GESTÃO PÚBLICA

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Sumário
Sumário
GESTÃO PÚBLICA ............................................................................... 1

NOSSA HISTÓRIA ................................................................................ 2

1. INTRODUÇÃO.............................................................................. 3

1.2 Políticas Públicas ......................................................................... 3

1.3 Gestão Pública ............................................................................. 5
1.4 Evolução da Administração Pública para a Gestão Pública ......... 6
1.5 Formas de Gestão Públicas ......................................................... 8
2. ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA ..................................... 9

2.1 Administração Direta .................................................................. 10

2.2 Administração Indireta................................................................ 10
3. O PÚBLICO E O PRIVADO NA GESTÃO PÚBLICA .................. 11

4. A GESTÃO PÚBLICA E SEUS PROCESSOS

FUNDAMENTAIS ................................................................................ 13

4.1 Plano Plurianual (PPA) ............................................................... 14

4.2 Lei de diretrizes Orçamentárias (LDO) ....................................... 15
4.3 Lei Orçamentária Anual (LOA) ................................................... 16
4.4 Administração Pública Patrimonialista: ...................................... 16
4.5 Administração Pública Burocrática (racional legal) .................... 18
4.6 Administração Pública Gerencial................................................ 20
5. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ........................... 25

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS: .......................................... 27

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 NOSSA HISTÓRIA

A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de

empresários, em atender à crescente demanda de alunos para cursos de
Graduação e Pós-Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como
entidade oferecendo serviços educacionais em nível superior.

A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de

conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a
participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua
formação contínua. Além de promover a divulgação de conhecimentos
culturais, científicos e técnicos que constituem patrimônio da humanidade e
comunicar o saber através do ensino, de publicação ou outras normas de
comunicação.

A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de

forma confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir
uma base profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das
instituições modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela
inovação tecnológica, excelência no atendimento e valor do serviço oferecido.

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1. INTRODUÇÃO

Sant‟Anna (2013), defende a ideia de que os termos GESTÃO E

ADMINNISTRAÇÃO se referem ao mesmo assunto. Matias-Pereira (2008),
considera o conceito de administração pública amplo e bem complexo, daí a
dificuldade de ter uma definição clara. Outros autores sustentam que a
administração é original e primária, enquanto a gestão é nova e especializada.

A maioria dos autores desse tema conceituam administração em dois

sentidos: um, como um conjunto de órgãos e agentes aos quais as leis atribuem
a função administrativa do Estado; outro, como um conjunto de atividades
destinadas à execução de tarefas consideradas de interesse público. Neste
último, o termo aponta para a atividade de administrar, de gerir.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE, iniciado

em 1995, influenciou troca dos termos de “Administração Pública por “Gestão
Pública”, e ainda definiu objetivos e estabeleceu diretrizes para a reforma da
administração pública brasileira.

O termo “Gestão Pública” foi recente mente associado a paradigmas de

uma gestão mais moderna, imbuída de valores como eficiência, eficácia, foco
em resultados, qualidade dos serviços prestados dentre outros. Este novo
modelo de gestão exige mudanças radicais dos gestores e dos servidores, com
a finalidade de melhor atender às demandas.

1.2 Políticas Públicas

As Políticas públicas são parte da ciência política, estudada desde o

início do século passado. No entanto, só recentemente constituiu cursos de
graduação e pós-graduação no Brasil. É conceituado por muitos pesquisadores
como um conjunto de teorias que tentam explicar como se dá a construção e
implementação de ações do Estado, para alterar ou manter uma determinada
realidade. É um esforço para classificar, prever e melhorar processos políticos.

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Por exemplo: como se dá, no âmbito do governo de sua prefeitura, o combate
à dengue? Como o secretário convence o Prefeito de que é necessário mais
dinheiro ou mais pessoal? Como as organizações da sociedade ajudam na
tarefa de combate à dengue? As ações da prefeitura dão bons resultados?

As políticas públicas afetam a todos os cidadãos, de todos os cidadãos,

independente de sexo, raça, religião ou nível social. Com a expansão da
democracia, as responsabilidades dos representantes populares se
diversificaram, sendo, portanto, comum dizer que sua função é promover a
qualidade de vida da sociedade. Essa qualidade de vida está intimamente
relacionada a ações bem desenvolvidas e a sua execução em áreas como
saúde, educação, meio ambiente, habitação, assistência social, lazer,
transporte e segurança, ou seja, deve-se contemplar a qualidade de vida como
um todo.

É partindo desse princípio que, para atingir resultados satisfatórios em

diferentes áreas, os governos nas esferas federal, estaduais ou municipais, se
utilizam das políticas públicas.

Políticas públicas são conjuntos de programas, ações e decisões

tomadas pelos governos (nacionais, estaduais ou municipais) com a
participação, direta ou indireta, de entes públicos ou privados que visam
assegurar determinado direito de cidadania para vários grupos da sociedade
ou para determinado segmento social, cultural, étnico ou econômico. Sendo,
portanto, direitos assegurados na Constituição.

As políticas públicas podem possuir dois sentidos diferentes:

A) político: encara-se a política pública como um processo de decisão, em

que há naturalmente conflitos de interesses. Por meio das políticas públicas, o
governo decide o que fazer ou não fazer.

B) Administrativo: as políticas públicas são um conjunto de projetos,

programas e atividades realizadas pelo governo.

A política pública pode tanto ser parte de uma política de Estado ou parte
da política de governo. Sendo que a política de Estado é toda política que
independente do governo e do governante deve ser realizada porque é
amparada pela constituição. Já uma política de governo pode depender da

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alternância de poder. Cada governo tem seus projetos, que por sua vez se
transformam em políticas públicas.

Vejamos alguns exemplos dessa distinção: é muito comum ouvirmos

dizer que a política externa do país deve ser uma política de Estado, ou seja,
uma política orientada por ideais que transcendem governos e que se mantêm
no longo prazo. Políticas públicas eficientes que têm continuidade de um
governo para outro podem se transformar em política de Estado. Um possível
exemplo disso é o programa Bolsa Família, criado e expandido no governo do
PT, cujos bons resultados levaram o líder oposicionista Aécio Neves a propor
que o programa seja transformado em política de Estado, no ano de 2014 (a
ideia seria incorporar o programa à Lei Orgânica da Assistência Social).

1.3 Gestão Pública

A palavra GESTÃO deriva do latim, sendo conceituado como ato de

administrar; de gerir; gerência ou administração. O termo gestão surgiu da
necessidade de um novo conceito de administrar, que expressasse as
mudanças que aconteciam dentro da ação administrativa, que superasse a
visão tecnicista da administração, que fosse além das tarefas: coordenar,
planejar, organizar, dirigir e controlar, que incorporasse um novo momento
social, político e cultural. Um conceito mais interdisciplinar, fundamentado na
filosofia, sociologia, antropologia e política.

Desta forma, por retratar uma visão estratégica mais ampla, mais
descentralizada, um processo político-administrativo, com as ações mais
interligadas e contextualizadas, promovendo condições mais adequadas, tanto
materiais, quanto humanas, para promover o sucesso dos processos social,
cultural, educacional e político, optou-se pelo termo gestão, enquanto
concepção mais democrática, mais participativa, que suscita a colaboração dos
sujeitos sociais envolvidos no processo.

Gestão Pública é considerado um termo mais recente, que indica

utilização de novas práticas na administração do setor público, algumas
importadas do setor privado, outras recuperadas dos porões da história, outras

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desenvolvidas nas últimas décadas. Do ponto de vista do ensino, é mais
vinculado a práticas de gestão, a funcionalidades e situação atual do Estado .

1.4 Evolução da Administração Pública para a Gestão

Pública

A redemocratização, a inspiração neoliberal e as referências das

inovações oriundas de países mais avançados, os movimentos de reforma
procuravam centrar-se nas especificidades das diversas organizações
públicas, à semelhança das mudanças na área privada. A perspectiva básica
era a eficiência e capacidade de resposta da administração pública e melhora
da gerência pública.

Portanto passou-se a questionar o tradicionalismo da administração

pública, mas incorporando os fundamentos democráticos implantados na nova
Constituição, como a subordinação da administração pública a mandatos
políticos conquistados em eleições democráticas. Em períodos não
democráticos, as tentativas de aparência tecnocrática ofuscaram muitos dos
problemas de embates políticos, não porque deixassem de existir, mas porque
havia sempre um lado repressor.

Com as novas inspirações ideológicas, começou-se a delinear a ideia

de que os governos não poderiam sozinhos conduzir ao progresso. O
desenvolvimento passou a ser visto como algo complexo e gigantesco, e as
máquinas administrativas tradicionais não como fator de modernização, mas
obstáculos ao progresso.

Surgiram movimentos significativos, em muitos países e apoiados por

entidades internacionais, para proclamar a descrença nas possibilidades da
administração pública de conduzir o desenvolvimento. Reduzir o tamanho do
Estado e modernizar a administração pública de conduzir o desenvolvimento.

Reduzir o tamanho do Estado e modernizar a administração pública

tornaram-se pontos importantes de uma nova agenda política. Ao contrário das
experiências anteriores, essa modernização se inspirou fortemente nos
modelos de gestão privada, considerados superiores e mais eficazes. Assim,

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as principais mudanças seriam transferir funções estatais para a área privada
e as restantes seriam administradas com formas o mais próximo possível das
praticadas nas empresas privadas. Tendo a representação democrática como
premissa, tentou-se valorizar as técnicas administrativas e a competência
neutra dos servidores, presumindo sempre a sua ação por delegação política e
não por autonomia própria.

A administração eficiente seria consequência natural de instrumentos

gerenciais, como estruturas e códigos de procedimentos adequados e boas
regras orçamentárias e gestão de pessoal. Pela falta de eficiência, culpavam-
se a inadequação das estruturas e dos procedimentos e a inabilidade dos
próprios servidores.

Ajustes administrativos seriam feitos de acordo com novos propósitos

políticos, adquiridos em eleições, ou com novas tecnologias administrativas. As
reformas preservavam as estruturas organizacionais, favoreciam a rigidez dos
códigos administrativos, e algumas propostas mais audaciosas propunham
maior descentralização e autonomia organizacional. Entretanto, não se
questionava fundamentalmente a administração pública, senão sua ineficiência
ou iniquidade.

Em grande parte, essas reformas colocavam em causa a própria

viabilidade da administração pública como condutora de eficiência ou de
eficácia na gestão de serviços e na ação redistributiva. Os novos modelos
procuram transformar e introduzir na gestão pública o estilo privado. Além de
ampliarem a importação de técnicas típicas da área privada, propõem sempre
com grande ênfase eliminação, privatização e terceirização de serviços.

Nos países em desenvolvimento, como o Brasil, as ideias sobre reformar

a administração, com premissas de radicalismo e promessas de eficiência
imediata, são sempre atraentes, dadas as dificuldades que os cidadãos
enfrentam em tratar de seus interesses em qualquer organização pública. Ao
entrar em contato com uma repartição pública, a maioria dos cidadãos
experimenta uma história de relativo descaso e má qualidade no atendimento,
sobretudo na área social. Para essas pessoas, a ineficiência no serviço é um

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sintoma de iniquidade social, já que os mais afortunados normalmente dispõem
de outros meios.

Ao imitar a gestão privada, as propostas contemporâneas assumem a

singularidade do cliente e suas demandas como fundamentais na gestão
pública. Antes de planejar suas ações ou oferta de serviços, as organizações
públicas devem conhecer as demandas de sua clientela.

A organização pública existe para servir o indivíduo: deve centralizar

suas ações na demanda do cliente e na sua escolha. Como no mercado, cliente
é categoria primordial, e deve ser considerado em todas as instâncias. Essa
ideologia veio contaminada e reforçada pelos valores dos países mais
avançados, onde o individualismo fundamentado na igualdade das
oportunidades constitui uma prática social comum. Por isso esses modelos
centram-se mais no indivíduo (clientes e funcionários) e menos no contexto. A
ideologia liberal centrada no indivíduo valoriza a iniciativa, o espírito
empreendedor e o desempenho e realização individuais.

Ainda prevalece e se reforça posições de ser a administração pública

responsável por reduzir a desigualdade social tanto por medidas
desenvolvimentistas quanto por programas sociais compensatórios. Na prática
neoliberal de países mais avançados, a gestão pública deve agir no sentido de
manter a igualdade perante a lei e de garantir oportunidades iguais, salvo nos
casos em que as chances não são claramente iguais. Programas sociais se
justificam mais facilmente pela desigualdade de oportunidades do que pela
compensação de diferenças de desempenho.

1.5 Formas de Gestão Públicas

No processo de evolução do Estado moderno, é possível observar

significativas mudanças na relação da sociedade com o patrimônio público.
Essas diferentes posturas da sociedade em relação a res publicam podem ser
resumidas naquilo que a doutrina passou a denominar de “as três formas de
Administração Pública”, as quais sintetizam, idealmente, três distintas maneiras
de administração do patrimônio do Estado.

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 Os diferentes perfis de Administração Pública que se sucederam são: a
Administração Pública Patrimonialista, a Administração Pública Burocrática e a
Administração Pública Gerencial.

A ética na gestão pública está diretamente relacionada com a forma

pela qual as ações do Estado são direcionadas e o guia para essas ações são
os modelos de gestão. O Brasil passou por diferentes perfis de Administração
Pública que se sucederam, são eles: patrimonialista, burocrático e gerencial.
As características de cada um desses modelos de administração levam a um
caminho para o tratamento da coisa pública e, consequentemente, a uma
nova interpretação do que é ser ético na administração pública.

2. ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA

A organização administrativa refere-se à forma como o conjunto de entes

e órgãos responsáveis pelas atividades administrativas realizadas no interesse
da coletividade é estruturado. Não há coincidência com o conceito de
organização do Estado, tema pertencente ao Direito Constitucional e que
guarda relação com a “divisão política do território nacional, a estruturação dos
Poderes, à forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos
direitos e garantias dos governados” (MEIRELLES, 2016, p. 65).

As leis, os decretos e atos normativos diversos são os responsáveis pela

estruturação dos entes e órgãos que compõem a Administração Pública, sendo
que o Decreto-lei nº 200/67 surge como uma das normas mais importantes,
pois disciplina a organização da Administração Federal de forma minuciosa e
estabelece regras a serem observadas pela Administração dos Estados e
Municípios, além de dividir a Administração Pública em direta e indireta.
Ademais, trata das possibilidades de prestação de serviços públicos, que pode
ser feita diretamente pelos entes políticos (componentes da federação), que,
por isso, são chamados de entes da administração direta ou centralizada, ou
por entes especializados criados com a finalidade de prestação de tais serviços,
que constituem a administração indireta ou descentralizada (CARVALHO,
2017, p. 158).

9
 O exercício eficiente da função administrativa, que compreende a
prestação de serviços públicos, a fiscalização de atividades privadas e a
execução de obras públicas (CARVALHO, 2017, p. 159-160), pode ser
realizado de duas formas: diretamente pelos entes políticos a que competem
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios), que o fazem através de seus
órgãos e agentes, ou indiretamente, mediante a criação e delegação de
atribuições a pessoas responsáveis pelo desempenho das atividades que,
fica claro, competiriam aos entes federativos. No primeiro caso, tem-se o
fenômeno da centralização ou prestação centralizada de serviços e, no último,
a descentralização ou prestação descentralizada dos serviços.

2.1 Administração Direta

Entidades que compõe a federação brasileira: União, estados, DF e

municípios. Essas entidades são estudadas em Direito Constitucional e
também são chamadas de centrais, por concentrar as decisões políticas, sobre
exercício do poder. Constitui-se dos órgãos integrantes da estrutura
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. São centros de
competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de
seus agentes, não possui patrimônio; estão inseridos na estrutura de uma
pessoa jurídica; na esfera federal estão submetidos à supervisão ministerial (ao
Ministro de Estado); e, alguns têm capacidade jurídica, processual, para defesa
de suas prerrogativas funcionais (MARQUES, 2013).

2.2 Administração Indireta

Além disso, é importante observar que os membros da Administração

Pública indireta estão sujeitos ao controle do ente da Administração Direta
responsável por sua criação, no que se refere à legalidade de seus atos.
Realiza funções burocráticas e técnicas. São as autarquias, fundações
públicas, empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Constituída de entidades com personalidade jurídica e compreende as

empresas públicas e as sociedades de economia mista, que integram a
Administração por relação de vinculação e cooperação, como: as Autarquias,

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Fundações Públicas, e Sociedade de Economia Mista. Suas características:
personalidade jurídica; criação autorizada por Lei; patrimônio próprio;
capacidade de autoadministração ou autonomia própria; sujeitos ao controle
pelo Estado; não tem liberdade para modificação ou fixação de seus próprios
fins; e, tem auto-gestão financeira, etc (MARQUES, 2013).

3. O PÚBLICO E O PRIVADO NA GESTÃO PÚBLICA

De acordo com o Dicionário Michaelis, o conceito etimológico de público

é:

Pertencente ou relativo a um povo ou ao povo. 2 Que serve para uso

de todos. 3 A que todos têm o direito de assistir. 4 Comum. 5 Que diz
respeito ao governo-geral do país e suas relações com os cidadãos. 6
Que se faz diante de todos. 7 Que é conhecido de todos; notório,
vulgar. 8 Universalmente espalhado. (MICHAELIS, 2009).

Portanto, a etimologia de público refere-se a um destinatário de ações

desenvolvidas até a forma como essas ações se desenvolvem, destacando a
importância da participação do sujeito e apontando o pressuposto da gestão
democrática, que proporciona condições para o exercício da cidadania. Ao
longo da história da educação, o público tem lutado para conquistar seu
espaço.

Saviani compreende que o:

público se contrapõe a privado e, por isso, se refere também ao que é

com um, coletivo, por oposição ao particular e individual. Em
contrapartida, público está referido àquilo que diz respeito ao que se
restringe aos interesses das elites. Finalmente, público está referido
ao Estado, ao governo, isto é, ao órgão instituído em determinada
sociedade para cuidar dos interesses comuns, coletivos, relativos ao
conjunto dos membros dessa mesma sociedade (SAVIANI, 2005, p.
02).

Ao público sujeito é suprimida a possibilidade de ser ativo nas

elaborações políticas, tendo em vista a dificuldade em serem levado em conta

11
suas proposições. Ao público como órgão de governo cumpre o regimento das
políticas públicas para a educação com a manutenção da lógica mercadológica
evidenciada na restrição do Estado frente às questões sociais (MIRANDA e
SARTURI, 2009).

Santos (2004, p.101) afirma que: O público está relacionado à

governança de um país, ao poder público, ao Estado. Portanto, a categoria
privada ignifica particular, que se distingue do público. Na sociedade capitalista,
o público é contraditoriamente privado. Há uma relação de promiscuidade entre
tais esferas. Trata-se de organizar o poder privado (de um a classe) na forma
de poder público (Estado).

É com base no discurso de que o Estado entrou em crise por ter gasto
demais com os serviços sociais, que o Estado brasileiro é reformado na década
de 1990. Tal reforma provocou mudanças profundas na provisão dos direitos
sociais, entre eles a educação, e também na relação entre o público e o privado
(BRAGA, 2013).

O autor acima ainda explica que, desde então, a ideia que se espalhou
é que o setor privado pode oferecer melhor serviços sociais, enquanto o Estado
não pode, sozinho, fornecer esses serviços de forma eficaz e com qualidade.
No caso específico da educação, o problema da má qualidade da educação é
atribuído à má gestão das escolas públicas. Como resultado, defende-se a
parceria público-privada na educação onde o privado introduz mecanismos
empresariais na gestão da escola pública: é a escola com gestão empresarial.

Com a reforma do Estado brasileiro, a relação entre os setores público e

privado sofreu grandes mudanças. Entender as novas relações que se
formaram desde então, principalmente na gestão da “coisa pública”, é essencial
para entender de forma mais concreta as relações que também se
estabeleceram, em decorrência disso, entre a Fundação Itaú, por meio do
programa. Tendo em vista que essas relações existem por causa da
“Excelência em Gestão Educacional” e da gestão das escolas públicas
brasileiras, porque é possível formalizar a parceria entre os setores público e
privado.

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 4. A GESTÃO PÚBLICA E SEUS PROCESSOS
FUNDAMENTAIS

Os conselhos gestores, como instâncias participativas e decisórias,

promovem aprendizados de convivência democrática, tanto para os atores da
sociedade civil quanto os do Estado. A existência dessas instâncias reforça a
exigência para que o Estado dê publicidade a suas ações, apresente contas,
exponha os critérios que balizam acordos, mas também para que a sociedade
civil se qualifique para essa participação. Desse modo, amplia o conhecimento
sobre processos que envolvem a gestão pública e possibilita a construção de
referenciais adequados para equilibrar a defesa de interesses privados e
corporativos com o reconhecimento do caráter coletivo dos direitos implicados
(Almeida e Tatagiba, 2012).

Na argumentação de Silva e Oliveira, Pereira e Oliveira (2010:423), os

conselhos — como organismos públicos — e os conselheiros — como sujeitos
coletivos — contribuem para a “democratização da gestão pública, a ampliação
quantitativa e qualitativa da participação, a condução coletiva de políticas
sociais, a responsabilização de governantes, o controle social proativo e para
o intercâmbio de informações entre população e poder local”.

O estudo de Vázquez e colaboradores (2005:153) reconhece que as

políticas de participação social no Brasil “são resultados de anos de luta e
pressões pela democratização do Estado” e que essas “levaram a mudanças
organizacionais com a criação de diversificadas portas de entrada individuais e
coletivas para a participação da população”. Não obstante, são muitos os
desafios na direção de melhorar a forma de pôr em prática as conquistas
estabelecidas no plano legal, incluindo proporcionar à população um conjunto
de ações de divulgação e capacitação para fazer valer o uso de mecanismos
institucionais de participação e democratização da gestão pública e do controle
social (KLEBA, et.al. 2015).

Para que esse processo de democratização possa avançar, é

indispensável que sociedade civil e governos qualifiquem sua intervenção
nesses espaços públicos. O desafio em contribuir para a democratização e

13
ampliação da participação na gestão pública — primaz finalidade dos conselhos
gestores de políticas públicas — exige que os envolvidos influenciem a
dinâmica de funcionamento e os conteúdos da pauta dessas instâncias pela
apropriação de informações, meios e condições, de forma a se constituírem
efetivamente sujeitos, protagonistas do processo decisório.

4.1 Plano Plurianual (PPA)

O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento de planejamento

governamental que define as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para o horizonte de quatro anos (BRASIL, 2020).

O Plano Plurianual – PPA é o documento que define as prioridades do

Governo para o período de quatro anos, podendo ser revisado a cada ano.
Nele consta o planejamento de como serão executadas as políticas públicas
para alcançar os resultados esperados ao bem-estar da população nas
diversas áreas (GARCIA, 2000).

A partir do PPA 2000-2003, inicia-se a mais nova transformação do

processo orçamentário brasileiro, influenciada pela Nova Administração
Pública (New Public Management) ou Gerencialismo. A Constituição Federal
de 1988 (CF/88) cria, em seu Artigo 165, o PPA e a LDO e unifica os
orçamentos anuais (Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das
Estatais) no OGU.

A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes
e para as relativas aos programas de natureza continuada (BRASIL,
1988b).

Conforme explica Garcia (2000), o PPA surgiu, portanto, em contexto no

qual o planejamento governamental (de caráter normativo) estava em
descrédito e sob forte crítica por parte dos ideólogos e defensores da onda
neoliberal que se levantava poderosa. Ademais, muitos dos parlamentares
integrantes da comissão da Assembleia Nacional Constituinte responsável pela
elaboração das propostas para o que viria ser o Título VI (Da Tributação e do
Orçamento) da CF/88 haviam sofrido com as dificuldades de planejar e

14
executar orçamentos em ambiente de complexidade crescente e tinham se
inclinado para orientação mais fiscalista.

Giacomoni (2003, p.198) diz que o PPA constitui a síntese dos esforços
de planejamento da administração pública, orientando a elaboração
dos demais planos e programas de governo, assim como o próprio
orçamento anual. As peças orçamentárias devem relacionar-se entre
si e o PPA deve conter todas as ações de forma coordenada, mas sem
vinculação com valores financeiros ou orçamentárias. Já o orçamento
deve conter a previsão de receitas e a fixação das despesas
(necessárias para que se atinjam as metas estabelecidas a partir das
diretrizes do PPA) expressas monetariamente.

É possível a firmar que a Constituição Federal atribuiu ao PPA um papel

central de organização da ação do Estado, uma vez que submete a elaboração
dos demais documentos de planejamento e orçamento às suas disposições. O
Plano Plurianual, portanto, deve estabelecer a ligação entre objetivos
indicativos de Estado, presentes em um planejamento de longo prazo, e,
finalmente, realização dos gastos, previstos pelo orçamento anual (PAULO,
2010).

4.2 Lei de diretrizes Orçamentárias (LDO)

A LDO é delineada para fazer a articulação e o ajustamento conjuntural

do PPA com o orçamento.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração
da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 1988c).

A LDO e os orçamentos anuais têm de ser compatíveis com o que dispõe

o PPA, bem como todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos na Constituição ou quaisquer outros instituídos durante um período
de governo. As emendas parlamentares à LDO e ao orçamento somente serão
apreciadas pela comissão mista pertinente do Congresso Nacional se
compatíveis com a lei que institui cada PPA. Ou seja, este plano é concebido
com evidente caráter coordenador das despesas governamentais e o poder de
subordinar a seus propósitos todas as iniciativas que não tenham sido
inicialmente previstas (GARCIA, 2000). Após interagir com o PPA e extrair seus
projetos e ações, a responsabilidade constitucional da LDO é orientar a

15
elaboração da LOA. Sob esse entendimento, Andrade et al. (2005, p. 72)
afirmam que:

A LDO deverá apresentar a forma de elaboração das propostas

orçamentárias, definir as regras para previsão das receitas e
fixação das despesas, (.. .), identificar a repartição de recursos
orçamentários por setor de atuação governamental, definir os prazos
para que os órgãos da administração indireta e o Poder Legislativo
encaminhem suas propostas orçamentárias parciais para consolidação
do orçamento municipal, definir os anexos que acompanharão o projeto
de LOA, definir os níveis de detalhamento da proposta orçamentária.

Frota et. al. (2007) explica que, a LDO é a lei anterior à lei orçamentária,
que define as metas e prioridades em temos de programas a serem executados
pelo Governo. O projeto de LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo até o
dia 15 de abril de cada ano. A LDO tem a finalidade precípua de orientar a
elaboração do orçamento fiscal da seguridade social e de investimento das
empresas estas tais, buscando sintonizar a Lei Orçamentária Anual – LOA com
as diretrizes, objetivos e metas da administração pública estabelecidos no PPA.

4.3 Lei Orçamentária Anual (LOA)

A LOA é o orçamento propriamente dito, uma lei que estima as receitas

e fixa as despesas públicas para o período de um exercício financeiro. A LOA
contém todos os gastos do Governo Federal e seu projeto deve ser enviado ao
Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano (BRASIL, 2020).

A LDO define os objetivos do exercício, e a LOA é um instrumento que

possibilita a realização das ações governamentais. Portanto, por meio da LOA,
a administração pode completar o trabalho do plano: disponibilizando os
recursos financeiros necessários para o cumprimento, as ações necessárias
para atingir a meta dentro de um exercício.

4.4 Administração Pública Patrimonialista:

É um modelo de administração típico dos Estados Absolutistas da

Europa e chegou ao Brasil com a vinda de Dom João VI e sua corte em 1808.
O Estado era tido como uma extensão do poder do governante e os

16
administradores chegavam aos seus postos de trabalho por indicação do
soberano.

Na visão patrimonialista, a visão de que a gestão pública

deveria servir a população para satisfazer ou dar condições
para que suas necessidades fossem atendidas era
antagônica, ou seja, entendia-se que o Estado era uma
entidade que deveria ter suas necessidades satisfeitas por
meio do trabalho dos seus governados. Os governantes
consideraram o Estado como seu patrimônio, havendo uma
total confusão entre o que é público e o que é privado.
(SILVA, 2013).

No modelo patrimonialista, “a gestão dos negócios governamentais

caracterizava-se por um modelo fortemente centralizado e pela ausência de
critérios e métodos científicos de gestão”. Normalmente, os cargos eram dados
como forma de agradecimento ou para preservar interesses particulares. Era
uma forma de administrar que privilegiava o clientelismo, o nepotismo e a
corrupção, uma vez que o interesse público e privado se misturava. Marini
(2004, p.4),

Neste modelo de administração o aparelho do Estado funciona como

uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores possuem
status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas e não há
diferença entre res pública e res principis. Consequentemente, a corrupção e o
nepotismo são inerentes a esse tipo de administração.

Na administração público patrimonialismo, não é possível afirmar que

existe coisa pública em sentido contemporâneo, uma vez que o próprio Estado
se confunde com patrimônio do soberano, sendo mera extensão daquilo que
lhe pertence. O interesse perseguido é sempre o de quem detém o aparelho de
Estado em suas mãos, não se podendo falar, nesse momento, de institutos
básicos da moderna Administração Pública, como a ideia de supremacia e
indisponibilidade do interesse público, separação do servidor de seu cargo,
entre outros (ACUNHA, 2013, p. 26).

Com a afirmação do capitalismo e da democracia, o mercado e a

sociedade civil passam a se distinguir do Estado e, a partir desse momento
histórico, a Administração Patrimonialista torna-se inaceitável. A reação ao
Ancien Régime e a prevalência dos ideais da burguesia contra o autoritarismo

17
e a ausência de segurança jurídica, marcados pelo surgimento do Estado
Liberal, conduz a uma nova forma de organização e gestão da coisa pública.

Nesse momento, separa-se a esfera dos interesses dos indivíduos

(interesses privados) da esfera do interesse da coletividade (o interesse
público), atribuindo-se ao Estado a missão primordial de buscar a satisfação
desse último, embora não de forma exclusiva, já que, em inúmeras situações,
o ordenamento jurídico confere ao particular a legitimidade para realizar e
defender o interesse público, ainda que esse possa ser utilizado como
instrumento contrário aos interesses da própria Administração Pública
(interesse coletivo e interesse da Administração não se confundem) (ACUNHA,
2013, p. 26).

4.5 Administração Pública Burocrática (racional legal)

O modelo Burocrático surgiu na Europa no século XIX com a intenção de

reduzir a corrupção e trazer mais impessoalidade às ações da administração
pública. No Brasil, esse modelo foi adotado na década de 1930, no governo do
então presidente Getúlio Vargas.
O país passava por um momento de crescente industrialização e ao
mesmo tempo de um forte nacionalismo e uma grande centralização
administrativa. Tinha-se a intenção de acabar com a cultura patrimonialista que
havia se alastrado por toda a administração desde antes da independência,
tendo passado por todo período imperial e pela chamada “República Velha”, a
qual tem como uma das suas mais fortes marcas o “coronelismo”. Em relação
à postura do administrador público frente ao modelo burocrático, Osório (2005)
afirma:

Nas estruturas burocráticas do domínio legal

Weberiano, a administração pública passou a
ocupar um lugar de destaque, caracterizando-se
não apenas pelo apego às formas instrumentais do
governo, mas sobretudo pelo ideal de obediência a
legalidade. Daí porque a liberdade do administrador
haveria de ser muito restrita, ou mesmo inexistente,
dentro dos padrões de divisão dos poderes.
(OSÓRIO, 2005).

Na Constituição de 1934 já havia um artigo que tratava do direito ao livre

acesso a todos os brasileiros aos cargos e o fim das discriminações de estado

18
civil e sexo, questões que faziam parte das legislações até ali existentes.
Barbosa (1999). A própria criação do Departamento da Administração do
Serviço Público (DASP), em 1936, foi uma tentativa de formar uma nova cultura
administrativa, já que esse órgão deveria implementar as diretrizes, formar
administradores do alto escalão e supervisionar a administração pública. Sobre
o modelo de administração burocrática, Silva (2013) afirma:
Entre as principais críticas à administração pública
burocrática, pode-se citar a separação do Estado e
sociedade, pelo fato de os funcionários se
concentrarem no controle e na garantia do poder do
Estado. O modelo burocrático está presente na
Constituição de 1988 e em todo o sistema do direito
administrativo brasileiro. Ele está baseado no
formalismo e na presença constante de normas e
rigidez de procedimentos. (SILVA, 2013).

Essa forma de administração surge como uma reação ao modelo

anterior. Visa combater a corrupção e o nepotismo patrimonialistas e apresenta
como princípios orientadores de seu desenvolvimento a profissionalização, a
ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, a
legalidade, em síntese, o poder racional.

Segundo Osório (2005), o legalismo e a burocracia tornaram-se pilares

de legitimação do poder político, em detrimento da discricionariedade. A
obediência a processos formalmente corretos do ponto de vista jurídico seria
mais importante que o atendimento a resultados. (OSÓRIO, 2005).

Nessa forma de administração, os controles administrativos são

sempre a priori, pois parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores
públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Daí a necessidade de
controles rígidos de processos, como, por exemplo, na admissão de pessoal,
nas compras e no atendimento a demandas (BRASIL, 1995, p. 15).

O modelo burocrático é constituído por procedimentos formais feitos por

funcionários especializados com competências fixas, sujeitos ao controle
hierárquico. Essa forma de administração procura-se separar a esfera dos
interesses dos indivíduos (interesse privado) daquela atinente ao interesse da
coletividade (o interesse público), atribuindo-se ao Estado não o monopólio do
último – visto que, como se sabe, interesse coletivo e interesse da

19
Administração não se confundem -, mas a missão primordial de buscar a sua
satisfação.

O burocrático enfatiza aspectos absolutamente formais, controlando

processos de decisão, estabelecendo uma hierarquia funcional rígida, baseada
em princípios de profissionalização, formalismo, entre outros. O que é
relevante, nesse tipo de controle, é o “como” (controle de meio de atuação, ou
controle de processos), a observância do atendimento às prescrições legais em
todos os momentos de atuação dos agentes do Estado (princípio da
legalidade), e não o “o quê” (controle finalístico, ou controle de resultados), que
será enfatizado pelo modelo seguinte (ACUNHA, 2013, p. 28). O modelo
burocrático exerceu enorme influência na estruturação da Administração
Pública brasileira plasmada na Constituição de 1988.

Desde a década de 30, surgiram os concursos públicos, no Brasil, para

a investidura em cargos ou empregos públicos de provimento definitivo,
conforme estabelece o art. 37, II, da Constituição de 1988, com a consequente
profissionalização das carreiras públicas, é um exemplo dessa influência. Por
outro lado, a obrigatoriedade de se realizar licitação nas contratações públicas
(art. 37, XXI, CF/88) também é exemplo dessa influência.

A existência na Administração Pública brasileira, na atualidade, de um

sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação
constante de desempenho, o treinamento sistemático - art. 39 da Constituição
Federal, também é exemplo da permanência dos princípios fundamentais da
Administração Pública burocrática.

4.6 Administração Pública Gerencial

O modelo gerencial tem como base a preocupação com a qualidade dos

serviços prestados e a redução de custos. Busca ainda uma cultura gerencial
nas organizações, visando resultados e o aumento da governança do Estado.

20
 Nesse modelo de administração a atuação do Estado passa a ser
orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na
prestação de serviços públicos, tendo o cidadão como foco principal, e pelo
desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. O princípio da
eficiência passa a ser a bússola da Administração Pública.

No modelo gerencial (governança), a estratégia volta-se:

a) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público

deverá atingir em sua unidade;

b) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos

recursos humanos, materiais, e financeiros que lhe forem colocados à
disposição para que possa atingir os objetivos contratados.

c) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados, ou seja,

o controle de resultados.

Nessa forma ainda se pratica a competição administrada no interior do

próprio Estado, quando há possibilidade de estabelecer concorrência entre
unidades internas.

O modelo gerencial, fundamentado nos princípios da confiança e da

descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização
de estruturas, descentralização de funções e incentivo à criatividade. Ao invés
de enfatizar o controle estrito de procedimentos, ou de “como” agir, passa-se à
preocupação com os fins a serem atingidos com a atuação do Estado, ou seja,
com “o que” foi feito com o dinheiro do Estado, com a avaliação que permita
indicar se a meta estabelecida foi ou não alcançada, se o resultado pretendido
foi ou não atingido, se o recurso público foi ou não eficientemente empregado
– Princípio de eficiência como bússola da Administração Pública (ACUNHA,
2013, p. 29).

Afirma-se ainda que, a Administração Pública deve ser permeável à

maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade
civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins),
tendo como princípios norteadores a eficiência, a orientação para o cidadão-
cliente, o controle dos resultados e a competição administrada.

21
 A administração pública gerencial foi a principal fonte de inspiração dos
autores da chamada “Reforma Administrativa do Estado” (Emenda
Constitucional n. 19/1998), a qual adotou uma série de medidas que atenuaram
os rígidos controles procedimentais do período precedente, com ênfase muito
maior no princípio da eficiência (incorporado ao caput do artigo 37 da
Constituição Federal pela EC 19/1998), prevendo, entre outros, a atuação em
parceria com sociedade civil, destacadamente, com o chamado Terceiro Setor,
por meio de instituições como as Organizações Sociais e as Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público, uma maior autonomia para as entidades
administrativas, por meio de instrumentos como os contratos de gestão, que dá
ensejo, até mesmo, ao que chama de competição administrada, com o
estabelecimento de concorrências internas entre as pessoas jurídicas ligadas
ao Estado (ou entre entidades do Terceiro Setor) na busca de recurso públicos,
que serão destinados àqueles que se mostrem mais eficientes no emprego das
verbas - art. 37, parágrafo 8, CF/88. (ACUNHA, 2013, p. 29).

Esta forma de gestão também foi o responsável por abrir a Administração

Pública a uma maior participação dos cidadãos/usuários, tendo o art. 37,
parágrafo 3, da CF/88, com redação determinada pela EC 19/1998,
estabelecido que “A lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando especialmente”. Na
Administração Pública Gerencial, a relação entre o Poder Público e seus
parceiros foi radicalmente modificada, sendo digno de nota o surgimento das
entidades do espaço público não estatal e a sua forma de relacionamento com
o Estado, os tipos de atividades que prestam e o regime jurídico de controle
que experimentam.

Com a emergência do paradigma do Estado Regulador, surge a

concepção de que existem espaços públicos não estatais que podem ser
preenchidos por organizações da sociedade civil, cuja finalidade consiste em
satisfazer as necessidades humanas a que o mercado não consegue dar
resposta e o Estado já não está em condições de satisfazer. É o surgimento do
chamado Terceiro Setor, com o qual o Estado tratou de estabelecer parcerias
nas áreas de saúde, educação, cultura, pesquisa e outros.

22
 Esse é o movimento que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado – PDRAE, denominou de processo de publicização (BRASIL, 1995, p.
12-13). Está relacionado com a prestação de atividades públicas - os chamados
serviços públicos, quando entendidas como não exclusivas do Estado - como a
imposição e a arrecadação de tributos, o exercício do poder de polícia, e outros.
O PDRAE consistiu num movimento que busca estabelecer parceria
com o Terceiro Setor - Organizações Sociais e Organizações Sociais da
Sociedade Civil de Interesse Público, instituídas, respectivamente pelas Leis n.
9.637/98 e 9.790/99, em relação às atividades que correspondem aos
chamados espaços públicos não estatais, em que serviços públicos, como
saúde, educação, cultura, pesquisa científica, meio desenvolvimento
tecnológico, entre outros, não são entendidos como atividades exclusivas do
Estado. Essa parceria entre o Estado e o Terceiro Setor se formaliza mediante
Contrato de Gestão (art. 5, da Lei n. 9.637/98) ou Termo de Parceria (art. 9, da
Lei n. 9.790/99), conforme autorização do constituinte reformador no art. art.
37, parágrafo 8, da Constituição Federal.

Trata-se de uma forma de controle mais suave, que deixa de basear-se

nos processos para concentrar-se nos resultados. Tanto a Lei n. 9.637/98
quanto a Lei n. 9.790/99 estabelecem formas de controle pelo resultado. O Art.
8º, § 1º, da Lei n. 9.637/98 estabelece que “§ 1º A entidade qualificada
apresentará ao órgão ou entidade do Poder Público supervisora signatária do
contrato, ao término de cada exercício ou a qualquer momento, conforme
recomende o interesse público, relatório pertinente à execução do contrato de
gestão, contendo comparativo específico das metas propostas com os
resultados alcançados, acompanhado da prestação de contas
correspondente ao exercício financeiro.” Essa forma de controle pelo resultado
também está prevista no art. 10, § 2º, incisos II e II, da Lei n. 9.790/99.

A Lei nº 14.133 de 1º de abril de 2021, Art. 1º esta Lei estabelece normas

gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas,
autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, e abrange:

23
 I - os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, dos Estados
e do Distrito Federal e os órgãos do Poder Legislativo dos Municípios, quando
no desempenho de função administrativa;

II - os fundos especiais e as demais entidades controladas direta ou

indiretamente pela Administração Pública.

§ 2º As contratações realizadas no âmbito das repartições públicas

sediadas no exterior obedecerão às peculiaridades locais e aos princípios
básicos estabelecidos nesta Lei, na forma de regulamentação específica a ser
editada por ministro de Estado.

§ 3º Nas licitações e contratações que envolvam recursos provenientes

de empréstimo ou doação oriundos de agência oficial de cooperação
estrangeira ou de organismo financeiro de que o Brasil seja parte, podem ser
admitidas:

I - condições decorrentes de acordos internacionais aprovados pelo

Congresso Nacional e ratificados pelo Presidente da República;

II- condições peculiares à seleção e à contratação constantes de normas

e procedimentos das agências ou dos organismos, desde que:

a) sejam exigidas para a obtenção do empréstimo ou doação;

b) não conflitem com os princípios constitucionais em vigor;
c) sejam indicadas no respectivo contrato de empréstimo ou doação e
tenham sido objeto de parecer favorável do órgão jurídico do
contratante do financiamento previamente à celebração do referido
contrato.

É importante observar que, apesar de se tratar de uma forma de

administração mais flexível, tais parcerias não estão livres da fiscalização dos
órgãos de controle do Estado, como o Ministério Público, o Tribunal de Contas
da União e a Advocacia Pública, conforme expressamente prevê os arts. 9 e
10 da Lei n. 9.637/98 e os arts. 12 e 13 da Lei n. 9.790/99.

24
 É importante ressaltar que a Administração Pública brasileira sofre
influxos de todos esses perfis de Administração Pública. Com efeito, as
inovações gerenciais de dinamização convivem com os principais institutos
burocráticos, como a profissionalização, o concurso público, a legalidade e com
indesejáveis resquícios de patrimonialismo, como a privatização de espaços
públicos e meios públicos, frequentemente colonizados pela busca de
interesses privados (ACUNHA, 2013, p. 30).

5. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Nos últimos anos, estão sendo implementados no Brasil mecanismos

que possibilitem um maior controle social no que se refere às ações dos
agentes públicos e das políticas estatais. A busca pela transparência na gestão
pública é um fator importante para que esse controle seja possível. Segundo
Figueiredo e Santos (2013), “a Lei de Acesso à Informação, nº 12.527, de 18
de novembro de 2011, busca tornar menos obscuro o conhecimento da
informação por parte dos cidadãos, no que se refere à forma como os nossos
recursos públicos são administrados”.
O bem-estar social, o bem público, é o objetivo maior da administração
pública. No entanto, é comum ocorrer casos de má utilização dos recursos
públicos e atos de corrupção. Para buscar resolver tais problemas, tem se
pensado em formas de controle que visam uma ação mais ética e eficiente da
administração pública.

Muitas ações têm sido feitas por parte dos governos, tanto federal quanto
estaduais e municipais, referentes a essa questão. A Internet tem ajudado com
a disponibilização de informações a partir do chamado “Portal da
Transparência”, onde é possível encontrar dados sobre as arrecadações e
gastos públicos.

Em relação à transparência da gestão pública, a Controladoria-Geral da

União (CGU) destaca:

Promover transparência é dar condições de acesso a todas as

informações sobre a gestão pública. Uma Administração Pública
transparente é aquela que funciona de maneira aberta, sem nada às

25
 escondidas, baseada em princípios éticos e democráticos, em função
da facilidade que têm os cidadãos em acessar as informações públicas
[...] Transparência é, portanto, o que permite a qualquer cidadão, saber
onde, como e porque o dinheiro público está sendo gasto. (CGU, 2010)

Outro ponto de destaque nesse sentido foi a Lei de Responsabilidade

Fiscal. Sobre essa lei, Henriques e Alcântara (2012) destaca:

A Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, denominada Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), consagra a transparência da gestão financeira
como mecanismo de controle social, correspondendo na atualidade importante
ferramenta para o controle e acompanhamento do correto destino dos recursos
públicos na seara dos municípios, bem como dos demais entes federativos.
Sucedeu-se, então, a Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009,
conhecida como Lei da Transparência, a qual garante o acesso dos cidadãos
às contas públicas. (HENRIQUES E ALCÂNTARA, 2012, p.2)

Dentro do tema de controle da administração pública, um termo aparece

em destaque: accountability. Esse termo ainda não possui uma tradução para
o português, mas se relaciona com a prestação de contas dos governantes e a
responsabilização dos mesmos.
A accountability quando o cidadão percebe quem são os agentes que
agem em seu benefício e os aprovam, elegendo- lhes, ou sancionam lhes, não
mais votando neles. O accountability pode ser dividido em vertical, horizontal e
social. O accountability horizontal diz respeito à mútua fiscalização dos três
poderes ou entre órgãos como os tribunais de contas, as agências reguladoras,
controladorias-gerais e os ministérios públicos, por exemplo. Já o accountability
vertical é o controle feito pelos cidadãos, por meio de plebiscitos, referendos e
voto ou mediante exercício de controle social.

O accontability social relaciona-se às ações de associações,

organizações não-governamentais (ONG) e sindicatos para tornar públicas as
falhas da administração pública, incluir novas questões nas agendas políticas
ou até mesmo influenciar decisões a serem tomadas pelo poder público. Esse
tipo de accontability não é capaz de, por si só, promover sanções, mas ganham
efetividade ao sensibilizar outros mecanismos de controle, como os órgãos
públicos que possuem essa atribuição e o próprio eleitor.

26
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