SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ............................................................................................ 4

2 O QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA? .................................................... 5

2.1 O administrador público........................................................................ 7

2.2 Administração Pública: Modelos Teóricos e Evolução ....................... 10

2.3 Modelo Patrimonialista ....................................................................... 10

2.4 Modelo Burocrático ............................................................................ 11

2.5 Modelo Gerencial ............................................................................... 14

2.6 Administração Societal ....................................................................... 19

2.7 Os conceitos de Governabilidade e Governança na Administração

Pública 20

2.8 Princípios básicos da administração pública ...................................... 23

2.9 O princípio da legalidade .................................................................... 26

2.10 O princípio da impessoalidade ........................................................ 28

2.11 O princípio da moralidade ............................................................... 29

2.12 O princípio da publicidade ............................................................... 31

2.13 O princípio da eficiência .................................................................. 33

2.14 As lições de administração de empresas aplicadas ao setor público

35

3 PODERES ADMINISTRATIVOS ............................................................... 39

3.1 Serviços públicos ............................................................................... 41

3.2 Atos administrativos ........................................................................... 42

3.3 Direito administrativo como fortalecimento da cidadania.................... 48

3.4 O conceito de estado.......................................................................... 50

3.5 Seus elementos constituintes ............................................................. 51

3.6 Os poderes do estado ........................................................................ 51

3.7 A organização do estado .................................................................... 52

2
 3.8 O governo ........................................................................................... 53

3.9 A administração pública ..................................................................... 54

3.10 Os órgãos e os agentes públicos .................................................... 55

4 BIBLIOGRAFIA ......................................................................................... 58

3
1 INTRODUÇÃO

Prezado aluno!

O Grupo Educacional FAVENI, esclarece que o material virtual é semelhante

ao da sala de aula presencial. Em uma sala de aula, é raro – quase improvável - um
aluno se levantar, interromper a exposição, dirigir-se ao professor e fazer uma
pergunta, para que seja esclarecida uma dúvida sobre o tema tratado. O comum é
que esse aluno faça a pergunta em voz alta para todos ouvirem e todos ouvirão a
resposta. No espaço virtual, é a mesma coisa. Não hesite em perguntar, as perguntas
poderão ser direcionadas ao protocolo de atendimento que serão respondidas em
tempo hábil.
Os cursos à distância exigem do aluno tempo e organização. No caso da nossa
disciplina é preciso ter um horário destinado à leitura do texto base e à execução das
avaliações propostas. A vantagem é que poderá reservar o dia da semana e a hora que
lhe convier para isso.
A organização é o quesito indispensável, porque há uma sequência a ser
seguida e prazos definidos para as atividades.

4
2 O QUE É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA?

Fonte: brasilpesquisas.com.br

De acordo com SANABIO M; et al., (2013) o termo "administração pública"

pode ser usado em diferentes contextos e tem diferentes significados. A frase pode
ser ilustrada pelas seguintes três frases:
 A administração pública do Brasil está passando por ajustes estruturais,
conforme SANABIO M; et al., (2013).
 As filas de espera nos postos de saúde é produto de uma gestão pública
ineficiente, conforme SANABIO M; et al., (2013).
 Pretendo aprofundar minhas pesquisas em administração pública,
conforme SANABIO M; et al., (2013).
No primeiro caso, a expressão se refere às instituições do Estado, ou seja, o
governo, o grupo de funcionários responsáveis pela gestão e o grupo composto por
policiais e militares que visam garantir a proteção contra inimigos externos, como
ordens internas. Portanto, quando as instituições do Estado são complementadas por
sistemas jurídicos que regulam as instituições do Estado toda a sociedade, é o Estado
(BRESSER PEREIRA, 1995 apud; SANABIO M; et al., 2013).

5
 No segundo caso, a expressão se refere ao processo ou atividade na gestão
da administração pública (WALDO, 1964 apud; SANABIO M; et al., 2013). É a própria
gestão, uma prática social tão antiga quanto a manipulação de bens coletivos. No
terceiro caso, expressão refere-se a um campo de pesquisa intelectual (WALDO,
1964), ou seja, uma parte do conhecimento humano (como biologia, história ou
matemática) que podemos conhecer e desenvolver ao longo do tempo, por meio da
prática e método científico.
Portanto, a administração define-se como qualquer ação onde se determinam
os destinos de recursos ou execução de objetivos. Trata-se de qualquer circunstância
em que indivíduos sejam levados a organizar elementos na intenção de realizar algum
projeto. Assim, a atividade de administrar está ligada ao processo de decisões onde
recursos são manuseados para garantir a realização de determinados planos
anteriormente traçados. (Maximiano, 2000 apud CHAVES F; et al., 2019).
Nesse contexto, faz-se necessário conceituar a administração pública como um
dos elementos onde a administração, como ciência, está presente. Conforme
Alexandrino e Paulo (2005 apud CHAVES F; et al., 2019) a Administração pública
representa uma ferramenta fundamental para a concretização dos objetivos do
Estado, visto que consiste em um conjunto de órgão e entidades que se
responsabilizam por essa tarefa. Os autores ainda afirmam a Administração Pública
se define por meio das atividades tanto dos órgãos governamentais, aqueles imbuídos
de traçar os planos de ação do Estado, quanto os órgãos administrativos,
responsáveis por colocá-los em prática.
Importante destacar que existem também três conceitos ligados à
Administração Pública: o subjetivo, o objetivo e o formal. O conjunto de órgãos e
pessoas jurídicas dizem respeito ao conceito subjetivo, as ações estatais referentes
ao comprometimento com os interesses públicos correspondem ao aspecto objetivo
e, quando se trata de atividades jurídico-administrativas refere-se ao aspecto formal.
Cretella Júnior (1966, p.24 apud CHAVES F; et al., 2019) afirma:

6
 Adotando-se o critério subjetivo ou orgânico, administração é o complexo de
órgãos aos quais se confiam funções administrativas, é a soma das ações e
manifestações da vontade do Estado, submetidas à direção do chefe do Estado. Os
autores que se decidem pelo critério objetivo consideram a administração como a
atividade concreta do Estado dirigida à consecução das necessidades coletivas de
modo direto e imediato. A referida subdivisão apresenta cada ação ligada aos
responsáveis pela sua execução. Ao lado dessa definição, tem-se ainda a articulação
entre a Administração Pública e os Poderes constituídos. (Oliveira ,1975, p.14 apud
CHAVES F; et al., 2019).
Sobre a função administrativa Almeida (2016, p. 02 apud CHAVES F; et al.,
2019), relata que com efeito, a função administrativa é instrumento de realização
direta e imediata dos direitos fundamentais, por meio do qual a Administração Pública
executa as leis para prestar serviços à população ou gerência a máquina
administrativa. Por exemplo: quando um órgão faz uma licitação pública, exercerá a
função administrativa. Da mesma forma, quando o INSS presta o atendimento de
segurados do regime geral de previdência social, exercerá a função administrativa.
Por fim, quando uma empresa pública presta o serviço público de distribuição de
energia elétrica, exercerá a função administrativa.
Pode-se perceber que o conceito de Administração Pública é bastante amplo e
abarca os diversos setores da sociedade pelos quais o Estado se responsabiliza e
conduz ações em prol da sociedade. Trata-se, portanto, de um instrumento de
extrema importância para o desenvolvimento e equilíbrio social, conforme CHAVES
F; et al., (2019).

2.1 O administrador público

Nota-se que os princípios apontam direções contraditórias, o administrador

público no afã de garantir o cumprimento de alguns dos princípios cria mecanismos
de controle que, embora tenham eficácia quanto aos objetivos, resultam num sistema
burocrático e ineficiente, se comparado ao sistema que envolve as empresas
privadas. Apesar disso, sua atuação sempre esteve voltada para o interesse social e,
assim, além da observância aos preceitos legais e morais, estará ele submisso à

7
aprovação da sociedade, quanto a eventuais atos que transgridam a moral e a ética,
conforme SILVA A; (2017).

O papel do administrador público, na evolução política/administrativa histórica

brasileira, sempre apresentou extrema relevância para o cenário
socioeconômico, apesar dos regimes e métodos de gestão adotados ao longo
dos anos. Porém, em momento algum o papel do gestor público deixou de
estar vinculado à participação da sociedade, à boa-governança e à ética.
(ALBARELLO, 2006, p.51 apud SILVA A; 2017).

A constante evolução da sociedade requer do setor público uma postura

proativa capaz de manter um nível de desempenho, pelo menos, próximo daquele
considerado ideal no setor privado, apesar das restrições legais atinentes à
administração pública. Seu maior desafio, no entanto, é garantir que tal evolução
resulte em benefícios objetivos, sem que o incapacite para o exercício da sua função.
(ALBARELLO, 2006, p.51; apud SILVA A; 2017).
Em seu trabalho sobre a cultura organizacional do setor público brasileiro,
Pedro Paulo Carbone traçou o perfil do administrador público como sendo uma figura
distante dos padrões da administração privada, qual seja do empreendedor capaz de
inovar, de ousar, dotado de competências técnicas. Observou que na história do Brasil
os governantes jamais se preocuparam com a qualidade da gestão pública e que as
ações sempre se pautaram em interesses próprios, em favorecimentos pessoais de
quem detém o poder e no “ajeitamento”. (CARBONE, 2000, p.1; apud SILVA A; 2017).
Motta (2007, p.88; apud SILVA A; 2017), assevera que a administração pública
era um instrumento de manutenção do poder em décadas passadas, e que se servia
a atender grupos preferenciais ao invés de seguir critérios técnicos racionais e
democráticos. As relações da administração pública com a sociedade daquela época
eram vistas como “extremamente frágeis”. Os critérios utilizados pela administração
pública não seguiam a lógica ou a democracia, eram tão somente, instrumento de
barganha política que visava privilegiar determinados grupos. (MOTTA, 2007, p.88;
apud SILVA A; 2017).
Embora a administração pública tenha passado por várias transformações,
“muitas de suas características tradicionais não foram removidas”. (MOTTA, 2007,
p.88 apud SILVA A; 2017). Segundo Motta (2007, p.89 apud SILVA A; 2017), “fatores
de informalidade prevalecem e determinam muito do que se decide e se executa na
administração brasileira, compreendendo seus três níveis de governo: federal,
estadual e municipal”, e que por se tratar de uma realidade sociopolítica da cultura
8
brasileira, “esses fatores não são facilmente removíveis ou contornados por meio de
reformas administrativas de lógica racional burocrática”.
Motta cita como exemplos de informalidade “o personalismo paternalista e a
presença de grupos preferenciais que se organizam por fora das instituições, mas que
procuram manter fortes relações com o Estado”, onde o personalismo “faz ver o poder
como centrado na figura de um líder, um dirigente, e não como o resultado da gestão
de recursos inerente a estruturas formais”, e que por se tratar de um fator cultural
também ocorre nas empresas privadas, conforme SILVA A; (2017).
O “personalismo” citado por Motta enfatiza a prevalência do interesse particular
sobre o interesse público, o que fere a finalidade da administração pública que é o
alcance do bem comum. O autor considera que esse fator de informalidade fere o
princípio da impessoalidade, uma vez que afirma que, “na verdade, não há contratos
com instituições, mas com pessoas” e que “tais grupos dominam máquinas partidárias
para evitar que alternativas de política pública, contrárias aos seus interesses, sejam
consideradas no processo decisório governamental.”. (MOTTA, 2007 apud SILVA A;
2017).
As “brigas” políticas que rodeiam a administração pública acarretam prejuízos
para a sociedade ao passo que, numa tentativa de “desmerecer” as vitórias das
administrações passadas, os administradores sucessores estagnam as políticas
públicas em andamento, conforme SILVA A; (2017).

Na verdade, resulta mais em garantir acesso a novos grupos de poder e

ressaltar a liderança de uma pessoa e menos em modernizar a gestão.
Compromissos formais institucionalmente estabelecidos necessitam ser
renegociados a cada novo dirigente. Na verdade, não há contratos com
instituições, mas com pessoas. O personalismo fragiliza as instituições
públicas, deixando-as altamente vulneráveis e dependentes da pessoa de um
único dirigente. (MOTTA, 2007, p.90 apud SILVA A; 2017).

Um dos principais impactos sociais da má atuação do administrador público

seria o uso indevido dos recursos públicos, ensejando prejuízos no atendimento às
necessidades mais elementares como saúde, segurança, educação, e acabam sendo
utilizados como moeda de troca visando atender interesses particulares, conforme
SILVA A; (2017).

O uso de recursos públicos é o mecanismo básico de preservação do poder:

são utilizados menos para atender a demandas e necessidades reais da
comunidade e mais para a troca de favores e os interesses particulares do
grupo. Como a lealdade aos membros do grupo é maior do que à instituição

9
 pública, tais grupos são capazes de manter a coalizão a qualquer custo,
inclusive às expensas do aumento dos gastos governamentais. Esses
recursos são utilizados para satisfazer não somente interesses políticos de
poder como também interesses sociais e particulares. (MOTTA, 2007, p.90
apud SILVA A; 2017).

Portanto, o administrador público, em que pese os entraves típicos da atividade

administrativa pública, vem prestando relevante contribuição para a evolução social à
medida que sua atuação, geralmente, é confrontada com a atuação do particular,
sobretudo quanto ao aspecto da eficiência, conforme SILVA A; (2017).

2.2 Administração Pública: Modelos Teóricos e Evolução

Historicamente, a Administração Pública sofreu grandes mudanças em sua

forma de Gestão, tendo como base os seguintes “modelos”: Patrimonialista,
Burocrático e Gerencial. A "evolução" da administração pública,

[...] é um processo de aperfeiçoamento dos serviços prestados pelo Estado à

população e essa pode ser representada por três modelos: administração
pública patrimonial, administração pública burocrática e administração
pública gerencial. Nesses modelos, o objetivo é suprir uma deficiência do
modelo anterior, introduzindo novos conceitos ou mudando conceitos
ineficientes ou nocivos ao aparelhamento do Estado. (SILVA, 2015, p. 2 apud
SILVA T; 2017).

2.3 Modelo Patrimonialista

No Brasil, predominou até 1930 o modelo Patrimonialista. Neste modelo, os

governantes consideram o Estado seu patrimônio, dispondo dos bens públicos como
sendo de sua propriedade. O aparelho do Estado funciona como uma extensão do
poder do soberano. A característica principal é a indistinção entre a res pública (coisa
pública, patrimônio do povo) e a res principis (patrimônio do príncipe ou do soberano).
Essa indistinção colabora para que haja uma grande confusão entre o patrimônio
público e o privado e essa confusão proporciona aos Soberanos um cenário propício
para a apropriação indevida dos bens públicos. A corrupção e o nepotismo são
inerentes a esse tipo de administração (BRESSER-PEREIRA, 1998 apud SILVA T;
2017).

10
 Conforme Paludo (2012), mesmo de forma desorganizada, o patrimonialismo
foi o primeiro modelo de administração do Estado. Neste modelo administrativo não
havia distinção entre a administração de bens públicos e bens particulares: “tudo que
existia nos limites territoriais de seu “reinado” era tido como domínio do soberano, que
podia utilizar livremente os bens sem qualquer prestação de contas à sociedade”
(PALUDO, 2012, p. 50 apud SILVA T; 2017).
Sobre isso, Bendix (1979, p. 464 apud SILVA T; 2017) faz referência como
aquela na qual “o livre arbítrio do senhor, no exercício do poder decisório, é legitimado
socialmente pela crença ancestral (tradicional) de sua capacidade para possuí-lo”. Por
sua vez, Junquilho (2010 apud SILVA T; 2017) pontua como principais características
do modelo Patrimonialista a arbitrariedade nas ações do "Soberano", a confiança e
obediência de seus servidores, a fidelidade das forças militares e a pessoalidade
enraizada nas ações administrativas.

2.4 Modelo Burocrático

Com o objetivo de proteger a coisa pública, surge o modelo Burocrático,

idealizado pelo sociólogo alemão Max Weber. A Administração Pública Burocrática foi
implementada no Brasil durante o Governo Vargas (1930 apud SILVA T; 2017), tendo
sido impulsionada uma reforma na lógica desse modelo, com a criação do
Departamento Administrativo do Setor Público (DASP).
Esse modelo foi implementado com o objetivo de suprimir o modelo
Patrimonialista, de modo a organizar e racionalizar a Administração Pública no Brasil.
Para Silva (2015 apud SILVA T; 2017) os ideais democráticos foram propulsores
nessa transição entre os modelos de administração, pois, passaram a pressionar para
que houvesse uma administração pública profissionalizada, sem a pessoalidade do
modelo Patrimonialista, com tratamento igualitário entre os administrados.
A administração burocrática se orienta pelo cumprimento às normas, à
formalidade e ao profissionalismo, ou seja, a igualdade sendo manifestada por meio
de regras formais. Nessa perspectiva,

[...] trouxe novos conceitos à Administração Pública: a separação entre a

coisa pública e a privada, regras legais e operacionais previamente definidas,
reestruturação e reorientação da administração para atender ao crescimento
das demandas sociais e aos papéis econômicos da sociedade da época,
juntamente com o conceito de racionalidade e eficiência administrativa no
11
 atendimento às demandas da sociedade. (PALUDO, 2012, p. 56 apud SILVA
T; 2017).

Diferentemente do conceito popular que a Burocracia simboliza, Max Weber

apud Chiavenatto (2003, p. 262 apud SILVA T; 2017) a define como sendo uma
“organização eficiente por excelência, e para atingir esta eficiência a burocracia
explica detalhadamente como as coisas deverão ser feitas”. O modelo burocrático
parte de uma desconfiança prévia nos Gestores Públicos. Por isso, o cumprimento às
normas e o controle rígido nas ações dos administrados o caracterizam. Existe uma
atenção especial para coibir os abusos e, nesse sentido, os controles são focados
principalmente na legalidade da admissão de pessoal, na legalidade das aquisições
públicas e na legalidade do atendimento das demandas (PDRAE, 1995, p. 15 apud
SILVA T; 2017).
Secchi (2009, p. 351 apud SILVA T; 2017), assinala que no modelo burocrático,
o poder emana das normas, das instituições formais e não do perfil carismático ou da
tradição, reforçando o entendimento de que “[...]a partir desse axioma fundamental
derivam-se as três características principais do modelo burocrático: a formalidade, a
impessoalidade e o profissionalismo".
Assim, a administração Burocrática é caracterizada pelo que Junquilho (2010
apud SILVA T; 2017) chama de "dominação legal":

Na dominação legal a legitimação das relações de mandato e obediência se

estabelece pela crença em ordenamentos, regras e estatutos legais, formais
e impessoais. Ou seja, a obediência não é exercida em relação a um senhor
por uma tradição institucionalizada, mas sim por meio de regulamentos de
caráter racional. (JUNQUILHO, 2010, p. 49 apud SILVA T; 2017).

Wilson Granjeiro (2006 apud SILVA T; 2017) refere que nesse modelo de
administração a legitimidade da dominação é o que a mantém. Por esse ângulo,
Paludo, (2012 apud SILVA T; 2017) reforça:

A legitimidade facilita o exercício do poder pelos Governos, na medida em

que mais facilmente os governados se dispõem a aceitar esse poder, na
forma de obediência às ordens recebidas (cumprindo as normas definidas
pelos governos); por outro lado, o poder que estiver destituído de legitimidade
encontrará fortes resistências e tenderá a desaparecer. (PALUDO, 2012, p.
61 apud SILVA T; 2017).

12
 Segundo Junquilho (2010 apud SILVA T; 2017), na concepção weberina as
características da burocracia seriam fundamentais e superiores às demais (tradição e
carisma), desde o ponto de vista técnico, para o pleno funcionamento das
organizações e, em particular, do Estado diante das constantes evoluções do mundo
moderno. Por isso a importância das características da burocracia na Administração
Pública, pois permitiria o fim do abuso do poder patrimonial, dos benefícios
indiscriminados e favores pessoais, bem como a garantia da “precisão, velocidade,
eliminação de equívocos, conhecimento do registro documental, continuidade,
sentimento de discrição, uniformidade operativa, sistema de subordinação. ” (BENDIX,
1979, p. 399 apud SILVA T; 2017).
Embora sejam reconhecidas vantagens ao modelo de Administração
Burocrático (ancorado pela concepção weberiana), a capacidade do ser humano de
agir de forma distinta ao que está previsto nas regras ou até mesmo não agir, nos dois
modos, infringindo a legislação, não era considerada. Segundo Junquilho (2010), a
formalização do comportamento humano adequada à formalidade da lei, não é
possível. Assim, criou-se uma discrepância entre o que é legal (oficial), formal e o que
é informal, entre o que devia ser feito e o que era feito, “um hiato entre os mundos
prescrito - das normas, da impessoalidade e o real – da pessoalidade, isto é, de
sentimentos humanos como o afeto, a inveja, o ciúme, dentre outros” (JUNQUILHO,
2010, p. 54 apud SILVA T; 2017).
Paludo (2012, p. 63-64; apud SILVA T; 2017) cita algumas questões que
configuram as desvantagens (disfunções) desse modelo burocrático: quais sejam:
apego exagerado às regras e regulamentos internos; formalismo exagerado e excesso
de papelório; resistência a mudanças; desconsideração à pessoa do servidor
(despersonalização); rigidez e falta de flexibilidade; desconsideração do cidadão;
decisões distantes da realidade.
Para Paludo (2012; apud SILVA T; 2017), as novas ideias de gestão,
fundamentadas nos princípios da confiança e da descentralização das decisões na
busca pelos resultados pretendidos, passam a exigir formas flexíveis de gestão,
descentralização de funções e incentivos à criatividade, características não
contempladas pelo modelo burocrático.

A inaptidão governamental para resolver problemas é que gera todo um

conjunto de críticas ao modelo da Administração Pública do tipo Burocrática,
que passa a ser tomada como causa para a lentidão, o inchaço,
13
 emperramento, a inflexibilidade e a ineficiência do Estado. Dito de outro
modo, a má governança estatal. (JUNQUILHO, 2010, p. 58; apud SILVA T;
2017).

Com a ineficiência do estado no atendimento das necessidades dos cidadãos,

somadas às disfunções enraizadas na burocracia, o modelo burocrático é considerado
insustentável. Faz-se então necessário a implementação de um novo modelo de
administração. Um modelo em que se priorize a qualidade do serviço público,
profissionalizando e aperfeiçoando continuamente seus servidores, objetivando um
atendimento de melhor qualidade aos cidadãos que passam a ser vistos como
clientes. Para Silva, (1994, p. 7; apud SILVA T; 2017):
O Estado então passa a buscar o atendimento das necessidades
tanto de regulação quanto dos serviços de seus clientes ou cidadãos, através
de incentivos a programas de flexibilização da gestão pública, tornando sua
máquina administrativa mais barata, ágil e receptiva à inovação gerencial e a
autonomia administrativa.
Nessa lógica, o Estado passa a ser visto como um prestador de serviços ao
cidadão devendo se utilizar de instrumentos de mercado para garantir a eficiência de
suas organizações. Assim, a Administração Burocrática vai perdendo referência na
Administração Pública, conforme SILVA T; (2017).

2.5 Modelo Gerencial

A administração Gerencial surge com o objetivo de corrigir as disfunções da

burocracia. Possui um posicionamento que privilegia a inovação, contrariando a
Administração Burocrática, com mecanismos de gestão que valorizam o cidadão,
objetivando oferecer serviços de qualidade. Um novo modelo de Administração
baseado “em valores de eficiência, eficácia e competitividade” (SECCHI, 2009, 354;
apud SILVA T; 2017).
A administração pública gerencial é orientada para o cidadão. Barzelay (1992,
p. 8) diferencia os momentos e foco ao referir que “a agência burocrática se concentra
em suas próprias necessidades e perspectivas, a agência orientada para o
consumidor concentra-se nas necessidades e perspectivas do consumidor”. Esse tipo
de administração parte do princípio de que é preciso combater o nepotismo e a
corrupção, mas que, para isso, não são necessários procedimentos rígidos.
(BRESSER-PEREIRA; SPINK, 2006, p. 29 apud SILVA T; 2017).
14
 De acordo com Prado (2011, p. 264 apud SILVA T; 2017) “a emergência do
gerencialismo se deveu à crise de credibilidade que a administração pública
atravessava em vários países, abrindo espaço para uma demanda crescente por
práticas da administração empresarial”.

A abordagem gerencial, também conhecida como “nova administração

pública”, [...] parte do reconhecimento de que os Estados democráticos
contemporâneos não são simples instrumentos para garantir a propriedade e
os contratos, mas formulam e implementam políticas públicas estratégicas
para suas respectivas sociedades tanto na área social quanto na científica e
tecnológica. E para isso é necessário que o Estado utilize práticas gerenciais
modernas, sem perder de vista sua função eminentemente pública.
(BRESSER-PEREIRA e SPINK, 2006, p. 7 apud SILVA T; 2017).

Os autores acima citados ressaltam que “à nova administração pública não

basta ser efetiva em evitar o nepotismo e a corrupção: ela tem de ser eficiente ao
prover bens públicos e semi-públicos, que cabe ao Estado diretamente produzir ou
indiretamente financiar” (2006, p. 27 apud SILVA T; 2017). Nessa perspectiva, a
Administração Pública Gerencial “nasce como um novo modelo de administração, em
que se prima pela qualidade do serviço público, profissionalizando e aperfeiçoando
continuamente seus servidores” (BARBOSA, 2012, p. 6 apud SILVA T; 2017).
Esse modelo gerencial se tornou realidade no mundo desenvolvido como
capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais
oferecidos pelo setor público. Paludo (2012 apud SILVA T; 2017) pontua que a
definição clara de objetivos em cada unidade da administração, a descentralização
das atividades administrativas, a mudança de estruturas organizacionais e a adoção
de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, foram fatores
determinantes nesse processo.
Chaves e Silva (2010, p. 3 apud SILVA T; 2017) explicam que a Administração
Pública Gerencial:
[...] constitui uma evolução na história da administração pública, por
enfocar aspectos de eficiência e eficácia, da necessidade de se reduzir o
custo da máquina do Estado e aumento da qualidade dos serviços públicos.
A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de ser no
processo para se concentrar no resultado. Assim sendo, em vez de privilegiar
a eficácia (utilização dos meios e recursos disponíveis), privilegiasse a
eficiência (resultados previstos X resultados alcançados).

15
 De acordo com SILVA T; (2017), embora se utilize da mesma ideia e
pensamento de ação do mundo de gestão empresarial, algumas particularidades são
consideradas, dado o seu caráter público:

Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes

fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado
deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida
direta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a
sociedade – por meio de políticos eleitos – controla a Administração Pública.
Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado,
para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando que, através
do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a Administração Pública
gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público.
(PALUDO, 2012, p. 65-66 apud SILVA T; 2017).

Bresser-Pereira e Spink (2006 apud SILVA T; 2017) traçam características

básicas na lógica da administração pública gerencial: orientada para o cidadão e
obtenção de resultados; pressupõe que políticos e funcionários públicos sejam
merecedores de grau [limitado] de confiança; serve-se da descentralização e do
incentivo à criatividade e à inovação.
Junquilho (2010, p. 71 apud SILVA T; 2017) reforça esse entendimento dando
ênfase à descentralização das atividades administrativas e o incentivo ao
envolvimento de todos os gestores públicos no processo: “como gestores públicos
devemos incentivar a gestão participativa via trabalho em equipe, em busca não só
de democratização das relações de trabalho, bem como para atenuar a sua
hierarquização excessiva e incentivar a delegação de autoridade”.
O modelo gerencial evoluiu em três estágios distintos, motivados pelos
objetivos dos administradores e anseios dos administrados. O primeiro deles,
preocupa-se com a eficiência da máquina pública e redução de gastos, sendo que o
"usuário-cidadão" passa a ser tratado como financiador da máquina pública. O
segundo, considera o usuário como um cliente, em que seus anseios passam a ser
motivo de preocupação e as atenções se voltam para atender o "cliente consumidor"
como pagador dos serviços. Já o terceiro estágio contempla a questão de cidadania,
equidade, independente de financiamento dos serviços ou não, conforme SILVA T;
(2017).

16
 O Gerencialismo Puro ou Managerialism como primeiro estágio, segundo
Paludo (2012 apud SILVA T; 2017), foi inspirado na administração de empresas
privadas e surgiu na Administração Pública como resposta à crise fiscal do Estado. A
busca da eficiência no setor público era o principal objetivo desse estágio. Os
programas implementados eram focados na redução de custos, enxugamento de
pessoal e aumento da eficiência. Havia clara definição das responsabilidades, dos
objetivos organizacionais, mas sobretudo, maior consciência acerca do valor dos
recursos público, buscando reconstruir o Estado ao introduzir técnicas de
gerenciamento, a fim de,

[...] tornar a Administração Pública mais ágil no atendimento das demandas

sociais, ao mesmo tempo em que pretendia devolver ao Estado a capacidade
de investir, mediante a contenção da dívida pública e a redução do custo dos
serviços prestados. Foi trazido da iniciativa privada para o setor público o
conceito de produtividade (fazer mais com menos), e iniciaram-se as grandes
privatizações. (PALUDO, 2012, p. 72 apud SILVA T; 2017).

Com o objetivo principal de reorganizar a Administração Pública, utiliza-se

principalmente da redução de gastos para alcançar a eficiência, aonde "o usuário do
serviço público é tido somente como o financiador do sistema" (PALUDO, 2012, p. 72
apud SILVA T; 2017). Desse modo, um segundo estágio, o da Administração
Gerencial ou Consumerism, passa a focalizar o cliente, sendo que a qualidade dos
serviços se coloca como um aspecto relevante para a administração.

Nesse segundo estágio (meados da década 1980, na Inglaterra e Estados

Unidos), o foco da administração passa a ser o cliente-usuário dos serviços
públicos, e a qualidade é tida como a satisfação de suas necessidades. A
ideia de “redução de custos e eficiência a qualquer preço” é incompatível com
os valores democráticos e com as necessidades dos usuários: agora a
questão do custo está subordinada à avaliação do destinatário dos serviços,
o cliente-cidadão. (PALUDO, 2012, p. 73 apud SILVA T; 2017).

Para Paludo (2012 apud SILVA T; 2017), o consumerism não busca a redução
de custos “a qualquer preço”, pois em primeiro plano está a prestação dos serviços
com qualidade. O foco das ações decorre de um novo modo de reconhecer o cidadão
como um cliente das ações do Estado e da Administração Pública, tendo em vista
melhorar a prestação de serviços e, consequentemente sua satisfação. Segundo
Bento (2003 apud SILVA T; 2017), os elementos desse estágio são:
 Administração orientada para o mercado; utilização de mecanismos de
mercado — os para mercados — como forma de alocação de recursos;

17
  Mudança da gestão hierárquica do tipo comando e controle para a
gestão por contrato; flexibilização de procedimentos e avaliação por
metas;
 Horizontalização (downsizing) na administração, com redução das
instâncias e graus de hierarquia;
 Descentralização administrativa, vale dizer, desconcentração;
 Separação entre um núcleo formulador de estratégias e a parte
operacional, ou de implementação;
 Parcerias entre o setor estatal e o setor privado não lucrativo, mediante
contratos de gestão;
 Opinião do usuário como forma de feedback; preocupação com a
qualidade e a excelência do serviço. (BENTO, 2003, p. 91 apud SILVA
T; 2017).
O terceiro estágio da Administração Gerencial Public Service Orientation (PSO)
em vigência, surgiu na Inglaterra e nos Estados Unidos no início da década de 1990.
Segundo Paludo (2012 apud SILVA T; 2017) agregou princípios relacionados à
cidadania, buscando superar a ideia de que a Administração Pública deve tratar os
administrados somente como clientes, valorizando a equidade nas ações do Estado e
incentivando a participação do cidadão e da sociedade nas decisões públicas.
Segundo Abrucio (1997, p. 26 apud SILVA T; 2017), “toda a reflexão realizada
pelos teóricos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-
se de conceitos como accountability, transparência, participação política, equidade e
justiça”. Nesse estágio o termo cliente fica em segundo plano, e o termo cidadão
ganha força, pois,

[...] traz consigo a noção de tratamento isonômico e a noção de bem comum.

Assim, destaca-se a busca pela equidade, ou seja, a busca por um tratamento
igual para os iguais (os que se encontram em situações semelhantes). O
termo cidadão não é uma via de mão única, não tem apenas direitos, mas
também obrigações, como a de fiscalizar a coisa pública e cobrar o
accountability (prestação de contas dos responsáveis) dos gestores pelos
atos praticados. (PALUDO, 2012, p. 73 apud SILVA T; 2017).

Bento (2003, p. 223 apud SILVA T; 2017) ressalta a diferença entre consumidor
e cidadão. Segundo ele o consumidor “comparece representando seus próprios
interesses pessoais e é desse ponto de vista que sua decisão é tomada. O cidadão

18
[...], é aquele cuja decisão se baseia na construção de um projeto coletivo [...] de
interesse geral”.
Constituem postos-chaves do new public service, na visão de Dernhardt (2003
apud SILVA T; 2017):

1º o Estado serve a cidadãos e a não clientes, devendo focar seus esforços

no sentido da construção de relações de confiança e colaboração com os
cidadãos, encorajando a assunção de suas responsabilidades como tais,
trabalhando conjuntamente na construção de uma cidadania ativa; 2º - a ação
administrativa deve estar orientada à identificação do que seja o interesse
público; 3º - o Estado deve valorizar a cidadania e o serviço público mais do
que o empreendedorismo; 4º - a ação administrativa deve ser concebida
estratégica e democraticamente, como caminho de potencialização de seus
resultados positivos; 5º - a accountability deve ser reconhecida como desafio
à prática administrativa; 6º - o papel do Estado não é dirigir a cidadania – mas
servi-la, priorizando o desenvolvimento das relações de colaboração e
solidariedade; e 7º - a ação estatal deve estar orientada à valorização das
pessoas – e não da produtividade. (DERNHARDT e DERNHARDT, 2003, p.
181-184 apud SILVA T; 2017).

Desse modo, a maneira de perceber o cidadão completa seu ciclo: migrou de

financiador para destinatário das ações do Estado e, nesse estágio, compreende-se
que ele é algo maior, é o titular da coisa pública (PALUDO, 2012 apud SILVA T; 2017).
Sobre o Public service orientation Martins (1997, p. 67) nos traz a seguinte
contribuição: “Ao contrário dos anteriores, que se concentravam no “como? ” Da ação
estatal, este modelo preocupa-se no “o que? ”. Dessa forma, propõe uma
revalorização da política na definição das finalidades estatais, aumento da
accountability, participação, transparência, equidade e justiça”.

2.6 Administração Societal

Ao falar em “nova administração pública”, segundo De Paula (2005 apud SILVA

T; 2017), identificam-se dois projetos políticos em desenvolvimento e em disputa na
gestão pública. O primeiro, inspirado na vertente gerencial, que se constituiu no Brasil
durante os anos 1990, a Administração Gerencial. O segundo, inspirado na vertente
societal que,

Manifesta-se nas experiências alternativas de gestão pública, como os

Conselhos Gestores e o Orçamento Participativo, e possui suas raízes no
“ideário dos herdeiros políticos das mobilizações populares contra a ditadura
e pela redemocratização do país, com destaque para os movimentos sociais,
os partidos políticos de esquerda e centro-esquerda, e as organizações não-
governamentais”. (DE PAULA, 2005, p.37 apud SILVA T; 2017).

19
 Para a autora a origem da vertente da qual deriva a administração pública
societal está ligada à tradição mobilizatória brasileira, que “alcançou o seu auge na
década de 1960, quando a sociedade se organizou pelas reformas no país” (DE
PAULA, 2005, p.39 apud SILVA T; 2017). Ao se estimular a participação popular no
debate das dificuldades cotidianas, através das Comunidades Eclesiais de Base
(CEBs), esses espaços se transformaram como locais alternativos para mobilização
políticas e inserção da participação popular na gestão da coisa pública.
Nesse contexto uma concepção começa a se tornar predominante no âmbito
da Administração: “a implementação de um projeto político que procura ampliar a
participação dos atores sociais na definição da agenda política, criando instrumentos
para possibilitar um maior controle social sobre as ações estatais” (DE PAULA, 2005,
p. 37 apud SILVA T; 2017).
A vertente societal enfatiza principalmente a participação social e procura
estruturar um projeto político que repense o modelo de desenvolvimento brasileiro e
a estrutura do aparelho de Estado, viabilizando a participação popular por meio da
institucionalização de canais apropriados de acesso da população (DE PAULA, 2005
apud SILVA T; 2017). Nesse sentido, prioriza a dimensão sociopolítica da ação estatal
como alternativa às dimensões econômico-financeiras.
Junquilho (2010, p. 165 apud SILVA T; 2017), entende que, mesmo existindo o
mercado, a vertente societal apoia a sociedade democrática, em que as pessoas
possam "[...] ter atitudes proativas, críticas e independentes em busca de uma ordem
social mais equilibrada e menos injusta”. Para De Paula (2005, p. 47 apud SILVA T;
2017), “a nova administração pública está sempre sendo reinventada, e enquanto
houver vitalidade democrática permanecerá como um projeto inacabado”.

2.7 Os conceitos de Governabilidade e Governança na Administração Pública

Esses conceitos estão diretamente vinculados com o ato de "governar", cujo

significado é “deter uma posição de força a partir da qual seja possível desempenhar
uma função imediatamente associada ao poder de decidir e implementar decisões ou,
ainda, de comandar e mandar nas pessoas” (NOGUEIRA, 2001, p. 99 apud SILVA T;
2017). Nessa perspectiva os conceitos governabilidade e governança se colocam
indissociáveis, pois “mantêm entre si uma relação muito forte, sendo complementares,

20
em seu vínculo instável, dinâmico e indissolúvel” (ARAÚJO, 2002, p. 6 apud SILVA T;
2017). Contudo, apresentam particularidades na função administrativa, com
aproximação ao modelo de Administração Gerencial.
A Governabilidade se refere à capacidade política de governar, que deriva da
relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade. Está presente
quando a população legitima o exercício do poder pelo Estado. A legitimidade, nesse
contexto, deve ser entendida como a aceitação do poder do Governo ou do Estado
pela sociedade. Araújo (2002, p. 6 apud SILVA T; 2017) comenta que:
A fonte ou origem principal da governabilidade são os cidadãos e a
cidadania organizada, ou seja, “é a partir deles (e da sua capacidade de
articulação em partidos, associações e demais instituições representativas)
que surgem e se desenvolvem as condições citadas acima como imperativas
para a governabilidade plena.
Vinculada à dimensão estatal, diz respeito as “condições sistêmicas e
institucionais sob as quais se dá o exercício do poder, tais como as características do
sistema político, a forma de governo, as relações entre os Poderes, o sistema de
intermediação de interesses” (SANTOS, 1997, p. 342 apud SILVA T; 2017).
Para Diniz (1995 apud SILVA T; 2017) a governabilidade, representa um
conjunto de atributos essenciais ao exercício do governo, sem os quais nenhum poder
pode ser exercido. O autor apresenta três dimensões inerentes ao conceito de
Governabilidade, nesse âmbito:
 Capacidade do governo para identificar problemas críticos e formular
políticas adequadas ao seu enfrentamento; conforme SILVA T; (2017).
 Capacidade governamental de mobilizar os meios e recursos
necessários à execução dessas políticas, bem como a sua
implementação; conforme SILVA T; (2017).
 Capacidade liderança do Estado sem a qual as decisões tornam-se
ineficientes, conforme SILVA T; (2017).
Paludo (2012, p. 134 apud SILVA T; 2017) adverte que “a fonte ou origem da
governabilidade são os cidadãos e a cidadania organizada, os partidos políticos, as
associações e demais agrupamentos representativos da sociedade. ” Reforça que
governabilidade se relaciona com legitimidade, ou seja, se os governos não forem
legitimados não haverá condições necessárias para governar. A governabilidade para
ele:

21
 [...] significa também que o governo deve tomar decisões amparadas num
processo que inclua a participação dos diversos setores da sociedade, dos
poderes constituídos, das instituições públicas e privadas e segmentos
representativos da sociedade, para garantir que as escolhas efetivamente
atendam aos anseios da sociedade, e contem com seu apoio na
implementação dos programas/projetos e na fiscalização dos serviços
públicos. (PALUDO, 2012, p. 134 apud SILVA T; 2017).

Nesse sentido, significa a participação dos diversos setores da sociedade nos

processos decisórios que dizem respeito às ações do poder público, uma vez que "[...]
incorpora a articulação do aparelho estatal ao sistema político de uma sociedade,
ampliando o leque possível e indispensável à legitimidade e suporte das ações
governamentais em busca de sua eficácia” (JUNQUILHO, 2010, p. 32 apud SILVA T;
2017).
Reforçando, Bento (2003, p. 85 apud SILVA T; 2017) descreve que
“governabilidade se refere às condições do ambiente político em que se efetivam ou
devem efetivar-se as ações da administração, à base de legitimidade dos governos, à
credibilidade e imagem públicas da burocracia”.

Desse modo o desafio da governabilidade [...] consiste em conciliar os muitos

interesses desses atores (na maioria divergentes) e reuni-los num objetivo
comum a ser perseguido por todos (ou vários objetivos comuns). Assim, a
capacidade de articular-se em alianças políticas e pactos sociais constitui-se
em fator crítico para a viabilização dos objetivos do Estado. Essa tentativa de
articulação que a governabilidade procura é uma forma de intermediação de
interesses. (PALUDO, 2012, p. 135 apud SILVA T; 2017).

A governança por sua vez, refere-se à capacidade administrativa e financeira

do Estado, ganhando aplicabilidade por parte dos agentes públicos que possibilitam a
formulação e implementação das políticas públicas determinadas, dando vida às
ações do Estado na relação com a sociedade civil e o mercado, conforme SILVA T;
(2017).
Bento (2003, p. 85 apud SILVA T; 2017), argumenta que a governança diz
respeito "[...] aos pré-requisitos institucionais para a otimização do desempenho
administrativo, isto é, o conjunto dos instrumentos técnicos de gestão que assegure a
eficiência e a democratização das políticas públicas”. Nesse sentido, é o braço
operacional da governabilidade e deve ser entendida como um instrumento de
governabilidade (ARAÚJO, 2002 apud SILVA T; 2017).

22
 Segundo Paludo (2012 apud SILVA T; 2017), em situações de crises que
afetem a governabilidade, a governança estará comprometida, por ser esta um
instrumento para a realização dos fins do Estado. Por isso, pressupõe condições
mínimas de governabilidade. Ou seja, uma boa governança fortalece a legitimidade
dos governos, aumentando sua governabilidade. Daí, que nesse contexto de
semelhança entre governança e governabilidade, um novo termo surge: a "nova
governança pública" (PALUDO, 2012 apud SILVA T; 2017).
Segundo Junquilho (2010 apud SILVA T; 2017), governança pública, pode ser
compreendida como a capacidade de governar, capacidade de decidir e implementar
políticas públicas que atendam às necessidades da população. A governança pode
ser considerada um elo entre os interesses do mercado e da sociedade civil, ao passo
que a governabilidade inclui a participação do mercado e da sociedade civil nas
decisões, o que dificulta ainda mais a distinção dos termos governança versus
governabilidade (PALUDO, 2012 apud SILVA T; 2017).
Para Secchi (2009 apud SILVA T; 2017), a participação dos cidadãos é um
objetivo a ser alcançado, sendo que o cidadão se torna um parceiro da "nova
governança pública", uma vez que a sociedade passa a colaborar com o Estado no
alcance de objetivos coletivos que visem o bem comum de determinada comunidade.

O desenvolvimento participativo e a boa governança relacionam-se da forma

seguinte: o desenvolvimento participativo, com seu foco central na melhoria
da qualidade da participação pelas sociedades locais, facilitando o
atingimento do desenvolvimento sustentável e autossuficiente e da justiça
social, é uma forma importante de desenvolvimento orientado para as
pessoas. (BANDEIRA, 1999, p. 16 apud SILVA T; 2017).

Para Junquilho (2010, p. 34 apud SILVA T; 2017), a “boa governança

pressupõe, na Administração Pública, acompanhamento e controle, por parte dos
cidadãos, no exercício pleno de sua cidadania em uma sociedade democrática, de
todas as ações governamentais”.

2.8 Princípios básicos da administração pública

Os princípios Administrativos, segundo Medeiros (p. 13, 2013; apud CHAVES

F; et al., 2019) “(...) são mandamentos gerais que se aplicam a toda e qualquer
situação, em maior ou menor medida. ” Os mesmos passam a orientar os vários atos
administrativos, em todas suas esferas, organizando e conduzindo processos,
23
contratos e atos normativos, estando previstos no artigo 37, caput da Constituição
Federal brasileira.
Tem-se como princípios básicos da Administração Pública: o princípio da
legalidade, no qual, o administrador só poderá realizar um determinado ato, se estiver
previsto na lei, sendo penalizado na ocorrência do ato infracionais. Por conseguinte,
as entidades públicas e a ação do administrador público estão condicionadas aos
mandamentos legais e às exigências do bem comum. Os atos que desrespeitam a lei
são viciados e alguns vícios não podem ser corrigidos, o que exige a anulação do ato
e, eventualmente, se houver má-fé ou falha, a responsabilização é do Estado e do
agente público. (Medeiros, p.13, 2013; apud CHAVES F; et al., 2019).

O princípio da impessoalidade, exige a atuação praticada sempre com a

finalidade pública, voltado para o atendimento impessoal e geral, sem
interesses de particulares, buscando o bem da coletividade. (PINTO, p.131,
2008) A moralidade administrativa, como um dos princípios, busca por
pressuposto a legitimidade do ato da Administração, “(...) que deve obedecer
não somente à lei jurídica, mas também a padrões éticos que podem ser
estabelecidos em cada instituição”. (MEDEIROS, p.13, 2013; apud CHAVES
F; et al., 2019).

A publicidade como princípio, tem um papel importante na transparência dos

atos praticados pela administração pública, sendo obrigatório a divulgação e
fornecimento de informações, abrangendo a atuação estatal, em aspecto de
divulgação oficial de seus atos, como também na transparência de atos praticados
internamente por seus agentes, permitindo a correção e o controle de práticas ilícitas.
(MEDEIROS, p.14, 2013 apud CHAVES F; et al., 2019).

Fonte: istockphoto.com
24
 Ainda segundo Medeiros (2013 apud CHAVES F; et al., 2019), o princípio da
eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição
e rendimento funcional, com resultados positivos para o serviço público e satisfatório
atendimento das necessidades da coletividade. A lentidão, a omissão, o desperdício
de recursos públicos e a falta de planejamento são atitudes que ofendem esse
princípio.
O princípio da supremacia do interesse público está ligado a prevalência do
interesse da coletividade, no confronto de interesses particulares e o interesse público,
prevalecerá o público, sendo inquestionável o poder público. Já no princípio da
indisponibilidade, “(...) não é concedida liberdade absoluta ao administrador, para
concretizar transações de qualquer natureza, sem prévia autorização legal. ” (PINTO,
p.137, 2008 apud CHAVES F; et al., 2019).
Quanto ao princípio da presunção de legitimidade, de legalidade e de
veracidade, é forçoso convir que, para materializar o interesse público que norteia a
atuação administrativa, as decisões da Administração Pública são dotadas do atributo
da presunção de legitimidade e de legalidade, tornando-se presumivelmente
verdadeiras quanto aos fatos e adequadas quanto à legalidade. (PINTO, p.138, 2008
apud CHAVES F; et al., 2019).
O princípio da segurança jurídica não poderá existir na atuação administrativa
instabilidade jurídica, sendo primordial o respeito e a confiança dos administradores.
Por tanto o Poder Público não poderá, “(...)sem causa legal, invalidar ou revogar atos
administrativos, desfazendo relações ou situações. A lei não pode retroagir para não
gerar insegurança nas relações já consolidadas. ” (MEDEIROS, p.15, 2013 apud
CHAVES F; et al., 2019).
Percebe-se, a importância do conjunto articulado desses princípios do direito
administrativo para a formação de um Estado em bases sólidas, que tenha como
principal objetivo, o funcionamento eficiente de serviços públicos, resguardando
assim, na Administração Pública, o interesse da coletividade, organizando,
disciplinando, estruturando e democratizando o serviço público, conforme CHAVES F;
et al., (2019).

25
2.9 O princípio da legalidade

De acordo com MOURA A; (2012), o princípio da legalidade visa constituir a

preponderância da lei escrita, qualidade sem a qual não poderia haver o Estado
Democrático de Direito. O princípio da legalidade determina que todas as ações do
Estado, assim como, de seus agentes devem, necessariamente, estar embasadas em
lei, e esta, por sua vez, devem estar fundamentadas na constituição. O princípio da
legalidade expresso na Constituição da República em vigor determina que:

[...] o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito

aos mandamentos da lei às exigências do bem comum, e deles não se pode
afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido expor-se a
responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. (MEIRELES,
1998, p. 80 apud MOURA A; 2012).

As leis expressão preceitos que não podem ser descumpridos, nem por desejo
e intenção dos responsáveis por sua aplicação, e nem por seus destinatários. Em
função da finalidade do Estado, e do agente público, os mesmos são impedidos de
não exercer seus poderes e de cumprir o que a lei lhes impõe, sob pena de prejudicar
o bem comum. Na administração pública inexistem liberdade e vontade pessoal. Pois
a eficiência da administração pública encontra-se condicionada ao atendimento da lei,
conforme MOURA A; (2012).
Todo e qualquer ato da Administração Pública deve ser respaldado em lei, e
esta por sua vez, embasada em texto constitucional. Além disso, a segurança de
legalidade na ação do poder público encontra-se intimamente ligada a qualidade das
leis, que devem ser obrigatoriamente preparadas de acordo com as normas e técnicas
legislativas amplamente aplicadas pelo Direito, conforme MOURA A; (2012).
O princípio da legalidade tem como objetivo primordial evitar a atuação do
arbítrio dos governantes, ou seja, de sua vontade própria e independente nas
decisões e ações da vida pública, prevenindo uma ação exorbitante por parte do Poder
Público sobre a sociedade. Pois “[...] o Estado concentra um enorme poder nas mãos
dos governantes e de seus funcionários, e não fosse o claro estabelecimento desse
princípio constitucional, certamente o poder exercido pela Administração Pública
sobre os cidadãos seria exorbitante. ” (COELHO, 2009, p. 52-53 apud MOURA A;
2012).

26
 No Brasil é vigente o Direito Positivo, de origem romana, que preceitua que
toda lei deve ser escrita. Todavia, nem tudo que é escrito pelo Estado constitui lei.
Para que seja lei é preciso apresentar as seguintes características: a auto -
aplicabilidade, a generalidade, a abstração e o caráter coercitivo, conforme MOURA
A; (2012).
A auto - aplicabilidade é a traço que vai definir que a lei não carece de nenhum
outro ato para ser aplicada com exceção dos casos expressamente previstos no seu
texto, como os que preveem a edição de decretos para a sua regulamentação antes
de entrarem em vigor. A generalidade determina que a lei é sempre um ato geral, não
podendo jamais incidir sobre um objeto particular. Assim sendo, uma lei pode incidir
sobre uma categoria de indivíduos, mercadorias ou de entidades públicas, conforme
MOURA A; (2012).

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A abstração determina que a lei necessita ser sempre abstrata, não tratando
jamais de casos concretos. E, finalmente, o caráter coercitivo, que determina que a lei
deve possuir um caráter coercitivo e ter uma aplicação compulsória sobre o objeto da
legislação, não sendo uma simples recomendação, todavia, em todos os casos
sempre ser respeitada, ficando os transgressores submetidos às sanções
estabelecidas, conforme MOURA A; (2012).

27
2.10 O princípio da impessoalidade

Como bem coloca Coelho (2009, p. 57 apud MOURA A; 2012):

[...] os atos administrativos serão sempre impessoais em um duplo
sentido: no de quem age – que é o Estado e não a pessoa do agente; e no
do objetivo da ação – que é o interesse público e não o interesse das pessoas
particulares atingidas pela ação estatal.
O princípio da impessoalidade deve marcar todos os atos da Administração,
seja ele externo ou interno. O autor de todos os atos públicos é sempre o Estado,
cabendo ao agente público executá-lo. De acordo com tal princípio todos os atos
administrativos são obrigatoriamente impessoais em um duplo sentido: em primeiro
lugar, porque quem age é o Estado e não a pessoa do agente. E, em segundo lugar,
porque o objetivo da ação é o interesse público e não o interesse privado, conforme
MOURA A; (2012).

O princípio da impessoalidade [...] nada mais é que o clássico princípio da

finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para
seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica
e expressa [...] como objeto do ato, de forma impessoal. (MEIRELLES, 1998,
p. 88 apud MOURA A; 2012).

Este princípio tem o objetivo do bem comum e do interesse público, assim

como, os demais princípios. E assim, procura, igualmente, eliminar a promoção
pessoal dos gestores e agentes públicos sobre as ações da administração pública, e
ao mesmo tempo, impedi-los de praticar atos buscando unicamente o próprio
interesse ou privados de terceiros, por favoritismo ou perseguição, conforme MOURA
A; (2012).
De acordo com MOURA A; (2012), a impessoalidade pode ser expressa em
diferentes atos administrativos e na forma como os mesmos são editados. Nas leis,
decretos, resoluções e portarias a impessoalidade pode ser constatada. No caso das
leis federais, elas invariavelmente iniciam-se com:

[...] a seguinte frase: “O Presidente da República. Faço saber que o

Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: ”, ao que segue o
texto da lei, encerrando-se o ato com a assinatura do presidente seguida da
do (s) ministro (s) da (s) área (s) envolvida (s). Nessa formalidade, revela-se
o princípio da impessoalidade, pois é sempre o Congresso Nacional quem
decreta (e não os deputados e senadores tais e quais) e o presidente da
República quem sanciona as leis, figurando o (s) nome (s) do (s) agente (s)
que a assina (m) apenas no fim do ato. (COELHO, 2009, p. 57 apud MOURA
A; 2012).

28
2.11 O princípio da moralidade

O terceiro princípio é o da moralidade, e constitui um atributo direto do agente

público. Para que a Administração Pública aja de acordo com esse princípio, é
fundamental que os servidores e seus agentes, proporcionem através de seu
comportamento os valores morais socialmente considerados imperativos, desejáveis
e necessários por parte da sociedade. Demanda-se, igualmente, ao servidor público
lealdade à instituição que servem e cumprimento das normas e regulamentos, além
das ordens superiores, desde que estas não forem ilegais, pois ninguém está obrigado
a cumprir uma ordem ilegal, conforme MOURA A; (2012).

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A moralidade administrativa, no dizer autorizado de Meirelles (1998, p. 86 apud

MOURA A; 2012):

[...] constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de ato da Administração

Pública [...] Não se trata [...] da moral comum, mas sim da moral jurídica,
entendida como ‘o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior
da Administração’ [...] A moral comum, [...] é imposta ao homem para sua
conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para sua
conduta interna, segunda as exigências da instituição a que serve e a
finalidade de sua ação: o bem comum.

29
 De acordo com MOURA A; (2012), na Constituição Federal, em seu art. 37, §
4 procura preservar o princípio da moralidade entre os gestores e servidores públicos,
reprimindo os que não fazerem uso deste princípio em seus atos administrativos
quando diz que os:

[...] os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos

direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo
da ação penal cabível. (BRASIL, 2000, P. 41 apud MOURA A; 2012).

De acordo com MOURA A; (2012), verificamos, ainda, que o Decreto nº 1.171,

de 22 de junho de 1994, que estabelece o Código de Ética Profissional do Servidor
Público Civil do Poder Executivo Federal, diz expressamente no Capítulo I, Seção I,
nos Incisos II:

O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua

conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo
e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas
principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas
no art. 37, caput, e § 4°, da Constituição Federal.

O princípio da moralidade exige dos agentes da Administração Pública

probidade e honestidade de conduta, não só enquanto servidores, porém também
enquanto cidadãos. Como prescreve o Código de Ética Profissional do Servidor
Público Civil do Poder Executivo Federal, em seu Capítulo I, Seção I, nos Incisos I “A
dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais são
primados maiores que devem nortear o servidor público, seja no exercício do cargo
ou função, ou fora dele... [...], ”conforme MOURA A; (2012).
O princípio da moralidade nos atos públicos assegura o interesse público em
todos os atos dos agentes públicos, ao passo que, ao contrário, ou seja, a imoralidade
nos atos de um agente público visa fundamentalmente usar o poder do Estado para
atender interesses privados. Assim, considera-se “[...] imoral o abuso do poder assim
como o seu uso em benefício próprio ou de terceiros; a aceitação de propinas, a
prática da usura, a malversação e desvio dos recursos do patrimônio público. ”
(COELHO, 2009, p. 58 apud MOURA A; 2012).

30
2.12 O princípio da publicidade

O quarto princípio é o da publicidade e volta-se fundamentalmente para a

perceptibilidade e visibilidade social que devem abranger todos os atos da
Administração Pública. Os atos do Estado obrigatoriamente devem ser públicos e
multíplices em diversos sentidos, pois são emanados do poder público, no interesse
público, para o público, e de conhecimento público. A publicação apenas produz
efeitos jurídicos quando realizada em órgão da Administração, desta forma, somente
com a publicação no Diário Oficial, os atos da Administração tornam-se acessíveis ao
conhecimento público, é uma entram em vigor, conforme MOURA A; (2012).
Nas palavras de Meirelles (1998, p. 89 apud MOURA A; 2012) o princípio da
publicidade:
[...] é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início
de seus efeitos. Daí por que as leis, atos e contratos administrativos que
produzem consequências jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem
publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e
terceiros [...] a publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de
eficácia e moralidade.

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31
 O princípio da publicidade, determina que todos atos administrativos devem ser
publicados no Diário Oficial, e disso resulta então que os mesmos devem ser escritos,
e redigidos de acordo com o princípio da legalidade, assegurando a clareza
necessária para os mesmos. Segundo Coelho (2009, p. 59; apud MOURA A; 2012) a:
[...] necessidade de que todos os atos administrativos sejam escritos
deriva, também, do princípio da publicidade. Devendo ser redigido de acordo
com as normas e procedimentos decorrentes da aplicação do princípio da
legalidade, tal como tratado anteriormente, a constância escrita é que permite
a clareza e publicidade necessárias aos atos públicos. As manifestações
orais, como os discursos, são importantes meios de comunicação política,
mas não são capazes de assegurar a explicitação do interesse público nelas
contidas. As palavras vão-se com o vento, além de serem passíveis de
manipulação através da oratória.
O princípio da publicidade assegura o início dos efeitos externos dos atos
administrativos, e ao mesmo tempo, buscam garantir o controle e a fiscalização
desses mesmos atos por parte da sociedade. Como bem coloca Meirelles (1998, p.
89-90; apud MOURA A; 2012) o:
[...] princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos,
além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento
e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, através dos meios
constitucionais – mandato de segurança (art. 5º, LXIX), direito de petição (art.
5º, XXXIV, “a”), ação popular (art. 5º, LXXIII), habeas data (art. 5º, LXXII),
suspensão dos direitos políticos por improbidade administrativa (art. 37, § 4º)
-, e para tanto a mesma Constituição impõe o fornecimento de certidões de
atos da administração, requeridas por qualquer pessoa, para defesa de
direitos ou esclarecimentos de situações (art. 5º, XXXIV, “b”) [...].
O princípio da publicidade compreende todos os atos da Administração, e
assegura a qualquer pessoa interessada ter acesso, e obter cópias, inclusive dos atos
em formação ou concluídos, dos processos, dos pareceres, dos despachos, das atas
de julgamentos das licitações e dos contratos firmados, assim como, todos os
comprovantes de despesas e suas respectivas prestações de contas, dentre outros,
conforme MOURA A; (2012).
Todos os atos e contratos administrativos devem obedecer ao princípio da
publicidade. Tendo como exceção apenas determinadas decisões e ações que para
produzirem seu necessário efeito precisam do sigilo. Dentro deste contexto,
unicamente é “[...] admitido o sigilo nos casos de segurança nacional, investigações

32
policiais ou interesse superior da Administração a ser preservado em processo
previamente declarado sigiloso nos termos da lei [...]” (MEIRELES, 1998, p. 89 apud
MOURA A; 2012).
Contudo, tanto o princípio da publicidade, quanto os atos administrativos
sigilosos permitidos em regime de exceção, são para garantir que as decisões do
Estado sejam tomadas visando sempre a atender o interesse social e o bem comum,
conforme MOURA A; (2012).

2.13 O princípio da eficiência

A Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, além de outras

modificações que orientaram a Reforma do Estado Brasileiro, introduziu no art. 37 da
Constituição Federal, a obrigatoriedade da observação do princípio da eficiência na
Administração Pública, que se acrescentou aos demais princípios consagrados no
direito público, ou seja, legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade,
conforme MOURA A; (2012).
A ideia de eficiência não é nova na administração pública, e sua existência pode
ser identificando bem antes da referida Emenda. Contudo, em 1998, as fortes
influências do neoliberalismo, vindas no processo de globalização, levaram o Brasil a
realizar uma reforma administrativa, e a introduzir o princípio da eficiência entre os
princípios da administração pública. Como bem coloca Muniz (2007, p. 86 apud
MOURA A; 2012) no:
[...] Direito Administrativo, a noção de eficiência não é nova (não se
concebe um Estado que se estruture sem o propósito de desempenhar, a
contento, ações voltadas à satisfação das necessidades da sociedade),
podendo ser verificadas na sua forma legal, pelo menos desde o Decreto Lei
200/67, que reestruturou a Administração Pública Federal. O que se
configurou novidade foi o espírito trazido pela reforma do Estado, trabalhada
ideologicamente numa ideia de eficiência experiência do setor privado. O
realinhamento da função estatal estava simbolizado na ideia de eficiência
gerencial no desempenho de suas atividades, tendo como objetivo inserir o
Estado brasileiro na economia globalizada.
De acordo com MOURA A; (2012):
[...] Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: (...) II- comprovar

33
 a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por
entidades de direito privado.
Todavia, não é possível negar, que a Reforma do Estado, elaborada no ano de
1995, pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado,
desempenhou papel decisivo na introdução peremptória do princípio da eficiência na
Carta Magna. Uma vez que a supracitada reforma, de cunho neoliberal, preconizava
a transformação do modelo burocrático, até então vigente na Administração Pública
brasileira, mediante a implantação da concepção de administração gerencial,
aproximando-se do modelo da iniciativa privada, que buscam sempre atingir
resultados, minimizar os custos e reduzir os controles das atividades- meio, conforme
MOURA A; (2012).
De acordo com MOURA A; (2012), o princípio da eficiência que determina a
racionalidade financeira no funcionamento da Administração Pública. São os tributos
pagos por todos que financiam as ações e atos da Administração Pública, e, portanto,
é do interesse de toda sociedade que sejam utilizados de forma eficiente, isto é,
proporcionar a melhor relação custo-benefício. Como bem coloca Coelho (2009, p.
60) o princípio da eficiência, aponta para a racionalidade econômica do funcionamento
da Administração Pública. É do interesse público que os tributos pagos pelos
cidadãos, e utilizados para custear as funções administrativas, não apenas sejam
utilizados de forma legal, impessoal, moral e pública, como também de forma eficiente,
isto é, apresentando a melhor relação custo benefício.

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34
 De acordo com MOURA A; (2012), o princípio da eficiência é um dos deveres
da Administração Pública e de seus gestores, uma vez que todo agente público tem a
obrigação de realizar suas atribuições não apenas com legalidade, todavia, com
prontidão, perfeição e rendimento funcional, de modo a produzir os melhores
resultados em todos os serviços públicos oferecidos a sociedade. O princípio da
eficiência determina que os gestores públicos pratiquem a boa administração. Assim,
o princípio da eficiência:

[...] pode ser percebido também como uma exigência inerente a toda
atividade pública. Se entendermos a atividade de gestão pública como
atividade necessariamente racional e instrumental, voltada a servir ao
público, na justa proporção das necessidades coletivas, temos de admitir
como inadmissível juridicamente o comportamento administrativo negligente,
contra produtivo, ineficiente. (MODESTO, 2007, p. 6 apud MOURA A; 2012).

De acordo com MOURA A; (2012), assim, o princípio da eficiência:

[...] assume duas vertentes: a primeira é organizar e estruturar a máquina

estatal para torná-la mais racional para que as necessidades da sociedade
sejam alcançadas de forma mais satisfatória e a segunda, é regular a atuação
dos agentes públicos buscando que esses tenham um melhor desempenho
possível a fim de atingirem os melhores resultados. (MARTINS, 2008, p. 2
apud MOURA A; 2012).

Dentro deste contexto, o princípio de eficiência é econômico visa orienta a

atividade administrativa para alcançar os melhores resultados e benefícios ao menor
custo possível e utilizando os meios que dispõe, conforme MOURA A; (2012).

2.14 As lições de administração de empresas aplicadas ao setor público

No ano de 1995 o modelo de administração pública brasileiro passou por uma

reforma chamada de “reforma gerencial”, “pautada pelos princípios da nova gestão
pública (new public management) ”, que buscava “mudar a sociedade através de
transformações institucionais”. (BRESSER-PEREIRA, 1996, p. 6 apud CAMARGO;
PEREIRA, 2017, p.187 apud SILVA A; 2017).
Algumas das características desse novo modelo de gestão, segundo o Centro
Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD), são: “a
profissionalização da alta burocracia, a transparência da administração pública, a
descentralização da execução dos serviços públicos, a desconcentração
organizacional nas atividades exclusivas do Estado e a orientação para o controle de
35
resultados. ” (CLAD, 1998 apud CAMARGO; PEREIRA, 2017, p.188 apud SILVA A;
2017).
Além dessas características, podem ser acrescentadas “o estímulo à
privatização, a capacitação de pessoal dirigente, a criação de carreiras específicas
para altos gestores, a elaboração do conceito de planejamento estratégico, dentre
outras”, deixando claro que este modelo se inspirou no modo de administrar das
empresas privadas. (MODESTO, 1997 apud CAMARGO; PEREIRA, 2017, p.188;
apud SILVA A; 2017).
Para Osborne e Gaebler (1994 apud SILVA A; 2017) a administração pública
pós-burocrática deve adotar dez princípios considerados básicos. O primeiro deles, a
exemplo do que ocorre com as organizações do setor privado está ligado à
concorrência, e diz que essa competição deve ocorrer também no setor público. O
segundo traz a ideia de que quem deve controlar as atividades da administração
pública é o povo.
O terceiro impõe que as agências governamentais sejam avaliadas por seus
resultados. O quarto sugere que a administração atue com foco nos objetivos e não
em regimentos. O quinto preceitua que os destinatários dos serviços públicos sejam
classificados como clientes e não como meramente usuários dos serviços. O sexto
preconiza que a administração pública paute suas ações mais na prevenção que no
tratamento das questões prejudiciais, conforme SILVA A; (2017).
O sétimo aduz que a administração pública deve priorizar a ideia de que a
produção de recursos é um investimento e não um gasto. O oitavo defende a
“descentralização da autoridade”. O nono exige que a administração pública, antes de
recorrer à metódica burocrática, busque nas práticas de mercado soluções para suas
problemáticas. E, por fim, o décimo afirma que deve haver interação maior entre os
segmentos público, privado e voluntário. (OSBORNE; GAEBLER, 1994 apud
CAMARGO; PEREIRA, 2017, p.192 apud SILVA A; 2017).
Esse novo modelo de gestão necessitava de pessoal capacitado de modo a
atender as inovações trazidas para o setor público, com foco na profissionalização do
administrador público, o que requer formação específica e mudanças de perfil. As
ações do gestor desse novo modelo de administração pública devem ser claras,
autônomas, voltadas para o benefício social. (SOUZA, 2002, p.84 apud SILVA A;
2017).

36
 Essa nova maneira de administrar cria novas formas de controle: “controle de
resultados, efetivado por intermédio de indicadores de desempenho; controle dos
gastos, que leva à busca de estratégias que viabilizem a implementação de políticas
públicas; controle da qualidade dos serviços; e controle social, que trata da relação
dos cidadãos com os atores político-institucionais [...]”. (SOUZA, 2002, p.84 apud
SILVA A; 2017).
O que se espera do gestor do século XXI é que ele desenvolva conhecimentos
sustentáveis de administração privada que possam ser utilizados pela administração
pública, como o PDCA (planejamento, direção, controle e avaliação), por exemplo,
mas acima de tudo deve manter conduta ética, e consequentemente respeitar os
princípios constitucionais que regem a administração pública, conforme SILVA A;
(2017).

Assim, o gestor deve buscar constantemente a capacitação e conhecimentos

aplicáveis ao setor, considerando os métodos fundamentais de administração
- PDCA: planejamento, direção, controle e avaliação. E como propósito maior
ser condutor da gestão sob uma visão além de sua governança, para que as
ações se traduzam em desenvolvimento sustentável. Para isso, precisa ser
um agente catalisador de inovações transformadoras, firmar parcerias e
manter a interação entre o primeiro, segundo e terceiro setor, visando
implementar estratégias em busca de melhorias contínuas. Acima de tudo,
para que seja um gestor público merecedor de credibilidade, precisa manter-
se atento à conduta ética e à essência fundamental da esfera pública:
maximização dos benefícios sociais. (ALBARELLO, 2006, p.49-50 apud
SILVA A; 2017).

O gestor público, para tanto, deve atender a algumas expectativas. Em relação

à iniciativa, ele deve ser capaz de “introduzir o novo, criar”. Em relação à
responsabilidade “ser avaliado e julgado com base em seu desempenho, nos
resultados de suas ações e nos impactos por elas causados”. Deve ter a “capacidade
de apreender a situação, posicionar-se em relação a ela e determinar ações para
enfrentá-la”, bem como ter “inteligência prática. ” (ZARIFIAN, 1999 apud SOUZA,
2002. p.85 apud SILVA A; 2017). Deve atualizar constantemente sua formação de
modo a contribuir para o desenvolvimento das atividades administrativas, “tornando-
se o gestor um especialista generalista, ou seja, alguém que compreende o particular
por meio do conhecimento geral. ” (MOTTA, 1994 apud SOUZA, 2002, p.85 apud
SILVA A; 2017).

37
 Dentre as habilidades o gestor público deve ser capaz de tomar decisões
utilizando-se de técnicas gerenciais, ou seja, deve ter a “capacidade de compreender
processos organizacionais de decisão, de forma a facilitar a arte do julgamento e a
ação na solução de problemas. ” (MOTTA, 1994 apud SOUZA, 2002, p.86 apud SILVA
A; 2017). O empreendedorismo típico dos gestores privados também deve fazer parte
do currículo de um gestor público moderno e devem estar presentes “atributos
pessoais, tais como a criatividade, a perseverança, a capacidade de assumir riscos, a
motivação para a realização, a responsabilidade pelos resultados, habilidades no
relacionamento pessoal, liderança e visão de futuro.”. (SOUZA, 2002, p.86 apud
SILVA A; 2017).
Outra expectativa em relação ao gestor público moderno diz respeito a sua
capacidade de liderar, “permitindo mobilizar os esforços dos atores institucionais em
torno de situações do cotidiano organizacional, assumindo o domínio da
corresponsabilidade.”. (MOTTA, 1994 apud SOUZA, 2002, p.86 apud SILVA A; 2017).
Dentre as principais capacidades técnicas devem estar presentes a “estratégia,
racionalidade administrativa, ‘conhecimentos de planejamento, formulação, análise e
avaliação de políticas públicas, bem como técnicas de programação, de sistemas de
informação, de organização e de apoio gerencial’. ” (MOTTA, 1994 apud SOUZA,
2002, p.86 apud SILVA A; 2017).
Muito embora a administração privada e a pública pareçam estar cada vez mais
fundidas, o gestor público estará sempre condicionado à observância e atuação
conforme os princípios constitucionais da Administração Pública. (MEIRELLES, 2015,
p.44 apud SILVA A; 2017). Albarello (2006, p.54; apud SILVA A; 2017) faz uma análise
da implantação do PDCA no setor público e conclui que se trata de um procedimento
complexo em sede de administração pública, tendo em vista as peculiaridades desta,
tanto com relação aos aspectos culturais, legais, administrativas e outras.

Certamente o PDCA é um processo imprescindível a qualquer prática

administrativa, mas se torna mais complexo na gestão pública, pois apresenta
diferenças quanto à legislação, interferências públicas, barreiras culturais,
particularidades estratégicas, em objetivos, na motivação e remuneração do
quadro de pessoal, e se for analisado no longo prazo, implica períodos
eleitoras, descontinuidade administrativa, planos plurianuais orientados
rigorosamente por leis, e não raramente considera siglas partidárias na
elaboração e implementação de projetos e programas, desconsiderando a
efetiva participação e um planejamento maior de desenvolvimento. O
planejamento muitas vezes depende de restrições orçamentárias e planos já
determinados. A direção além dos mandatos eleitorais permanece a mesma,
mas o grau de comprometimento não; O controle, necessário para obter bons
38
 resultados, não é minucioso, já que se trata do setor público, então permite-
se inconsequentemente o desperdício; O feedback – vinculado à pesquisas
de opinião, está vulnerável a siglas partidárias, e embora seja um dos maiores
indicadores de desempenho, pois os serviços são voltados à população, é
considerado em muitos casos, apenas, e de forma questionável, com o
propósito de publicidade eleitoral. (ALBARELLO, 2006, p.55 apud SILVA A;
2017).

O desenvolvimento de sistemas integrados pode contribuir para a

desburocratização do setor, pois pode “orientar as tomadas de decisões internas,
tornando a estrutura administrativa mais enxuta” e melhorar a distribuição dos
“recursos financeiros, de infraestrutura e humanos”. Tal ferramenta ajuda a tornar o
princípio da publicidade mais efetivo, pois, “dessa forma, a administração será mais
transparente e o planejamento melhor articulado.”. (ALBARELLO, 2006, p.56; apud
SILVA A; 2017).

3 PODERES ADMINISTRATIVOS

A Administração Pública realiza diversas atividades voltadas ao atendimento

das necessidades coletivas. Para que seja possível ao Estado atingir os objetivos que
lhe foram constitucionalmente atribuídos, faz-se necessária a utilização de
instrumentos adequados, conforme CASADO F; et al., (2019).
Os poderes administrativos são prerrogativas asseguradas aos agentes
públicos para o desempenho dessas variadas atividades, permitindo, assim, que o
Estado realize as finalidades que lhe são próprias. Essas prerrogativas são
classificadas pela doutrina como sendo modalidades de poderes administrativos,
dentre os quais destacam-se os seguintes: vinculado, discricionário, hierárquico,
disciplinar, regulamentar e de polícia, conforme CASADO F; et al., (2019).
 Poder Vinculado: fala-se em poder vinculado ou atividade vinculada
quando a lei prevê todos os elementos do ato a ser praticado, não
restando ao administrador a possibilidade de fazer escolhas segundo
critério de conveniência e oportunidade. A impossibilidade de revogação
é característica dos atos administrativos vinculados, haja vista que não
há espaço para uma avaliação sobre o mérito de sua prática. Isso não
quer dizer que não possam, e não devam ser anulados por vícios de
legalidade, conforme CASADO F; et al., (2019).

39
 Poder Discricionário: o poder discricionário é aquele que possibilita ao
administrador escolher a alternativa que melhor atenda ao interesse
público, respeitados os limites previamente traçados pela lei. Nos atos
discricionários, a lei é rígida quanto à competência e à finalidade,
havendo divergência doutrinária quanto à caracterização da forma como
elemento vinculado ou discricionário. A competência diz respeito à
definição de quem pode praticar o ato. A finalidade deverá ser sempre o
interesse público, sendo inválidos os atos que dele se afastem. A forma
do ato administrativo diz respeito ao seu modo de exteriorização,
conforme CASADO F; et al., (2019).
 Poder Hierárquico: o poder hierárquico está relacionado à organização
da Administração Pública. Deste poder decorrem certos efeitos, os
quais, tendo em vista a necessidade de coordenação e harmonia da
atividade administrativa, possibilitam que as autoridades ou os órgãos
superiores possam agir sobre a atuação de autoridades ou de órgãos
inferiores, conforme CASADO F; et al., (2019).
 Poder Disciplinar: apesar de estar ligado ao poder hierárquico, o poder
disciplinar com ele não se confunde. É um poder-dever, pois impõe ao
Administrador o dever de apurar irregularidades que tomar ciência, sob
pena de ser igualmente responsabilizado por eventual omissão
(fundamento: Art. 143 do RJU). O poder disciplinar autoriza que a
administração apure eventuais faltas funcionais cometidas por todos que
mantiverem com ela um vínculo de subordinação específica, aplicando
as penalidades cabíveis. O exercício desse poder revela-se atividade
preponderantemente vinculada, eis que há discricionariedade apenas
quanto à definição e à quantificação da pena a ser imposta, não sendo
possível à Administração deixar de punir quando a lei assim o exigir,
conforme CASADO F; et al., (2019).
 Poder regulamentar: pelo poder regulamentar, a Administração Pública
pode editar atos de caráter geral, com o objetivo de complementar ou
esclarecer o conteúdo das leis que necessariamente lhe antecedem, de
forma a assegurar a sua fiel execução. Dessa forma, pode-se afirmar
que o poder regulamentar é uma prerrogativa conferida à Administração

40
 Pública. São exemplos de atos gerais destinados a garantir a fiel
execução das leis os decretos, as resoluções, as instruções normativas
e as portarias, conforme CASADO F; et al., (2019).
 Poder de Polícia: o conceito de poder de polícia é fornecido pelo Artigo
78 do Código Tributário Nacional – CTN. Segundo tal dispositivo, o poder
de polícia corresponde à atividade da Administração Pública que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática
de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina
da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos. Exemplo: vigilância sanitária: dotada de auto-
executoriedade (não depende de autorização judicial), permite que a
Administração fiscalize e mesmo restrinja direitos (interditar o
funcionamento de estabelecimento comercial) por conta do risco
imposto à coletividade, conforme CASADO F; et al., (2019).

3.1 Serviços públicos

Serviço Público é “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que
exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer
concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente
público. (DI PIETRO, 2008. p. 114 apud CASADO F; et al., 2019).

41
 Fonte: istockphoto.com

A Administração Pública poderá prestar os serviços públicos direta,

indiretamente ou, ainda, por delegação. No primeiro caso, a Administração realiza-os
por conta própria; ou seja, centralizadamente e por intermédio dos órgãos que a
compõem, sendo, por isso, chamada de Administração Direta. No segundo caso, a
prestação dos serviços é realizada indiretamente, o que significa que a Administração
Pública decide descentralizar determinados serviços e, para atingir essa finalidade,
cria uma entidade específica que se responsabilizará por sua realização. Esse tipo de
entidade integra a chamada Administração Indireta, conforme CASADO F; et al.,
(2019).
Há, ainda, a prestação de serviços públicos por meio de delegação, que ocorre
quando esses são entregues a terceiros, estranhos à Administração Pública, por
concessão ou permissão. Os poderes para regulamentar, controlar e fiscalizar a
execução dos serviços, entretanto, permanecem com a Administração Pública,
conforme CASADO F; et al., (2019).

3.2 Atos administrativos

Segundo Meirelles (2010 apud CASADO F; et al., 2019) pode-se conceituar ato
administrativo como toda manifestação unilateral de vontade da Administração
Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar,

42
transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos
administrados ou a si própria.
Conforme DI PIETRO (2008 apud CASADO F; et al., 2019) os atos
administrativos podem ser vinculados ou discricionários. Desta forma, o ato
administrativo será vinculado quando suportado em norma, estabelecendo que, diante
de determinados requisitos, a Administração deverá agir de tal ou qual forma.
No entanto, o ato administrativo será discricionário quando suportado em
regramento que não atinge todos os aspectos da atuação administrativa; de modo que
a autoridade poderá optar por uma dentre várias soluções possíveis, todas válidas
perante o direito. É importante destacar, a adoção de uma ou outra solução deverá
ser feita segundo critérios de oportunidade, conveniência e equidade e respeitando
alguns aspectos, em especial a competência, a forma e a finalidade, conforme
CASADO F; et al., (2019).
De acordo CASADO F; et al., (2019) destaca-se a seguir uma definição dos
atos administrativos quanto aos seus requisitos e atributos:
Requisitos dos Atos Administrativos:
 Competência:
Todos os atos administrativos sejam discricionários ou vinculados devem ser
realizados por agente que disponha de poder legal para praticá-lo. Competência,
portanto, é o poder atribuído ao agente da Administração Pública, por meio de lei, para
o desempenho específico de suas funções. Então, se o ato for praticado por agente
incompetente, ou realizado além do limite prescrito em lei, o ato será considerado
inválido, conforme CASADO F; et al., (2019).
De acordo com CASADO F; et al., (2019), a competência é considerada, em
princípio como elemento vinculado do ato administrativo, mas, como exceção, nos
casos de delegação e avocação poderá ser considerada como discricionária. Neste
sentido, a Lei N. 9784/99 permite a delegação e a avocação dos atos administrativos.
Contudo, em face do primeiro, a lei menciona:

“Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: I - a edição de atos de caráter
normativo; II - a decisão de recursos administrativos; III - as matérias de
competência exclusiva do órgão ou autoridade. ”

43
  Forma:
A forma é a exteriorização do ato, determinada por lei. Sem forma não pode
haver ato. Assim, para alguns autores como DI PIETRO (2008 apud CASADO F; et
al., 2019), a forma do ato administrativo é a escrita. A forma como a escrita se
apresenta vai caracterizar a espécie do ato administrativo. Conforme CARVALHO
FILHO (2006 apud CASADO F; et al., 2019) a ausência de forma importa a
inexistência do ato administrativo, isso porque a forma é instrumento de projeção do
ato, fazendo parte do seu próprio ciclo de existência, sendo elemento constitutivo da
atuação. A forma é considerada elemento vinculado do ato administrativo, mas, como
exceção poderá ser considerada discricionária, quando a lei autorizar a prática do ato
por mais de uma opção (ALEXANDRINO & PAULO, 2009 apud CASADO F; et al.,
2019).
 Objeto:
O objeto é aquilo que o ato dispõe, é o efeito causado pelo ato administrativo
no mundo jurídico, em virtude de sua prática. Para identificá-lo, assevera Di Pietro
(2008 apud CASADO F; et al., 2019), "basta verificar o que o ato enuncia, prescreve,
dispõe." Exemplo: no caso de ato administrativo que trata de demissão de um servidor
o seu objeto será a própria demissão. O objeto é considerado elemento discricionário
do ato administrativo, mas, como exceção poderá ser considerado vinculado, quando
a lei dispor expressamente sobre qual será o conteúdo de determinado ato.
 Motivo:
Os motivos são as razões de fato e de direito que dão ensejo à prática do ato.
Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato. Pressuposto de
fato, como o próprio nome indica, corresponde ao conjunto de circunstâncias, de
acontecimentos, de situações que levam a Administração a praticar o ato. Exemplo:
no ato administrativo de punição do funcionário, o motivo é a infração que ele praticou;
na exoneração do funcionário estável, é o pedido por ele formulado. Quando da
ausência do motivo ou a indicação de motivo falso na prática do ato administrativo
gerará a invalidação do ato praticado. O motivo é considerado elemento discricionário
do ato administrativo, mas, como exceção poderá ser considerado vinculado, quando
a lei dispor expressamente sobre qual será o motivo de determinado ato. Ainda, é
importante destacar a diferença entre motivo e motivação no que diz respeito ao ato
administrativo. A motivação é a exposição dos motivos, ou seja, é a demonstração,

44
por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram. Ela diz respeito às
formalidades do ato, que integram o próprio ato, vindo sob a forma de "considerando";
outras vezes, está contida em parecer, laudo, relatório, emitida pelo próprio órgão
expedidor do ato ou por outro órgão, técnico ou jurídico, hipótese em que o ato faz
remissão a esses atos precedentes. O importante é que o ato possa ter a sua
legalidade comprovada (DI PIETRO, 2008 apud CASADO F; et al., 2019).
 Finalidade:
A finalidade, segundo Di Pietro (2008 apud CASADO F; et al., 2019), é o
resultado que se quer alcançar com a prática do ato. De acordo com o princípio da
finalidade, a Administração Pública deve buscar sempre o interesse público e, em uma
análise mais restrita, a finalidade determinada pela lei. A finalidade deverá estar
indicada na lei expressamente ou implicitamente. Não podendo o administrador
escolher outra, ou substituir a indicada na norma administrativa, sob pena de se
configurar desvio de poder e o ato ser considerado inválido. Hely Lopes Meirelles
(2010 apud CASADO F; et al., 2019). A seguir será apresentado um resumo sobre as
principais características dos requisitos dos atos administrativos, conforme Quadro
abaixo.
Resumo dos Requisitos dos Atos Administrativos

Fonte: ufsm.br (elaborados pelos autores 2018, conforme CASADO F; et al., 2019)

45
  Atributos do Ato Administrativo:
Presunção De Legitimidade: a presunção de legitimidade ou veracidade, trata
da prerrogativa que o ato goza de fé pública e os fatos apresentados em sua prática
presumem-se verdadeiros, em conformidade com os fatos efetivamente ocorridos.
Este atributo é importante, pois viabiliza a celeridade, tão necessária, à prestação dos
serviços e ao gerenciamento administrativo estatal. No entanto, a presunção de
veracidade não é absoluta, uma vez que a situação descrita pela conduta do poder
público admite prova em contrário pelo particular interessado (CARVALHO FILHO,
2006 apud CASADO F; et al., 2019).
 Imperatividade:
Traduz a possibilidade que tem a Administração de criar obrigações ou impor
restrições, unilateralmente, aos administrados, e isto independentemente de sua
concordância. A imperatividade só existe nos atos administrativos que impõem
obrigações (atos normativos, ordinatórios, punitivos), conforme CASADO F; et al.,
(2019).
 Auto-executoriedade:
Para Hely Lopes Meirelles (2010) a "auto-executoriedade consiste na
possibilidade que certos atos administrativos ensejam de imediata e direta execução
pela própria Administração, independentemente de ordem judicial." Cite-se o exemplo
de um carro que é guinchado· por estar· estacionado em uma calçada dificultando a·
circulação dos pedestres, ou impedindo a passagem de uma ambulância, conforme
CASADO F; et al., (2019).
 Mérito Administrativo:
De acordo com Hely Lopes Meirelles (2010) “consubstancia-se na valoração
dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração Pública
incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência,
oportunidade e justiça do ato a realizar”. O mérito é aspecto pertinente apenas aos
atos administrativos discricionários ou, de outro modo, a contrário senso, não há que
se falar em mérito administrativo nos atos vinculados, conforme CASADO F; et al.,
(2019).

46
  Extinção do Ato Administrativo:
Diversas são as formas de extinção do ato administrativo, porém, neste manual
serão abordadas as seguintes: revogação e anulação, conforme CASADO F; et al.,
(2019).
 Revogação:
É o ato administrativo discricionário pelo qual a Administração extingue um ato
válido, por razões de oportunidade e conveniência, ou seja, por razões de mérito
conforme CASADO F; et al., (2019).
 Anulação:
Também chamada de invalidação, é a extinção do ato administrativo por
razões de ilegalidade (contrariedade à lei), conforme CASADO F; et al., (2019).
 Convalidação do Ato Administrativo:
É o ato jurídico praticado pela Administração Pública para corrigir determinado
ato anulável de forma a ser mantido no mundo jurídico para que possa permanecer
produzindo seus efeitos regulares. Com base na legislação mencionada, podemos
entender que a convalidação é uma faculdade concedida a Administração. Desta
forma, o administrador poderá ao constatar um defeito de legalidade anular ou
convalidar o ato. Ao ser convalidado, a correção do ato retroage a data de sua
elaboração, tendo, assim, efeito ex tunc, conforme CASADO F; et al., (2019).
 Grupos de Atos Administrativos:
Os atos administrativos, pelas características comuns a eles inerentes e pelas
peculiaridades que os distinguem uns dos outros, podem ser divididos em cinco
grupos, conforme MEIRELLES (2008 apud MOURA A; 2012):
 Atos Administrativos Normativos:
Aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando a correta
aplicação da lei; estabelecem regras gerais e abstratas, pois visam a explicitar a
norma legal. Exemplos: Decretos, Regulamentos, Regimentos, Resoluções,
Deliberações, etc., conforme CASADO F; et al., (2019).
 Atos Administrativos Ordinatórios:
Visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional
de seus agentes. Se endereçam aos servidores públicos a fim de orientá-los no
desempenho de suas atribuições. Podem ser expedidos por qualquer chefe de serviço
aos seus subordinados, desde que o faça nos limites de sua competência. Só atuam

47
no âmbito interno das repartições e só alcançam os servidores hierarquizados à chefia
que os expediu. São eles: Exemplos: Instruções, Circulares, Avisos, Portarias, Ordens
de Serviço, Provimentos, Ofícios, Despachos, etc., conforme CASADO F; et al.,
(2019).
 Atos Administrativos Negociais:
Aqueles que contêm uma declaração de vontade do Poder Público coincidente
com a vontade do particular; visa a concretizar negócios públicos ou atribuir certos
direitos ou vantagens ao particular. Exemplos: Licença, Autorização, Permissão,
Aprovação, Apreciação, Visto, Homologação, Dispensa, Renúncia, etc., conforme
CASADO F; et al., (2019).
 Atos Administrativos Punitivos:
Atos com que a Administração visa a punir e reprimir as infrações
administrativas ou a conduta irregular dos administrados ou de servidores. É a
APLICAÇÃO do Poder de Polícia e Poder Disciplinar. Exemplos: Multa, Interdição de
atividades, Destruição de coisas, Afastamento de Cargo ou Função, conforme
CASADO F; et al., (2019).

3.3 Direito administrativo como fortalecimento da cidadania

Levando em consideração os fundamentos históricos da busca pelos direitos

sociais e individuais que nosso país construiu ao longo do tempo e das dificuldades
que foram enfrentadas para termos um Estado Democrático de Direito, hoje podemos
dizer que possuímos uma Constituição forte e garantidora dos direitos. Apesar disso,
se pararmos para refletir, nada adiantar vivermos em um país que possuí em sua base
a democracia estampada pela luta do seu povo, se os direitos que estão alicerçados
na Constituição Federal sejam mero formalismo jurídico, conforme COMARETTO F et
al., (2017).
Não obstante, sabemos da dificuldade que é fazer com que uma nação tenha
todas as suas necessidades supridas, pois são de uma variedade imensa, ainda mais
com a evolução acelerada em que vivemos, mas sabemos que um país que possuí
na sua essência a cidadania como base pela busca da concretização dos direitos, não
pode sofrer pela falta de investimentos nos mais básicos serviços assegurados
constitucionalmente, conforme COMARETTO F et al., (2017).

48
 Fonte: istockphoto.com

Com isso, podemos salientar que os poderes e os deveres, são o método que
a administração pública deve se valer para garantir a concretização da cidadania de
modo a construir uma sociedade mais justa e solidária. Os princípios da supremacia
do interesse público sobre o privado e o princípio da indisponibilidade do interesse
público são a base do Direito Administrativo e devem ser respeitados de modo a
garantir que os direitos fundamentais dos cidadãos sejam de forma digna, prestados,
conforme COMARETTO F et al., (2017).
Portanto, o regime jurídico administrativo, embora gere uma posição de
superioridade da administração perante o particular, deve encarar a tarefa de tutelar
a primazia do bem comum, principalmente no exercício das competências públicas.
Sendo assim, seus conjuntos de direitos (prerrogativas) e deveres (limitações) devem
ser utilizados para a satisfação do bem comum, caso contrário não há que se falar em
Estado Democrático de Direito sem tutela dos direitos fundamentais e sociais
previstas em nossa Carta Magna, conforme COMARETTO F et al., (2017).
Ainda, para que serve uma administração pública estatal que utilize sua
estrutura administrativa e disponha de todo o recurso disponível, senão para prover
os meios de bem-estar social e garantir uma sociedade justa? Não cabe ao Estado ter
todo um aparato administrativo sem que seja o cidadão o maior beneficiário disso.
Afinal, fomos todos nós os arquitetos de toda a construção e decidimos o que

49
queríamos para um povo justo e uma sociedade que visa justamente à cidadania
efetiva, conforme COMARETTO F et al., (2017).

3.4 O conceito de estado

O conceito de Estado remete a antiguidade, e passou por um longo processo

de evolução. De acordo com Maluf (1995, p. 20-21 apud MOURA A; 2012) o conceito
de Estado:
[...] vem evoluindo desde a antiguidade, a partir da Polis grega e da
Civitas romana. A própria denominação de Estado, com a exata significação
que lhe atribui o direito moderno, foi desconhecida até o limiar da Idade Média
[...] teria sido a Itália o primeiro país a empregar a palavra Stato [...] A
Inglaterra, no século XV, depois a França e a Alemanha, no século XVI,
usaram o termo Estado com referência à ordem pública constituída. Foi
Maquiavel, criador do direito público moderno, quem introduziu a expressão
definitivamente, na literatura científica [Grifo do Autor].
Segundo o Dicionário Eletrônico Housaiss, o Estado é definido como um “[...]
país soberano, com estrutura própria e politicamente organizado”. E mais, que
apresenta um “[...] conjunto das instituições (governo, forças armadas, funcionalismo
público etc.) que controlam e administram uma nação”. Conforme o nosso Código
Civil, em seu art. 41, o Estado é uma pessoa jurídica de direito público interno,
conforme MOURA A; (2012).

As definições de Estado são inúmeras, e depende do ponto de vista

doutrinário. Dentro da perspectiva do plano político alguns[...] consideram o
Estado como organismo natural ou produto da evolução histórica, outros uma
entidade artificial, resultante da vontade coletiva manifestada em um dado
momento. Uns o conceituam como objeto de direito (doutrinas monárquicas),
outros como sujeito do direito, como pessoa jurídica (doutrinas democráticas).
Outros ainda o consideram como a expressão mesma do direito, incluindo em
uma só realidade Estado e Direito (teoria monista) (MALUF,1995, p. 20-21
apud MOURA A; 2012).

Conforme MOURA A; (2012), o conceito de Estado modifica-se em função da

perspectiva em que é abordado. Assim a partir da perspectiva sociológica:

[...] é uma corporação territorial dotada de um poder de mando originário [...]

sob o aspecto político, é comunidade de homens, fixadas sobre um território,
com potestade superior de ação, de mando e de coerção [...] sob o prisma
constitucional, é pessoa jurídica soberana [...] Como ente personalizado, o
Estado tanto pode atuar no campo do Direito Público como no do Direito
Privado, mantendo sempre sua única personalidade de Direito Público [...]

50
 Esse é o Estado de Direito, ou seja, o Estado juridicamente organizado e
obediente às suas próprias leis. (MEIRELLES, 1998, p. 60-61 apud MOURA
A; 2012).

3.5 Seus elementos constituintes

A estrutura do Estado é constituída de partes fundamentais e inseparáveis:

Povo, Território e Governo. Sendo que a ausência de qualquer uma dessas partes
compromete a sua organização sociopolítica e a sua condição plena de Estado. Uma
vez que a “[...] condição de Estado perfeito pressupõe a presença concomitante e
conjugada desses três elementos, revestidos de características essenciais: população
homogênea, território certo de inalienável e governo independente. ” (MALUF, 1995,
p. 23 apud MOURA A; 2012).
O primeiro elemento formador do Estado é o povo, ou seja, é o elemento
humano, pois a “[...] base humana do Estado há de ser, em regra, uma unidade étnico-
social que, embora integrada por tipos raciais diversos, vai se formando como unidade
política através de um lento processo de estratificação, de fusão dos elementos no
cadinho da convivência social. ” (MALUF, 1995, p. 24 apud MOURA A; 2012).
O segundo elemento constituinte do Estado é o território, é a base física que
compreende as três dimensões: o supra-solo, o subsolo e o mar territorial. O território
é o espaço definido onde ser exerce o poder de governo sobre as pessoas. O território
“[...] é a base física, o âmbito geográfico da nação, onde ocorre a validade da sua
ordem jurídica [...]” (MALUF, 1995, p. 25; apud MOURA A; 2012).
E, finalmente, o terceiro elemento constituidor do Estado é o Governo, o poder
absoluto de autodeterminação e organização derivado do povo. O governo é definido
por Maluf (1995, p. 27; apud MOURA A; 2012) como sendo “[...] o conjunto das
funções necessárias à manutenção da ordem jurídica e da administração pública. ”

3.6 Os poderes do estado

Os poderes de Estado, de acordo com a Constituição da República Federativa

do Brasil, em seu art. 2º, são “[...] independentes e harmônicos entre si, o Legislativo,
o Executivo e o Judiciário”. Estes três poderes estatais são independentes, contudo,
atuam de forma coordenada, e constituem o poder estatal que é único, e fornecem
através desse funcionamento um sistema de ‘freios e contrapesos’, idealizado por
51
Montesquieu, onde um poder limita a ação do outro, evitando a concentração
demasiada de poderes em determinada esfera, conforme MOURA A; (2012).
Estes três poderes estão inseparavelmente contidos na natureza estrutural do
Estado, e possuem atribuições específicas e exclusivas. Ao primeiro, o Poder
Legislativo, cabe o poder de elaboração das leis, e “[...] é exercido pelo Congresso
Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. ” (CF,
1998, art. 44). Ao Poder Legislativo compete a função normativa. O segundo poder, o
Executivo, possui o poder administrativo do Estado. Converte a Lei em ato concreto.
Sendo exercido “[...] Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado. ”
(CF, 1988, art. 76 apud MOURA A; 2012).
De acordo com MOURA A; (2012), o terceiro poder, o Judiciário, que é exercido:

I - O Supremo Tribunal Federal; I-A - o Conselho Nacional de Justiça; II - o

Superior Tribunal de Justiça; III - os Tribunais Regionais Federais e Juízes
Federais; IV - os Tribunais e Juízes do Trabalho; V - os Tribunais e Juízes
Eleitorais; VI - os Tribunais e Juízes Militares; VII - os Tribunais e Juízes dos
Estados e do Distrito Federal e Territórios. (CF, 1988, art. 92).

Este terceiro poder possui o poder judicial, ou seja, é responsável pela

aplicação da lei diante dos conflitos de interesses que provoquem ação ou controversa
judicial, conforme MOURA A; (2012).

3.7 A organização do estado

De acordo a nossa atual Constituição, a “[...] organização político-administrativa

da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”. (CF, 1988, art.
18). Assim, no Estado brasileiro as entidades estatais com autonomia política são
exclusivamente a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, conforme
MOURA A; (2012).
Todas as outras pessoas jurídicas constituídas legalmente são autarquias,
fundações, ou são entidades paraestatais. E, todo esse conjunto de instituições, ou
seja, as estatais, e as demais (autarquias, fundações, ou são entidades paraestatais),
constituem a Administração Pública em sentido amplo, conforme MOURA A; (2012).

52
3.8 O governo

De acordo com Meirelles (1998, p. 65; apud MOURA A; 2012), o governo em

“[...] sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais; em sentido
material, é o complexo de funções estatais básicas; em sentido operacional, é a
condução política dos negócios públicos. ”
Enfim, a definição de governo é ampla, e depende do prisma de observação.
Às vezes aparece relacionado aos órgãos e poderes do Estado constituído, por vezes
encontra-se relacionados às funções originadas desses mesmos poderes e órgãos, e
finalmente, por vezes encontra-se relacionado ao comando político e de soberania do
Estado, conforme MOURA A; (2012).
O Governo é marcado por “[...] sua expressão política de comando, de
iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica
vigente. ” (MEIRELES 1998, p. 65; apud MOURA A; 2012). A atuação do Governo é
por meio de sua autonomia política para conduzir os interesses públicos. O Governo
tem independência política. O Governo exprime sempre a ideia de exercício do poder
de soberania.

Fonte: istockphoto.com

53
3.9 A administração pública

O Governo e a Administração pública operam através das suas entidades, de

seus órgãos, e de seus agentes. As entidades são pessoas jurídicas, os órgãos são
os centros decisórios responsáveis pelas ações das entidades as quais estão
diretamente ligadas, e os agentes são as pessoas físicas que ocupam os cargos e
funções na administração, conforme MOURA A; (2012).
De acordo com MOURA A; (2012), dentro da Administração Pública existem
quatro tipos de entidades: as estatais, as autárquicas, as fundacionais e as
paraestatais. As primeiras, as estatais, são:

[...] pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura

constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, tais como
a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal. A União é
Soberana; as demais entidades estatais têm apenas autonomia política,
administrativa e financeira [...] (MEIRELES, 1998, p. 66; apud MOURA A;
2012).

De acordo com MOURA A; (2012), as entidades autárquicas, por outro lado,

são pessoas jurídicas com:

[...] natureza meramente administrativa, criadas por lei específica, para a

realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade
estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na lei
instituidora e nos termos de seu regulamento. (MEIRELES, 1998, p. 67; apud
MOURA A; 2012).

Tem ainda, as entidades fundacionais, que são pessoas jurídicas “[...]

assemelhadas às autarquias [...] São criadas por lei específica com atribuições que
lhes forem conferidas no ato de sua instituição. ” (MEIRELES, 1998, p. 67; apud
MOURA A; 2012).
E, finalmente, temos as entidades paraestatais, que não são pessoas jurídicas
de direito público, as estatais, autárquicas e as fundacionais. As entidades
paraestatais são na verdade:

[...] pessoas jurídicas de Direito Privado cuja criação é autorizada por lei
específica para a realização de obras, serviços ou atividades de interesse
coletivo. São espécies de entidades paraestatais as empresas públicas, as
sociedades de economia mista e os serviços sociais autônomos [...] as
entidades paraestatais são autônomas, tem patrimônio próprio e operam em
regime da iniciativa particular [...] (MEIRELES, 1998, p. 67; apud MOURA A;
2012).

54
3.10 Os órgãos e os agentes públicos

Os órgãos públicos fazem parte da estrutura do Estado, assim como, das

demais pessoas jurídicas, sendo capazes de exercer direitos e de cumprir com
obrigações que estejam relacionadas aos fins institucionais. Tendo poderes de agir
em nome da entidade a que pertencem, por meio de seus agentes. Os atos dos órgãos
são considerados como sendo atos da própria entidade da qual fazem parte. Sendo
que, em função da eficiência na realização de suas funções a atos, sempre buscando
o melhor desempenho nas funções estatais, os órgãos têm competências especificas,
conforme MOURA A; (2012).
Segundo Meireles (1998, p. 67-68; apud MOURA A; 2012) os órgãos públicos
são:
[...] centros de competência instituídos para o desempenho de
funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa
jurídica a que pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas
na organização estatal.
As atividades administrativas do Estado são inúmeras e muito diversificadas, e
justamente em função disso os órgãos responsáveis por sua realização apresentam
estruturas diversificadas e atribuições específicas. Assim, verificamos a presença de
órgãos executivos, legislativos e judiciários. Além de órgãos de direção, planejamento,
deliberação, execução e assessoramento. Assim como, órgãos regionais e locais,
administrativos, jurídicos, normativos, fiscalizadores, dentre outros, conforme MOURA
A; (2012).

A frente dos órgãos estão os agentes públicos. Estes são definidos como
sendo [...] todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente,
do exercício de alguma função estatal. Os agentes normalmente
desempenham funções dos órgãos, distribuídos entre os cargos de que são
titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargo.
(MEIRELES, 1998, p. 74; apud MOURA A; 2012).

São criações abstratas das legislações em vigor os órgãos, as funções e os

cargos. Por outro lado, os agentes são pessoas físicas e humanas reais. Sendo de
classificados os agentes públicos em quatro categorias bem distintas: agentes
políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos e agentes delegados. Os
primeiros, os agentes políticos “[...] os componentes do governo nos seus primeiros
escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação,

55
eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais. ”
(MEIRELES, 1998, p. 75; apud MOURA A; 2012).
Os agentes políticos não são servidores públicos, e existem normas
específicas para sua escolha, investidura e conduta na execução de suas funções.
Possuem ampla liberdade funcional, e prerrogativas e responsabilidades específicas
definidas em legislações especiais. E, enquadram-se nessa categoria de agentes
públicos os chefes dos poderes executivos (Presidente, Governadores e Prefeitos,
assim como, os seus ministros e secretários), os membros do Poder Legislativo
(Senadores, Deputados e Vereadores), os membros do Judiciário (Magistrados) e os
representantes diplomáticos, conforme MOURA A; (2012).
Os agentes administrativos representam “[...] todos aqueles que se vinculam
ao Estado ou às entidades autárquicas e fundacionais por relações profissionais,
sujeitos a hierarquia funcional e ao regime jurídico único da entidade estatal a que
servem. ” (MEIRELES, 1998, p. 78; apud MOURA A; 2012). Os agentes
administrativos são os servidores públicos, e recebem autoridade estatal e
responsabilidades em função da posição que ocupam na hierarquia. São servidores
profissionais, e não possuem qualquer poder político. Estão sujeitos as normas dos
órgãos a que encontram-se vinculados.

Temos ainda, os agentes honoríficos, que [...] são cidadãos convocados,

designados ou nomeados para prestar, transitoriamente, determinados
serviços ao Estado, em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade
ou de sua notória capacidade profissional, mas sem qualquer vínculo
empregatício ou estatutário e, normalmente, sem remuneração. (MEIRELES,
1998, p. 78-79; apud MOURA A; 2012).

Os agentes honoríficos não são funcionários públicos, todavia, exercem em

determinadas circunstancias uma função pública, e durante o exercício da função
estão sujeitos hierarquia e disciplina especifica do órgão a que estão vinculados
momentaneamente. São exemplos típicos de agentes honoríficos os jurados, os
presidentes, secretários e mesários das seções eleitorais, dentre outros. Existem
ainda, os agentes credenciados e os agentes vinculados. Os primeiros “[...] recebem
a incumbência da Administração para representá-la em determinado ato ou praticar
certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante. ”
(MEIRELES, 1998, p. 80; apud MOURA A; 2012).

[...] particulares que recebem a incumbência da execução de determinada

atividade, obra ou serviço público e o realiza em nome próprio, por sua conta
56
 e risco, mas segundo as normas do Estado e sob a permanente fiscalização
do delegante. (MEIRELES, 1998, p. 79; apud MOURA A; 2012).

Os agentes delegados são representados pelos concessionários de serviços

públicos e obras públicas, os serventuários de cartórios, os tradutores e interpretes
públicos, dentre outros, conforme MOURA A; (2012).

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4 BIBLIOGRAFIA

ANTUNES DA SILVA, Thiago. Conceitos e evolução da administração pública: o

desenvolvimento do papel administrativo. Unisc, [S. l.], p. 1-22, 2017.

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