administração deve atuar
impessoalmente significando estar ela obrigada
por comportamentos exclusivamente voltados à
obtenção das finalidades legais que são, em sua
essência, impessoais, porque visam à busca do
interesse da coletividade, repelindo-se toda e
qualquer atuação calcada na satisfação de
interesses pessoais, tanto do funcionalismo,
como dos agentes políticos, detentores do poder
de mando e de terceiros. São imposições
decorrentes do princípio da finalidade legal,
também intimamente relacionado com o princípio
da impessoalidade. (Telles, 1995, p. 41).
AULA 3: Princípio da
Moralidade
O texto constitucional ao apontar os
princípios que devem ser observados pelo
administrador público no exercício de sua função,
inseriu entre eles o princípio da moralidade. Isso
significa que em sua atuação o administrador
público deve atender aos ditames da conduta
ética, honesta, exigindo a observância de
padrões éticos, de boa-fé, de lealdade, de regras
que assegurem a boa administração e a
disciplina interna na Administração Pública.
(MARINELLA, 2005, p. 37).
princípio da moralidade
administrativa, não bastará ao administrador o
cumprimento da estrita legalidade, ele deverá
respeitar os princípios éticos de razoabilidade e
justiça, pois a moralidade constitui pressuposto
de validade de todo ato administrativo praticado.
(MORAES, 2003).
O Supremo Tribunal Federal, analisando o
princípio da moralidade administrativa,
manifestou-se afirmando:
20
Poder-se-á dizer que
apenas agora a Extraordinário nº 160.381
Constituição Federal
consagrou a moralidade
como princípio de
administração pública
(art. 37 da CF), isso não
é verdade. Os princípios
podem estar ou não
explicitados em normas.
Normalmente, sequer
constam de texto
regrado. Defluem no todo
do ordenamento jurídico.
Encontram-se ínsitos,
implícitos no sistema,
permeando as diversas
normas regedoras de
determinada matéria. O
só fato de um princípio
não figurar no texto
constitucional, não
significa que nunca teve
relevância de princípio. A
circunstância de, no texto
constitucional anterior,
não figurar o princípio da
moralidade não significa
que o administrador
poderia agir de forma
imoral ou mesmo amoral.
Como ensina Jesus
Gonzales Perez ―el
hecho de su
consagracion em uma
norma legal no supone
que com anterioridad no
existiera, ni que por tal
consagración legislativa
haya perdido tal carácter
(El principio de buena fé
em el derecho
administrativo. Madri,
1983. p. 15). Os
princípios gerais de
direito existem por força
própria,
independentemente de
figurarem em texto
legislativo. E o fato de
passarem a figurar em
texto constitucional ou
legal não lhes retira o
caráter de princípio. O
agente público não só
tem que ser honesto e
probo, mas tem que
mostrar que possui tal
qualidade. Como a
mulher de César‖. (STF –
2ª T. Recurso
– SP, Rel. Min. Marco
Aurélio, v.u.; RTJ
153/1.030 )
A Constituição Federal, ao consagrar o
princípio da moralidade administrativa como
vetor da atuação do administrador público,
consagrou também a necessidade de proteção à
moralidade e responsabilização do administrador
público amoral ou imoral. (FRANCO SOBRINHO,
apud MORAES):
Difícil de saber por que o princípio da
moralidade no direito encontra tantos
adversários. A teoria moral não é nenhum
problema especial para a teoria legal. As
concepções na base natural são analógicas. Por
que somente a proteção da legalidade e não da
moralidade também? A resposta negativa só
pode interessar aos administradores ímprobos.
Não à Administração, nem à ordem jurídica. O
contrário seria negar aquele mínimo ético mesmo
para os atos juridicamente lícitos.
Ou negar a exação no cumprimento do dever
funcional.
Não é rara a confusão entre a
imoralidade administrativa com a improbidade
administrativa. Para clarear Moraes (2003, p.
320) define os atos de improbidade
administrativa como aqueles que, possuindo
natureza civil e devidamente tipificados em lei
federal, ferem direta ou indiretamente os
princípios constitucionais e legais da
administração pública, independentemente de
importarem enriquecimento ilícito ou de
causarem prejuízo material ao erário público.
Quando o administrador público age
contrariando as regras de probidade
administrativa também a moralidade
administrativa restou prejudicada, desrespeitada,
ainda que de forma indireta. Isso ocorre porque o
dever da boa administração está ligado ao
atendimento à finalidade pública, mas sem
flexibilização das normas às quais está
submetida a Administração Pública, sob pena de
atropelar o ordenamento jurídico. Isto significa
que, por mais que esteja bem-intencionado o
21
administrador, ele não poderá afastar os
preceitos do regime jurídico vigente sob o
argumento de que os mesmos impedem ou AULA 4: Princípio da
inviabilizam o interesse público. (França, 2001, p. Publicidade
185).

Os princípios moralidade e probidade

O princípio da publicidade está ligado
significam praticamente a mesma coisa, embora
ao direito de informação dos cidadãos e ao dever
algumas leis façam referência separadamente à
de transparência do Estado, em conexão direta
cada um deles. No entanto, quando se fala em
com o princípio democrático, e pode ser
improbidade como ato ilícito, como infração
considerado, inicialmente, como apreensível em
sancionada pelo ordenamento jurídico, deixa de
duas vertentes: (1) na perspectiva do direito à
haver sinonímia entre as expressões imoralidade
informação (e de acesso à informação), como
e improbidade, porque esta tem um sentido mais
garantia de participação e controle social dos
amplo e mais preciso, por abranger não somente
cidadãos (a partir das disposições relacionadas
atos desonestos ou imorais, mas também atos
no art. 5º, CF/88), bem como (2) na perspectiva
ilegais. Na lei de improbidade administrativa, a
da atuação da Administração Pública em sentido
lesão à moralidade é apenas uma das inúmeras
amplo (a partir dos princípios determinados no
hipóteses de atos de improbidade previstos em
art. 37, caput, e artigos seguintes da CF/88). A
lei. (Di Pietro, 2007, p. 123).
Constituição Federal de 1988 é exemplar na
determinação de participação cidadã e
Tem-se apontado ser a moralidade
publicidade dos atos estatais. Vale lembrar, por
administrativa diversa da moralidade comum,
fim, que é razoável diferenciar publicidade
sendo aquela composta pelas regras de boa
material de publicidade formal, na medida em
administração, de exercício regular do munus4
que a formal publicação dos atos por meio de
público, de honestidade, de boa-fé, de equidade,
diário oficial não garante o pleno conhecimento e
de justiça, e regras de conduta extraíveis da
o pleno acesso à informação. Obviamente, é
prática interna da Administração. O conceito,
impossível à administração comunicar exaustiva
contudo, é perceptivelmente vago, abstrato,
e materialmente todos os atos praticados às
merecendo ser, em cada caso concreto,
pessoas que podem sentir seus efeitos. Por esta
elucidado à luz das disposições constitucionais e
razão, impõe-se certa formalidade, que significa
da busca da ética pública. (Tavares, 2012, p.
a aplicação da presunção de conhecimento
1338).
decorrente da publicação em órgão oficial.
Presume-se, após a divulgação do ato, que todos
Existe, por fim, outra categoria de ato
administrativo contrário à moral administrativa. os administrados puderam conhecer os atos
praticados, havendo, desta forma, o pleno
Nesta, o ato não contraria a lei e também não é
cumprimento do princípio constitucional da
consequência do desvio de poder. Ofende a
publicidade. (Mendes e Branco, 2012, p. 639).
moralidade na medida em que, apesar de a
atuação ser prevista em lei, prejudica os
A publicidade é o quarto princípio
particulares. A atuação da Administração, aqui,
previsto expressamente no caput do artigo 37 da
não está acobertando atos violadores da
Constituição Federal. Por esse princípio a
ideologia legal; ocorre simplesmente o uso de
atuação administrativa terá de ser transparente
norma administrativa em prejuízo do particular. O
sem ocultações de atos e muito menos sigilo em
benefício trazido a todos é menor do que o ônus
relação a eles. Não se admite mais, nos dias de
suportado pelo receptor do ato. (Bastos, 2000, p.
hoje, que a Administração Pública se utilize de
310).
normas e outros instrumentos que tenham o
silêncio como a sua característica de atuação,

4
Múnus - é um substantivo masculino de dois números na obrigações de um indivíduo. O múnus também pode ser
língua portuguesa, e significa a função ou obrigação que considerado o emprego ou cargo de uma pessoa, levando
deve ser exercida por alguém. A palavra múnus se originou em consideração a necessidade de cumprir obrigações
diretamente do latim munus, que quer dizer "dever", "ônus", durante o trabalho.
"função" e "encargo". O termo múnus é principalmente
utilizado dentro do âmbito jurídico, como um conjunto de

22
uma vez que tem por finalidade, além de outras,
atingir o bem comum. A transparência, com plena
divulgação dos atos administrativos, é requisito
da própria moralidade, em decorrência de que
atos irregulares somente podem ser contestados
quando conhecidos. Não há possibilidade de se
opor à prática de atos administrativos ilegais se
esses estão ocultos, sem a ciência do
interessado ou da coletividade, que com a plena
divulgação dos atos públicos têm a possibilidade
de exercer o controle e a fiscalização necessários
para impedir qualquer desvio interno. A
publicidade se efetiva com a publicação no Diário
Oficial, dos atos praticados pelo Poder Público,
para conhecimento dos cidadãos em geral e
produção de seus efeitos. (Martins, 2012, p. 771).
O princípio em epígrafe apresenta duas
vertentes na análise de seu conteúdo. Por meio
da exigência da ampla publicidade obtém-se a
necessária transparência dos atos
administrativos. O administrador está impedido
de guardar sigilo das atividades administrativas
em geral. De outra parte, o princípio da
publicidade assegura a todos o direito de acesso
à atividade administrativa, vale dizer, o direito de
―receber dos órgãos públicos informações de
seu interesse particular, ou de interesse coletivo
ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade (art. 5º, XXXIII). (Tavares, 2012, p.
1342).
AULA 5: Princípio da
Eficiência
Dever de eficiência é o que se impõe a
todo agente público de realizar suas atribuições
com presteza, perfeição e rendimento funcional.
É o mais moderno princípio da função
administrativa, que já não se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo
resultados positivos para o serviço público e
satisfatório atendimento das necessidades da
5
Emenda Constitucional (EC.) - No campo jurídico, é
chamada emenda constitucional a modificação imposta ao
texto da Constituição Federal após sua promulgação. É o
processo que garante que a Constituição de um país seja
modificada em partes, para se adaptar e permanecer
atualizada diante de relevantes mudanças sociais. No
comunidade e de seus membros. Esse dever de
eficiência, bem lembrado por Carvalho Simas,
corresponde ao dever de boa administração‘ da
doutrina italiana, o que já se acha consagrado,
entre nós, pela Reforma Administrativa Federal
do Dec.-Lei 200/67, quando submete toda
atividade do Executivo ao controle de resultado
(arts. 13 e 25,V), fortalece o sistema de mérito
(art. 25, VIII), sujeita a Administração indireta a
supervisão ministerial quanto à eficiência
administrativa (art. 26, III) e recomenda a
demissão ou dispensa do servidor
comprovadamente ineficiente ou desidioso (art.
100). (Meirelles, 1997, p. 70).
A Emenda Constitucional 5 n. 19/98
introduziu na Constituição Federal de 1988 o
princípio da eficiência, incorrendo em uma
obviedade, mas merecendo aplausos de quem
compreendia, ao tempo da inclusão, a
necessidade de se reafirmar os pressupostos de
exercício dos poderes administrativos. A
atividade da Administração Pública deve ter em
mira a obrigação de ser eficiente. Trata-se de um
alerta, de uma advertência e de uma imposição
do constituinte derivado, que busca um Estado
avançado, cuja atuação prime pela correção e
pela competência. Não apenas a perseguição e
o cumprimento dos meios legais e aptos ao
sucesso são apontados como necessários ao
bom desempenho das funções administrativas,
mas também o resultado almejado. Com o
advento do princípio da eficiência, é correto dizer
que Administração Pública deixou de se legitimar
apenas pelos meios empregados e passou —
após a Emenda Constitucional n. 19/98 — a
legitimar-se também em razão do resultado
obtido. (Mendes e Branco, 2012, p. 640).
Assim leciona Moraes (2013, p. 316/317):
A atividade estatal
produz de modo direto ou
indireto consequências
jurídicas que instituem,
reciprocamente, direito
ou prerrogativas, deveres
ou obrigações para a
população, traduzindo
ordenamento jurídico brasileiro, sua aprovação está a cargo
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. A emenda
depende de três quintos dos votos em dois turnos de
votação em cada uma das casas legislativas (equivalente a
308 votos na Câmara e 49 no Senado).
23
uma relação jurídica
entre a Administração e
os administrados.
Portanto, existirão
direitos e obrigações
recíprocos entre o também para a Administração Pública. A ordem
Estado-administração e o
indivíduoadministrado e,
consequentemente,
esse, no exercício de
seus direitos subjetivos,
poderá exigir da
Administração Pública o
cumprimento de suas
obrigações da forma
mais eficiente possível. O
administrador público
precisa ser eficiente, ou
seja, deve ser aquele que
produz o efeito desejado,
que dá bom resultado,
exercendo suas
atividades sob o manto
da igualdade de todos
perante a lei, velando
pela objetividade e
imparcialidade. Assim,
princípio da eficiência (1)
é aquele que impõe à
Administração Pública
direta e indireta (2) e a
seus agentes a A segurança encerra valores e bens
persecução do bem
comum, por meio do
exercício de suas
competências de forma
imparcial, neutra,
transparente,
participativa, eficaz, sem
burocracia e sempre em
busca da qualidade,
primando pela adoção
dos critérios legais e
morais necessários para
a melhor utilização
possível dos recursos
públicos, de maneira a
evitar-se desperdícios e
garantir-se uma maior
rentabilidade social.
Note-se que não se trata
da consagração da
tecnocracia, muito pelo
contrário, o princípio da
eficiência dirigese para a
razão e fim maior do
Estado, a prestação dos
serviços sociais
essenciais à população,
visando a adoção de
todos os meios legais e
morais possíveis para
satisfação do bem
comum (3).
Se, na iniciativa privada, se busca a
excelência e a efetividade, na administração,
outro não poderia ser o caminho, enaltecido pela
EC n. 19/98, que, em boa hora, fixou a eficiência
do dia é a produtividade, e o Estado deve
conseguir alcançar os resultados. Para tanto,
mecanismos de incentivo devem existir para os
servidores (e controle do desempenho deles),
mas, também, a Administração terá que estar
dotada de estrutura para a sua concretização.
(Lenza, 2012, p. 1283).
AULA 6: Princípio da
Segurança Jurídica
O Direito propõe-se a ensejar certa
estabilidade, um mínimo de certeza na regência
da vida social, esta segurança jurídica coincide
com uma das mais profundas aspirações do
homem: a da segurança em si mesma.
(Bandeiras de Mello, 2009, p. 124-125).
jurídicos que não se esgotam na mera
preservação da integridade física do Estado e
das pessoas: açambarca em seu conteúdo
conceitos fundamentais para a vida civilizada,
como a continuidade das normas jurídicas, a
estabilidade das situações constituídas e a
certeza jurídica que se estabelece sobre
situações anteriormente controvertidas.
(Barroso, 2002, p. 49).
O princípio também pode ser nominado
como o da estabilidade das relações jurídicas, e
tem em mira garantir certa perpetuidade nas
relações jurídicas estabelecidas com ou pela
Administração. Ao administrador não é dado,
sem causa legal que justifique invalidar atos
administrativos, desfazendo relações ou
situações jurídicas. Quando possível, porque
legal e moralmente aceitos, deve convalidar atos
que, a despeito de irregularidades, cumpram ou
atinjam a finalidade pública. Por vezes, o vício do
ato é marcado por mera irregularidade formal, e
a invalidação poderá ser mais prejudicial do que
o aproveitamento de seus efeitos jurídicos,
podendo o administrador proceder à
convalidação (ou sanatória) daquele ato. (Rosa,
2011, p. 53).
24
 A segurança jurídica apresenta duas
dimensões: uma objetiva e outra subjetiva. A
primeira está voltada à proteção que o Estado
deve conceder aos cidadãos, principalmente no
que toca mudanças na política estatal que
possam prejudicar ou fragilizar seu direito à
estabilidade e à previsibilidade, ou, em outras
palavras, à segurança jurídica em sua concepção
político-institucional. A segunda dimensão é a
subjetiva, que está relacionada à proteção dos
indivíduos aos seus pares, e se refere à proteção
da confiança deposita nos negócios jurídicos,
como, por exemplo, os contratos, que não podem
ser alterados de modo a afetar o patrimônio
jurídico de uma das partes. Logo, em sua
vertente subjetiva, o princípio da segurança
jurídica assegura que as relações entre
particulares sob determinada regulamentação
não serão afetados por outra que advenha,
resguardando um direito à estabilidade conferida
aos cidadãos. (Couto e Silva, 2005).
AULA 7: Princípio da
Prescritibilidade dos Ilícitos
Administrativos
A Prescritibilidade, como forma de perda da
exigibilidade de direito, pela inércia de seu titular,
é um princípio geral de direito. Não será, pois, de
estranhar que ocorram prescrições
administrativas sob vários aspectos, quer quanto
às pretensões de interessados em face da
Administração, quer quanto às desta em face de
administrados. Assim é especialmente quanto
aos ilícitos administrativos. Se a administração
não toma providências à sua apuração e à
responsabilização do agente, a sua inércia gera
a perda do ius persequendi. É o princípio que
consta do art. 37, §5º, que dispõe: ―A lei
estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos
praticados por qualquer agente, servidor ou não,
que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as
respectivas ações de ressarcimento. Vê-se,
porém, que há uma ressalva ao princípio. Nem
tudo prescreverá. Apenas a apuração e punição
do ilícito, não, porém, o direito da administração
ao ressarcimento, à indenização, do prejuízo
causado ao erário. É uma ressalva constitucional
e, pois, inafastável, mas, por certo, destoante dos
princípios jurídicos, que não socorrem quem fica
inerte (dormientibus non sucurritius). Deu-se
assim à Administração inerte o prêmio da
imprescritibilidade na hipótese considerada.
(Silva, 2005, p. 673).
AULA 8: Princípio da
Supremacia do Interesse
Público
O princípio da supremacia do interesse
público é um princípio implícito. Embora não se
encontre enunciado no texto constitucional, ele é
decorrência das instituições adotadas no Brasil.
Com efeito, por força do regime democrático e do
sistema representativo, presume-se que toda
atuação do Estado seja pautada pelo interesse
público, cuja determinação deve ser extraída da
Constituição e das leis, manifestações da
"vontade geral". Assim sendo, lógico é que a
atuação do Estado subordine os interesses
privados. Decorre dele que, existindo conflito
entre o interesse público e o interesse particular,
deverá prevalecer o primeiro, tutelado pelo
Estado, respeitados, entretanto, os direitos e
garantias individuais expressos na Constituição,
ou dela decorrentes. (Alexandrino e Paulo, 2008,
p. 217).
As atividades administrativas são
desenvolvidas pelo Estado para benefício da
coletividade. Desse modo, não é o indivíduo em
si o destinatário da atividade administrativa, mas
sim o grupo social num todo. Trata-se, de fato, do
primado do interesse público. O indivíduo tem
que ser visto como integrante da sociedade, não
podendo os seus direitos, em regra, ser
equiparados aos direitos sociais. Saindo da era
do individualismo exacerbado, o Estado passou
a caracterizar-se como o Estado/bem-estar,
dedicado a atender ao interesse público.
Logicamente, as relações sociais vão ensejar,
em determinados momentos, um conflito entre o
interesse público e o interesse privado, mas,
ocorrendo esse conflito, há de prevalecer o
interesse público. (Carvalho Filho, 2014, p. 34).
AULA 9: Princípio da
Autotutela
25
 No âmbito administrativo, o princípio da 11/6/1970, p. 2381; DJ de
autotutela confere à Administração Pública o 12/6/1970, p. 2405; DJ de
15/6/1970, p. 2437.
poder-dever para revogar atos que não mais lhe
convenham sob o ponto de vista do mérito
administrativo (considerando aqui o juízo de
conveniência e oportunidade característico do
AULA 10: Princípio da
poder discricionário da Administração Pública)
Responsabilidade Civil da
ou, ainda, invalidar (anular), sob o ponto de vista
da legalidade, os atos administrativos Administração
considerados ilegais. Convém ainda observar
O artigo 186 Código Civil Brasileiro
que parcela minoritária da doutrina
estabelece que: ―Se uma pessoa, dolosa ou
administrativista atribui conceito diverso ao
culposamente, causar prejuízo a outro, fica
princípio da autotutela, no sentido de que estaria
obrigada a reparar o dano. ‖ É nesse contexto
associado à auto executoriedade (poder atribuído
que surge a ideia de responsabilidade.
à Administração Pública para executar
diretamente seus atos administrativos, sem
Assim ocorre quanto ao Poder Público,
necessidade de autorização judicial e que
que também tem a responsabilidade patrimonial
constitui um dos atributos do poder de polícia). O
de restabelecer ao lesado o status quo ante ao
poder dever de autotutela, no entanto, encontra
evento danoso toda vez que do comportamento
limitação temporal expressa na Lei n.
estatal resultar prejuízos aos outros. Portanto, o
Estado é obrigado a reparar os danos causados
9.784, de 29-1-1999, que textualmente
a terceiros com a equivalente indenização ao
estabelece em seu art. 54: ―O direito da
administrado que sofreu o dano injustamente.
Administração de anular os atos administrativos
de que decorram efeitos favoráveis para os
A responsabilidade civil do estado
destinatários decai em cinco anos, contados da
passou, historicamente passou por várias fases,
data em que foram praticados, salvo comprovada
no início existia a Teoria da Irresponsabilidade do
má-fé‖. (Gomes, 2012, p. 22).
Estado. A Constituição de 1824 promulgada por
Dom Pedro I adotava a teoria regalista, a qual
determinava que o Estado não detinha qualquer
Sobre o Princípio da Autotutela é a responsabilidade sobre os danos causados por
Súmula 473 editada pelo Supremo Tribunal seus agentes a terceiros. Neste contexto,
Federal: observa-se que o artigo 179, número 29 da Carta
de 1824 dispunha que os empregados públicos
SÚMULA Nº 473 - STF - DE 03/12/1969 - DJ DE são estritamente responsáveis pelos abusos e
12/12/1969 omissões praticados no exercício de suas
funções, e por não fazerem efetivamente
Enunciado: A responsáveis aos seus subalternos. A primeira
administração pode delas seria a teoria da irresponsabilidade. (Paola
anular seus próprios atos, Gonçalves, 2008, p. 261).
quando eivados de vícios
que os tornam ilegais,
Neste caso os administrados tinham
porque deles não se
originam direitos; ou somente à sua disposição a ação de
revogá-los, por motivo de responsabilidade civil do funcionário. Apenas na
conveniência ou Constituição 1946 passou-se a prever a
oportunidade, responsabilidade objetiva do Estado, o que
respeitados os direitos
permaneceu inalterado pelas Constituições de
adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a 1967, 1969 e 1988.
apreciação judicial. Data
da Aprovação: Nas hipóteses de responsabilização do
03/12/1969 Poder Público, por danos decorrentes da incúria
Fonte de Publicação: DJ
administrativa, que causem prejuízo ao
de 12/12/1969, p. 5.993
Observação: patrimônio do particular por deficiência do serviço
Republicação: DJ de público, prepondera a responsabilidade subjetiva

26
do Estado, porque o dano ocorre em decorrência
de uma omissão do Estado, o que significa que o
serviço não funcionou, funcionou tardia ou
ineficientemente. Logo, a responsabilidade
estatal por ato omissivo é responsabilidade por
comportamento ilícito. Contrapondo-se à necessidade de ser expressamente consignada
responsabilidade objetiva, acatada nos casos de
risco, em que se exige tão-somente a relação de
causalidade. Disso, podemos concluir que,
independentemente da teoria adotada, para
fundamentar o dever de indenizar, o Estado é
responsável quando dá causa ou agrava um
determinado evento, causando prejuízo ao
administrado. (Bandeira de Mello, 1992, p.
144/145).
Estabelece o art. 37, § 6º, da
Constituição Federal: ―As pessoas jurídicas de
direito público e as de direito privado prestadoras
de serviços públicos responderão pelos danos
que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra
o responsável nos casos de dolo ou culpa‖. O
referido dispositivo enuncia o princípio da
responsabilidade, estabelecendo para o Estado o
dever de indenizar particulares por ações e
omissões de agentes públicos que acarretam
danos aos administrados. No exercício da função
administrativa, a atuação dos agentes públicos é
imputada à pessoa jurídica estatal a que estão
ligados, razão pela qual, em princípio, cabe ao
Estado reparar os prejuízos decorrentes do
comportamento de seus agentes. Somente em
sede de ação regressiva é que o agente poderá
ser responsabilizado. A responsabilidade do
Estado por condutas comissivas é objetiva, não
dependendo da comprovação de culpa ou dolo.
Já nos danos por omissão, o dever de indenizar
condiciona-se à demonstração de culpa ou dolo,
submetendo-se à teoria subjetiva. (MAZZA,
2014, p. 144).
AULA 11: Princípio da
Especialidade
Não é qualquer atividade cometida aos
órgãos da Administração Direta que se torna
6
Exceptio non adimpleti contractus – exceção do contrato
não cumprido, disciplinada pelos arts. 476 e 477 do Código
Civil de 2002, se refere à possibilidade de o devedor
objeto do processo de descentralização. Ao
Estado cabe a avaliação do que deve continuar a
ser executado centralizadamente ou do que deve
ser transferido a outra pessoa. O princípio da
especialidade aponta para a absoluta
na lei a atividade a ser exercida,
descentralizadamente, pela entidade da
Administração Indireta. Em outras palavras,
nenhuma dessas entidades pode ser instituída
com finalidades genéricas, vale dizer, sem que se
defina na lei o objeto preciso de sua atuação.
Somente as pessoas políticas têm a seu cargo
funções genéricas das mais diversas naturezas,
como definido no sistema de partilha
constitucional de competências. Tal não pode
ocorrer com as pessoas da Administração
Indireta. Estas só podem atuar, só podem
despender seus recursos nos estritos limites
determinados pelos fins específicos para os
quais foram criadas. (Carvalho Filho, 2011, p.
282).
AULA 12: Princípio da
Continuidade do Serviço
Público
Por esse princípio entende-se que o serviço
público, sendo a forma pela qual o Estado
desempenha funções essenciais ou necessárias
à coletividade, não pode parar. Dele decorrem
consequências importantes: 1. a proibição de
greve nos serviços públicos; essa vedação, que
antes se entendia absoluta, está
consideravelmente abrandada, pois a atual
Constituição, no artigo 37, inciso VII, determina
que o direito de greve será exercido ―nos termos
e nos limites definidos em lei complementar;
também em outros países já se procura conciliar
o direito de greve com a necessidade do serviço
público; 2. necessidade de institutos como a
suplência, a delegação e a substituição para
preencher as funções públicas temporariamente
vagas; 3. a impossibilidade, para quem contrata
com a Administração, de invocar a exceptio non
adimpleti contractus6 nos contratos que tenham
por objeto a execução de serviço público; 4. a
faculdade que se reconhece à Administração de
escusar-se da prestação da obrigação contratual, por não ter
o outro contratante cumprido com aquilo que lhe competia.
Se aplica às relações entre particulares.
27
utilizar os equipamentos e instalações da
empresa que com ela contrata, para assegurar a
continuidade do serviço; 5. com o mesmo
objetivo, a possibilidade de encampação da
concessão de serviço público. (Di Pietro, 2012, p.
57).
AULA 13: Princípio da
Participação
O art. 37, § 3º da Constituição Federal
de 1988 estabelece que a lei disciplinará as
formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando
especialmente: as reclamações relativas à
prestação dos serviços públicos em geral,
asseguradas a manutenção de serviços de
atendimento ao usuário e a avaliação periódica,
externa e interna, da qualidade dos serviços; o
acesso dos usuários a registros administrativos e
a informações sobre atos de governo, observado
o disposto no art. 5º, X e XXXIII e a disciplina da
representação contra o exercício negligente ou
abusivo de cargo, emprego ou função na
administração pública.
A participação popular propicia uma
nova relação entre os cidadãos e o Estado,
fazendo surgir uma cidadania ativa, consciente,
que se transforma no elemento essencial para a
defesa dos interesses difusos e coletivos e de
todos os mecanismos para a administração de
um estado. (Saule Junior,1998).
O conceito de cidadão e de cidadania
vem adquirindo particularidades que não se
esgotam na compreensão de cidadão como
aquele que participa dos negócios da cidade. A
participação do cidadão no poder surge como
uma característica da democracia e configura-se
pela tomada de posição concreta na gestão dos
negócios da cidade, isto é, no poder. (Baracho
Júnior, p. 155, 2000).
Para Canotilho (1999, p. 282) a
participação do cidadão nas questões de Estado
configura o verdadeiro Estado Democrático de
Direito, isso porque: Em primeiro lugar, o
princípio democrático acolhe os mais importantes
postulados da teoria democrática - órgãos
representativos, eleições periódicas, pluralismo
partidário, separação de poderes. Em segundo
lugar, o princípio democrático implica democracia
participativa, isto é, estruturação de processos
que ofereçam aos cidadãos efetivas
possibilidades de aprender a democracia,
participar nos processos de decisão, exercer
controle crítico na divergência de opiniões,
produzir inputs políticos democráticos.
A participação pode se dar diretamente,
através da chamada democracia direta, com a
utilização de instrumentos como o referendo, o
plebiscito ou a iniciativa popular, como também
pode ser proposta a partir de meios que,
juntamente com a administração pública,
pretendem cooperar para uma administração
participativa, que pode se dar através de
subprefeituras ou com a participação de cidadãos
em conselhos públicos municipais, ou, ainda,
pelos chamados conselhos autônomos, que,
apesar de não pertencerem, nem serem
subordinados à administração pública, podem
fiscalizar e até mesmo participar da
administração nos assuntos que forem
pertinentes à coletividade. (Viegas, 2003)
AULA 14: Princípio da
Proporcionalidade
A proporcionalidade é um
aspecto da razoabilidade voltado à aferição da
justa medida da reação administrativa diante
da situação concreta. Em outras palavras,
constitui proibição de exageros no exercício da
função administrativa. Consoante excelente
definição prevista no art. 2º, parágrafo único, VI,
da Lei n. 9.784/99, a razoabilidade consiste no
dever de ―adequação entre meios e fins, vedada
a imposição de obrigações, restrições e sanções
em medida superior àquelas estritamente
necessárias ao atendimento do interesse
público‖. A simples leitura do dispositivo permite
identificar a especial preocupação do legislador
em coibir excessos no campo do Direito
Administrativo sancionador, seara onde mais
comumente são identificadas punições
exageradas e desproporcionais. Assim, ao
contrário da razoabilidade, que se estende a
todos os setores de atuação da Administração
Pública, a proporcionalidade regula
especificamente o poder disciplinar (exercido
28
internamente sobre agentes públicos e
contratados) e o poder de polícia (projeta-se
externamente nas penas aplicáveis a
particulares). (Mazza, 2014, p. 142).
Segundo a concepção a nosso ver
majoritária na doutrina administrativista,
representa, em verdade, uma das vertentes do
princípio da razoabilidade. Isso porque a
razoabilidade exige, entre outros aspectos, que
haja proporcionalidade entre os meios utilizados
pelo administrador público e os fins que ele
pretende alcançar. Se o ato administrativo não
guarda uma proporção adequada entre os meios
empregados e o fim almejado, será um ato
desproporcional, excessivo em relação a essa
finalidade visada. Impede o princípio da
proporcionalidade que a Administração restrinja
os direitos do particular além do que caberia, do
que seria necessário, pois impor medidas com
intensidade ou extensão supérfluas,
desnecessárias, induz à ilegalidade do ato, por
abuso de poder. Esse princípio fundamenta-se
na idéia de que ninguém está obrigado a suportar
restrições em sua liberdade ou propriedade que
não sejam indispensáveis, imprescindíveis à
satisfação do interesse público. (Alexandrino e
Paulo, 2008, p. 235).
AULA 15: Princípio da Autonomia
Gerencial
A autonomia gerencial, orçamentária e
financeira dos órgãos e entidades da
administração direta e indireta poderá ser
ampliada mediante contrato, a ser firmado entre
seus administradores e o poder público, que
tenha por objeto a fixação de metas de
desempenho para o órgão ou entidade, cabendo
à lei dispor sobre: o prazo de duração do
contrato; os controles e critérios de avaliação de
desempenho, direitos, obrigações e
responsabilidade dos dirigentes; a remuneração
do pessoal.
Cria-se aqui uma forma de contrato
administrativo inusitado entre administradores de
órgãos do poder público com o próprio poder
público. Quanto ao contrato das entidades não há
maiores problemas porque entidades são órgãos
públicos ou para públicos (paraestatais) com
personalidade jurídica de modo que têm a
possibilidade jurídica de celebrar contratos, e
outros ajustes, com o poder público, entendido
poder da administração centralizada. Mas os
demais órgãos não possuem personalidade
jurídica para que seus administradores possam,
em seu nome, celebrar contrato com o poder
público, no qual se inserem. Tudo isso vai ter que
ser definido pela lei referida no texto. A lei poderá
outorgar aos administradores de tais órgãos uma
competência especial que lhes permita celebrar
o contrato, que talvez não passe de uma espécie
de acordo-programa. (Silva, 2005, p. 675).
AULA 16: Princípio da
Presunção de Legalidade,
Legitimidade e Veracidade
Esse princípio, que alguns chamam de
princípio da presunção de legalidade, abrange
dois aspectos: de um lado, a presunção de
verdade, que diz respeito à certeza dos fatos; de
outro lado, a presunção da legalidade, pois, se a
Administração Pública se submete à lei,
presume-se, até prova em contrário, que todos os
seus atos sejam verdadeiros e praticados com
observância das normas legais pertinentes.
Trata-se de presunção relativa (juris tantum) que,
como tal, admite prova em contrário. O efeito de
tal presunção é o de inverter o ônus da prova.
Como consequência dessa presunção, as
decisões administrativas são de execução
imediata e têm a possibilidade de criar
obrigações para o particular,
independentemente de sua
concordância e, em determinadas
hipóteses, podem ser executadas
pela própria Administração,
mediante meios diretos ou indiretos de coação. É
o que os franceses chamam de decisões
executórias da Administração Pública. (Pietro,
2012, p. 55).
AULA 17: Princípio da Indisponibilidade
do Interesse Público
O princípio da indisponibilidade do interesse
público enuncia que os agentes públicos não são
donos do interesse por eles
defendido. Assim, no exercício da
função administrativa os agentes
públicos estão obrigados a atuar,
não segundo sua própria vontade,
29
mas do modo determinado pela legislação. Como
decorrência dessa indisponibilidade, não se
admite tampouco que os agentes renunciem aos
poderes legalmente conferidos ou que
transacionem em juízo. (Mazza, 2014, p. 101).
AULA 18: Princípio da Motivação
O princípio da obrigatória motivação
impõe à Administração Pública o dever de
indicação dos pressupostos de fato e de direito
que determinaram a prática do ato (art. 2º,
parágrafo único, VII, da Lei n. 9.784/99). Assim,
a validade do ato administrativo está
condicionada à apresentação por escrito dos
fundamentos fáticos e jurídicos justificadores da
decisão adotada. Trata-se de um mecanismo de
controle sobre a legalidade e legitimidade das
decisões da Administração Pública. O dever de
motivar os atos administrativos encontra
fundamento em diversos dispositivos normativos,
merecendo destaque: a) art. 93, X, da
Constituição Federal: ―as decisões
administrativas dos tribunais serão motivadas em
sessão pública, sendo as disciplinares tomadas
pelo voto da maioria absoluta de seus membros;
b) art. 50 da Lei n. 9.784/99: ―Os atos
administrativos deverão ser motivados, com
indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos
(...).Entretanto, a Constituição de 1988 só prevê
expressamente o dever de motivação para atos
administrativos dos Tribunais e do Ministério
Público. (Mazza, 2014, p. 134).
AULA 19: Princípio da
Finalidade Pública
A Administração Pública só existe e
se justifica para atender a um fim público, que é
o resultado que se busca alcançar com a prática
do ato, e que consiste em satisfazer, em caráter
geral e especial, os interesses da coletividade.
Caso contrário estar-se-á diante de um desvio de
finalidade ou desvio de poder, que acarreta a
invalidação do ato administrativo. Assim há uma
finalidade pública geral que é aquela prevista em
todas as leis por imperativo da ordem jurídica; e
uma finalidade pública especial que é aquela
ditada pela lei a qual se esteja dando execução.
O desvio de finalidade, por conseguinte, pode ser
genérico ou específico. Diz-se genérico quando a
Administração Pública deixa simplesmente de
atender ao interesse público, desviando-se para
socorrer interesses privados. Diz-se específico
quando a Administração pública desatende a
finalidade indicada na lei, visando outra ainda
que pública. (Dirley Cunha, 2012, p. 965).
Tópico IV: Fontes Do Direito
Administrativo
A fonte de uma coisa é o lugar de onde
surge essa coisa. O lugar de onde ela nasce.
Assim, a fonte do Direito é aquilo que o produz, é
algo de onde nasce o Direito. Para que se possa
dizer o que é fonte do Direito é necessário que se
saiba de qual direito. Se cogitarmos do direito
natural, devemos admitir que sua fonte é a
natureza humana. Aliás, vale dizer, é a fonte
primeira do Direito sob vários aspectos.
(Machado, 2000, p. 57).
Por fonte do direito pode-se
compreender o fundamento de validade da
ordem jurídica. É fonte de uma norma a anterior,
que lhe seja superior, tal como concebido por
Kelsen. A Constituição passa a ser a fonte das
demais normas jurídicas. Para a validez da
Constituição, porém, não há norma positivada,
mas uma norma hipotética fundamental, que é
pressuposta. A norma hipotética, por fim, é que
confere o fundamento de validade para todo o
sistema ou ordem jurídica. Esse é o sentido
formal de fonte do direito. Fonte do direito, porém,
é usualmente empregada em outro sentido,
associando-a ao que produz o direito. As fontes
formais podem ser estatais (lei, jurisprudência,
convenções e tratados internacionais) e não
estatais (costumes, doutrina, o poder de grupos
sociais). (Rosa, 2011, p. 19).
Fonte é o local de onde algo provém.
No Direito, as fontes são os fatos jurídicos de
onde as normas emanam. As fontes jurídicas
podem ser de dois tipos:
a) primárias, maiores ou diretas: são o
nascedouro principal e imediato das normas; e b)
secundárias, menores ou indiretas: constituem
instrumentos acessórios para originar normas,
derivados de fontes primárias. No Direito
Administrativo, somente a lei constitui fonte
30
primária na medida em que as demais fontes de leis administrativas relevantes: Lei nº
(secundárias) estão a ela subordinadas. 8.112/1990 - regime jurídico dos servidores
Doutrina, jurisprudência e costumes são fontes públicos federais estatutários; Lei nº 8.666/1993
secundárias. (Mazza, 2014, p. 67). - normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos; Lei Nº 8.987/1995 - lei geral das
O Direito Administrativo abebera-se, para sua concessões e permissões de serviços públicos;
formação, em quatro fontes principais, a saber: a Lei nº 9.784/1999 - normas gerais aplicáveis aos
lei, a doutrina, a jurisprudência e os costumes. A processos administrativos federais; Lei nº
lei, em sentido amplo, é a fonte primária do 11.079/2004 - lei geral das parcerias público-
Direito Administrativo, abrangendo esta privadas; Lei n.º 11.107/2005 - normas gerais de
expressão desde a Constituição até os contratação de consórcios públicos. (Alexandrino
regulamentos executivo. A doutrina, formando o e Paulo, 2008, p. 36).
sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito
Positivo, é elemento construtivo da Ciência Nesse sentido são as lições de Gomes (2013, p.
Jurídica à qual pertence a disciplina em causa. A 19):
doutrina é que distingue as regras que convêm
ao Direito Público e ao Direito Privado, e mais A Lei - Dentre as fontes
particularmente a cada um dos subramos do do Direito Administrativo,
saber jurídico. Influi ela não só na elaboração da a lei é, sem dúvida, a
mais importante, sendo,
lei como nas decisões contenciosas e não
para alguns, a única
contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito fonte desse sub-ramo do
Administrativo. A jurisprudência, traduzindo a Direito. A palavra lei aqui
reiteração dos julgamentos num mesmo sentido, deve ser entendida em
influencia poderosamente a construção do sentido genérico e
Direito, e especialmente a do Direito abrangente, na acepção
Administrativo, que se ressente de de norma jurídica,
sistematização doutrinária e de codificação legal. compreendendo a
A jurisprudência tem um caráter mais prático, Constituição Federal, leis
ordinárias, decretos,
mais objetivo, que a doutrina e a lei, mas nem por
medidas provisórias,
isso se aparta de princípios teóricos que, por sua portarias, circulares e
persistência nos julgados, acabam por penetrar e quaisquer outros atos
integrar a própria Ciência Jurídica. O costume normativos relacionados
tem perdido muito de sua importância na à Administração Pública
construção do Direito, desde a Lei da Boa Razão direta (União, Estados,
(1769), que desautorizou seu acolhimento Distrito Federal e
quando contrário à lei, até a promulgação de Municípios) e indireta
nosso Código Civil (1916), que declarou (autarquias, fundações
públicas, agências,
revogados os "usos e costumes concernentes às
associações públicas,
matérias de Direito Civil" por ele reguladas (art.
empresas públicas,
1.807). (Meirelles, 1996). sociedades de economia
mista e entidades
O direito administrativo tem sua formação paraestatais), sendo que
norteada por quatro fontes principais: a lei, a referidas normas são
jurisprudência, a doutrina e os costumes. O aplicáveis dentro das
direito administrativo no Brasil não se encontra respectivas esferas de
codificado, isto é, os textos administrativos não poder (federal, estadual,
distrital e municipal).
estão reunidos em um só corpo de lei, como
A jurisprudência -
ocorre com outros ramos do nosso Direito
caracteriza-se como o
(Código Penal, Código Civil). As regras conjunto de decisões
administrativas estão consubstanciadas no texto semelhantes proferidas
da Constituição e numa infinidade de leis por determinado
esparsas, o que dificulta ao leitor o conhecimento Tribunal, mediante a
e a formação de uma visão sistemática, orgânica, aplicação de um mesmo
desse importante ramo do Direito. São exemplos preceito jurídico no

31
julgamento de uma se ainda fazer referência
mesma questão de fato à doutrina como fonte
ou de direito. Nesse secundária do Direito
sentido, ainda que a Administrativo. Assim, os
jurisprudência tenha por estudos, pareceres,
fundamento a aplicação teses e obras jurídicas a
da lei, que, em geral, é respeito da matéria
fonte primária do Direito administrativa podem, à
Administrativo, não é semelhança das demais
sempre, por si só, fontes (jurisprudência,
considerada uma fonte costumes, princípios
formal desse ramo do gerais de direito),
Direito, visto que, em influenciar a criação da
muitos casos, os lei, a fonte primária e
basilar do Direito
Tribunais inovam na
Administrativo.
interpretação da lei, o
que conferiria um caráter
mutável a essa ―fonte‖, Tópico V: Regime Jurídico
de certo modo, Administrativo
incompatível, como
É o conjunto de regras e princípios que
entendem muitos
doutrinadores, com o
justificam a existência do direito administrativo.
aspecto formal do Direito Mas qual a diferença entre regime jurídico
Administrativo, daí o fato administrativo e regime jurídico da Administração
de ser considerada Pública? Ao falarmos em regime jurídico
apenas fonte secundária administrativo, estamos nos referindo ao regime
desse ramo do Direito. público (exemplificando: atos administrativos,
O Costume - Trata-se o contratos administrativos). Já ao falarmos em
costume da observância regime jurídico da Administração Pública,
uniforme e reiterada de
estamos abarcando tanto o regime público
certa prática ou conduta
humana lícita e
quanto o regime privado. O regime jurídico
naturalmente aceita pela administrativo é formado pela bipolaridade
sociedade. No entanto, o prerrogativas versus sujeições. Prerrogativas em
costume não deve ser prol da Administração Pública que deve sempre
confundido com as buscar o interesse público. Sujeições ao Princípio
rotinas administrativas da Legalidade, devendo o administrador só
no âmbito do Direito realizar as condutas previstas em lei, assim,
Administrativo, ou seja, resguardando os indivíduos de abusos. É dessa
com as meras práticas
bipolaridade que temos o que Celso Antônio
adotadas por
determinados órgãos e
Bandeira de Mello (Curso de direito
agentes públicos para a administrativo, p. 55) denomina de ―pedras de
execução de atos toque‖ do direito administrativo: 1) Princípio da
administrativos, que, Supremacia do Interesse Público sobre o
muitas vezes, assumem particular; 2) Princípio da Indisponibilidade do
caráter normativo ao Interesse Público sobre o particular. (Gomes,
serem previstas em 2012, p. 23).
normas internas da
Administração Pública,
Nesse sentido leciona Rosa (2011, p. 22):
como as chamadas
normas de serviço.
Os princípios gerais de
A expressão ―regime
direito - são proposições jurídico-administrativo‖
que embasam difere da expressão
determinado sistema ―regime jurídico da
jurídico, constituindo Administração‖, que
pressuposto à criação tanto pode ser de direito
das normas jurídicas. público como de direito
Doutrina - Por fim, deve- privado, conforme esteja

32
 submetida
Administração em
determinada atuação.
Regime jurídico da
Administração — cumprir suas competências constitucionais, a
conjunto de normas de
direito público ou de
direito privado aplicáveis
à regência da
Administração Pública.
Regime jurídico-
administrativo — um conjunto de normas jurídicas que regem a
conjunto de normas de
direito público próprias
do direito administrativo e
que condicionam a
vontade da
Administração (sujeição)
e permite-lhe o exercício
de prerrogativas
exorbitantes do direito
privado.
O denominado "regime jurídico-
administrativo" é um regime de direito público,
aplicável aos órgãos e entidades que compõem
a Administração Pública e à atuação dos agentes
administrativos em geral. Baseia-se na idéia de
existência de poderes especiais passíveis de
serem exercidos pela Administração Pública,
contrabalançados pela imposição de restrições
especiais à atuação dessa mesma
Administração, não existentes - nem os poderes
nem as restrições - nas relações típicas do direito
privado. Essas prerrogativas e limitações
traduzem-se, respectivamente, nos princípios da
supremacia do interesse público e da
indisponibilidade do interesse público. O princípio
da supremacia do interesse público fundamenta
a existência das prerrogativas ou dos poderes
especiais da Administração Pública, dos quais
decorre a denominada verticalidade nas relações
Administraçãoparticular. Toda atuação
administrativa em que exista imperatividade, em
que sejam impostas, unilateralmente, obrigações
para o administrado, ou em que seja restringido
ou condicionado o exercício de atividades ou de
direitos dos particulares é respaldada pelo
princípio da supremacia do interesse público.
(Alexandrino e Paulo, 2008, p. 41).
Tópico VI: Organização Administrativa
Organização administrativa é o capítulo
do Direito Administrativo que estuda a estrutura
interna da Administração Pública, os órgãos e
pessoas jurídicas que a compõem. No âmbito
federal, o tema é disciplinado pelo Decreto-Lei n.
a 200/67 que ― dispõe sobre a organização da
Administração Pública Federal e estabelece
diretrizes para a Reforma Administrativa‖. Para
Administração dispõe de duas técnicas
diferentes: a desconcentração e a
descentralização. (Mazza, 2014, p. 176).
A organização administrativa resulta de
competência, as relações hierárquicas, a
situação jurídica, as formas de atuação e controle
dos órgãos e pessoas, no exercício da função
administrativa. Como o Estado atua por meio de
órgãos, agentes e pessoas jurídicas, sua
organização se calca em três situações
fundamentais: a centralização, a
descentralização e a desconcentração. A
centralização é a situação em que o Estado
executa suas tarefas diretamente, ou seja, por
intermédio dos inúmeros órgãos e agentes
administrativos que compõem sua estrutura
funcional. Pela descentralização, ele o faz
indiretamente, isto é, delega a atividade a outras
entidades. Na desconcentração, desmembra
órgãos para propiciar melhoria na sua
organização estrutural. Exatamente nessa linha
distintiva é que se situam a centralização e a
descentralização. Quando se fala em
centralização, a ideia que o fato traz à tona é o
do desempenho direto das atividades públicas
pelo Estado Administração. A descentralização,
de outro lado, importa sentido que tem correlação
com o exercício de atividades de modo indireto.
Nessa linha de raciocínio, pode-se considerar a
existência de uma administração centralizada e
de uma administração descentralizada, ambas
voltadas para o cumprimento das atividades
administrativas. Por via de consequência, já é
oportuno observar, nestas notas introdutórias,
que a denominada administração direta reflete a
administração centralizada, ao passo que a
administração indireta conduz à noção de
administração descentralizada. (Carvalho Filho,
2014, p. 457).
Diz-se que a atividade administrativa é
descentralizada quando é exercida por pessoa
ou pessoas distintas do Estado. Diz-se que a
atividade administrativa é centralizada quando é
exercida pelo próprio Estado, ou seja, pelo
conjunto orgânico que lhe compõe a intimidade.
Na centralização, o Estado atua diretamente por
meio dos seus órgãos, isto é, das unidades que
33
são simples repartições interiores de sua pessoa
e que por isto dele não se distinguem. Consistem,
portanto, em meras distribuições internas de
plexos de competência, ou seja, em
"desconcentrações" administrativas. Na
descentralização, o Estado atua indiretamente,
pois o faz através de outras pessoas, seres
juridicamente distintos dele. Descentralização e
desconcentração são conceitos claramente
distintos. A descentralização pressupõe pessoas
jurídicas diversas: aquela que originariamente
tem a titulação sobre determinada atividade e
aquela ou aquelas às quais foi atribuído o
desempenho da atividade em causa. A
desconcentração está sempre referida a uma só
pessoa, pois cogita-se da distribuição de
competências na intimidade dela, mantendo-se,
pois, o liame unificador da hierarquia Ocorre a
concentração quando há uma transferência das
atividades dos órgãos periféricos para os
centrais.
A organização administrativa mantém
estreita correlação com a estrutura do Estado e a
forma de Governo adotada; o Brasil, no caso uma
federação, formada pela união indissolúvel dos
Estados, Municípios e do Distrito Federal,
constituindo-se em Estado Democrático de
Direito, assegura a autonomia político
administrativa aos seus membros, mas sua
administração há de corresponder,
estruturalmente, as postulações constitucionais.
A centralização administrativa ocorre
quando o Estado executa suas tarefas por meio
dos órgãos e agentes integrantes da
Administração Direta. Não há transferência de
competência de uma pessoa para outra. A
descentralização ocorre quando o Estado (União,
DF, Estados ou Municípios) desempenha
algumas de suas funções por meio de outras
pessoas jurídicas. Há transferência de uma
pessoa para outra.
Pode ser:
a) política: ocorre quando o Estado Federal
transfere para União, DF, Estados e Municípios
poderes políticos e administrativos;
b) administrativa: ocorre quando os entes
federativos transferem poderes administrativos
para outras pessoas jurídicas.
A descentralização administrativa, por sua
vez, pode ser feita de três maneiras:
a) territorial: a União transfere para os
Territórios Federais a capacidade administrativa
genérica;
b) funcional: o ente federativo transfere a
titularidade e execução do serviço por lei a outra
pessoa jurídica de direito público ou privado
(outorga);
c) por colaboração: o ente federativo
transfere a execução do serviço por contrato
administrativo ou ato unilateral para pessoa
jurídica de direito privado (delegação).
A concentração administrativa ocorre quando
dentro da pessoa jurídica não há divisão interna
de serviços. Na desconcentração há distribuição
de competências dentro da mesma pessoa
jurídica. Tanto a concentração como a
desconcentração são técnicas administrativas
existentes na Administração Direta e Indireta.
Concentração é a técnica de
cumprimento de competências administrativas
por meio de órgãos públicos despersonalizados
e sem divisões internas. Trata-se de situação
raríssima, pois pressupõe a ausência completa
de distribuição de tarefas entre repartições
públicas internas. Na desconcentração as
atribuições são repartidas entre órgãos públicos
pertencentes a uma única pessoa jurídica,
mantendo a vinculação hierárquica. Exemplos de
desconcentração são os Ministérios da União, as
Secretarias estaduais e municipais, as
delegacias de polícia, os postos de atendimento
da Receita Federal, as Subprefeituras, os
Tribunais e as Casas Legislativas.
A Administração Pública é regida por
vários princípios jurídicos, uns de nível
constitucional e outros inseridos nas diversas leis
que cuidam da organização dos entes
federativos. Em nível constitucional, sempre é
relevante observar que os princípios se impõem
a todas as esferas federativas, abrangendo a
administração direta e a indireta. Não há,
portanto, qualquer restrição quanto à esfera de
aplicação nos princípios administrativos
constitucionais básicos - a legalidade, a
34
moralidade, a impessoalidade, a publicidade e a
eficiência (art. 3 7, caput, da CF, com a redação
da EC nº 1 9/1 998). A Constituição proclama,
além desses, outros princípios específicos, que
se aplicam a situações particulares no
cumprimento, pelo Estado, de sua função
administrativa, como é o caso do concurso
público, da prestação de contas, da
responsabilidade civil e outros do gênero. Tais
princípios serão examinados no curso deste
capítulo.
Em relação à União, vale a pena
lembrar que seu estatuto organizacional
relaciona cinco princípios que devem nortear a
atividade na Administração Federal:
planejamento, a coordenação,
descentralização, a delegação de competência e
o controle. Realmente, esses são princípios que
visam à melhor operacionalização dos serviços
administrativos, possibilitando que os órgãos
estejam entrosados para evitar superposição de
funções; que autoridades transfiram algumas
funções de sua competência a outros agentes,
impedindo o assoberbamento de expedientes e a
morosidade das decisões. Indispensável também
é que não haja improvisos, mas que, ao revés,
sejam projetadas as ações administrativas de
modo a serem atendidas as prioridades
governamentais. Por fim, é preciso que se
ramifiquem as competências, tornando os órgãos
e pessoas fiéis executores das políticas
administrativas. São esses princípios
especialmente o da descentralização - que
fundamentam a divisão da administração em
direta e indireta. (Carvalho Filho, 2014, p. 459).
Define-se a descentralização por ser
realizada entre pessoas jurídicas diversas,
enquanto a desconcentração se configura pela
distribuição interna de competência no âmbito de
uma mesma pessoa jurídica, mediante
especialização interna. Dessa forma, pode-se
estabelecer que o instituto da desconcentração
está fundado na hierarquia, uma vez que o poder
hierárquico é a possibilidade que a Administração
Pública tem de distribuir e escalonar as
competências, internamente, no bojo de uma
mesma pessoa jurídica, sem sair de sua
intimidade. Por sua vez, a descentralização se
baseia em uma distribuição de competências
entre entidades diferentes, não havendo, dessa
forma, manifestação do poder hierárquico. Não
se pode deixar de frisar que, não obstante a
ausência de hierarquia entre entidades diversas,
os entes da Administração Indireta se sujeitam a
controle finalístico a ser exercido pelas entidades
da Administração Centralizada. Não se pode
confundir com a hierarquia, a qual, somente se
manifesta entre órgãos e agentes de uma mesma
pessoa jurídica. Assim, o controle exercido entre
os entes da Administração Direta e Indireta se
limita à análise de cumprimento, por essas
entidades, das finalidades definidas em sua lei
específica. (Matheus Carvalho, 2015, pág. 154).
Descentralização é a distribuição de
competências de uma para outra pessoa, física
ou jurídica. Difere da desconcentração pelo fato
o de ser esta uma distribuição interna de
a competências, ou seja, uma distribuição de
competências dentro da mesma pessoa jurídica;
sabe-se que a Administração Pública é
organizada hierarquicamente, como se fosse
uma pirâmide em cujo ápice se situa o Chefe do
Poder Executivo. As atribuições administrativas
são outorgadas aos vários órgãos que compõem
a hierarquia, criando-se uma relação de
coordenação e subordinação entre uns e outros.
Isso é feito para descongestionar, desconcentrar,
tirar do centro um volume grande de atribuições,
para permitir o seu mais adequado e racional
desempenho. A desconcentração liga-se à
hierarquia. A descentralização supõe a existência
de, pelo menos, duas pessoas, entre as quais se
repartem as competências. (Pietro, 2012, p. 247).
-
O conjunto formado pela somatória de
todos os órgãos públicos integrantes da estrutura
de cada entidade federativa recebe o nome de
Administração Pública Direta ou Centralizada.
Assim, pertencem à Administração Direta, além
das próprias entidades federativas, ou seja,
União, Estados, Distrito Federal, Territórios e
Municípios, também os Ministérios, Secretarias,
Delegacias, Tribunais, Casas Legislativas,
Prefeituras, Ministério Público, Defensorias,
Tribunais de Contas etc.
A doutrina classifica as
desconcentrações em diversas espécies
segundo o critério empregado para repartir as
competências entre diversos órgãos públicos:
a) desconcentração territorial ou
geográfica: é aquela em que as competências
são divididas delimitando as regiões onde cada
órgão pode atuar. A característica fundamental
35
dessa espécie de desconcentração é que cada
órgão público detém as mesmas atribuições
materiais dos demais, variando somente o âmbito
geográfico de sua atuação. Exemplos:
Subprefeituras e Delegacias de Polícia;
b) desconcentração material ou temática: é
a distribuição de competências mediante a
especialização de cada órgão em determinado
assunto. Exemplo: Ministérios da União;
c) desconcentração hierárquica
funcional: utiliza como critério para repartição de
competências a relação de subordinação entre
os diversos órgãos. Exemplo: tribunais
administrativos em relação aos órgãos de
primeira instância.
Em que pese a função administrativa
seja realizada principalmente pelos órgãos do
Poder Executivo, precisamos saber que há
órgãos responsáveis por essa função nos demais
poderes. Assim, as ―secretarias‖ ou ―mesas‖
encarregadas da função administrativa nos
Poderes Legislativo e Judiciário também se
enquadram no conceito subjetivo. Da mesma
forma, os Tribunais de Contas e o Ministério
Público, quando exercem a função administrativa
(ex.: quando realizam um concurso público para
ingresso de servidores), também se enquadram
no conceito subjetivo, formal ou orgânico.
Esses órgãos integrantes dos Poderes
e responsáveis pela função administrativa fazem
parte da Administração direta ou centralizada,
pois estão subordinados diretamente às pessoas
jurídicas políticas (União, estados, municípios e
Distrito Federal).
Contudo, devemos saber que a função
administrativa não é realizada somente de forma
centralizada. As entidades políticas podem criar
entes descentralizados, as chamadas entidades
administrativas, que são entes com
personalidade jurídica própria e que formam a
Administração indireta ou descentralizada. No
Brasil, os entes administrativos são: autarquias,
fundações públicas, empresas públicas e
sociedades de economia mista.
Portanto, podemos dizer que a
expressão ―Administração Pública, em sentido
formal, subjetivo ou orgânico, compreende os
agentes públicos, os órgãos da Administração
direta e as entidades integrantes da
Administração indireta.
A Administração Direta corresponde à
prestação dos serviços públicos diretamente pelo
próprio Estado e seus órgãos. Na lição do
saudoso Hely Lopes Meirelles, órgãos públicos
"são centros de competência instituídos para o
desempenho de funções estatais, através de
seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa
jurídica a que pertencem".
ou
Indireto é o serviço prestado por pessoa jurídica
criada pelo poder público para exercer tal
atividade.
Assim, quando a União, os Estados-
membros, Distrito Federal e Municípios, prestam
serviços públicos por seus próprios meios, diz-se
que há atuação da Administração Direta. Se cria
autarquias, fundações, sociedades de economia
mista ou empresas públicas e lhes repassa
serviços públicos, haverá Administração Indireta.
Segundo lição de Maria Sylvia Z. Di Pietro, na
composição da Administração
Pública, ―tecnicamente falando, dever-se-iam
incluir as empresas concessionárias e
permissionárias de serviços públicos,
constituídas ou não com participação acionária
do Estado.
Entretanto, segundo o inciso XIX do art.
37 da CF/88, alterado pela EC nº 19/98, somente
compõem a Administração Pública Indireta as
autarquias, fundações, sociedades de economia
mista e empresas públicas, e nenhuma outra
entidade, valendo essa regra para todos os entes
da federação. No âmbito federal, essa
enumeração já era vista no Decreto-Lei nº
200/67, recepcionado pela CF/88.
Lembre-se que esses 4 fazem parte da
Administração Pública Indireta. Chama-se
centralizada a atividade exercida diretamente
pelos entes estatais, ou seja, pela Administração
Direta. Descentralizada, por sua vez, é a
atividade delegada (por contrato) ou outorgada
(por lei) para as entidades da Administração
Indireta.
Descentralizar é repassar a execução e
a titularidade, ou só a execução de uma pessoa
36
para outra, não havendo hierarquia. Por exemplo,
quando a União transferiu a titularidade dos
serviços relativos à seguridade social à autarquia
INSS. Já na desconcentração há somente uma
pessoa, que reparte competências entre seus
órgãos, despersonalizados, onde há hierarquia.
Por exemplo, a subdivisão do Poder
Executivo em Ministérios, do Ministério da
Fazenda em Secretarias, e assim por diante.
a) Administração Direta - A Administração
Pública, não é propriamente constituída de
serviços, mas, sim, de órgãos a serviço do
Estado, na gestão de bens e interesses
qualificados da comunidade, o que nos permite
concluir que no âmbito federal, a Administração
direta é o conjunto dos órgãos integrados na
estrutura administrativa da União. A e planos de carreira de seus servidores,
Administração Direta possui poderes políticos e
administrativos, eis que é responsável pela
formulação de políticas públicas.
a.1) Órgãos Públicos - Órgãos Públicos são
centros de competência instituídos para o
desempenho de funções estatais através de seus
agentes, cuja atuação é imputada à pessoa
jurídica a que pertencem. Características dos
Órgãos; não tem personalidade jurídica;
expressa a vontade da entidade a que pertence
(União, Estado, Município); é meio instrumento
de ação destas pessoas jurídicas; é dotado de
competência, que é distribuída por seus cargos.
a.2) Administração Direta Federal - A
Administração direta Federal é dirigida por um
órgão independente, supremo e unipessoal, que
é a Presidência da República, e por órgãos
autônomos também, unipessoais, que são os
Ministérios, aos quais se subordinam ou se
vinculam os demais órgãos e entidades
descentralizadas.
a.3) Administração Direta Estadual - A
Administração direta Estadual acha- se
estruturada em simetria com a Administração
Federal, atenta ao mandamento constitucional de
observância aos princípios estabelecidos na
mesma, pelos Estados-membros, e às normas
complementares, relativamente ao atendimento
dos princípios fundamentais adotados pela
Reforma Administrativa.
a.4) Administração Direta Municipal - A
administração direta municipal é dirigida pelo
Prefeito, que, unipessoalmente, comanda,
supervisiona e coordena os serviços de peculiar
interesse do Município, auxiliado por Secretários
municipais, sendo permitida, ainda, a criação de
autarquias e entidades estatais visando à
descentralização administrativa.
a.5) Administração Direta do Distrito Federal.
Ao Distrito Federal são atribuídas as
competências legislativas reservadas aos
Estados e Municípios; entretanto, não é nenhum
nem outro, constituindo uma entidade estatal
anômala, ainda que, se assemelhe mais ao
Estado, pois tem Poderes Legislativo, Judiciário
e Executivo próprios. Pode ainda, organizar seu
sistema de ensino, instituir o regime jurídico único
arrecadar seus tributos e realizar os serviços
públicos de sua competência.
A Administração Pública Indireta ou
Descentralizada é composta por pessoas
jurídicas autônomas com natureza de direito
público ou de direito privado.
A natureza jurídica de direito público ou de
direito privado determina diversas características
jurídicas especiais, definindo qual o regime
jurídico aplicável.
Além disso, as pessoas jurídicas de
direito público são criadas por lei (art. 37, XIX, da
CF), o que significa dizer que a surgimento da
personalidade jurídica ocorre com a publicação
da lei instituidora, sem necessidade de registro
em cartório (devido processo legal público de
criação).
Já as pessoas jurídicas de direito
privado são autorizadas por lei (art. 37, XIX, da
CF), ou seja, é publicada uma lei permitindo a
criação, depois o Executivo expede um decreto
regulamentando a criação e, por fim, a
personalidade nasce com o registro dos atos
constitutivos em cartório (devido processo legal
privado de criação, atendendo ao disposto no art.
45 do Código Civil).
São pessoas de direito público:
autarquias, fundações públicas, agências
reguladoras e associações públicas. Possuem
personalidade de direito privado: empresas
37
públicas, sociedades de economia mista,
subsidiárias, fundações governamentais e
consórcios públicos de direito privado.
b) Administração Indireta - A entidade estatal que a criou).
Administração indireta é o conjunto do entes
(personalizados) que, vinculados a um Ministério,
prestam serviços públicos ou de interesse
público.
A Administração Indireta, via de regra,
possui, somente, poderes administrativos, eis
que não lhe cabe, em tese, formular políticas
públicas. O Banco Central é uma exceção a essa
regra. A expressão "Administração Indireta", que
doutrinariamente deveria coincidir com
"Administração Descentralizada", dela se afasta
parcialmente. Por isto, ficaram fora da
categorização como Administração indireta os
casos em que a atividade administrativa é
prestada por particulares, "concessionários de
serviços públicos", ou por "delegados de função
ou ofício público".
Em síntese, a administração federal
compreende: I – a administração direta, que se
constitui dos serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos
Ministérios; II – a administração indireta, que
compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurídica
própria: a) autarquias; b) fundações públicas; c)
agências reguladoras; d) agências executivas; e)
empresas públicas; e f) sociedades de economia
mista.
Todas as entidades da administração
indireta estão sujeitas: à necessidade da lei, para
a sua criação; aos princípios da administração
pública; à exigência de concurso público para
admissão do seu pessoal; e à licitação para suas
contratações.
A autarquia é criada diretamente pela
Lei. As Empresas Públicas, as Sociedades de
economia mista e as Fundações têm a sua
criação autorizada por lei. Há necessidade de
autorização legal também para a criação de
subsidiárias das referidas entidades.
b.1) Pessoas Jurídicas de Direito Público
b.1.1) Autarquias Entidades autárquicas são
pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza
meramente administrativa, criadas por lei
específica, para a realização de atividades, obras
ou serviços descentralizados da entidade estatal
que as criou (desempenham atividade típica da
As autarquias são criadas para
desempenharem atividades típicas da
administração pública e não atividades
econômicas. O nosso direito positivo limitou o
seu desempenho desde o Decreto-Lei 200.
Funcionam e operam na forma
estabelecida na lei instituidora e nos termos de
seu regulamento. As autarquias podem
desempenhar atividades econômicas,
educacionais, previdenciárias e quaisquer outras
outorgadas pela entidade estatal Matriz, mas
sem subordinação hierárquica, sujeitas apenas
ao controle finalístico de sua administração e da
conduta de seus dirigentes.
b.1.2) Fundações Públicas - São
pessoas jurídicas de direito público, com
características patrimoniais, criadas mediante
autorização legal para desenvolver atividades
que não sejam, obrigatoriamente, típicas do
Estado. Características: Equipara-se às
autarquias; Têm personalidade jurídica de direito
público; Base patrimonia.
O posicionamento das Fundações
Públicas sempre foi variado. Hoje, com o advento
da CF/88, foi encerrada essa dubiedade de
posicionamento quando determina que a
Fundação Pública é submetida ao regime da
administração indireta.
As Fundações Públicas foram equiparadas às
Autarquias. Possuem personalidade jurídica de
direito público.
Hoje, não mais existe justificativa para
se manter a diferença entre as Fundações e as
Autarquias.
b.1.3) Agências Reguladoras -
São autarquias especiais, assim consideradas
por serem destinadas a realizar regulação e
fiscalização sobre as atividades das
concessionárias de serviços públicos. Ex:
ANATEL, ANEEL, ANA, etc.
38
b.1.4) Agências Executivas - São pessoas
jurídicas de direito público, galgadas a essa
qualificação por apresentarem um planejamento
estratégico para melhora na prestação de
serviços públicos e no emprego de recursos
públicos.
Firmam com o Estado um contrato de
gestão, pelo qual se comprometem a atingir
metas pré-estabelecidas. Caso não as atinja,
podem vir a perder a qualificação conseguida.
As Agências Executivas são autarquias
que vão desempenhar atividades de execução na
administração pública, desfrutando de autonomia
decorrente de contrato de gestão. É necessário
um decreto do Presidente da República,
reconhecendo a autarquia como Agência
Executiva. Ex.: INMETRO.
b.2) Pessoas Jurídicas de direito privado criadas
pelo Estado
b.2.1) Empresas Públicas - são pessoas jurídicas
de Direito Privado criadas por lei específica, com
capital exclusivamente público, para realizar
atividades de interesse da Administração
instituidora nos moldes da iniciativa particular,
podendo revestir qualquer forma e organização
empresarial. Ex: ECT, CEF, CAESB, etc.
O que caracteriza a empresa pública é
seu capital exclusivamente público, de uma só ou
de várias entidades, mas sempre capital público.
Sua personalidade é de Direito Privado e suas
atividades se regem pelos preceitos comerciais.
É uma empresa, mas uma empresa estatal por
excelência, constituída, organizada e controlada
pelo Poder Público.
Difere da autarquia e da fundação
pública por ser de personalidade privada e não
ostentar qualquer parcela de poder público;
distingue-se da sociedade de economia mista por
não admitir a participação do capital particular.
Qualquer das entidades políticas pode
criar empresa pública, desde que o faça por lei
específica (CF, art. 37, IX); a empresa pública
pode ter forma societária econômica
convencional ou especial; tanto é apta para
realizar atividade econômica como qualquer
outra da competência da entidade estatal
instituidora; quando explorar atividade
econômica, deverá operar sob as normas
aplicáveis às empresas privadas, sem privilégios
estatais; em qualquer hipótese, o regime de seu
pessoal é o da legislação do trabalho.
O patrimônio da empresa pública,
embora público por origem, pode ser utilizado,
onerado ou alienado na forma regulamentar ou
estatutária, independentemente de autorização
legislativa especial, porque tal autorização está
implícita na lei instituidora da entidade. Daí
decorre que todo o seu patrimônio bens e rendas
- serve para garantir empréstimos e obrigações
resultantes de suas atividades, sujeitando-se a
execução pelos débitos da empresa, no mesmo
plano dos negócios da iniciativa privada, pois,
sem essa igualdade obrigacional e executiva,
seus contratos e títulos de crédito não teriam
aceitação e liquidez na área empresarial, nem
cumpririam o preceito igualizador do § 1º do art.
173 da CF.
b.2.2) Sociedades de Economia Mista -
As sociedades de economia mista são pessoas
jurídicas de Direito Privado, com participação do
Poder Público e de particulares no seu capital e
na sua administração, para a realização de
atividade econômica ou serviço de interesse
coletivo outorgado ou delegado pelo Estado. EX:
BB, PETROBRÁS, etc.
O objeto da sociedade de economia
mista tanto pode ser um serviço público ou de
utilidade pública como uma atividade econômica
empresarial.
A forma usual de sociedade de
economia mista tem sido a anônima, obrigatória
para a União mas não para as demais entidades
estatais.
Na extinção da sociedade, seu
patrimônio, por ser público, reincorpora-se no da
entidade estatal que a instituíra.
A sociedade de economia mista não
está sujeita a falência, mas seus bens são
penhoráveis e executáveis e a entidade pública
que a instituiu responde, subsidiariamente, pelas
suas obrigações.
b.2.3) Fundações de Direito Privado criadas pelo
Estado - São pessoas
39
jurídicas governamentais de direito privado, sem
fins lucrativos, com características patrimoniais,
destinadas, não obrigatoriamente a desenvolver
atividades ti picas do Estado. Ex: Fundação
Getúlio Vargas; IBGE.
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