MODOS DA ACTUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

E OS MODOS ESPECÍFICOS DA ACTUAÇÃO DAS

AUTARQUIAS

Autor: Saide Cassimo1

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Licenciado em Ensino de Português com Habilitações em Ensino de Inglês pela Universidade
Pedagógica, delegação de Montepuez (Actual UniRovuma) /. Actualmente, é estudante do curso de
mestrado em Língua Portuguesa com Segunda e Estrangeira.
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Índice

Introdução ........................................................................................................................................ 1

1.1. Objectivos do trabalho....................................................................................................... 2

1.1.1. Objectivo geral .................................................................................................................. 2

1.1.2. Objectivos específicos ....................................................................................................... 2

1.2. Metodologia de Trabalho .................................................................................................. 2

2. Definição de conceitos-chave ............................................................................................ 3

2.1. Conceito de Administração Pública .................................................................................. 3

2.2. Conceito de autarquia ........................................................................................................ 4

3. Modos de actuação da Administração pública .................................................................. 5

4. Modos específicos da actuação das autarquias.................................................................. 7

5. As dificuldades da Administração Pública na actuação das Autarquias ........................... 8

Conclusão ...................................................................................................................................... 10

Referências bibliográficas ............................................................................................................. 11

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Introdução

O presente trabalho tem como tema Modos da actuação da Administração Pública e os modos
específicos da actuação das Autarquias. Pretende-se com esse trabalho analisar os modos da
actuação da Administração publica e modos específicos da actuação da administração pública nas
autarquias.

Primeiramente, vale destacar que a expressão autarquia (do grego autarchía) é um conceito
pertinente a vários campos, que significa poder absoluto sobre sim mesmo. Nesse sentido, em
Moçambique, as autarquias dispõem de completa liberdade de iniciativa, relativamente a questões
da sua competência que é fixada por lei, pelo que a lei apenas admite que o Governo exerça tutela
administrativa sobre as autarquias e suas associações, tendo sempre presente a característica
autonomia pela qual se deve pautar toda a vida autárquica. Por outro lado, o que se tem verificado
na integra, há uma constante actuação do Estado nas autarquias locais, o que leva a inferir que um
diálogo construtivo entre o Estado e as Autarquias Locais é crucial para que se tenha uma visão
de que a transferência de funções e competências passa igualmente pela transferência de recursos,
não necessariamente financeiros, mas e sobretudo recursos humanos e técnicos.

Entretanto, são os aspectos acima apresentados que constituem o objecto desse estudo e que de
certa forma pretendem ser discutidos no presente trabalho, sem se esquecer, sobretudo de apontar
os principais modos de actuação da administração pública e de igual modo, os modos específicos
da actuação das Autarquias. Quanto à organização, o trabalho obedece a seguinte estrutura: a
presente introdução, onde se faz a contextualização do estudo, e apresentam-se os objectivos e as
metodologias usadas para a realização deste trabalho, o desenvolvimento, a conclusão e a sua
respectiva referência bibliográfica, onde se apresenta a lista de todos os autores citados no corpo
do trabalho.

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1.1.Objectivos do trabalho

Para realização do trabalho, traçaram-se os seguintes objectivos:

1.1.1. Objectivo geral
Analisar os modos da actuação da Administração pública e modos específicos da actuação da
administração pública nas autarquias.

1.1.2. Objectivos específicos

A par deste objectivo geral traçado, apresentam-se os seguintes objectivos específicos:

 Conceptuar a administração pública e as autarquias locais.

 Identificar os principais modos da actuação da Administração pública;
 Descrever os modos específicos da actuação das Autarquias.
1.2. Metodologia de Trabalho

Este estudo compõe uma metodologia bibliográfica de carácter analítico a respeito da

problemática levantada. Portanto, neste trabalho, a pesquisa bibliográfica consistiu em manter um
contacto directo entre a estudante e as diversas literaturas existentes relacionadas com o direito
administrativo, olhando sobretudo, o contexto jurídico moçambicano. De igual modo, vale
destacar que a pesquisa bibliográfica desenvolvida em torno da temática em alusão teve como
objectivo principal colocar a estudante em contacto directo com o material bibliográfico já
produzido sobre o tema de modo a contrastar a sua veracidade.

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2. Definição de conceitos-chave

Nesta parte do trabalho apresentam-se os principais conceitos que são fundamentais para a
percepção desse trabalho. Assim, apresentam-se os conceitos de administração publica e de
autarquia, conforme se pode ver:
2.1. Conceito de Administração Pública
De acordo com Sundfeld (2008, p. 119), a expressão Administração Pública pode ser definida e
delimitada, preliminarmente, em dois sentidos: um amplo e outro restrito.

Em sentido amplo, a denominação de Administração Pública incluiria os órgãos de Governo,

incumbidos de estipular as políticas e directrizes de Governo, e também os órgãos
administrativos, encarregados na prática e por incumbência legal de executar e aplicar as políticas
governamentais traçadas pelo Governo. Em sentido estrito, a conceituação de Administração
Pública se refere exclusivamente à consecução das actividades administrativas, excluindo-se a
formulação das políticas de Governo.

Montoro (1977, p. 116) acrescenta que também podemos definir a Administração Pública em seu
sentido material, objetivo ou funcional. Trata-se de conceituar a Administração Pública em
relação às actividades administrativas exercidas pelo Estado e, in casu, não inclui a análise dos
sujeitos que exercem as citadas actividades. Em tal concepção, vamos verificar que a
Administração Pública inclui as actividades de polícia administrativa, a noção de serviço público,
o fomento e a intervenção administrativa na liberdade e propriedade dos sujeitos privados.

Relativamente ao acima exposto, pode-se perceber que a expressão Administração Pública pode
ser compreendida desde uma perspectiva ampla ou restrita, no seu sentido formal ou no sentido
material. Não obstante, o termo Administração Pública é entendido como o conjunto de agentes
públicos, órgãos e entidades administrativos encarregados por lei e regulamento do exercício das
actividades administrativas. Entretanto, o aparelho de que dispõe a Administração Pública para a
consecução das actividades administrativas faz referência à Administração Pública em seu
sentido subjectivo, orgânico ou formal. Vale a pena lembrar que antes de formular suas políticas
de curto e longo prazo, frequentemente se socorre dos conhecimentos específicos dos Órgãos e
Entidades da Administração Pública.

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 2.2. Conceito de autarquia

Conforme a Lei no 2/97 de 28 de Maio, lei base das autarquias compreende a existência de
autarquias locais e define-as como sendo pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos
representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas.

Por conseguinte conforme o Artigo 277 da Constituição, as autarquias constituem estruturas

administrativas intra-estatais. Nestas condições, a existência de um controlo do Estado sobre as
autarquias locais é um elemento constituinte do próprio processo de descentralização. Contudo, é
necessário que este controlo seja organizado de maneira a respeitar o princípio de autonomia
consagrado pela própria Constituição. A Lei organiza o controlo da actividade dos órgãos das
autarquias locais pelos agentes do Estado através da criação de um conjunto de meios e
procedimentos designado pelo vocábulo de “tutela administrativa”.

Segundo Carvalho Filho (2003, p. 366), a palavra autarquia (do grego autarchía) é um conceito
pertinente a vários campos, mas sempre fazendo alusão ou lidando com a ideia geral de algo que
exerce poder sobre si mesmo. Assim, o conceito de autarquia significa poder absoluto sobre si
mesmo. Define-se também como o governo de um Estado regido pelos seus concidadãos. Na
Administração Pública, a autarquia consiste no poder absoluto de um Governo de um Estado
regido pelos seus concidadãos. Entretanto, pode ser entendida como sendo uma entidade
autónoma, auxiliar e descentralizada da administração pública, sujeita à fiscalização e à tutela do
Estado, com património constituído por recursos próprios, e cujo fim é executar serviços de
carácter estatal ou interessantes à colectividade.

Segundo Plácido e Silva (1999, p. 100), o termo autarquia no mundo jurídico, deriva do grego
autos-arkhé, com significação de autonomia, independência, e foi trazida (o termo) para a
linguagem jurídica, nomeadamente do Direito Administrativo, para designar toda organização
que se gera pela vontade do Estado, mas a que se dá certa autonomia ou independência,
organização esta que recebeu mais propriamente a designação de autarquia administrativa. Nesse
sentido, uma autarquia é uma entidade auxiliar da administração pública estatal autónoma e
descentralizada, sendo um dos tipos de entidades da administração indirecta do Estado.

Relativamente aos conceitos acima apresentados, fica evidente que a autarquia é pessoa colectiva
de direito público criada por iniciativa do Poder Público (Estado), para prosseguir determinados
fins de interesse público, isto é, é uma organização de pessoas ou bens, destinada a prosseguir
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determinados fins públicos, a que se atribui personalidade jurídica, isto é, que pode ser titular de
direitos e obrigações. Portanto, vale destacar que os órgãos executivos das autarquias são
constituídos pelo conselho municipal ou de povoação e pelo presidente do conselho municipal ou
de povoação.

3. Modos de actuação da Administração pública

O processo de reforma da administração local tem sido uma constante nos últimos Governos
constitucionais, assim como foi nos regimes anteriores. Vale destacar que a actuação ou a
representação do Estado e dos seus serviços no territorial das Autarquias Locais sempre foi alvo
de contestação pela possibilidade de dupla subordinação resultante da articulação vertical e
horizontal imposta às Autarquias Locais.

Conforme defendido por Canas (1998, p. 108), sobre o modo de actuação da administração
pública, o autor destaca a questão da autonomia de que beneficiam as autarquias locais, o que
significa, igualmente, que não há relação de subordinação hierárquica das autarquias locais ao
Estado. Contudo, a não subordinação hierárquica não significa que as autarquias locais tornaram-
se independentes do poder central. Por outras palavras, a criação das autarquias locais não liberta
o Estado da sua responsabilidade global sobre o país e o funcionamento das diversas instituições
constitucionalmente existentes.

Moçambique é um Estado unitário (Artigo 8 da Constituição) e as autarquias locais desenvolvem

as suas actividades neste quadro de referência (n.º 3 do Artigo 1 da Lei n.º 2/97, de 18 de
Fevereiro). Assim, conforme destaca Brito (2013, p. 16), com aprovação da Lei n.º 27/2013, de
18 de Dezembro, o Estado deu um passo adiante institucionalizando as sedes dos distritos de
cidades capitais, o que implicou a criação da administração distrital e, consequentemente, uma
duplicação de estruturas administrativas concorrentes de governação local no mesmo espaço
territorial: administração autárquica e administração distrital.

Por outro lado, conforme argumenta Cistac (2012, p. 87), isto significa que “… para além de
comportar um domínio reservado à intervenção exclusiva das autarquias, o princípio da
autonomia local vai muito mais longe e, abrangendo embora a ideia de participação, também não
se esgota nela, exigindo nomeadamente poderes decisórios independentes e o direito de recusar
soluções impostas unilateralmente pelo Poder central”.

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A “autonomia local” segundo Cistac (2012, p. 87) é ”o direito e a capacidade efectiva das
autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no
interesse das respectivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos”. A autonomia
local pressupõe, para além dos referidos direitos, o de participar na definição das políticas
públicas nacionais que afectam os interesses das respectivas populações locais; o direito de
compartilhar com o Estado o poder de decisão sobre as matérias de interesse comum.

Entretanto, esta medida mostra-se contraditória, quer do ponto de vista da construção de Estado,
tendo em conta que a duplicação de entidades no mesmo espaço é onerosa, agravada pela falta de
clareza de funções e competências do distrito, quer do ponto de vista de provisão de prestação de
serviços.

Segundo Amaral (1994, pp. 243-245), com a aprovação da Lei n.º 6/2007, de 9 de Fevereiro,
alterou o regime jurídico da tutela administrativa exercida para as Autarquias Locais, e o Decreto
n.º 56/2008, de 30 de Dezembro, estabeleceu as modalidades de seu exercício. Neste esforço
jurídico, o Estado privilegiou um forte controlo da participação dos governadores e governos
provinciais na actuação das Autarquias Locais, incluindo a sua participação nas sessões dos
órgãos autárquicos e com direito a palavra.

Este aspecto gera conflitos porque a possibilidade de participação nas sessões dos órgãos
autárquicos pela entidade de tutela abre espaço de intromissão de poderes tutelares nas
actividades regulares das autarquias. E, nestes termos, o referido modelo de tutela administrativa
traduz a vontade do excessivo controlo do Estado às Autarquias Locais, muito particularmente,
movido pela necessidade de obediência à máquina governamental central.

Portanto, antes de mais, o respeito e ou observância do quadro constitucional e institucional

vigente sobre a matéria de descentralização constitui, de todas, a base primordial. Isto permite
que a transferência de funções e competências ocorra considerando a natureza de
responsabilidades exclusivas tanto das Autarquias Locais como do Estado, incluindo os
mecanismos e os modos de actuação nas situações de responsabilidades partilhadas. Só assim é
que a intervenção dos dois níveis de governação concorrerá para a promoção da eficácia
administrativa do Estado.

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4. Modos específicos da actuação das autarquias

As autarquias locais moçambicanas gozam de autonomia administrativa, financeira e patrimonial,

segundo o artigo 7º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro. Quer dizer, que elas podem actuar de
modo autónomo do Poder Central. Ser autónomo significa não são órgãos do Estado e nem se
confundem com o Estado, ou melhor, elas têm margem de liberdade para o exercício das suas
actividades.

Apesar de tal aparente liberdade, o artigo 14º da Lei nº 2/97, de 18 de Fevereiro, traça e impõe
uma conduta às autarquias locais no desenvolvimento das suas actividades, isto é, as sujeita ao
rigoroso respeito do princípio da legalidade na sua actuação. Porém, a Constituição da República
num Estado unitário, reserva aos Órgãos de Soberania e Órgãos Centrais do Estado em geral,
todas as atribuições em que esteja em causa o interesse nacional e a política unitária do Estado.

Portanto, apesar de serem autónomas as autarquias moçambicanas, o Estado intervém na sua

actuação e actividades com o fundamento da unicidade do Estado e de garantir os interesses
nacionais e da sua participação. E a forma mais comum dessa intervenção é o exercício de tutela.

Para o nosso caso a sujeição à tutela administrativa das autarquias locais é regulada a partir do
texto constitucional (art. 277º), indo sendo reforçada e detalhada na legislação sobre a
organização e funcionamento das autarquias locais, particularmente: (Lei nº 2/97, de 18 de
Fevereiro e Lei nº 7/97, de 31 de Maio, com as alterações introduzidas pela Lei nº 6/2007, de 9 de
Fevereiro).

Conforme dispõe o artigo 277º da nossa Constituição, a tutela administrativa sobre as autarquias
locais consiste na verificação da legalidade dos actos administrativos dos órgãos autárquicos, nos
termos da lei. Acrescentando que o exercício do poder tutelar pode ser ainda aplicado sobre o
mérito dos actos administrativos, apenas nos casos e nos termos expressamente previstos na lei.
E, termina dispondo que a dissolução dos órgãos autárquicos, ainda que resulte de eleições
directas, só pode ter lugar em consequência de acções ou omissões legais graves, previstas na lei
e nos termos por ela estabelecidos. Portanto, o regime jurídico da Tutela Administrativa sobre as
autarquias locais é estabelecido na Lei nº 7/97, de 31 de Maio, com as alterações introduzidas
pela Lei nº 6/2007, de 9 de Fevereiro.

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Relativamente aos aspectos acima expostas vale destacar que pese embora na sua forma de
actuação específica, as autarquias sejam autónomas, conforme o conferido na lei no 2/97, de 18
de Fevereiro, elas são tuteladas pelo Estado. Efectivamente, importa clarificar que as pessoas
colectivas sujeitas à tutela do Direito Administrativo são entidades dotadas de autonomia
administrativa, isto é, de personalidade jurídica. Trata-se de um poder conferido ao órgão d uma
pessoa colectiva autónoma que consiste em autorizar ou aprovar, revogar ou suspender os seus
actos. Esta noção de tutela não implica uma relação hierárquica entre os órgãos.

5. As dificuldades da Administração Pública na actuação das Autarquias

Quando o Estado não pretende executar certa actividade através de seus próprios órgãos
(Administração Directa do Estado) o poder público (Estado) transfere a sua titularidade ou
execução a outras entidades.

Nesse sentido, conforme defende Chiziane (2011, p. 209) quando o Estado cria pessoas
administrativas o seu objectivo é a execução de algumas tarefas do seu interesse por outras
pessoas jurídicas. Tal delegação quando é feita por contrato ou mero acto administrativo dá lugar
ao aparecimento da figura de concessionário.

De igual modo, Chiziane (2011, p. 209) afirma que as reformas administrativas promovidas pelo
Estado moçambicano, particularmente a partir da segunda metade da década de 1980, resultaram
na redefinição das relações de poder no seio do sistema político monopartidário vigente. No
âmbito das referidas reformas, a descentralização foi vista como o mecanismo mais adequado de
respostas aos problemas colocados ao nível local de governação.

A aprovação do Decreto n.º 33/2006, de 30 de Agosto, estabeleceu a transferência de funções e

competências dos serviços públicos primários, mais concretamente, a educação, a saúde e os
transportes públicos urbanos às Autarquias Locais. Entretanto, mais de uma década de vigência
deste dispositivo legal, o processo de sua transferência mostra-se extremamente moroso.

A título de exemplo, até 2016, apenas a Autarquia da cidade de Maputo tinha um acordo
celebrado com o Governo Provincial respetivo para a gestão destes serviços públicos primários.
Para os restantes casos, foram-lhes transferidos os serviços de transportes públicos urbanos.
Tomando em consideração esta realidade, nota-se que não há promoção do processo de
transferência destas funções e competências por parte do Estado, mesmo em situações de

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manifesto interesse pelas Autarquias o que demonstra claramente as dificuldades enfrentadas pela
Administração Publica nas autarquias locais. Entretanto, esta morosidade encontra explicação na
falta de capacidades – condição indispensável – ao nível das Autarquias Locais.

A aprovação da Lei n.º 1/2008, de 16 de Janeiro, definiu um novo regime financeiro, orçamental
e patrimonial das autarquias locais e o Sistema Tributário Autárquico, conformando a realidade
das Autarquias Locais à Lei de Bases do Sistema Tributário e ao Sistema de Administração
Financeira do Estado.

No âmbito das transferências orçamentais, esta Lei reduziu o montante do Fundo de

Compensação Autárquica para 1.5% das receitas fiscais previstas no respectivo ano económico.
Trata-se de uma transferência que a Autarquia Local pode utilizar para financiar despesas de
funcionamento e ou de capital. Outros fundos frequentemente transferidos às Autarquias Locais
são o Fundo de Investimento de Iniciaria Autárquica e o Fundo de Estradas.

Portanto, vale destacar que as autarquias locais constituem uma administração pública indirecta,
uma vez que são entidades jurídicas criadas pelo Estado para certo fim (satisfação das
necessidades colectivas de uma comunidade) e que estão investidas de poderes administrativos e
que ficam sob a sua tutela. Nesse sentido, as autarquias são resultado de uma descentralização
administrativa. A descentralização administrativa pressupõe a transferência de determinados
poderes, pelo Estado, para outras pessoas colectivas públicas territoriais, visto que os seus
poderes só podem ser exercidos dentro dos limites de uma circunscrição administrativa
determinada que só cobre uma pequena parcela do território nacional e, ela manifesta-se por
órgãos das pessoas colectivas públicas livremente eleitos.

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Conclusão

O trabalho em análise teve como objectivo geral analisar os modos da actuação da Administração
Pública diante das Autarquias. Primeiramente, vale destacar que as relações entre a administração
pública e as autarquias locais são fortemente marcadas por cada regime, por cada sistema
político, pela cultura dominante no seu funcionamento. Assim, a pesquisa bibliográfica constatou
que a nossa Constituição da Republica concede as autarquias o princípio de autonomia e de
liberdade local, mas também constata-se uma interferência do Estado na sua forma de actuação
específica. As autarquias locais moçambicanas gozam de autonomia administrativa, financeira e

Patrimonial. Porém, estão sujeitas à intervenção do Estado através do exercício da sua tutela.

Relativamente o modo especifico da actuação das autarquias a pesquisa bibliográfica concluiu

que há uma necessidade urgente de um diálogo construtivo entre o Estado e as Autarquias Locais
para que se tenha uma visão de que a transferência de funções e competências passa igualmente
pela transferência de recursos, não necessariamente financeiros, mas e sobretudo recursos
humanos e técnicos. É através deste diálogo construtivo que se pode encontrar o meio-termo que
possibilite que, pouco a pouco, essas funções e de actuação e competências sejam da
responsabilidade do nível local e, por conseguinte, promovendo a sustentabilidade ao processo e
benefícios para ambos os poderes.

Para terminar, quanto ao modo de actuação da administração pública nas autarquias constatou-se
que deve haver uma transferência de funções e competências considerando a natureza de
responsabilidades exclusivas tanto das Autarquias Locais como das administrações públicas,
incluindo os mecanismos e os modos de actuação nas situações de responsabilidades partilhadas.
Só assim é que a intervenção dos dois níveis de governação concorrerá para a promoção da
eficácia administrativa do Estado.

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Referências bibliográficas

Amaral, Diogo Freitas. (1994). Curso de Direito Administrativo. 2ª ed. Coimbra: Almedina

Brito, Luís de. (2013). Breve reflexão sobre autarquias, eleições e democratização. In:
BRITO, Luís de et al (org.). Desafios para Moçambique 2013. Maputo: IESE

Canas, V. (1998). O sistema de governo municipal em Moçambique. op. cit., p. CANAS, V.,
“Os órgãos das autarquias locais”, em, As autarquias locais em Moçambique (Antecedentes e
regime jurídico). Lisboa – Maputo.
Carvalho Filho, José dos Santos. (2003). Manual de Direito Administrativo. 10a. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris

Chiziane, Eduardo. (2011). O Retorno à Concentração e Centralização do Poder

Administrativo em Moçambique. Maputo: Imprensa Universitária

Cistac, G. (2012). O Tribunal Administrativo de Moçambique. Jornadas de direito municipal

comparado lusófono. Lisboa

Montoro, André Franco. (1977). Introdução à ciência do direito. São Paulo. Martins

Plácido e Silva. (1999). Vocábulo jurídico. 15a ed. Rio de Janeiro: Forense

Sundfeld, Carlos Ari. (2008). Fundamentos de direito público. 8. ed. São Paulo. Malheiros

Legislações
Moçambique. Decreto n.º 33/2006. Boletim da República, I Série, nº 35, 30 de Agosto de 2006

Constituição da República de Mocambique-2004

Moçambique. Lei n.º 27/2013. Boletim da República, I Série, nº 44, Suplemento, 3 de Junho de
2013.

Moçambique. Lei n.º 6/2007. Boletim da República, I Série, nº 6, Suplemento, 9 de Fevereiro de

2007.

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