DIREITO ADMNISTRATIVO 1 – RESUMOS EXAME

FINAL

A administração Pública

1) O que é o direito administrativo? *Noção genérica!

Direito administrativo é um ramo autônomo, dentro do direito

público interno, que nas suas várias dimensões, se concentra no
estudo da Administração Pública e da atividade de seus
integrantes

Caminha sempre junto com o direito constitucional!

Como um ramo de direito publico é um pouco diferente. Tem uma

terminologia particular que por vezes, requer alguma
densificação.
 2) E o que é a administração pública?

Muito genericamente – É a atividade de quem gere certos

serviços para atingir determinados fins estabelecidos.
De acordo com o Prof. Doutor Freitas do Amaral,
administração pública define-se como:

“Atividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos,

desenvolvida no interesse geral, com vista na satisfação regular e
contínua das necessidades coletivas* de segurança, bem-estar e
cultura, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e
utilizando as formas mais convenientes.” (sentido material do
termo)

Fundamental esta satisfação regular e contínua! Significa que

as coisas estão em bom funcionamento.

*Portanto quando se fala em administração pública, é necessário

ter em mente a existência de todo um conjunto de necessidades
coletivas, cuja satisfação, é tomada pela coletividade como uma
tarefa fundamental, através de serviços e entidades por esta
organizados e mantidos.

*Necessidades coletivas: necessidades comuns a coletividade.

Essenciais ou não (comer, ter roupas etc)
*Necessidades públicas: Necessidade da coletividade que
estão a ser satisfeitas por um serviço/entidade pública por serem
consideradas essenciais (necessidades de proteção contra
incêndios, contra perturbadores da ordem pública, necessidade
de iluminação pública, de se deslocar até outros pontos)
*Necessidades públicas são também coletivas. As coletivas só se
tornam públicas quando uma entidade pública se responsabiliza
pela satisfação!

POR EXEMPLO:

-Necessidade de proteção contra incêndios (assegurada pelo

serviço de bombeiros)

-Necessidade de proteção contra perturbadores da ordem social

(assegurada pelos serviços de polícia)

-Identificação pública dos indivíduos (assegurada pelos serviços

do registro civil, comercial, predial)

-Necessidade de se deslocar (assegurada pela construção de

estradas)
-Manutenção de estradas, autoestradas, pontes, viadutos,
monumentos, portos, aeroportos (garantidos pelos serviços de
obras públicas)

-Telecomunicações (asseguradas pelos serviços de correio e

telecomunicações)

-Remoção de lixo nas cidades (serviço de limpeza)

-Tratamento de água/ energia/ gás (serviços respetivos)

-Rede de esgotos e canalização (serviços de saneamento básico)

-Cultura (Monumentos)

-Lazer (Parques públicos, parques da cidade)

-Educação (universidades, escolas)

Necessidade de defesa do estado contra ameaças exteriores
(Forças armadas)

-Necessidade de poder se deslocar no claro, durante a noite

(serviço de iluminação pública)
-Gestão do espaço público (Estacionamentos)

-Necessidade de cuidados de saúde (Hospitais)

-Necessidade de serviços financeiros (bancos)

-Necessidade de apoios sociais (Segurança social)

-Geriatria (Lares)

- Apoios aos indivíduos nacionais residentes no estrangeiro

(consulados)

- Relações internacionais de um estado com outras entidades

internacionais (estados, Ois) – Serviços diplomáticos.

*Existem muitos mais.

*Shoppings não são públicos! São administração privada! Tem

interesses individuais, distintos de apenas satisfazer o interesse
público.
A satisfação de todas estas, e de muitas mais necessidades
coletivas, exige muitos meios humanos e materiais! Requer
algum trabalho.

E precisamente por isso, para a obtenção oportuna destas

necessidades, a coletividade tem que organizar cada vez mais
novos serviços públicos e dentro do possível, os fazer funcionar
com regularidade e eficiência!

*Onde quer que exista e que se manifeste com intensidade

suficiente uma necessidade coletiva, aí surgirá um serviço
público destinado a satisfazê-la, em nome e no interesse da
coletividade.

Importa-se dizer que nem todos os serviços públicos possuem a

mesma origem ou natureza:

-Muitos são criados e geridos pelo estado(polícia/impostos)

-Outros são entregues a organismos autónomos que se

autossustentam financeiramente (hospitais, portos, vias-férreas)
Desses, muitos ainda são mantidos e administrados pelas
autarquias locais (serviços municipais de obras, limpeza,
abastecimento público)

Outros, são assegurados concorrencialmente por instituições

públicas e particulares (escolas, hospitais)

Outros ainda são desempenhados exclusivamente por

sociedades comerciais especialmente habilitadas para o efeito
(empreiteiros, concessionários)

Outros são verdadeiras unidades de produção de caráter

económico criadas com capitais públicos ou expropriadas de
seus antigos titulares (empresas públicas, empresas
nacionalizadas)
É um conjunto muito vasto. Mas de uma coisa podemos ter a
certeza: Todos estes serviços públicos existem com a finalidade
de satisfazer necessidades coletivas.

E todas as necessidades coletivas que constam dos exemplos,

podem se reconduzir a três espécies fundamentais: Segurança,
cultura, bem-estar.

A justiça fica em grande parte excluída do âmbito administrativo.

Os tribunais satisfazem sem dúvidas necessidades coletivas, no
entanto, esta necessidade coletiva, da justiça, se vê colocada por
tradição e pela lei fundamental do estado (artigo 202 e ss), fora
da esfera da administração pública. Pertence ao poder judicial.

Todas as necessidades coletivas demais entram na esfera

administrativa e dão origem ao conjunto vasto e complexo de
atividades e organismos a que se costuma chamar administração
pública.

3) Quais os sentidos do termo Administração Pública?

São dois principais:

- Sentido Orgânico/Subjetivo
- Sentido Material/Objetivo
*Sentido formal?

No primeiro caso, surge como um sinónimo de organização

administrativa. Como ela se organiza.

No segundo caso, a expressão surge como um sinónimo de

atividade administrativa.
ADMNISTRAÇÃO PÚBLICA =
ESTE CONJUNTO VASTO DE
Não é nada mais que
ATIVIDADES E ORGANISMOS

SISTEMA DE SERVIÇOS E
ENTIDADES (SENTIDO ATUA POR FORMA REGULAR E CONTÍNUA
ORGÂNICO) PARA A SATISFAÇÃO DAS
NECESSIDADES COLETIVAS (SENTIDO
MATERIAL)

*Dum ponto de vista técnico-jurídico, ainda é possível considerar

um terceiro sentido – Administração pública em sentido Formal.

Este, relaciona-se com o próprio modo de agir da administração

pública em determinado tipo de sistemas de administração.
 A. Sentido Orgânico (Organização administrativa)

Muitos pensam que administração pública consiste

essencialmente na organização dos serviços centrais do
ESTADO – Governo, ministérios, direções-gerais, repartições
públicas, funcionários civis etc.

Mas isto não é assim! Tudo isto pertence a administração pública

é verdade como se verifica:

-O estado é a principal entidade de entre as que integram a

administração;

-O governo é o mais importante órgão administrativo do país;

-Os ministérios, direções-gerais e repartições públicas são

serviços de sumária importância no panorama administrativo.

-Os funcionários civis são o maior corpo de elementos humanos

ao serviço da administração.

Mas o facto é que todos estes elementos, não passam de uma

parcela da administração pública no seu conjunto.
As figuras mencionadas acima não esgotam em si, nem mesmo o
âmbito da ADMINISTRAÇÃO CENTRAL DO ESTADO.
Pertencem a esta, igualmente instituições militares, seus
servidores, e as forças de segurança (PSP, GNR).

Vale dizer também que o estado não é composto apenas por

órgãos e serviços centrais, situados em lisboa e com
competência sobre todo território nacional. (chamada
administração central)

Compreende igualmente, órgãos e serviços locais, espalhados

pelo litoral, interior – nas regiões autónomas, distritos, concelhos
– onde desenvolvem de forma desconcentrada funções de
interesse geral ajustadas as realidades locais!

É o caso das direções regionais de educação, comissões de

proteção de crianças e jovens, serviços concelhios de finanças
etc.

A verdade é que a administração pública não se limita ao

estado.
Envolve-o sim, mas comporta muitas outras entidades e
organismos que não se confundem com ele, tem personalidade
própria, constituindo por isso, entidades política, jurídica e
sociologicamente distintas (como é o caso dos concelhos,
freguesias, RAs, universidades, institutos públicos, empresas
públicas, associações públicas, pessoas coletivas de utilidade
pública etc) Por isso:

-Nem toda atividade administrativa é uma atividade estadual

No século XIX, a administração pública era uma organização de
âmbito municipal! Eram os municípios que tratavam, com
autonomia, por vezes, da maioria das questões relativas a
administração pública (como a proteção contra calamidades
naturais, vias de comunicação, fiscalização de feiras e mercados,
administração de águas, pastos e baldios, regulamentação de
construção privada etc).

Hoje já não é assim. A administração estadual cresceu

extraordinariamente e ocupa sem dúvida o primeiro lugar face as
outras formas de administração.

Todavia, a administração regional, municipal(concelhos) bem

como as restantes modalidades de administração, não deixaram
de existir. Pelo contrário. Assumem hoje a maior relevância, que
tende a ser cada vez maior graças ao princípio da
descentralização.

Algumas destas modalidades, tal como a institucional, podem

hoje ser concebidas como administração estadual indireta!
Outras, tal como a administração municipal(concelhos),
continuam a ser o que sempre foram, ou seja, formas autónomas
de administração pública. Atualmente o estado regula por lei o
estatuto jurídico dos municípios, mas não faz mais do que
reconhecer uma instituição social pré-existente, que ele não criou
e nem provavelmente será capaz de destruir.
Não é de surpreender por isso, que a CRP, regulando a ADM
pública (artigos 266 e ss) destaque dela com um tratamento
especial as regiões autónomas e as autarquias
locais(concelhos/freguesias) que considera constituírem
verdadeiro poder local.

Para além destes casos em que diversas entidades e organismos

públicos integram-se na administração pública sem estarem
ligados ao estado, é preciso contabilizar ainda alguns outros,
onde a atividade administrativa é desenvolvida por entidades de
direito privado criadas para o efeito, que pelo estado quer por
outras pessoas coletivas públicas.

Tais entidades, resultantes da iniciativa pública, mas revestindo a

forma jurídica privatística, devem também ser consideradas como
parte da administração pública (é o caso da maior parte das
empresas públicas).
Por fim, ainda devem considerar-se os casos em que a lei admite
que a atividade administrativa seja exercida por particulares
– quer por indivíduos quer por associações, fundações e
sociedades criadas pela iniciativa privada – e que são
chamados a colaborar com a administração, apesar de
paralelamente também prosseguirem/ou poderem prosseguir
seus fins privados. (é o caso das sociedades concessionárias e
com as várias instituições particulares de solidariedade social). É
algo duvidoso, mas o facto é que cada vez mais estas entidades
vem estado presente no conceito de administração pública
orgânico, contribuindo muito com ela na prossecução dos fins
públicos
Em suma, pode-se concluir que a administração pública é
algo bem mais amplo do que o conceito de estado. E pode-se
defini-la a nível da classificação orgânica como:

“Sistema de órgãos, serviços e agentes do estado, bem como

das demais pessoas coletivas públicas, e de algumas entidades
privadas, que asseguram em nome da coletividade a satisfação
regular e contínua das necessidades coletivas de segurança,
bem-estar e cultura.”

*Vulgarmente se designa burocracia, ou função pública, o

conjunto de indivíduos que trabalham como profissionais
especializados ao serviço da administração.
*Há ainda quem use a mesma expressão para designar o método
de atuação da administração ou para a influência indevida
exercida pelos funcionários sobre o poder político.
 B. Administração Pública em sentido Material(objetivo)

Neste sentido, administração pública trata-se de uma atividade. É

a atividade de administrar.

E o que é administrar?

Sentido amplo, significa tomar decisões e efetuar operações, com

vista à satisfação regular de determinadas necessidades
coletivas, obtendo para isso, os recursos mais adequados e
utilizando as formas mais convenientes.

Daí que em sentido material, administração pública poderá ser

definida como:
“Atividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos
desenvolvida no interesse geral, com vista à satisfação regular e
contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e
bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e
utilizando as formas mais convenientes”.
A administração pública em sentido material é uma atividade
regular permanente e contínua dos poderes públicos com vista a
satisfação de necessidades coletivas. Mas não de todas,
atenção. A justiça por exemplo, cabe essencialmente a outros
órgãos e agentes.

E qual o conteúdo material da atividade administrativa?

Uma questão que no princípio não suscitava muita importância!

Isto porque no século XVIII, todos os poderes eram concentrados
no rei (legislativa, política, jurisdicional, administrativa). Daí que
não fosse relevante distinguir materialmente função
administrativa das restantes.

Com a revolução francesa veio à tona o princípio da separação

de poderes. O rei perdeu as funções legislativa e jurisdicional,
conservando apenas a política e administrativa.

Partindo daí, ela foi concebida como uma função meramente

executiva. Cabia ao governo assegurar a boa execução das leis.
Chegando a segunda metade do século XX, entendeu-se que
não competia a administração pública apenas promover a
execução de leis. Cabia-lhe também o papel de executar as
diretrizes e opções fundamentais traçadas pelo poder político
(caso que ainda teria caráter executivo) e por outro lado, realizar
toda uma série de atividades que não revestiam caráter executivo
(planeamento económico-social, produção de bens, preparação
de legislação, prestação de serviços etc)
Precisamente por isso, nossa CRP de 76, no seu artigo 199º, que
se ocupa da competência administrativa do governo, alarga
substancialmente o conteúdo material da função administrativa,
estabelecendo mesmo uma cláusula geral de longo alcance na
alínea g).
 1) Administração pública VS Administração privada

*Então o Estado e outras entidades públicas menores

administram

*E entidades privadas? Podem? Podem haver entidades privadas

a administrar? A resposta é sim, mas não todas!

Ambas tem em comum o facto de serem administração, no

entanto, elas se distinguem por alguns fatores que são:

-Objeto de incidência
- Finalidade que prosseguem
- Meios que utilizam
*Quanto aos limites de atuação
 A. QUANTO AO OBJETO

A administração pública incide sobre as necessidades

coletivas assumidas como uma tarefa/responsabilidade da
própria coletividade.

A administração privada, por sua vez, incide sobre

necessidades individuais/particulares (gestão dos bens desta
ou daquela pessoa) ou necessidades que sendo de grupo, não
atingem a generalidade de uma coletividade! (dote de uma
família, património de uma associação etc)

B. QUANTO AO FIM

A administração pública precisa necessariamente prosseguir um

interesse público. É a única finalidade legítima que as entidades
serviços públicos podem prosseguir

Dentro do interesse público há interesses públicos primários e

interesses secundários.
O primeiro, é o conjunto de valores básicos subjacentes a ideia
de sociedade, que orientam a sociedade (paz justiça, bem-estar
= inerentes ao conceito de sociedade)

Para a satisfação destes primeiros interesses precisam ser

alcançados as secundárias. É necessário uma série de
mecanismos secundários (justiça, saúde, transporte, educação)

A administração privada, por seu turno, tem em vista a

prossecução de fins pessoais/particulares. Quando a estes,
podem se tratar de:
Fins lucrativos/ou não
De caráter político
De fins altruístas (filantrópicos, humanitários, religiosos etc).

*Precisam ser sempre fins particulares sem qualquer vinculação

necessária ao interesse geral da coletividade e as vezes, até
contrário a ele.

C. QUANTO AOS MEIOS

São igualmente diferentes os meios jurídicos de que ambas as

modalidades de administração se servem!
Os meios jurídicos de atuação de que se serve a administração
privada, administração das necessidades dos particulares, são
caracterizados pela igualdade. Os meios jurídicos que cada
pessoa utiliza para atuar se caraterizam pela igualdade entre
partes:
-Particulares são juridicamente iguais entre si, e por regra,
não podem impor uns aos outros sua vontade, com soberania,
salvo se isso decorrer de um acordo livremente celebrado.

Por sua vez, os meios de que se serve a administração

pública, são caracterizados por se encontrarem em pé de
desigualdade relativamente aos outros sujeitos.

A administração pública, como procura satisfazer necessidades

coletivas as quais a própria coletividade assumiu como
responsabilidade, e porque precisa prosseguir o interesse público
definido pela lei geral em todas as circunstâncias, não pode em
regra utilizar, face aos particulares, os mesmos meios que estes
empregam uns para com os outros nas suas convenções.

NOTA: Se a administração pública apenas pudesse proceder-se

por via de contrato, a tendência natural da maioria dos cidadãos
encaminhar-se-ia no sentido de não darem seu consentimento a
tudo aquilo que lhes pudesse ser prejudicial ou menos favorável.

NOTA 2: A atividade da administração pública não pode ser

paralisada por resistências individuais que se lhe deparem, a
cada vez que o interesse coletivo exigir uma
participação/contributo ou sacrifício individual a bem da
coletividade.
A administração não pode ter estas limitações! Precisa de
alguma liberdade (que claramente possui limites) para atuar, se
desenvolver e prosseguir o interesse coletivo.
Precisamente por isso, a lei permite a utilização de determinados
mecanismos, meios de autoridade, os quais possibilitam as
entidades e serviços públicos impor-se aos particulares sem
precisar aguardar seu consentimento, ou mesmo, o fazer contra
sua vontade.

Estes são: Os regulamentos, contrato administrativo1 e atos

administrativos (estudados mais a frente em específico)

D. QUANTO AOS LIMITES DE ATUAÇÃO*

Maioritariamente são apenas aqueles 3 primeiros critérios de

distinção. Mas ainda podemos considerar este 4º, que é
completamente lógico e reveste a maior importância.

A administração pública se encontra nas suas várias instâncias,

limitada em sua possibilidade de atuação, que seja por restrições
(princípio da legalidade da administração), encargos e deveres
especiais, de natureza jurídica, moral e financeira que a lei fixa
para acautelar e defender o interesse público.
1 Que não pode constituir o instrumento típico da administração pública.
Os particulares na prossecução de suas atividades de
administração privada não estão, por regra, sujeitos a nada disto.

1) Administração Pública e Funções do estado

É necessário situar a administração pública em relação as outras

funções que o estado desenvolve.

Quais são as funções?

- Assembleia da república – Função Legislativa - Legisla/cria

normas gerais e abstratas
- Governo – Função política (definir o interesse geral da
coletividade) /administrativa (executar o definido pela função
legislativa e política)
- Tribunais – Jurisdicional – Julgar

a) Relação da função administrativa com a função política

Existem diferenças:

A função política tem por finalidade, definir o interesse geral da

coletividade. Traçar os rumos do destino da coletividade.
A função administrativa, por sua vez, tem por finalidade satisfazer
as necessidades coletivas de segurança, bem-estar e cultura.

A função política detém assim, uma natureza criadora! Cabe-lhe

a todo momento, inovar em tudo quanto seja fundamental para a
conservação e desenvolvimento da comunidade.

Por outro lado, a função administrativa, possui uma natureza

executiva, ou seja, cabe-lhe por em prática, todas as orientações
tomadas a nível político.

Até por isso, dizemos que a função política possui um caráter

livre e primário, sendo limitada apenas por certas disposições
constitucionais.

A função administrativa, possui um caráter condicionado e

secundário, sendo limitada por disposições constitucionais e
pelas orientações da política!

A função política, pertence por excelência, ao órgão governo.

A função administrativa, por seu lado, por mais que sujeita a
fiscalização destes órgãos(governo/tribunais), está na maioria
dos casos entregue a órgãos secundários e subalternos, a
funcionários e agentes administrativos e a diversas entidades e
organismos não estaduais.

Os órgãos da função política são eleitos diretamente pelo povo a

nível nacional (não é diretamente, pois oque elegemos na
realidade são os deputados de cada partido. “conforme” os
resultados destas eleições, o presidente nomeará o primeiro
ministro, e em conjunto com este, definirá os restantes membros
do governo).

Os órgãos da administração pública, por seu turno, são

nomeados ou então, eleitos por colégios eleitorais restritos (locais
ou mesmo setoriais=setor de atuação).

Também possuem semelhanças:

A administração pública sofre influencia direta da atividade

política (em qualquer regime ou época).

Diversos aspetos da administração pública como seu âmbito,

funções e meios, variam fortemente conforme as opções políticas
forem de tipo socialista, liberal ou conservador.
*Facilmente se percebe ao reparar nas diferenças existentes
entre a administração pública nos países de regime ditatorial e
democráticos.

O órgão supremo da função administrativa é o governo, órgão

que também é responsável pela função política.
Em regra, toda a administração pública, além de atividade
administrativa, é também a execução/desenvolvimento de uma
política.

Mas por vezes, é a própria administração, com seu espírito, seus

homens e seus métodos, que se impõe a autoridade política, que
por qualquer razão, enfraquecida ou incapaz, cai no exercício do
poder pelos funcionários administrativos.

*Burocracia
Sentido mais rigoroso: Predomínio desproporcionado do
aparelho administrativo no conjunto da vida pública ou dos
negócios privados. Consiste num governo exercido por
funcionários, apodado de "tirania do funcionário.
Sentido pejorativo (sentido comum do termo): Vários trâmites de
um processo, por exemplo, para se abrir uma empresa, para
levar um processo para a justiça, para emitir documentos
originais etc. Muitos pensadores afirmam que essa forma de ver
a burocracia é característica dos leigos, e indicam que a
burocracia moderna é o modo mais eficiente de administração,
tanto no domínio privado (numa empresa capitalista, por
exemplo) quanto na administração pública.

Max weber teorizou muito a respeito.

Atos praticados no âmbito das duas funções muitas vezes se
confundem:

-Atos políticos com mero significado administrativo (Marcação de

uma eleição

-Atos administrativos com um alto significado político (nomeação

dum novo governador para um distrito politicamente perturbado)

b) Relação da Função administrativa com Função Legislativa

Função legislativa encontra-se no mesmo plano que a função

política quanto a diferenciação da função administrativa.

*É tanto que podem ser utilizados os mesmos argumentos de

diferenciação para um e outro.
Também a função legislativa, define opções e objetivos a serem
alcançados, define normas gerais e abstratas, enquanto a
administração pública executa o que lhe é superiormente
determinado.
A grande diferença entre a função legislativa e a administrativa,
reside no facto da segunda, ser uma atividade completamente
subordinada a lei (princípio da legalidade da administração = Lei
é o fundamento, critério e limite de toda atividade administrativa)
No entanto existem semelhanças:

-Casos em que temos leis que materialmente (seu conteúdo)

contem decisões de caráter administrativo.

-Casos em que temos atos de administração que materialmente

revestem todos os caracteres de uma lei, faltando-lhes apenas
forma e eficácia

c) Relação entre a função Administrativa e Função Jurisdicional

Importantes traços em comum! São ambas funções

- Secundárias
- Subordinadas a lei
Tem ainda traços diferenciadores:

Uma função gere/executa

A outra julga

Uma função aplica o direito aos casos concretos;

Uma outra visa prosseguir os interesses gerais da coletividade

Uma aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos sobre

que tem de pronunciar-se;
Uma outra toma ativamente a iniciativa de satisfazer os
interesses públicos que que lhe estão confiados.

A justiça encontra-se acima dos interesses, é desinteressada =

No sentido de que não procura pelos particulares e sim o
contrário. Nunca é parte nos conflitos que dirime! É imparcial.

A administração pública defende e prossegue os interesses

públicos a seu cargo, é interessada. Busca fazer por isto.
A justiça é assegurada por tribunais cujos juízes são
independentes em seu julgamento e inamovíveis em seu cargo.

A administração é exercida por órgãos e agentes hierarquizados,

de modo a que, em regra, os subalternos dependem dos
superiores, devendo-lhes obediência nas decisões que tomam e
podendo ser transferidos ou removidos livremente para cargo ou
lugar diverso.

Também as atividades de ambas as funções se cruzam a ponto

de ser possível confundi-las:

-Administração pública poderá sempre vir a praticar atos

jurisdicionalizados (decisões punitivas, sancionatórias)

-Tribunais comuns podem sempre praticar atos materialmente

administrativos.

Acrescentar ainda que em relação ao princípio da submissão da

administração a lei decorre um outro princípio – Submissão da
Administração Pública aos tribunais, para a apreciação e
fiscalização dos seus atos e comportamentos.
Após analisar esta relação com as outras funções do estado, e
tomando em conta o anterior conceito material de administração
pública, é possível agora defini-la como sendo:

“Atividade típica dos órgãos, entidades públicos e privados, e até

indivíduos, que sob a direção do poder político, desempenham
em nome da coletividade a tarefa de prover a satisfação regular e
contínua das necessidades públicas de segurança, cultura e
bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela
legislação aplicável e sob o controlo dos tribunais competentes”

1) Sistemas administrativos no direito comparado2

A estruturação da administração pública variou muito em função

do tempo e do espaço! Tal como aconteceu com os sistemas
políticos e jurídicos

Com o direito comparado aqui o quanto os modos jurídicos de

organização, funcionamento e controlo da administração pública
não foram os mesmos em todos os países e em todos os
momentos.

2 Parte 5 do livro – Parte histórica. Ver

A tipificação de todos estes modos dá lugar a aquilo que é o
estudo dos sistemas administrativos
Serão analisados fundamentalmente 2:
Sistemas administrativos tradicionais (pré revoluções)
Sistemas administrativos modernos (Os quais se subdividem
em outros dois, por razões das diferenças de caminhos seguidos
em frança e Inglaterra)

6.1 Sistemas administrativos tradicionais

Sistemas administrativos nas monarquias tradicionais

absolutas europeias tinham duas características principais:

1) Indiferenciação das funções administrativas e jurisdicionais=

Não havia separação rigorosa entre tais funções

Monarca simultaneamente o supremo administrador e juiz,

podendo exercer a função administrativa e a judicial.

Isto igualmente em relação as outras autoridades públicas tal

como os senhores em suas terras, as câmaras municipais nos
concelhos, os corregedores e outros delegados do monarca em
suas respetivas circunscrições etc.
Numa palavra = Não havia qualquer separação de poderes
- Atividade da administração pública não era subordinada a
lei (princípio da legalidade) = Insuficiência do sistema de
garantias jurídicas dos particulares em relação a mesma.

*Até o chegar das revoluções liberais não houve uma

preocupação em estabelecer limites a administração ou a
qualquer outra função estatal.

* Rigorosamente, não se poderia falar muito em normas que

limitassem a atividade administrativa ou que a regulassem. E isto
porque:

*Muitas das vezes existiam algumas disposições, mas que ou

não revestiam caráter jurídico! (disposições de ordem moral ou
religiosa), ou eram meras instruções internas, sem qualquer força
obrigatória.

*Não eram, sobretudo, vinculativas aos poderes do rei!

Obrigavam apenas os funcionários subalternos perante seus
superiores hierárquicos, e mais! Não conferiam quaisquer direitos
dos indivíduos face a administração, ou seja, estes não se
podiam, as invocando, queixar-se de abusos ou ofensas
cometidas pela administração aos seus direitos
*Algumas normas jurídicas haviam sim! Mas eram regras:
Avulsas, não constituíam um sistema.
Poderiam ser sempre afastadas por conveniência administrativa
(o que lhes fosse melhor).
Monarca poderia sempre que desejasse, dispensar alguém, a
seu bel-prazer, dos deveres impostos por elas ou atribuir direitos
e regalias especiais a certas entidades e pessoas.

Numa palavra: Não havia estado de direito!

E assim se viveu por toda a europa durante séculos = Confusão

de poderes e inexistência de estado de direito, até finais do
século XVIII, já no declinar do absolutismo.

O panorama alterou radicalmente com as revoluções francesa

(1789) e inglesa (1688). O efeito provocado por elas foi tamanho,
afetando, entre outros aspetos, o sistema administrativo de seus
respetivos países, e tendo plantado uma semente em vários
outros, que apenas iria germinar em novas revoluções anos
depois.
Agora passamos a ter uma separação de poderes (ainda que
muito rígida e mecanicista) + e um elencado de direitos humanos
(naturais / inatos /anteriores ao estado /superiores)
Da perspetiva administrativa:

SEPARAÇÃO Dividiu-se o poder concentrado do rei

DE PODERES em várias funções distintas
reservadas
a órgãos distintos

Função administrativa individualizou-se como uma atividade

materialmente diversa da jurisdicional

*As funções num geral ocorreu isto

Naturais = Direitos anteriores e

DIREITOS
superiores ao estado /Poder político
HUMANOS

Logo = Administração pública (e os outros órgãos) passaram a

estar submetidos a verdadeiras normas
+Mais a justiça administrativa!
Após revoluções, estabelecem-se os sistemas administrativos
modernos, alicerçados no estado de direito e na separação de
poderes!

Diferentes formas?

Inglaterra? França?
6.2) Sistema administrativo de tipo Britânico /Administração
Judiciária – Dado papel preponderante exercido pelos tribunais

Direito anglo-saxónico:
-Moroso processo de formação
-Papel de destaque do costume como fonte de direito
-Common law3 e equity4
-Função primordial dos tribunais na definição do direito vigente

Quais as caraterísticas deste sistema administrativo?

Duas são básicas, comuns a todos os estados, proveniente do

cair do absolutismo:

3 A common law é mais popularmente conhecida como jurisprudência, lei precedente ou lei feita por juízes. A
razão para os nomes acima é porque a Common Law, de fato, constitui regras de direito desenvolvidas pelos
tribunais por meio de suas decisões. As origens do Common Law podem ser rastreadas até os primeiros séculos às
regras desenvolvidas pelas cort00
es reais após a conquista normanda em 1066. Essas regras desenvolvidas pelas cortes reais foram registradas e,
posteriormente, usadas como autoridade ou guia para futuros casos ou disputas. As decisões, portanto, eram
vistas como regras de direito.

4 A equidade é frequentemente referida como o segundo ramo do direito inglês que se originou após a introdução
do Common Law. Na Inglaterra medieval, as partes prejudicadas por uma decisão do tribunal faziam uma petição
ao rei para fazer justiça a respeito do julgamento severo. O Rei, em resposta a tais petições e queixas, por sua vez,
confiou no conselho do Lord Chancellor, que analisou a disputa e procurou entregar um resultado "justo" contra os
rígidos princípios do Direito Comum. O papel do Lord Chancellor na administração do patrimônio foi
posteriormente transferido para um tribunal separado denominado Tribunal de Chancelaria. O patrimônio líquido
foi desenvolvido com o intuito de amenizar a aspereza e inflexibilidade das regras do Common Law da época ou as
rígidas interpretações dadas a tais regras pelos Tribunais. Um corpo de princípios gerais desenvolvido e esses
princípios gerais são mais comumente conhecidos como máximas de equidade.
-Estado de direito (Rule of Law) – Culminando da longa tradição
da magna carta, os direitos liberdades e garantias dos cidadãos
britânicos foram consagrados na Bill of Rights. Desde então o rei
ficava nitidamente subordinado ao direito, especialmente ao
common law. A Bill of Rights determinou que o direito comum
seria aplicável a todos os ingleses (de súbdito a rei)

-Separação de poderes – Poderes não estavam mais

concentrados no monarca. Tinha várias limitações: Não poderia
resolver por si ou por concelhos formados de funcionários de sua
confiança, questões de natureza contenciosa, e não poderia
também, por força do act of settlement de 1701, dar ordens aos
juízes, transferi-los ou demiti-los.

Algumas características particulares do sistema britânico como:

- Descentralização: Praticou-se em Inglaterra a distinção entre

administração central (“central government”) e administração
local (“local government”)

NOTA: Para os ingleses, as autarquias locais gozavam duma

ampla autonomia face a administração central, que pouco
intervinha nestas. Elas não eram apenas instrumentos derivados
do poder central, mas sim, entidades independentes, verdadeiros
governos locais.
-Sujeição da administração aos tribunais comuns: Em Inglaterra,
a administração pública vê-se submetida ao controlo jurisdicional
dos tribunais comuns de direito (courts of law).

Na visão dos ingleses, não faria sentido isentar do controlo

jurisdicional os poderes públicos! Nenhum deles poderá invocar
privilégios ou imunidades, uma vez que, existe apenas uma
medida de direito para todos, uma só lei, para funcionários e não
funcionários.

Assim, os litígios que surjam entre entidades administrativas e

particulares não são, em regra, da competência de tribunais
especiais: Estão na jurisdição normal dos tribunais comuns!

*Tribunais comuns, aplicando os mesmos meios processuais às

relações dos particulares entre si e às relações da administração
com os particulares, não são levados a procurar para os
problemas da AP soluções jurídicas distintas das da vida privada.
-Subordinação da administração ao direito comum: Não só os
órgãos e agentes administrativos (centrais e locais), mas todos –
Particulares, o rei e seus concelhos (the common law of the land)
– Em consequência do princípio do Rule of law!

Por causa desta subordinação da administração ao direito

comum, seus órgãos e agentes não dispõe, por regra, de
privilégios ou prerrogativas de autoridade pública! Este direito
não lhes confere esta possibilidade! A administração estava
submetida as normas que derivavam das decisões dos tribunais
comuns.

NOTA: Se existem quaisquer prerrogativas de autoridade pública,

estes poderes são encarados como exceções ao princípio geral
do estado de direito.

O rei e todos os outros estão submetidos ao direito comum.

-Execução judicial das decisões administrativas – De todos os
outros aspetos, máxime os últimos 3, resulta que no sistema de
administração britânico, a administração pública não pode
executar as suas decisões por autoridade própria! Não as pode
impor aos particulares ou a quem for.

Não tem prerrogativas de poder público!

Se não pode impor suas decisões então o que fará?

No caso britânico, se administração toma uma decisão,

desfavorável ao interesse do particular (por exemplo uma
expropriação). O particular não acata a decisão voluntariamente!

A administração não poderá impor sua decisão coativamente

(através de polícia por exemplo). O que terá de fazer, para impor
o respeito da sua decisão, é ir a um tribunal (comum) obter deste,
segundo o devido processo legal, uma sentença que torne
imperativa aquela decisão.
Decisões da administração unilaterais da administração não tem
força executória própria, não podendo por isso ser impostas sem
prévia autorização intervenção do poder judicial
- Garantias jurídicas dos particulares – No sistema Britânico de
administração, os particulares dispõe dum sistema de garantias
contra as ilegalidades e abusos da administração pública.

Se decisões injustas forem tomadas pelos tribunais comuns, os

particulares cujos direitos tenham sido violados pode recorrer a
um tribunal superior, por regra, o Kings Bench5, solicitando um
mandado (writ) ou uma ordem (order) do tribunal à autoridade
para que faça ou deixe de fazer alguma coisa.

NOTA: Estes mandados /ordens são por regra, acatados pela

administração (desde o ministro mais poderoso ao autarca
menos conhecido!) Em caso de desobediência, dará lugar a
prisão da autoridade recalcitrante
Os tribunais comuns gozavam de plena jurisdição face a
administração pública: Os juízes dos tribunais comuns
poderiam não apenas anular decisões ilegais, mas também
ordenar as autoridades administrativas que cumpram a lei,
fazendo o que ela impõe ou abstendo-se de a violar.

5 O Tribunal do Banco do Rei, [a] formalmente conhecido como O Tribunal do Rei perante o próprio Rei, era um
tribunal de direito comum no sistema jurídico inglês. Criado no final do século 12 ao início do 13 a partir da curia
regis. O King's Bench foi incorporado ao Tribunal Superior de Justiça pelo Supremo Tribunal de Justiça da Lei de
1873, após o que a Bancada do Rei era uma divisão dentro da Suprema Corte. O King's Bench era composto por um
presidente de justiça (agora o lorde presidente da Suprema Corte da Inglaterra e País de Gales) e geralmente três
juízes Puisne.
Tal sistema vigora na generalidade dos países anglo-saxónicos
(EUA, com particularidades) e na america latina, especialmente,
no brasil.
6.3) Sistema administrativo de tipo Francês / de administração
executiva – Dada a autonomia reconhecida ao poder executivo
em relação aos tribunais!

É um sistema nascido em frança e que vigora atualmente, em

grande parte dos países europeus ocidentais, e em muitos dos
novos estados que acederam a independência no século XX,
após serem colónias dos primeiros. Há variantes nacionais (RFA
itália e até Portugal)

Características essenciais do direito romano-germânico:

-Escassa relevância do costume (nos tempos mais avançados)

-Papel fundamental da lei como fonte de direito
- Distinção básica entre direito público e direito privado
- Função variada dos tribunais na aplicação do direito legislado
-Maior influência da doutrina jurídica do que propriamente a
jurisprudência
-Maior prestígio do poder executivo do que o poder judicial
É um sistema que também possui características básicas:

-Separação de poderes: Após a revolução francesa, o princípio

da separação de poderes foi proclamado expressamente com
todos os seus corolários materiais e orgânicos.

A administração se separou da justiça = poder judicial por um

lado e executivo de outro. Embora com particularidades face ao
modelo britânico.
Separação de poderes:
Função judicial – Corpo de magistrados
-Função Legislativa – Parlamento
- Função executiva – Rei e governo

- Estado de direito: Seguindo as ideias de John Locke, Rousseau

e Montesquieu, enunciaram-se um conjunto de direitos subjetivos
públicos, direitos fundamentais, que poderiam ser invocados
pelos particulares contra o estado, em sua defesa.
Alguns aspetos particulares:

- Centralização: Todas as novas ideias, reformas políticas,

económicas e sociais oriundas da grande revolução francesa,
apenas poderiam ser impostas com efetividade, através dum
aparelho administrativo disciplinado e eficaz. E essa obra
ficou ao encargo de Napoleão Bonaparte:

Os funcionários da administração central do estado seriam

organizados segundo o princípio da hierarquia.

O território francês foi dividido em cerca de 80 departamentos

cada um chefiado por um prefeito, de livre nomeação
governamental.

Os próprios municípios perdem autonomia administrativa e

financeira, sendo dirigidos por um prefeito nomeado pelo governo
e assistido por um conselho municipal, também nomeado pelo
governo, colocada na estrita dependência do prefeito.

NOTA: Aqui, as autarquias locais, embora tenham personalidade

jurídica própria (=existam juridicamente), não passam de meros
instrumentos administrativos do governo central. Não possuem
independência, não constituem aqueles verdadeiros governos
locais.

- Sujeição da administração aos tribunais administrativos: Antes

da revolução, os tribunais franceses eram ocupados por
indivíduos da antiga nobreza. Já tinha ocorrido diversas vezes
dos mesmos se insurgirem contra a autoridade real! Com a
revolução, os tribunais ainda continuaram na presença dos
mesmos membros, constituindo focos grandes de resistência à
implementação do novo regime.

O poder político teve então que tomar medidas, para poder travar
a intrometimento do poder judicial no normal funcionamento do
poder executivo.

Interpretação peculiar do princípio da separação de poderes feita

pelos franceses: Se o poder executivo não pode intrometer nos
assuntos do judiciário, então o judiciário não pode intrometer-se
nos assuntos do executivo.
Em 1790 e 1795 a lei proíbe os juízes de conhecerem sobre
litígios contra as autoridades administrativas.

Em 1799, são criados os “tribunais administrativos” 6 que não são

verdadeiros tribunais, mas sim, órgãos da administração, em
regra independentes e imparciais, incumbidos de fiscalizar a

6 Os primeiros foram o conselho de estado, junto do poder central, e os conselhos da prefeitura, junto de cada
prefeito. Eram órgãos consultivos, mas uma de suas secções recebia funções jurisdicionais.
legalidade dos atos da administração e de julgar o contencioso
dos seus contratos e da sua responsabilidade civil.

-Subordinação da administração ao direito administrativo: Em

frança, toda a força, eficácia e capacidade de intervenção que se
pretendia obter com o sistema de administração levou que o
conselho de estado considerasse, ao longo do século XIX, que os
órgãos e agentes administrativos não estão na mesma posição
que os particulares!

Estes exercem funções de interesse público e utilidade geral!

Devem, por este motivo, dispor quer de prerrogativas de
autoridade, que lhes permitam impor suas decisões aos
particulares, quer de privilégios ou imunidades pessoais, que
os coloquem ao abrigo de perseguições ou más vontades vindas
dos interesses particulares feridos!

Nos países da família romano-germânica (incluindo frança),

encontra-se a tradicional distinção entre o direito público e
privado. Isto permitiu que facilmente, em frança, surgisse um
novo ramo de direito público, que ao tempo foi sendo definido em
função dos poderes exorbitantes que eram conferidos.

NOTA: Critérios de distinção entre direito público e Privado

(summa divisio)
Um deles: Teoria dos interesses!
Em frança já se entendia que, tendo a administração de
prosseguir interesses públicos, há de poder sobrepor-se aos
interesses particulares que se oponham a realização do interesse
geral!
E para isso, carece de prerrogativas de autoridade! E daquelas
imunidades pessoais!
Sendo certo que, a sua sujeição à prossecução do interesse
público, também submete a administração a especiais deveres e
restrições, que não vigoram para os particulares!

Desta forma, do conjunto destes aspetos, resulta que nasce um

conjunto de normas jurídicas de direito público, bem distintas
das de direito privado! Diferentes
Para mais: Pq a administração é agora dotada de poderes de
autoridade que os particulares não tem
Para menos: Pq a administração está sujeita a deveres
/restrições que os particulares não estão
-Privilégio da execução Prévia – Direito administrativo confere a
administração pública um conjunto de poderes de autoridade
sobre os cidadãos (Em comparação aos poderes “normais”
conferidos pelo direito civil aos particulares nas suas relações
entre si)

Dentre estes poderes, o mais importante é claro, no sistema

francês, o privilégio da execução prévia

Administração pode executar suas decisões por autoridade

própria! Se estes não as acatarem voluntariamente, pode impô-
las aos cidadãos com recurso a meios coativos, sem precisar
recorrer a tribunais!

As decisões unilaterais da administração tem força executória

própria, e podem por isto mesmo, ser impostas a força aos
particulares, sem necessidade de qualquer intervenção prévia do
poder judicial
- Garantias jurídicas dos particulares: Também este sistema
oferecia aos particulares um conjunto de garantias jurídicas
contra os abusos e ilegalidades da administração pública!
(Embora bem mais limitado que o britânico)

Mas estas garantias são efetivadas aqui através dos tribunais

administrativos (Justiça administrativa), e não por intermédio
dos tribunais comuns.

Nem mesmo os tribunais administrativos gozavam de plena

jurisdição face a administração: Em grande parte dos casos,
estando em causa uma decisão unilateral da administração
tomada no exercício dos seus poderes de autoridade (Que
produza um ato), o tribunal administrativo apenas poderá anular o
ato praticado, e se este for considerado ilegal, ou condenar a
autoridade administrativa em questão ao pagamento de
indemnizações.

*Os tribunais administrativos não podem, no âmbito das suas

competências, declarar as consequências da anulação, proibir a
administração de agir de determinada forma, nem condená-la a
tomar certa decisão ou adotar determinado comportamento.

Se os tribunais eram independentes perante a administração

então ela também o era face os tribunais
Portanto, são as próprias autoridades administrativas que
decidem como e quando hão de executar a sentença do tribunal,
que tenha anulado atos seus.
*Deste modo os particulares tinham menos garantias! Foi
somente através duma longa e notável jurisprudência do
conselho de estado que foi possível reforçar a posição deste em
relação aos poderes públicos.

6.4) Confronto entre os sistemas de tipo Britânico e Frânces

É bem fácil estabelecer aqui uma comparação, relativamente à

alguns critérios (embora ambos tenham o facto em comum de
consagrem o estado de direito e a separação de poderes):

-Quanto a organização administrativa - Um é centralizado e o

outro é descentralizado

-Quanto ao controlo jurisdicional da administração – O

primeiro entrega aos tribunais comuns / o segundo entrega aos
tribunais administrativos

-Direito regulador da administração - No sistema britânico é

direito comum (não conferente de poderes de autoridade = direito
privado praticamente) no sistema francês é o direito
administrativo
-Quanto a execução das decisões administrativas – O
primeiro fá-la depender de sentença de um tribunal, e o segundo,
atribui autoridade própria a estas decisões, as dispensando de
quaisquer intervenções prévias de tribunais

-Quanto as garantias jurídicas dos particulares – O primeiro

confere aos tribunais comuns plena jurisdição relativamente a
administração, que lhes fica subordinada tal como a maioria dos
cidadãos / O segundo permite aos tribunais administrativos
anularem decisões ilegais das autoridades administrativas ou as
condenem ao pagamento de indemnizações, sendo a
administração independente relativamente aos tribunais
 1) Sistema Português de Administração

É predominante o sistema de administração francês / de

administração executiva! No entanto há algumas particularidades

-A administração pública portuguesa está de facto submetida a

um direito especial – direito administrativo – que lhe confere
prerrogativas de autoridade (impor suas decisões aos
particulares) e certas regalias/imunidades pessoais por um
lado (que os coloquem ao abrigo de perseguições ou más
vontades vindas dos interesses particulares feridos!) e que lhe
impõe, por outro, certos deveres /restrições especiais que não
abrangem os particulares

Se nossa administração esta subordinada ao direito

administrativo – um direito especial – Justifica-se a criação de
tribunais especiais para a sua aplicação: Os tribunais
administrativos

Em nosso caso temos num panorama organizativo muito geral

destes tribunais:
1º - Supremo tribunal Administrativo

2º Dois tribunais – Central Adm norte C adm Sul

3º Série de tribunais adm de círculo (adm e
fiscais)
-Vigora o privilégio da execução prévia das decisões da
administração – Administração portuguesa pode executar suas
decisões por autoridade própria! Se os particulares não as
acatarem voluntariamente, pode a primeira impô-las aos
cidadãos com recurso a meios coativos (polícia), sem precisar
recorrer a tribunais (como ocorre no sistema britânico)!

*Os atos da nossa administração possuem uma presunção de

legalidade (princípio da legalidade) até por isto podem ser
executadas sem prévio recurso a tribunais

-Não se trata nem dum sistema totalmente centralizado, nem

totalmente descentralizado!

O sistema português de administração é também

descentralizado, na medida em que para além da P.C.P estado,
(direta central = governo = órgão máximo da administração
pública) existem ainda outras P.C.Ps que prosseguem o
interesse público, tendo autonomia administrativa e financeira,
relativamente a administração central! (como é o caso das
regiões autónomas e as autarquias locais)

Não obstante, é possível detetar-se alguma centralização na

administração estadual direta central, o que se comprova pela
existência de relações hierárquicas
-Garantias jurídicas dos particulares –
Tribunais administrativos apenas podem invalidar atos da
administração se os considerarem ilegais, não podendo declarar
as consequências desta ilegalidade, ou seja, não podem
condenar a administração a tomar /não tomar uma determinada
atitude ( Não tem plena jurisdição face a administração)

-Tribunais administrativos podem condenar a prática de certos

atos da administração (66º e ss do CPTA)

+Alguns aspetos fornecem limitações a atuação da administração

– prossecução do interesse público – Legalidade – não fornecem
direitos aos particulares, mas impõe deveres a administração, a
impedindo de violar com uma atuação arbitrária, os direitos
particulares.

*Nas suas linhas fundamentais, nosso sistema administrativo é

de tipo francês, executivo.
 2) Definição de direito administrativo

Como definir?

Há várias definições, que variam muito conforme os países.

Marcello caetano definia o direito administrativo como sendo “O

sistema de normas jurídicas que regulam a organização e o
processo próprio de agir da administração pública e disciplinam
as relações pelas quais ela prossegue interesses coletivos
podendo usar de iniciativa e do privilégio da execução prévia.”

Freitas do amaral:

“O direito administrativo é o ramo de direito público constituído

por um conjunto de normas e princípios que regulam a
organização e funcionamento da administração pública e as
relações que esta estabelece com outros sujeitos de direito na
sua normal atividade de gestão pública e ainda, os termos e
limites da sua atividade de gestão privada.”
Desta definição decorre o seguinte:

-Direito administrativo é um ramo de direito público

-Direito administrativo é constituído por um sistema de normas

jurídicas de três tipos diferentes, conforme regulem:
A organização da administração;
Seu funcionamento;
Sua atividade;

-Direito administrativo não regula diretamente toda a atividade

da administração, mas apenas uma parcela: As normas de direito
administrativo regulam materialmente a atividade de gestão
pública.

-Direito administrativo tem em todo o caso, prerrogativas de

definir previamente os termos e limites em que a atividade
administrativa de gestão privada se pode desenvolver.

Vamos analisar com calma esta definição

7.1 DA como um ramo de direito público

De facto, o direito administrativo é um ramo de direito público na

ordem jurídica portuguesa. Não só na portuguesa, mas na
maioria dos ordenamentos jurídicos com influência do sistema
romano-germânico (o qual foi marcado pela presença da
distinção clássica entre ramos de direito público e privado –
Summa divisio)

A summa divisio detém vários critérios. 3 no total.

Teoria dos interesses7

EM TODOS ESTES CASOS, DA É UM

Teoria supra /Infra ordenação8
DIREITO PÚBLICO!

Teoria da posição dos sujeitos9

Aqui pouco importa saber qual é o mais adequado. Vale saber
que independente disto, o D.A é um ramo público conforme todas
as teorias
7 Estaríamos perante uma norma de direito público quando o fim dessa norma fosse a tutela de um interesse
público, e perante uma norma de direito privado quando a norma viesse tutelar ou satisfazer interesses
individuais.

8 relação é regulada pelo direito público se a relação jurídica envolver um cidadão e o Estado ou outro sujeito de
Direito Público, visto o cidadão se encontrar numa situação de inferioridade face aos poderes estaduais, e será de
Direito Privado se a relação regulada apenas envolver particulares

9 O relevante é descortinar-se em que posição se encontra a atuar a entidade na relação jurídica. Se o Estado ou
outro sujeito de direito público numa determinada relação, está ou não investido no seu ius imperii, numa posição
de supremacia, a relação pertencerá ao Direito Público. Se, pelo contrário, atua numa posição de igualdade com
outros sujeitos particulares, então a relação pertencerá ao Direito Privado.
7.2 Tipos de normas administrativas

O direito administrativo, como visto na definição, é um conjunto

de normas jurídicas!

O D.A talvez seja o ramo de direito, composto pela maior quantia

de normas jurídicas, contadas pelas dezenas, centenas, milhares
de aspetos que ele versa e visa regular.

Mas não se trata dum conjunto qualquer! É um conjunto de

normas jurídicas:

-Organizado
-Estruturado
-Obediente a certos princípios comuns
- Tem espírito próprio, constituindo um verdadeiro sistema!

Dentro deste sistema de normas jurídicas, bem organizadas e

estruturadas, temos 3 grandes tipos:

-Normas orgânicas
-Normas funcionais
-Normas relacionais
7.2.1 Normas orgânicas

São um tipo normativo do direito administrativo, que dizem

respeito a regulagem da organização da administração
pública.

São normas que estabelecem as entidades e organismos que

fazem parte da administração e que determinam a sua:

-Estrutura
-Seus órgãos
-Seus serviços

NOTA: Estas normas começaram por ser consideradas como

normas não jurídicas10! Inicialmente era do entendimento
comum que apenas as normas relacionais tinham valor
jurídico, sendo as orgânicas meramente normas internas,
destinadas a organizar da melhor forma a estrutura da
administração, mas com as quais os particulares não poderiam
nem se beneficiar nem ser prejudicados!

Atualmente já não é assim: As normas orgânicas são normas

jurídicas, tem eficácia externa, interessam muito aos
particulares. (= Nesse sentido o seu assegurar pela
administração)
10 Normas gerais e abstratas
*Concluiu-se, após toda uma evolução, que o respeito e
observância destas normas pela própria administração é uma
das garantias mais eficazes dos direitos e interesses legítimos
dos particulares!

Exp: Lei orgânica da administração diz que as operações de

tratamento, valorização e eliminação de resíduos estão sujeitas,
por hipótese, a autorização do ministro do ambiente, obtido o
parecer da câmara municipal competente em função do local
onde as operações serão realizadas!

*Camara municipal, não se limitando às suas competências

(apenas o parecer) nega ela a autorização e comunica imediata e
diretamente a entidade interessada.

*Saber quem deve ou não autorizar é uma questão de

organização, problema de distribuição de competências entre os
órgãos, que tem a maior relevância para a defesa dos direitos
dos particulares! (=não é indiferente a estes que a recusa seja
feita por um ministro ou pela camara!)

Um é de âmbito local (razoes de âmbito local!)

Outro é âmbito nacional (interesses de âmbito nacional, que

podem muito bem conflituar com os locais!)
As motivações da decisão são muito diferentes. O que a camara
entendeu que deveria ser recusado ao interessado, o ministro
poderia perfeitamente vir a aceitar! O município em causa
poderia reunir melhores condições que outros.

Importa a um particular que os assuntos de seu interesse sejam

decididos pela entidade administrativa competente. Até para uma
melhor organização da administração.

Norma orgânica – Diz que uma camara municipal é composta por

um presidente e 6 vereadores.

Correm as eleições autárquicas – 4 mandatos para o partido A e

3 mandatos para o partido B

Não pode a autoridade competente, de forma a evitar que o

partido b saia em minoria na camara municipal, decidir contra a
lei orgânica, deixando de fora o quarto vereador de A.

*Norma orgânica da administração não tem efeito meramente

interno! (fixando a estrutura e composição da camara municipal).
Não tem a ver só com a técnica organizativa.

*Possui relevância jurídica externa, na medida em que é

destinada a assegurar os direitos daqueles que concorrem e que
as eleições designaram para formar maioria num certo órgão
administrativo
7.2.2 Normas funcionais

As normas funcionais regulam o modo de agir específico da

administração pública, estabelecendo processos de
funcionamento, métodos de trabalho, tramitação a ser seguida,
formalidades a serem cumpridas etc

Dentro desta tipologia, destacam-se por sua importância

particular, as normas processuais!

*Durante muito tempo, tal como as normas orgânicas, estas

foram consideradas como puramente internas (Reguladoras de
aspetos internos a administração) e não juridicamente
obrigatórias para a administração (não afetavam em nada os
particulares, para bem ou para mau = considerava-se que não
haviam direitos particulares em causa! = Se forem violadas a
administração não tem de fazer nada com os particulares!)

NOTA: Ainda hoje existem muitas normas desse tipo que são
efetivamente internas, sem caráter jurídico obrigatório: Manuais
de utilização dos computadores

O facto é que é crescente o número de normas deste tipo, que

são externas (relevam muito para os particulares) e que são
juridicamente obrigatórias para administração (obrigam a
administração perante os particulares, de tal forma que estes
podem, se elas forem violadas, invoca-las a seu favor!)
NOTA: Isto vai diretamente de encontra com a tendência do
direito administrativo moderno – Reforçar os direitos dos
particulares (poder dos particulares de invocar as normas contra
as autoridades administrativas no caso de violação) e aperfeiçoar
o funcionamento da administração pública, dum ponto de vista de
maior eficácia.

Por isto mesmo é crescente aquele número!

NOTA: A própria CRP faz-lhes referência no artigo 267 nº 5!

Consagra dois aspetos quanto ao funcionamento da

administração portuguesa:

-Deve ser assegurado um funcionamento racional e tecnicamente

aperfeiçoado do aparelho administrativo
-Garantir aos cidadãos a participação no funcionamento da
administração pública, tomando parte na formação das decisões
que lhes respeitem.

Decorre disto que não é mais possível, tal como fora por muito
tempo, que administrativistas defendam que os *Particulares são
sujeitos passivos e A.P é sujeita ativa do D.A. Ambos no
desempenhar de suas atividades, são os dois, variando as
situações. Até por isto não é correto chamar administrados
(=evocação situação de receção passiva da atuação da A.P)

7.2.3 Normas relacionais

Regulam as relações que a administração pública estabelece

com outros sujeitos de direito (Particulares / entidades
públicas), no exercício da atividade administrativa!

*Correspondem as normas mais importantes, até porque

correspondem a maioria delas!

NOTA: Estas sempre foram consideradas do interesse dos

particulares
Como bem se sabe a administração por vezes atua sob égide do
direito público, e por vezes, sob égide do direito privado!
Apenas são normas relacionais de direito administrativo as
que regulam a atividade administrativa de direito público!
=Regulam atividade administrativa de Gestão Pública
*As outras são normas relacionais também (Embora não de D.A),
mas de direito privado (regulam a atividade administrativa de
gestão privada)

*Mais a frente – Distinção entre gestão pública e privada bem

como os termos nos quais o direito administrativo releva para
esta última!

Normas relacionais de direito administrativo: Não são

apenas as que regulam as relações da administração com os
particulares!
Mais amplamente, são todas as normas que regulam as relações
da administração com outros sujeitos de direito!

*Há na realidade 3 tipos de R.J que são reguladas pelo D.A:

-Relações entre a administração e os particulares

-Relações entre duas ou mais P.C.Ps

-Certas relações entre dois ou mais particulares

São de D.A todas estas!

7.3. Atividade de gestão Privada e Pública

Por vezes a administração atua segundo o direito público =

exerce atividade de administrativa pública = revestida de ius
imperii (lança e cobra impostos /expropria terrenos / conceder
negar autorizações licenças)
Por vezes atua segundo o direito privado = posição de
igualdade com os outros sujeitos de direito = exercendo atividade
administrativa privada = Comprar, vender, doar, emprestar,
arrendar etc

Gestão pública - Expressão utilizada em nosso direito para

designar a atividade pública da administração!
Gestão privada – Atividade que a administração desempenha,
ainda que sempre para fins de interesse público, mas utilizando
meios de direito privado!

Atividade da administração pública desenvolvida sob a égide

do direito privado – Civil, comercial, do trabalho
Atividade da administração desenvolvida sob a égide do
direito administrativo, incluindo o direito fiscal. (direito público)

*Importância da distinção, já que muitas vezes a administração

pública atua ao abrigo do direito privado! Como é o caso de
alguns institutos públicos e dum modo geral, as empresas
públicas, que são entidades públicas que fazem gestão privada,
porque são criadas para prosseguirem o interesse público, mas
atuam através de meios particulares, de direito civil, comercial do
trabalho etc. (nem sempre é assim!)

De forma desenvolvida poderia se afirmar que:

Atos de gestão privada – São todos os que se compreendem

numa atividade em que a pessoa coletiva, despida de poder
público, se encontra e atua numa posição de paridade com os
particulares a que os atos respeitam e, portanto, nas mesmas
condições e no mesmo regime em que se poderia proceder um
particular!

Atos de Gestão Pública – Todos os que se compreendem no

exercício de um poder ou um dever público, integrando eles
mesmos a realização de uma função pública da pessoa coletiva,
independentemente de envolverem ou não o exercício de meios
de coação, e independentemente ainda das regras, técnicas, ou
de outra natureza que na prática dos atos devam ser observadas.

A atividade administrativa de gestão privada, aumentou de forma

incomparável na década de 80 do século passado!

Como consequência de que?

-Várias conceções económicas, políticas e ideológicas que
advogavam um liberalismo extremo!

-Recuo da administração Pública tradicional e dos vínculos

estabelecidos pelo direito público (constitucional, financeiro etc)

Acreditava-se no fundo que a eficácia e a boa gestão apenas

poderiam ser concretizadas em contextos libertos das
burocracias estatais, da administração tradicional! Por isto,
procedeu-se uma certa fuga ao direito público e um refúgio ao
direito privado.

Mas isto ao menos foi positivo? Não, muito pelo contrário. A

privatização da administração pública não a tornara mais
eficiente na gestão dos recursos da coletividade! O que ocorreu é
que:

-Passaram a ser muito mais comuns as derrapagens orçamentais

dos vários empreendimentos públicos executados em regime de
direito privado

- A não aplicação de controlos públicos tradicionais propiciou

fenómenos de corrupção em escala sem precedentes.

-O recuo do direito administrativo e financeiro foi acompanhado

com razão, pelo avanço da necessidade de aplicação do direito
penal!

Como resposta a estes perigos associados ao progressivo

abandono do direito público, nosso primeiro CPA, logo no início
da década de 90 veio impor no artigo 2º n 5 última parte, a
subordinação da atividade administrativa de gestão privada
ao controlo do direito público! (Ao direito constitucional, o
direito administrativo e o direito financeiro)

Significava que o direito administrativo deixou de regular apenas

a atividade administrativa de gestão pública, para disciplinar
também nos seus aspetos essenciais, a atividade de gestão
privada! (ver a noção do Prof . freitas do amaral de D.A)

Ora, como nosso atual CPA manteve aquela mesma disposição,

apenas a repassando para o artigo 2º n 3, a atividade de gestão
privada continua até nos dias de hoje estando sujeita a uma
disciplina jurídica dupla!
- Por um lado, pública (princípios fundamentais do direito público)

-Em parte privada, na medida em que se traduza na realização

de atos, contratos e operações (situação de paridade com os
particulares) regulados pelo direito privado.

NOTA:

A administração possui toda a liberdade para decidir colocar uma

determinada atuação sua, sob a égide do direito público!

Mas se, pelo contrário, só poderá atuar nos termos do direito

privado se o direito administrativo – direito público – o permitir – e
nos termos em que permitir. É preciso sempre que haja uma lei
administrativa prévia que remeta para o direito privado, o qual se
tornará assim aplicável, com fundamento no direito administrativo
e nos termos e limites por ele fixados. Somente assim poderá ser
efetivada a norma do artigo 266 nº1 CRP = Prossecução
interesse público!

Daí a importância da parte final da noção de D.A!

De modo a garantir o interesse público, tem de ser o D.A a

controlar e definir os termos e limites da atuação que a
administração pode empreender com base no direito privado!
Daí que o direito administrativo regule não só a atividade de
gestão pública, mas também os termos e limites da atividade de
gestão privada!11

11 Essa mesma orientação, que já vem desde o primeiro CPA de 91, transparece também do CPTA de 2002, que
alargou muito o âmbito de jurisdição administrativa dos contratos em geral, sujeitos ao direito privado.
3) A.P Portuguesa*(Não é preciso conhecer toda!) Mas
resumidamente, ela é composta em setores! Ver desenho
feito em papel avulso, e compreender os principais!
 4) Elementos da Organização administrativa

Por organização administrativa se entende o modo de

estruturação concreta que em cada época, a lei dá à
administração pública de um dado país.

Numa teoria da O.A, há que analisar primeiro, os elementos

dessa organização, depois os possíveis sistemas de
organização, ou os consagrados, e por fim, os princípios
constitucionais reguladores da O.A.

Os elementos de nossa O.A são basicamente dois: As P.CPs e

os serviços públicos.

Quanto aos sistemas de organização, analisaremos

posteriormente.
10.1) PCP.S

Já aqui, é conhecido o conceito de Pessoa coletiva!

PC - As pessoas coletivas são organismos, agrupamentos de

pessoas ou massas de bens, dotados de personalidade jurídica e
constituídos para realizar interesses comuns ou coletivos, que
podem ser de direito público ou de direito privado.

*Igualmente conhecidas ~são as problemáticas que envolvem a

personalidade jurídica e a capacidade jurídica!

O foco inicial será para a distinção pessoas coletivas de direito

público e pessoas coletivas de direito privado!
PC de direito público e PC públicas são sinónimas! A mesma
coisa com as PC de direito privado!

A tradição da doutrina em Portugal, era no sentido de falar em

PC de direito público / e de direito privado!

No entanto, a partir do momento em que nosso código civil de 66

– Varella – entrou em vigor, e também, mas posteriormente, em
76, nossa CRP, a doutrina entendeu que seria mais correto o
termo PC públicas e privadas, por estes diplomas assim lhes ter
referido.

Tem uma importância enorme na

PCPS
O.A Portuguesa, em geral, na dos
países de família romano-germânica!

Em geral, nestes países, a administração pública é

maioritariamente representada, nas suas relações com os
particulares, por P.C.P. Nas relações jurídico administrativas, um
dos sujeitos é por regra, uma P.C.P.
Não implica em nada que a administração seja apenas formada
por P.C.P.s!

No entanto, constitui um fenómeno corrente nas últimas décadas

a criação, por parte de entes públicos, de P.C de direito privado
destinadas exclusivamente a satisfação de necessidade
coletivas.

Por isso mesmo não é lógico retirar da noção orgânica de

administração pública, aquelas entidade privadas, criadas pela
lei ou por outro ato de direito público, ou até mesmo, por ato de
direito privado, que tenha sido habilitado por normas públicas,
com capitais públicos etc, para prosseguirem o interesse público
sob as formas e meios de direito privado. (Artigo 266 nº 1 CRP)

Daí que a administração precise ser hoje compreendida como

sendo formada por dois grandes setores: O público tradicional e o
setor privado administrativo (que engloba associações,
fundações, cooperativas públicas de direito privado, bem como
as Empresas publicas)
 P.C de direito público vs P.C de direito Privado

De modo algum quer e dizer que as primeiras apenas

atuam sob a égide do direito público e as outras atuam apenas
sob a égide do direito privado!
O que se quer, no fundo, é:

-Umas apenas tem capacidade jurídica pública (poderes-deveres

públicos)

-Outras apenas tem capacidade jurídica privada (poderes-

deveres privados)
(Não está numa posição igualitária, tem soberania, pode se impor
aos cidadãos. Adm pública serve-se juridicamente principalmente
dos atos administrativos, regulamento e contrato administrativo.
Três formas de atuação da adm pública.

Necessidade de nos alimentarmos por exemplo. Não está a

encargo das entidades públicas

Necessidade podem se transformar se nossa lei passar a impor.

Direito adm regula a organização e o funcionamento da adm

pública.
O que é adm públic
a? Seus sentidos?

Admnistração pública em sentido orgânico(subjetivo(: Conjunto

de órgãos serviços agentes do estado(em primeira instancia) ou
de outras pessoas coletivas públicas que asseguram a satisfação
do interesse público

Outras entidade públicas: Regioes autónomas, Autarquias locais,

institutos públicos etc.

Este conceito, para além de envolver outras entidades que não

as públicas diferentes do estado, abrange cada vez mais
entidades privadas!

Apenas as entidades privadas no uso de poderes

públicos(entidades concessionárias,
Entidades privadas também são abrangidas. Exemplo é o caso
do artigo 2 e artigo 148.

Hoje em dia cabe não só entidades públicas mas entidades

privadas no uso de poderes públicos

É preciso saber o organograma da estrutura da ADM pública

portuguesa para responder a primeira questão do exame

Adm etadual – desempenhada órgãos e serviços do estado

Aqui temos a direta e indireta

Direta – é desempenhada diretamente pelos órgãos e serviços

Dentro da direta temos uma adm:

Suboordinada: Existem relações de hierarquia ente o governo e

as entidades que

Central( exercem sua jurisdição sobre todo o território nacional) e

periférica(exercem sua jurisdição sobre uma área do território)
Indireta – pois é desempenhada através de outras pessoas
coletivas. Estado cria outras pessoas coletivas públicas e através
destas pessoas vao prosseguir o interesse público.

Indireta pública – Nesta estão

Indireta privada – sobretudo as sociedades anónimas de capital
público

Adm autonoma – é criada pessoas diferentes para prosseguir o

interesse público

Adm independente – as entidades que estão nesta precisam ter

indepenencia. Para exercerem de forma isenta sua função
precisam ter alguma distancia do setor estadual.

Para a professora a única diferenca é que a adm independente

não está contida dentro da estadual.

Adm autónoma

Pode ser de base territorial se tem base o território

Associativa
Dentro do município(camara municipal, ass deliberativa, e presd
da camara)

Freguesia(junta e ass de freguesia)

Ordens. De advogados etc.

Provedor de justiça, banco de Portugal. Tem uma função

reguladora muito grande.