DIREITO ADMNISTRATIVO 1 – RESUMOS EXAME

FINAL

A administração Pública

1) O que é o direito administrativo? *Noção genérica!

Direito administrativo é um ramo autônomo, dentro do direito público interno, que nas
suas várias dimensões, se concentra no estudo da Administração Pública e da
atividade de seus integrantes

Caminha sempre junto com o direito constitucional!

Como um ramo de direito publico é um pouco diferente. Tem uma terminologia

particular que por vezes, requer alguma densificação.
 2) E o que é a administração pública?

Muito genericamente – É a atividade de quem gere certos serviços para atingir

determinados fins estabelecidos.

De acordo com o Prof. Doutor Freitas do Amaral, administração pública define-se

como:

“Atividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos, desenvolvida no

interesse geral, com vista na satisfação regular e contínua das necessidades coletivas*
de segurança, bem-estar e cultura, obtendo para o efeito os recursos mais adequados
e utilizando as formas mais convenientes.” (sentido material do termo)

Fundamental esta satisfação regular e contínua! Significa que as coisas estão em

bom funcionamento.

*Portanto quando se fala em administração pública, é necessário ter em mente a

existência de todo um conjunto de necessidades coletivas, cuja satisfação, é tomada
pela coletividade como uma tarefa fundamental, através de serviços e entidades por
esta organizados e mantidos.

*Necessidades coletivas: necessidades comuns a coletividade. Essenciais ou não

(comer, ter roupas etc)

*Necessidades públicas: Necessidade da coletividade que estão a ser satisfeitas por

um serviço/entidade pública por serem consideradas essenciais (necessidades de
proteção contra incêndios, contra perturbadores da ordem pública, necessidade de
iluminação pública, de se deslocar até outros pontos)
*Necessidades públicas são também coletivas. As coletivas só se tornam públicas
quando uma entidade pública se responsabiliza pela satisfação!

POR EXEMPLO:

-Necessidade de proteção contra incêndios (assegurada pelo serviço de bombeiros)

-Necessidade de proteção contra perturbadores da ordem social (assegurada pelos

serviços de polícia)

-Identificação pública dos indivíduos (assegurada pelos serviços do registro civil,

comercial, predial)

-Necessidade de se deslocar (assegurada pela construção de estradas)

-Manutenção de estradas, autoestradas, pontes, viadutos, monumentos, portos,

aeroportos (garantidos pelos serviços de obras públicas)

-Telecomunicações (asseguradas pelos serviços de correio e telecomunicações)

-Remoção de lixo nas cidades (serviço de limpeza)

-Tratamento de água/ energia/ gás (serviços respetivos)

-Rede de esgotos e canalização (serviços de saneamento básico)

-Cultura (Monumentos)

-Lazer (Parques públicos, parques da cidade)

-Educação (universidades, escolas)

Necessidade de defesa do estado contra ameaças exteriores (Forças armadas)

-Necessidade de poder se deslocar no claro, durante a noite (serviço de iluminação

pública)

-Gestão do espaço público (Estacionamentos)

-Necessidade de cuidados de saúde (Hospitais)

-Necessidade de serviços financeiros (bancos)

-Necessidade de apoios sociais (Segurança social)

-Geriatria (Lares)
- Apoios aos indivíduos nacionais residentes no estrangeiro (consulados)

- Relações internacionais de um estado com outras entidades internacionais (estados,

Ois) – Serviços diplomáticos.

*Existem muitos mais.

*Shoppings não são públicos! São administração privada! Tem interesses individuais,
distintos de apenas satisfazer o interesse público.

A satisfação de todas estas, e de muitas mais necessidades coletivas, exige muitos

meios humanos e materiais! Requer algum trabalho.

E precisamente por isso, para a obtenção oportuna destas necessidades, a

coletividade tem que organizar cada vez mais novos serviços públicos e dentro do
possível, os fazer funcionar com regularidade e eficiência!

*Onde quer que exista e que se manifeste com intensidade suficiente uma
necessidade coletiva, aí surgirá um serviço público destinado a satisfazê-la, em
nome e no interesse da coletividade.
Importa-se dizer que nem todos os serviços públicos possuem a mesma origem ou
natureza:

-Muitos são criados e geridos pelo estado(polícia/impostos)

-Outros são entregues a organismos autónomos que se autossustentam

financeiramente (hospitais, portos, vias-férreas)

Desses, muitos ainda são mantidos e administrados pelas autarquias locais

(serviços municipais de obras, limpeza, abastecimento público)

Outros, são assegurados concorrencialmente por instituições públicas e particulares

(escolas, hospitais)

Outros ainda são desempenhados exclusivamente por sociedades comerciais

especialmente habilitadas para o efeito (empreiteiros, concessionários)

Outros são verdadeiras unidades de produção de caráter económico criadas com

capitais públicos ou expropriadas de seus antigos titulares (empresas públicas,
empresas nacionalizadas)

É um conjunto muito vasto. Mas de uma coisa podemos ter a certeza: Todos estes
serviços públicos existem com a finalidade de satisfazer necessidades coletivas.

E todas as necessidades coletivas que constam dos exemplos, podem se reconduzir a

três espécies fundamentais: Segurança, cultura, bem-estar.
A justiça fica em grande parte excluída do âmbito administrativo. Os tribunais
satisfazem sem dúvidas necessidades coletivas, no entanto, esta necessidade coletiva,
da justiça, se vê colocada por tradição e pela lei fundamental do estado (artigo 202 e
ss), fora da esfera da administração pública. Pertence ao poder judicial.

Todas as necessidades coletivas demais entram na esfera administrativa e dão origem

ao conjunto vasto e complexo de atividades e organismos a que se costuma chamar
administração pública.

3) Quais os sentidos do termo Administração Pública?

São dois principais:

- Sentido Orgânico/Subjetivo

- Sentido Material/Objetivo

*Sentido formal?

No primeiro caso, surge como um sinónimo de organização administrativa. Como ela

se organiza.

No segundo caso, a expressão surge como um sinónimo de atividade administrativa.

ADMNISTRAÇÃO PÚBLICA = Não é nada mais que
ESTE CONJUNTO VASTO DE
ATIVIDADES E ORGANISMOS

SISTEMA DE SERVIÇOS E
ENTIDADES (SENTIDO ATUA POR FORMA REGULAR E CONTÍNUA
ORGÂNICO) PARA A SATISFAÇÃO DAS
NECESSIDADES COLETIVAS (SENTIDO
MATERIAL)

*Dum ponto de vista técnico-jurídico, ainda é possível considerar um terceiro sentido –

Administração pública em sentido Formal.

Este, relaciona-se com o próprio modo de agir da administração pública em

determinado tipo de sistemas de administração.
 A. Sentido Orgânico (Organização administrativa)

Muitos pensam que administração pública consiste essencialmente na organização dos

serviços centrais do ESTADO – Governo, ministérios, direções-gerais, repartições
públicas, funcionários civis etc.

Mas isto não é assim! Tudo isto pertence a administração pública é verdade como se
verifica:

-O estado é a principal entidade de entre as que integram a administração;

-O governo é o mais importante órgão administrativo do país;

-Os ministérios, direções-gerais e repartições públicas são serviços de sumária

importância no panorama administrativo.

-Os funcionários civis são o maior corpo de elementos humanos ao serviço da

administração.

Mas o facto é que todos estes elementos, não passam de uma parcela da
administração pública no seu conjunto.
As figuras mencionadas acima não esgotam em si, nem mesmo o âmbito da
ADMINISTRAÇÃO CENTRAL DO ESTADO. Pertencem a esta, igualmente instituições
militares, seus servidores, e as forças de segurança (PSP, GNR).

Vale dizer também que o estado não é composto apenas por órgãos e serviços
centrais, situados em lisboa e com competência sobre todo território nacional.
(chamada administração central)

Compreende igualmente, órgãos e serviços locais, espalhados pelo litoral, interior –

nas regiões autónomas, distritos, concelhos – onde desenvolvem de forma
desconcentrada funções de interesse geral ajustadas as realidades locais!

É o caso das direções regionais de educação, comissões de proteção de crianças e

jovens, serviços concelhios de finanças etc.

A verdade é que a administração pública não se limita ao estado.

Envolve-o sim, mas comporta muitas outras entidades e organismos que não se
confundem com ele, tem personalidade própria, constituindo por isso, entidades
política, jurídica e sociologicamente distintas (como é o caso dos concelhos, freguesias,
RAs, universidades, institutos públicos, empresas públicas, associações públicas,
pessoas coletivas de utilidade pública etc) Por isso:

-Nem toda atividade administrativa é uma atividade estadual

No século XIX, a administração pública era uma organização de âmbito municipal!

Eram os municípios que tratavam, com autonomia, por vezes, da maioria das questões
relativas a administração pública (como a proteção contra calamidades naturais, vias
de comunicação, fiscalização de feiras e mercados, administração de águas, pastos e
baldios, regulamentação de construção privada etc).

Hoje já não é assim. A administração estadual cresceu extraordinariamente e ocupa

sem dúvida o primeiro lugar face as outras formas de administração.

Todavia, a administração regional, municipal(concelhos) bem como as restantes

modalidades de administração, não deixaram de existir. Pelo contrário. Assumem hoje
a maior relevância, que tende a ser cada vez maior graças ao princípio da
descentralização.

Algumas destas modalidades, tal como a institucional, podem hoje ser concebidas
como administração estadual indireta!

Outras, tal como a administração municipal(concelhos), continuam a ser o que sempre

foram, ou seja, formas autónomas de administração pública. Atualmente o estado
regula por lei o estatuto jurídico dos municípios, mas não faz mais do que reconhecer
uma instituição social pré-existente, que ele não criou e nem provavelmente será capaz
de destruir.

Não é de surpreender por isso, que a CRP, regulando a ADM pública (artigos 266 e ss)
destaque dela com um tratamento especial as regiões autónomas e as autarquias
locais(concelhos/freguesias) que considera constituírem verdadeiro poder local.

Para além destes casos em que diversas entidades e organismos públicos integram-se
na administração pública sem estarem ligados ao estado, é preciso contabilizar ainda
alguns outros, onde a atividade administrativa é desenvolvida por entidades de direito
privado criadas para o efeito, que pelo estado quer por outras pessoas coletivas
públicas.
Tais entidades, resultantes da iniciativa pública, mas revestindo a forma jurídica
privatística, devem também ser consideradas como parte da administração pública (é o
caso da maior parte das empresas públicas).

Por fim, ainda devem considerar-se os casos em que a lei admite que a atividade
administrativa seja exercida por particulares – quer por indivíduos quer por
associações, fundações e sociedades criadas pela iniciativa privada – e que são
chamados a colaborar com a administração, apesar de paralelamente também
prosseguirem/ou poderem prosseguir seus fins privados. (é o caso das sociedades
concessionárias e com as várias instituições particulares de solidariedade social). É
algo duvidoso, mas o facto é que cada vez mais estas entidades vem estado presente
no conceito de administração pública orgânico, contribuindo muito com ela na
prossecução dos fins públicos

Em suma, pode-se concluir que a administração pública é algo bem mais amplo
do que o conceito de estado. E pode-se defini-la a nível da classificação orgânica
como:

“Sistema de órgãos, serviços e agentes do estado, bem como das demais pessoas
coletivas públicas, e de algumas entidades privadas, que asseguram em nome da
coletividade a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança,
bem-estar e cultura.”

*Vulgarmente se designa burocracia, ou função pública, o conjunto de indivíduos que

trabalham como profissionais especializados ao serviço da administração.

*Há ainda quem use a mesma expressão para designar o método de atuação da
administração ou para a influência indevida exercida pelos funcionários sobre o poder
político.
 B. Administração Pública em sentido Material(objetivo)

Neste sentido, administração pública trata-se de uma atividade. É a atividade de

administrar.

E o que é administrar?

Sentido amplo, significa tomar decisões e efetuar operações, com vista à satisfação
regular de determinadas necessidades coletivas, obtendo para isso, os recursos mais
adequados e utilizando as formas mais convenientes.

Daí que em sentido material, administração pública poderá ser definida como:

“Atividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos desenvolvida no

interesse geral, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades coletivas
de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados
e utilizando as formas mais convenientes”.

A administração pública em sentido material é uma atividade regular permanente e

contínua dos poderes públicos com vista a satisfação de necessidades coletivas. Mas
não de todas, atenção. A justiça por exemplo, cabe essencialmente a outros órgãos e
agentes.

E qual o conteúdo material da atividade administrativa?

Uma questão que no princípio não suscitava muita importância! Isto porque no século
XVIII, todos os poderes eram concentrados no rei (legislativa, política, jurisdicional,
administrativa). Daí que não fosse relevante distinguir materialmente função
administrativa das restantes.

Com a revolução francesa veio à tona o princípio da separação de poderes. O rei

perdeu as funções legislativa e jurisdicional, conservando apenas a política e
administrativa.

Partindo daí, ela foi concebida como uma função meramente executiva. Cabia ao
governo assegurar a boa execução das leis.

Chegando a segunda metade do século XX, entendeu-se que não competia a

administração pública apenas promover a execução de leis. Cabia-lhe também o papel
de executar as diretrizes e opções fundamentais traçadas pelo poder político (caso que
ainda teria caráter executivo) e por outro lado, realizar toda uma série de atividades
que não revestiam caráter executivo (planeamento económico-social, produção de
bens, preparação de legislação, prestação de serviços etc)

Precisamente por isso, nossa CRP de 76, no seu artigo 199º, que se ocupa da
competência administrativa do governo, alarga substancialmente o conteúdo material
da função administrativa, estabelecendo mesmo uma cláusula geral de longo alcance
na alínea g).
 1) Administração pública VS Administração privada

*Então o Estado e outras entidades públicas menores administram

*E entidades privadas? Podem? Podem haver entidades privadas a administrar? A

resposta é sim, mas não todas!

Ambas tem em comum o facto de serem administração, no entanto, elas se distinguem

por alguns fatores que são:

-Objeto de incidência

- Finalidade que prosseguem

- Meios que utilizam

*Quanto aos limites de atuação

 A. QUANTO AO OBJETO

A administração pública incide sobre as necessidades coletivas assumidas como

uma tarefa/responsabilidade da própria coletividade.

A administração privada, por sua vez, incide sobre necessidades

individuais/particulares (gestão dos bens desta ou daquela pessoa) ou necessidades
que sendo de grupo, não atingem a generalidade de uma coletividade! (dote de uma
família, património de uma associação etc)

B. QUANTO AO FIM

A administração pública precisa necessariamente prosseguir um interesse público. É

a única finalidade legítima que as entidades serviços públicos podem prosseguir

Dentro do interesse público há interesses públicos primários e interesses

secundários.

O primeiro, é o conjunto de valores básicos subjacentes a ideia de sociedade, que

orientam a sociedade (paz justiça, bem-estar = inerentes ao conceito de sociedade)

Para a satisfação destes primeiros interesses precisam ser alcançados as secundárias.

É necessário uma série de mecanismos secundários (justiça, saúde, transporte,
educação)
A administração privada, por seu turno, tem em vista a prossecução de fins
pessoais/particulares. Quando a estes, podem se tratar de:

Fins lucrativos/ou não

De caráter político

De fins altruístas (filantrópicos, humanitários, religiosos etc).

*Precisam ser sempre fins particulares sem qualquer vinculação necessária ao

interesse geral da coletividade e as vezes, até contrário a ele.

C. QUANTO AOS MEIOS

São igualmente diferentes os meios jurídicos de que ambas as modalidades de

administração se servem!

Os meios jurídicos de atuação de que se serve a administração privada, administração

das necessidades dos particulares, são caracterizados pela igualdade. Os meios
jurídicos que cada pessoa utiliza para atuar se caraterizam pela igualdade entre
partes:

-Particulares são juridicamente iguais entre si, e por regra, não podem impor uns
aos outros sua vontade, com soberania, salvo se isso decorrer de um acordo
livremente celebrado.
Por sua vez, os meios de que se serve a administração pública, são
caracterizados por se encontrarem em pé de desigualdade relativamente aos
outros sujeitos.

A administração pública, como procura satisfazer necessidades coletivas as quais a

própria coletividade assumiu como responsabilidade, e porque precisa prosseguir o
interesse público definido pela lei geral em todas as circunstâncias, não pode em regra
utilizar, face aos particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para com os
outros nas suas convenções.

NOTA: Se a administração pública apenas pudesse proceder-se por via de contrato, a

tendência natural da maioria dos cidadãos encaminhar-se-ia no sentido de não darem
seu consentimento a tudo aquilo que lhes pudesse ser prejudicial ou menos favorável.

NOTA 2: A atividade da administração pública não pode ser paralisada por resistências
individuais que se lhe deparem, a cada vez que o interesse coletivo exigir uma
participação/contributo ou sacrifício individual a bem da coletividade.

A administração não pode ter estas limitações! Precisa de alguma liberdade (que
claramente possui limites) para atuar, se desenvolver e prosseguir o interesse coletivo.

Precisamente por isso, a lei permite a utilização de determinados mecanismos, meios

de autoridade, os quais possibilitam as entidades e serviços públicos impor-se aos
particulares sem precisar aguardar seu consentimento, ou mesmo, o fazer contra sua
vontade.

Estes são: Os regulamentos, contrato administrativo 1 e atos administrativos (estudados

mais a frente em específico)
1 Que não pode constituir o instrumento típico da administração pública.
 D. QUANTO AOS LIMITES DE ATUAÇÃO*

Maioritariamente são apenas aqueles 3 primeiros critérios de distinção. Mas ainda

podemos considerar este 4º, que é completamente lógico e reveste a maior
importância.

A administração pública se encontra nas suas várias instâncias, limitada em sua

possibilidade de atuação, que seja por restrições (princípio da legalidade da
administração), encargos e deveres especiais, de natureza jurídica, moral e financeira
que a lei fixa para acautelar e defender o interesse público.

Os particulares na prossecução de suas atividades de administração privada não

estão, por regra, sujeitos a nada disto.

1) Administração Pública e Funções do estado

É necessário situar a administração pública em relação as outras funções que o estado

desenvolve.

Quais são as funções?

- Assembleia da república – Função Legislativa - Legisla/cria normas gerais e abstratas

- Governo – Função política (definir o interesse geral da coletividade) /administrativa

(executar o definido pela função legislativa e política)

- Tribunais – Jurisdicional – Julgar

a) Relação da função administrativa com a função política

Existem diferenças:

A função política tem por finalidade, definir o interesse geral da coletividade. Traçar os
rumos do destino da coletividade.

A função administrativa, por sua vez, tem por finalidade satisfazer as necessidades
coletivas de segurança, bem-estar e cultura.

A função política detém assim, uma natureza criadora! Cabe-lhe a todo momento,
inovar em tudo quanto seja fundamental para a conservação e desenvolvimento da
comunidade.

Por outro lado, a função administrativa, possui uma natureza executiva, ou seja, cabe-
lhe por em prática, todas as orientações tomadas a nível político.

Até por isso, dizemos que a função política possui um caráter livre e primário, sendo
limitada apenas por certas disposições constitucionais.
A função administrativa, possui um caráter condicionado e secundário, sendo
limitada por disposições constitucionais e pelas orientações da política!

A função política, pertence por excelência, ao órgão governo.

A função administrativa, por seu lado, por mais que sujeita a fiscalização destes
órgãos(governo/tribunais), está na maioria dos casos entregue a órgãos secundários
e subalternos, a funcionários e agentes administrativos e a diversas entidades e
organismos não estaduais.

Os órgãos da função política são eleitos diretamente pelo povo a nível nacional (não é
diretamente, pois oque elegemos na realidade são os deputados de cada partido.
“conforme” os resultados destas eleições, o presidente nomeará o primeiro ministro, e
em conjunto com este, definirá os restantes membros do governo).

Os órgãos da administração pública, por seu turno, são nomeados ou então, eleitos por
colégios eleitorais restritos (locais ou mesmo setoriais=setor de atuação).

Também possuem semelhanças:

A administração pública sofre influencia direta da atividade política (em qualquer

regime ou época).
Diversos aspetos da administração pública como seu âmbito, funções e meios, variam
fortemente conforme as opções políticas forem de tipo socialista, liberal ou
conservador.

*Facilmente se percebe ao reparar nas diferenças existentes entre a administração

pública nos países de regime ditatorial e democráticos.

O órgão supremo da função administrativa é o governo, órgão que também é

responsável pela função política.

Em regra, toda a administração pública, além de atividade administrativa, é também a

execução/desenvolvimento de uma política.

Mas por vezes, é a própria administração, com seu espírito, seus homens e seus
métodos, que se impõe a autoridade política, que por qualquer razão, enfraquecida ou
incapaz, cai no exercício do poder pelos funcionários administrativos.

*Burocracia

Sentido mais rigoroso: Predomínio desproporcionado do aparelho administrativo

no conjunto da vida pública ou dos negócios privados. Consiste num governo
exercido por funcionários, apodado de "tirania do funcionário.

Sentido pejorativo (sentido comum do termo): Vários trâmites de um processo, por

exemplo, para se abrir uma empresa, para levar um processo para a justiça, para emitir
documentos originais etc. Muitos pensadores afirmam que essa forma de ver a
burocracia é característica dos leigos, e indicam que a burocracia moderna é o modo
mais eficiente de administração, tanto no domínio privado (numa empresa capitalista,
por exemplo) quanto na administração pública.

Max weber teorizou muito a respeito.

Atos praticados no âmbito das duas funções muitas vezes se confundem:

-Atos políticos com mero significado administrativo (Marcação de uma eleição

-Atos administrativos com um alto significado político (nomeação dum novo governador
para um distrito politicamente perturbado)

b) Relação da Função administrativa com Função Legislativa

Função legislativa encontra-se no mesmo plano que a função política quanto a

diferenciação da função administrativa.

*É tanto que podem ser utilizados os mesmos argumentos de diferenciação para um e

outro.
Também a função legislativa, define opções e objetivos a serem alcançados, define
normas gerais e abstratas, enquanto a administração pública executa o que lhe é
superiormente determinado.

A grande diferença entre a função legislativa e a administrativa, reside no facto da

segunda, ser uma atividade completamente subordinada a lei (princípio da
legalidade da administração = Lei é o fundamento, critério e limite de toda atividade
administrativa)

No entanto existem semelhanças:

-Casos em que temos leis que materialmente (seu conteúdo) contem decisões de
caráter administrativo.

-Casos em que temos atos de administração que materialmente revestem todos os

caracteres de uma lei, faltando-lhes apenas forma e eficácia

c) Relação entre a função Administrativa e Função Jurisdicional

Importantes traços em comum! São ambas funções

- Secundárias

- Subordinadas a lei

Tem ainda traços diferenciadores:

Uma função gere/executa

A outra julga

Uma função aplica o direito aos casos concretos;

Uma outra visa prosseguir os interesses gerais da coletividade

Uma aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de pronunciar-
se;

Uma outra toma ativamente a iniciativa de satisfazer os interesses públicos que que lhe
estão confiados.

A justiça encontra-se acima dos interesses, é desinteressada = No sentido de que não

procura pelos particulares e sim o contrário. Nunca é parte nos conflitos que dirime! É
imparcial.

A administração pública defende e prossegue os interesses públicos a seu cargo, é

interessada. Busca fazer por isto.

A justiça é assegurada por tribunais cujos juízes são independentes em seu julgamento
e inamovíveis em seu cargo.
A administração é exercida por órgãos e agentes hierarquizados, de modo a que, em
regra, os subalternos dependem dos superiores, devendo-lhes obediência nas
decisões que tomam e podendo ser transferidos ou removidos livremente para cargo
ou lugar diverso.

Também as atividades de ambas as funções se cruzam a ponto de ser possível

confundilas:

-Administração pública poderá sempre vir a praticar atos jurisdicionalizados (decisões

punitivas, sancionatórias)

-Tribunais comuns podem sempre praticar atos materialmente administrativos.

Acrescentar ainda que em relação ao princípio da submissão da administração a lei

decorre um outro princípio – Submissão da Administração Pública aos tribunais, para a
apreciação e fiscalização dos seus atos e comportamentos.

Após analisar esta relação com as outras funções do estado, e tomando em conta o
anterior conceito material de administração pública, é possível agora defini-la como
sendo:

“Atividade típica dos órgãos, entidades públicos e privados, e até indivíduos, que sob a
direção do poder político, desempenham em nome da coletividade a tarefa de prover a
satisfação regular e contínua das necessidades públicas de segurança, cultura e bem-
estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o
controlo dos tribunais competentes”

1) Sistemas administrativos no direito comparado2

A estruturação da administração pública variou muito em função do tempo e do espaço!

Tal como aconteceu com os sistemas políticos e jurídicos

Com o direito comparado aqui o quanto os modos jurídicos de organização,

funcionamento e controlo da administração pública não foram os mesmos em todos os
países e em todos os momentos.

A tipificação de todos estes modos dá lugar a aquilo que é o estudo dos sistemas
administrativos

Serão analisados fundamentalmente 2:

Sistemas administrativos tradicionais (pré revoluções)

Sistemas administrativos modernos (Os quais se subdividem em outros dois, por

razões das diferenças de caminhos seguidos em frança e Inglaterra)

2 Parte 5 do livro – Parte histórica. Ver

6.1 Sistemas administrativos tradicionais

Sistemas administrativos nas monarquias tradicionais absolutas europeias tinham

duas características principais:

1) Indiferenciação das funções administrativas e jurisdicionais=

Não havia separação rigorosa entre tais funções

Monarca simultaneamente o supremo administrador e juiz, podendo exercer a função

administrativa e a judicial.

Isto igualmente em relação as outras autoridades públicas tal como os senhores em

suas terras, as câmaras municipais nos concelhos, os corregedores e outros delegados
do monarca em suas respetivas circunscrições etc.

Numa palavra = Não havia qualquer separação de poderes

- Atividade da administração pública não era subordinada a lei (princípio da
legalidade) = Insuficiência do sistema de garantias jurídicas dos particulares em
relação a mesma.

*Até o chegar das revoluções liberais não houve uma preocupação em estabelecer
limites a administração ou a qualquer outra função estatal.

* Rigorosamente, não se poderia falar muito em normas que limitassem a atividade

administrativa ou que a regulassem. E isto porque:

*Muitas das vezes existiam algumas disposições, mas que ou não revestiam caráter
jurídico! (disposições de ordem moral ou religiosa), ou eram meras instruções internas,
sem qualquer força obrigatória.

*Não eram, sobretudo, vinculativas aos poderes do rei! Obrigavam apenas os

funcionários subalternos perante seus superiores hierárquicos, e mais! Não conferiam
quaisquer direitos dos indivíduos face a administração, ou seja, estes não se podiam,
as invocando, queixar-se de abusos ou ofensas cometidas pela administração aos seus
direitos

*Algumas normas jurídicas haviam sim! Mas eram regras:

Avulsas, não constituíam um sistema.

Poderiam ser sempre afastadas por conveniência administrativa (o que lhes fosse
melhor).
Monarca poderia sempre que desejasse, dispensar alguém, a seu bel-prazer, dos
deveres impostos por elas ou atribuir direitos e regalias especiais a certas entidades e
pessoas.

Numa palavra: Não havia estado de direito!

E assim se viveu por toda a europa durante séculos = Confusão de poderes e

inexistência de estado de direito, até finais do século XVIII, já no declinar do
absolutismo.

O panorama alterou radicalmente com as revoluções francesa (1789) e inglesa (1688).

O efeito provocado por elas foi tamanho, afetando, entre outros aspetos, o sistema
administrativo de seus respetivos países, e tendo plantado uma semente em vários
outros, que apenas iria germinar em novas revoluções anos depois.

Agora passamos a ter uma separação de poderes (ainda que muito rígida e
mecanicista) + e um elencado de direitos humanos (naturais / inatos /anteriores ao
estado /superiores)

Da perspetiva administrativa:

SEPARAÇÃO
DE PODERES
 Dividiu-se o poder concentrado do rei

em várias funções distintas reservadas

a órgãos distintos

Função administrativa individualizou-se como uma atividade materialmente diversa da

jurisdicional

*As funções num geral ocorreu isto

Naturais = Direitos anteriores e

DIREITOS
superiores ao estado /Poder político
HUMANOS

Logo = Administração pública (e os outros órgãos) passaram a estar submetidos a

verdadeiras normas

+Mais a justiça administrativa!

Após revoluções, estabelecem-se os sistemas administrativos modernos,

alicerçados no estado de direito e na separação de poderes!

Diferentes formas?

Inglaterra? França?
6.2) Sistema administrativo de tipo Britânico /Administração
Judiciária – Dado papel preponderante exercido pelos tribunais

Direito anglo-saxónico:

-Moroso processo de formação

-Papel de destaque do costume como fonte de direito

-Common law3 e equity4

-Função primordial dos tribunais na definição do direito vigente

3 A common law é mais popularmente conhecida como jurisprudência, lei precedente ou lei feita por juízes. A
razão para os nomes acima é porque a Common Law, de fato, constitui regras de direito desenvolvidas pelos
tribunais por meio de suas decisões. As origens do Common Law podem ser rastreadas até os primeiros séculos às
regras desenvolvidas pelas cort00
es reais após a conquista normanda em 1066. Essas regras desenvolvidas pelas cortes reais foram registradas e,
posteriormente, usadas como autoridade ou guia para futuros casos ou disputas. As decisões, portanto, eram
vistas como regras de direito.

4 A equidade é frequentemente referida como o segundo ramo do direito inglês que se originou após a introdução
do Common Law. Na Inglaterra medieval, as partes prejudicadas por uma decisão do tribunal faziam uma petição
ao rei para fazer justiça a respeito do julgamento severo. O Rei, em resposta a tais petições e queixas, por sua vez,
confiou no conselho do Lord Chancellor, que analisou a disputa e procurou entregar um resultado "justo" contra os
rígidos princípios do Direito Comum. O papel do Lord Chancellor na administração do patrimônio foi
posteriormente transferido para um tribunal separado denominado Tribunal de Chancelaria. O patrimônio líquido
foi desenvolvido com o intuito de amenizar a aspereza e inflexibilidade das regras do Common Law da época ou as
rígidas interpretações dadas a tais regras pelos Tribunais. Um corpo de princípios gerais desenvolvido e esses
princípios gerais são mais comumente conhecidos como máximas de equidade.
Quais as caraterísticas deste sistema administrativo?

Duas são básicas, comuns a todos os estados, proveniente do cair do absolutismo:

-Estado de direito (Rule of Law) – Culminando da longa tradição da magna carta, os

direitos liberdades e garantias dos cidadãos britânicos foram consagrados na Bill of
Rights. Desde então o rei ficava nitidamente subordinado ao direito, especialmente
ao common law. A Bill of Rights determinou que o direito comum seria aplicável a
todos os ingleses (de súbdito a rei)

-Separação de poderes – Poderes não estavam mais concentrados no monarca. Tinha

várias limitações: Não poderia resolver por si ou por concelhos formados de
funcionários de sua confiança, questões de natureza contenciosa, e não poderia
também, por força do act of settlement de 1701, dar ordens aos juízes, transferi-los ou
demiti-los.

Algumas características particulares do sistema britânico como:

- Descentralização: Praticou-se em Inglaterra a distinção entre administração central

(“central government”) e administração local (“local government”)

NOTA: Para os ingleses, as autarquias locais gozavam duma ampla autonomia face a
administração central, que pouco intervinha nestas. Elas não eram apenas
instrumentos derivados do poder central, mas sim, entidades independentes,
verdadeiros governos locais.

-Sujeição da administração aos tribunais comuns: Em Inglaterra, a administração

pública vê-se submetida ao controlo jurisdicional dos tribunais comuns de direito
(courts of law).

Na visão dos ingleses, não faria sentido isentar do controlo jurisdicional os poderes
públicos! Nenhum deles poderá invocar privilégios ou imunidades, uma vez que, existe
apenas uma medida de direito para todos, uma só lei, para funcionários e não
funcionários.

Assim, os litígios que surjam entre entidades administrativas e particulares não são, em
regra, da competência de tribunais especiais: Estão na jurisdição normal dos
tribunais comuns!

*Tribunais comuns, aplicando os mesmos meios processuais às relações dos

particulares entre si e às relações da administração com os particulares, não são
levados a procurar para os problemas da AP soluções jurídicas distintas das da vida
privada.

-Subordinação da administração ao direito comum: Não só os órgãos e agentes

administrativos (centrais e locais), mas todos – Particulares, o rei e seus concelhos (the
common law of the land) – Em consequência do princípio do Rule of law!
Por causa desta subordinação da administração ao direito comum, seus órgãos e
agentes não dispõe, por regra, de privilégios ou prerrogativas de autoridade pública!
Este direito não lhes confere esta possibilidade! A administração estava submetida as
normas que derivavam das decisões dos tribunais comuns.

NOTA: Se existem quaisquer prerrogativas de autoridade pública, estes poderes são

encarados como exceções ao princípio geral do estado de direito.

O rei e todos os outros estão submetidos ao direito comum.

-Execução judicial das decisões administrativas – De todos os outros aspetos, máxime

os últimos 3, resulta que no sistema de administração britânico, a administração pública
não pode executar as suas decisões por autoridade própria! Não as pode impor aos
particulares ou a quem for.

Não tem prerrogativas de poder público!

Se não pode impor suas decisões então o que fará?

No caso britânico, se administração toma uma decisão, desfavorável ao interesse do

particular (por exemplo uma expropriação). O particular não acata a decisão
voluntariamente!

A administração não poderá impor sua decisão coativamente (através de polícia por
exemplo). O que terá de fazer, para impor o respeito da sua decisão, é ir a um tribunal
(comum) obter deste, segundo o devido processo legal, uma sentença que torne
imperativa aquela decisão.

Decisões da administração unilaterais da administração não tem força executória

própria, não podendo por isso ser impostas sem prévia autorização intervenção do
poder judicial

- Garantias jurídicas dos particulares – No sistema Britânico de administração, os

particulares dispõe dum sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da
administração pública.

Se decisões injustas forem tomadas pelos tribunais comuns, os particulares cujos

direitos tenham sido violados pode recorrer a um tribunal superior, por regra, o Kings
Bench5, solicitando um mandado (writ) ou uma ordem (order) do tribunal à autoridade
para que faça ou deixe de fazer alguma coisa.

NOTA: Estes mandados /ordens são por regra, acatados pela administração (desde o
ministro mais poderoso ao autarca menos conhecido!) Em caso de desobediência, dará
lugar a prisão da autoridade recalcitrante

Os tribunais comuns gozavam de plena jurisdição face a administração pública: Os

juízes dos tribunais comuns poderiam não apenas anular decisões ilegais, mas
também ordenar as autoridades administrativas que cumpram a lei, fazendo o que ela
impõe ou abstendo-se de a violar.

5 O Tribunal do Banco do Rei, [a] formalmente conhecido como O Tribunal do Rei perante o próprio Rei, era um
tribunal de direito comum no sistema jurídico inglês. Criado no final do século 12 ao início do 13 a partir da curia
regis. O King's Bench foi incorporado ao Tribunal Superior de Justiça pelo Supremo Tribunal de Justiça da Lei de
1873, após o que a Bancada do Rei era uma divisão dentro da Suprema Corte. O King's Bench era composto por um
presidente de justiça (agora o lorde presidente da Suprema Corte da Inglaterra e País de Gales) e geralmente três
juízes Puisne.
Tal sistema vigora na generalidade dos países anglo-saxónicos (EUA, com
particularidades) e na america latina, especialmente, no brasil.

6.3) Sistema administrativo de tipo Francês / de administração

executiva – Dada a autonomia reconhecida ao poder executivo
em relação aos tribunais!

É um sistema nascido em frança e que vigora atualmente, em grande parte dos países
europeus ocidentais, e em muitos dos novos estados que acederam a independência
no século XX, após serem colónias dos primeiros. Há variantes nacionais (RFA itália e
até Portugal)

Características essenciais do direito romano-germânico:

-Escassa relevância do costume (nos tempos mais avançados)

-Papel fundamental da lei como fonte de direito

- Distinção básica entre direito público e direito privado

- Função variada dos tribunais na aplicação do direito legislado

-Maior influência da doutrina jurídica do que propriamente a jurisprudência

-Maior prestígio do poder executivo do que o poder judicial

É um sistema que também possui características básicas:

-Separação de poderes: Após a revolução francesa, o princípio da separação de

poderes foi proclamado expressamente com todos os seus corolários materiais e
orgânicos.

A administração se separou da justiça = poder judicial por um lado e executivo de

outro. Embora com particularidades face ao modelo britânico.

Separação de poderes:

Função judicial – Corpo de magistrados

-Função Legislativa – Parlamento

- Função executiva – Rei e governo

- Estado de direito: Seguindo as ideias de John Locke, Rousseau e Montesquieu,

enunciaram-se um conjunto de direitos subjetivos públicos, direitos fundamentais, que
poderiam ser invocados pelos particulares contra o estado, em sua defesa.
Alguns aspetos particulares:

- Centralização: Todas as novas ideias, reformas políticas, económicas e sociais

oriundas da grande revolução francesa, apenas poderiam ser impostas com
efetividade, através dum aparelho administrativo disciplinado e eficaz. E essa obra
ficou ao encargo de Napoleão Bonaparte:

Os funcionários da administração central do estado seriam organizados segundo o

princípio da hierarquia.

O território francês foi dividido em cerca de 80 departamentos cada um chefiado por um

prefeito, de livre nomeação governamental.

Os próprios municípios perdem autonomia administrativa e financeira, sendo dirigidos

por um prefeito nomeado pelo governo e assistido por um conselho municipal, também
nomeado pelo governo, colocada na estrita dependência do prefeito.
NOTA: Aqui, as autarquias locais, embora tenham personalidade jurídica própria
(=existam juridicamente), não passam de meros instrumentos administrativos do
governo central. Não possuem independência, não constituem aqueles verdadeiros
governos locais.

- Sujeição da administração aos tribunais administrativos: Antes da revolução, os

tribunais franceses eram ocupados por indivíduos da antiga nobreza. Já tinha ocorrido
diversas vezes dos mesmos se insurgirem contra a autoridade real! Com a revolução,
os tribunais ainda continuaram na presença dos mesmos membros, constituindo focos
grandes de resistência à implementação do novo regime.

O poder político teve então que tomar medidas, para poder travar a intrometimento do
poder judicial no normal funcionamento do poder executivo.

Interpretação peculiar do princípio da separação de poderes feita pelos franceses: Se o

poder executivo não pode intrometer nos assuntos do judiciário, então o judiciário não
pode intrometer-se nos assuntos do executivo.

Em 1790 e 1795 a lei proíbe os juízes de conhecerem sobre litígios contra as

autoridades administrativas.

Em 1799, são criados os “tribunais administrativos” 6 que não são verdadeiros

tribunais, mas sim, órgãos da administração, em regra independentes e imparciais,

6 Os primeiros foram o conselho de estado, junto do poder central, e os conselhos da prefeitura, junto de cada
prefeito. Eram órgãos consultivos, mas uma de suas secções recebia funções jurisdicionais.
incumbidos de fiscalizar a legalidade dos atos da administração e de julgar o
contencioso dos seus contratos e da sua responsabilidade civil.

-Subordinação da administração ao direito administrativo: Em frança, toda a força,

eficácia e capacidade de intervenção que se pretendia obter com o sistema de
administração levou que o conselho de estado considerasse, ao longo do século XIX,
que os órgãos e agentes administrativos não estão na mesma posição que os
particulares!

Estes exercem funções de interesse público e utilidade geral! Devem, por este motivo,
dispor quer de prerrogativas de autoridade, que lhes permitam impor suas decisões
aos particulares, quer de privilégios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao
abrigo de perseguições ou más vontades vindas dos interesses particulares feridos!

Nos países da família romano-germânica (incluindo frança), encontra-se a tradicional

distinção entre o direito público e privado. Isto permitiu que facilmente, em frança,
surgisse um novo ramo de direito público, que ao tempo foi sendo definido em função
dos poderes exorbitantes que eram conferidos.

NOTA: Critérios de distinção entre direito público e Privado (summa divisio)

Um deles: Teoria dos interesses!

Em frança já se entendia que, tendo a administração de prosseguir interesses públicos,
há de poder sobrepor-se aos interesses particulares que se oponham a realização do
interesse geral!

E para isso, carece de prerrogativas de autoridade! E daquelas imunidades pessoais!

Sendo certo que, a sua sujeição à prossecução do interesse público, também submete
a administração a especiais deveres e restrições, que não vigoram para os particulares!

Desta forma, do conjunto destes aspetos, resulta que nasce um conjunto de normas
jurídicas de direito público, bem distintas das de direito privado! Diferentes

Para mais: Pq a administração é agora dotada de poderes de autoridade que os

particulares não tem

Para menos: Pq a administração está sujeita a deveres /restrições que os particulares

não estão

-Privilégio da execução Prévia – Direito administrativo confere a administração pública

um conjunto de poderes de autoridade sobre os cidadãos (Em comparação aos
poderes “normais” conferidos pelo direito civil aos particulares nas suas relações entre
si)

Dentre estes poderes, o mais importante é claro, no sistema francês, o privilégio da

execução prévia
Administração pode executar suas decisões por autoridade própria! Se estes não as
acatarem voluntariamente, pode impô-las aos cidadãos com recurso a meios coativos,
sem precisar recorrer a tribunais!

As decisões unilaterais da administração tem força executória própria, e podem por isto
mesmo, ser impostas a força aos particulares, sem necessidade de qualquer
intervenção prévia do poder judicial

- Garantias jurídicas dos particulares: Também este sistema oferecia aos particulares
um conjunto de garantias jurídicas contra os abusos e ilegalidades da administração
pública! (Embora bem mais limitado que o britânico)

Mas estas garantias são efetivadas aqui através dos tribunais administrativos
(Justiça administrativa), e não por intermédio dos tribunais comuns.

Nem mesmo os tribunais administrativos gozavam de plena jurisdição face a

administração: Em grande parte dos casos, estando em causa uma decisão unilateral
da administração tomada no exercício dos seus poderes de autoridade (Que produza
um ato), o tribunal administrativo apenas poderá anular o ato praticado, e se este for
considerado ilegal, ou condenar a autoridade administrativa em questão ao pagamento
de indemnizações.

*Os tribunais administrativos não podem, no âmbito das suas competências, declarar
as consequências da anulação, proibir a administração de agir de determinada forma,
nem condená-la a tomar certa decisão ou adotar determinado comportamento.
Se os tribunais eram independentes perante a administração então ela também o era
face os tribunais

Portanto, são as próprias autoridades administrativas que decidem como e quando hão
de executar a sentença do tribunal, que tenha anulado atos seus.

*Deste modo os particulares tinham menos garantias! Foi somente através duma longa
e notável jurisprudência do conselho de estado que foi possível reforçar a posição
deste em relação aos poderes públicos.

6.4) Confronto entre os sistemas de tipo Britânico e Frânces

É bem fácil estabelecer aqui uma comparação, relativamente à alguns critérios (embora
ambos tenham o facto em comum de consagrem o estado de direito e a separação de
poderes):

-Quanto a organização administrativa - Um é centralizado e o outro é

descentralizado

-Quanto ao controlo jurisdicional da administração – O primeiro entrega aos

tribunais comuns / o segundo entrega aos tribunais administrativos

-Direito regulador da administração - No sistema britânico é direito comum (não

conferente de poderes de autoridade = direito privado praticamente) no sistema francês
é o direito administrativo
-Quanto a execução das decisões administrativas – O primeiro fá-la depender de
sentença de um tribunal, e o segundo, atribui autoridade própria a estas decisões, as
dispensando de quaisquer intervenções prévias de tribunais

-Quanto as garantias jurídicas dos particulares – O primeiro confere aos tribunais

comuns plena jurisdição relativamente a administração, que lhes fica subordinada tal
como a maioria dos cidadãos / O segundo permite aos tribunais administrativos
anularem decisões ilegais das autoridades administrativas ou as condenem ao
pagamento de indemnizações, sendo a administração independente relativamente aos
tribunais

1) Sistema Português de Administração

É predominante o sistema de administração francês / de administração executiva! No

entanto há algumas particularidades

-A administração pública portuguesa está de facto submetida a um direito especial –

direito administrativo – que lhe confere prerrogativas de autoridade (impor suas
decisões aos particulares) e certas regalias/imunidades pessoais por um lado (que
os coloquem ao abrigo de perseguições ou más vontades vindas dos interesses
particulares feridos!) e que lhe impõe, por outro, certos deveres /restrições especiais
que não abrangem os particulares

Se nossa administração esta subordinada ao direito administrativo – um direito especial

– Justifica-se a criação de tribunais especiais para a sua aplicação: Os tribunais
administrativos
Em nosso caso temos num panorama organizativo muito geral destes tribunais:

1º - Supremo tribunal Administrativo

2º Dois tribunais – Central Adm norte C adm Sul

3º Série de tribunais adm de círculo (adm e fiscais)

-Vigora o privilégio da execução prévia das decisões da administração – Administração

portuguesa pode executar suas decisões por autoridade própria! Se os particulares não
as acatarem voluntariamente, pode a primeira impô-las aos cidadãos com recurso a
meios coativos (polícia), sem precisar recorrer a tribunais (como ocorre no sistema
britânico)!

*Os atos da nossa administração possuem uma presunção de legalidade (princípio da

legalidade) até por isto podem ser executadas sem prévio recurso a tribunais

-Não se trata nem dum sistema totalmente centralizado, nem totalmente

descentralizado!

O sistema português de administração é também descentralizado, na medida em que

para além da P.C.P estado, (direta central = governo = órgão máximo da administração
pública) existem ainda outras P.C.Ps que prosseguem o interesse público, tendo
autonomia administrativa e financeira, relativamente a administração central! (como é o
caso das regiões autónomas e as autarquias locais)

Não obstante, é possível detetar-se alguma centralização na administração estadual

direta central, o que se comprova pela existência de relações hierárquicas

-Garantias jurídicas dos particulares –

Tribunais administrativos apenas podem invalidar atos da administração se os

considerarem ilegais, não podendo declarar as consequências desta ilegalidade, ou
seja, não podem condenar a administração a tomar /não tomar uma determinada
atitude ( Não tem plena jurisdição face a administração)

-Tribunais administrativos podem condenar a prática de certos atos da administração

(66º e ss do CPTA)

+Alguns aspetos fornecem limitações a atuação da administração – prossecução do

interesse público – Legalidade – não fornecem direitos aos particulares, mas impõe
deveres a administração, a impedindo de violar com uma atuação arbitrária, os direitos
particulares.

*Nas suas linhas fundamentais, nosso sistema administrativo é de tipo francês,

executivo.
 2) Definição de direito administrativo

Como definir?

Há várias definições, que variam muito conforme os países.

Marcello caetano definia o direito administrativo como sendo “O sistema de normas

jurídicas que regulam a organização e o processo próprio de agir da administração
pública e disciplinam as relações pelas quais ela prossegue interesses coletivos
podendo usar de iniciativa e do privilégio da execução prévia.”

Freitas do amaral:
“O direito administrativo é o ramo de direito público constituído por um conjunto de
normas e princípios que regulam a organização e funcionamento da administração
pública e as relações que esta estabelece com outros sujeitos de direito na sua normal
atividade de gestão pública e ainda, os termos e limites da sua atividade de gestão
privada.”

Desta definição decorre o seguinte:

-Direito administrativo é um ramo de direito público

-Direito administrativo é constituído por um sistema de normas

jurídicas de três tipos diferentes, conforme regulem:

A organização da administração;

Seu funcionamento;

Sua atividade;

-Direito administrativo não regula diretamente toda a atividade da administração, mas

apenas uma parcela: As normas de direito administrativo regulam materialmente a
atividade de gestão pública.
-Direito administrativo tem em todo o caso, prerrogativas de definir previamente os
termos e limites em que a atividade administrativa de gestão privada se pode
desenvolver.

Vamos analisar com calma esta definição

7.1 DA como um ramo de direito público

De facto, o direito administrativo é um ramo de direito público na ordem jurídica

portuguesa. Não só na portuguesa, mas na maioria dos ordenamentos jurídicos com
influência do sistema romano-germânico (o qual foi marcado pela presença da
distinção clássica entre ramos de direito público e privado – Summa divisio)

A summa divisio detém vários critérios. 3 no total.

Teoria dos interesses7

EM TODOS ESTES CASOS, DA É UM

Teoria supra /Infra ordenação8
DIREITO PÚBLICO!

Teoria da posição dos sujeitos9

Aqui pouco importa saber qual é o mais adequado. Vale saber que independente disto,
o D.A é um ramo público conforme todas as teorias

7.2 Tipos de normas administrativas

O direito administrativo, como visto na definição, é um conjunto de normas jurídicas!

O D.A talvez seja o ramo de direito, composto pela maior quantia de normas jurídicas,
contadas pelas dezenas, centenas, milhares de aspetos que ele versa e visa regular.

Mas não se trata dum conjunto qualquer! É um conjunto de normas jurídicas:

7 Estaríamos perante uma norma de direito público quando o fim dessa norma fosse a tutela de um interesse
público, e perante uma norma de direito privado quando a norma viesse tutelar ou satisfazer interesses
individuais.

8 relação é regulada pelo direito público se a relação jurídica envolver um cidadão e o Estado ou outro sujeito de
Direito Público, visto o cidadão se encontrar numa situação de inferioridade face aos poderes estaduais, e será de
Direito Privado se a relação regulada apenas envolver particulares

9 O relevante é descortinar-se em que posição se encontra a atuar a entidade na relação jurídica. Se o Estado ou
outro sujeito de direito público numa determinada relação, está ou não investido no seu ius imperii, numa posição
de supremacia, a relação pertencerá ao Direito Público. Se, pelo contrário, atua numa posição de igualdade com
outros sujeitos particulares, então a relação pertencerá ao Direito Privado.
-Organizado

-Estruturado

-Obediente a certos princípios comuns

- Tem espírito próprio, constituindo um verdadeiro sistema!

Dentro deste sistema de normas jurídicas, bem organizadas e estruturadas, temos 3

grandes tipos:

-Normas orgânicas

-Normas funcionais

-Normas relacionais

7.2.1 Normas orgânicas

São um tipo normativo do direito administrativo, que dizem respeito a regulagem da

organização da administração pública.

São normas que estabelecem as entidades e organismos que fazem parte da

administração e que determinam a sua:

-Estrutura
-Seus órgãos

-Seus serviços

NOTA: Estas normas começaram por ser consideradas como normas não jurídicas 10!
Inicialmente era do entendimento comum que apenas as normas relacionais
tinham valor jurídico, sendo as orgânicas meramente normas internas, destinadas a
organizar da melhor forma a estrutura da administração, mas com as quais os
particulares não poderiam nem se beneficiar nem ser prejudicados!

Atualmente já não é assim: As normas orgânicas são normas jurídicas, tem eficácia
externa, interessam muito aos particulares. (= Nesse sentido o seu assegurar pela
administração)

*Concluiu-se, após toda uma evolução, que o respeito e observância destas normas
pela própria administração é uma das garantias mais eficazes dos direitos e interesses
legítimos dos particulares!

Exp: Lei orgânica da administração diz que as operações de tratamento, valorização e

eliminação de resíduos estão sujeitas, por hipótese, a autorização do ministro do
ambiente, obtido o parecer da câmara municipal competente em função do local onde
as operações serão realizadas!

*Camara municipal, não se limitando às suas competências (apenas o parecer) nega

ela a autorização e comunica imediata e diretamente a entidade interessada.

10 Normas gerais e abstratas

 *Saber quem deve ou não autorizar é uma questão de organização, problema de
distribuição de competências entre os órgãos, que tem a maior relevância para a
defesa dos direitos dos particulares! (=não é indiferente a estes que a recusa seja feita
por um ministro ou pela camara!)

Um é de âmbito local (razoes de âmbito local!)

Outro é âmbito nacional (interesses de âmbito nacional, que podem muito bem
conflituar com os locais!)

As motivações da decisão são muito diferentes. O que a camara entendeu que deveria
ser recusado ao interessado, o ministro poderia perfeitamente vir a aceitar! O município
em causa poderia reunir melhores condições que outros.

Importa a um particular que os assuntos de seu interesse sejam decididos pela

entidade administrativa competente. Até para uma melhor organização da
administração.

Norma orgânica – Diz que uma camara municipal é composta por um presidente e 6
vereadores.

Correm as eleições autárquicas – 4 mandatos para o partido A e 3 mandatos para o

partido B
Não pode a autoridade competente, de forma a evitar que o partido b saia em minoria
na camara municipal, decidir contra a lei orgânica, deixando de fora o quarto vereador
de A.

*Norma orgânica da administração não tem efeito meramente interno! (fixando a

estrutura e composição da camara municipal). Não tem a ver só com a técnica
organizativa.

*Possui relevância jurídica externa, na medida em que é destinada a assegurar os

direitos daqueles que concorrem e que as eleições designaram para formar maioria
num certo órgão administrativo

7.2.2 Normas funcionais

As normas funcionais regulam o modo de agir específico da administração pública,

estabelecendo processos de funcionamento, métodos de trabalho, tramitação a ser
seguida, formalidades a serem cumpridas etc
Dentro desta tipologia, destacam-se por sua importância particular, as normas
processuais!

*Durante muito tempo, tal como as normas orgânicas, estas foram consideradas como
puramente internas (Reguladoras de aspetos internos a administração) e não
juridicamente obrigatórias para a administração (não afetavam em nada os
particulares, para bem ou para mau = considerava-se que não haviam direitos
particulares em causa! = Se forem violadas a administração não tem de fazer nada com
os particulares!)

NOTA: Ainda hoje existem muitas normas desse tipo que são efetivamente internas,
sem caráter jurídico obrigatório: Manuais de utilização dos computadores

O facto é que é crescente o número de normas deste tipo, que são externas (relevam
muito para os particulares) e que são juridicamente obrigatórias para administração
(obrigam a administração perante os particulares, de tal forma que estes podem, se
elas forem violadas, invoca-las a seu favor!)

NOTA: Isto vai diretamente de encontra com a tendência do direito administrativo

moderno – Reforçar os direitos dos particulares (poder dos particulares de invocar as
normas contra as autoridades administrativas no caso de violação) e aperfeiçoar o
funcionamento da administração pública, dum ponto de vista de maior eficácia.

Por isto mesmo é crescente aquele número!

NOTA: A própria CRP faz-lhes referência no artigo 267 nº 5!

Consagra dois aspetos quanto ao funcionamento da administração portuguesa:

-Deve ser assegurado um funcionamento racional e tecnicamente aperfeiçoado do

aparelho administrativo

-Garantir aos cidadãos a participação no funcionamento da administração pública,

tomando parte na formação das decisões que lhes respeitem.

Decorre disto que não é mais possível, tal como fora por muito tempo, que
administrativistas defendam que os *Particulares são sujeitos passivos e A.P é sujeita
ativa do D.A. Ambos no desempenhar de suas atividades, são os dois, variando as
situações. Até por isto não é correto chamar administrados (=evocação situação de
receção passiva da atuação da A.P)

7.2.3 Normas relacionais

Regulam as relações que a administração pública estabelece com outros sujeitos

de direito (Particulares / entidades públicas), no exercício da atividade administrativa!

*Correspondem as normas mais importantes, até porque correspondem a maioria

delas!
NOTA: Estas sempre foram consideradas do interesse dos particulares

Como bem se sabe a administração por vezes atua sob égide do direito público, e por
vezes, sob égide do direito privado!

Apenas são normas relacionais de direito administrativo as que regulam a atividade

administrativa de direito público! =Regulam atividade administrativa de Gestão Pública

*As outras são normas relacionais também (Embora não de D.A), mas de direito
privado (regulam a atividade administrativa de gestão privada)

*Mais a frente – Distinção entre gestão pública e privada bem como os termos nos
quais o direito administrativo releva para esta última!

Normas relacionais de direito administrativo: Não são apenas as que regulam as

relações da administração com os particulares!

Mais amplamente, são todas as normas que regulam as relações da administração

com outros sujeitos de direito!

*Há na realidade 3 tipos de R.J que são reguladas pelo D.A:

-Relações entre a administração e os particulares

-Relações entre duas ou mais P.C.Ps

-Certas relações entre dois ou mais particulares

São de D.A todas estas!

7.3. Atividade de gestão Privada e Pública

Por vezes a administração atua segundo o direito público = exerce atividade de

administrativa pública = revestida de ius imperii (lança e cobra impostos /expropria
terrenos / conceder negar autorizações licenças)

Por vezes atua segundo o direito privado = posição de igualdade com os outros
sujeitos de direito = exercendo atividade administrativa privada = Comprar, vender,
doar, emprestar, arrendar etc

Gestão pública - Expressão utilizada em nosso direito para designar a atividade pública
da administração!

Gestão privada – Atividade que a administração desempenha, ainda que sempre para
fins de interesse público, mas utilizando meios de direito privado!
Atividade da administração pública desenvolvida sob a égide do direito privado –
Civil, comercial, do trabalho

Atividade da administração desenvolvida sob a égide do direito administrativo,

incluindo o direito fiscal. (direito público)

*Importância da distinção, já que muitas vezes a administração pública atua ao

abrigo do direito privado! Como é o caso de alguns institutos públicos e dum modo
geral, as empresas públicas, que são entidades públicas que fazem gestão privada,
porque são criadas para prosseguirem o interesse público, mas atuam através de
meios particulares, de direito civil, comercial do trabalho etc. (nem sempre é assim!)

De forma desenvolvida poderia se afirmar que:

Atos de gestão privada – São todos os que se compreendem numa atividade em que
a pessoa coletiva, despida de poder público, se encontra e atua numa posição de
paridade com os particulares a que os atos respeitam e, portanto, nas mesmas
condições e no mesmo regime em que se poderia proceder um particular!
Atos de Gestão Pública – Todos os que se compreendem no exercício de um poder
ou um dever público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública da
pessoa coletiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de
coação, e independentemente ainda das regras, técnicas, ou de outra natureza que na
prática dos atos devam ser observadas.

A atividade administrativa de gestão privada, aumentou de forma incomparável na

década de 80 do século passado!

Como consequência de que?

-Várias conceções económicas, políticas e ideológicas que advogavam um liberalismo

extremo!

-Recuo da administração Pública tradicional e dos vínculos estabelecidos pelo direito

público (constitucional, financeiro etc)

Acreditava-se no fundo que a eficácia e a boa gestão apenas poderiam ser

concretizadas em contextos libertos das burocracias estatais, da administração
tradicional! Por isto, procedeu-se uma certa fuga ao direito público e um refúgio ao
direito privado.

Mas isto ao menos foi positivo? Não, muito pelo contrário. A privatização da
administração pública não a tornara mais eficiente na gestão dos recursos da
coletividade! O que ocorreu é que:
-Passaram a ser muito mais comuns as derrapagens orçamentais dos vários
empreendimentos públicos executados em regime de direito privado

- A não aplicação de controlos públicos tradicionais propiciou fenómenos de corrupção

em escala sem precedentes.

-O recuo do direito administrativo e financeiro foi acompanhado com razão, pelo

avanço da necessidade de aplicação do direito penal!

Como resposta a estes perigos associados ao progressivo abandono do direito público,

nosso primeiro CPA, logo no início da década de 90 veio impor no artigo 2º n 5 última
parte, a subordinação da atividade administrativa de gestão privada ao controlo
do direito público! (Ao direito constitucional, o direito administrativo e o direito
financeiro)

Significava que o direito administrativo deixou de regular apenas a atividade

administrativa de gestão pública, para disciplinar também nos seus aspetos
essenciais, a atividade de gestão privada! (ver a noção do Prof . freitas do amaral de
D.A)
Ora, como nosso atual CPA manteve aquela mesma disposição, apenas a repassando
para o artigo 2º n 3, a atividade de gestão privada continua até nos dias de hoje
estando sujeita a uma disciplina jurídica dupla!

- Por um lado, pública (princípios fundamentais do direito público)

-Em parte privada, na medida em que se traduza na realização de atos, contratos e

operações (situação de paridade com os particulares) regulados pelo direito privado.

NOTA:

A administração possui toda a liberdade para decidir colocar uma determinada atuação
sua, sob a égide do direito público!

Mas se, pelo contrário, só poderá atuar nos termos do direito privado se o direito
administrativo – direito público – o permitir – e nos termos em que permitir. É preciso
sempre que haja uma lei administrativa prévia que remeta para o direito privado, o qual
se tornará assim aplicável, com fundamento no direito administrativo e nos termos e
limites por ele fixados. Somente assim poderá ser efetivada a norma do artigo 266 nº1
CRP = Prossecução interesse público!

Daí a importância da parte final da noção de D.A!

De modo a garantir o interesse público, tem de ser o D.A a controlar e definir os
termos e limites da atuação que a administração pode empreender com base no
direito privado!

Daí que o direito administrativo regule não só a atividade de gestão pública, mas
também os termos e limites da atividade de gestão privada! 11

3) A.P Portuguesa*(Não é preciso conhecer toda!) Mas

resumidamente, ela é composta em setores! Ver desenho
feito em papel avulso, e compreender os principais!

11 Essa mesma orientação, que já vem desde o primeiro CPA de 91, transparece também do CPTA de 2002, que
alargou muito o âmbito de jurisdição administrativa dos contratos em geral, sujeitos ao direito privado.
4) Elementos da Organização administrativa
Por organização administrativa se entende o modo de estruturação concreta que em
cada época, a lei dá à administração pública de um dado país.

Numa teoria da O.A, há que analisar primeiro, os elementos dessa organização, depois
os possíveis sistemas de organização, ou os consagrados, e por fim, os princípios
constitucionais reguladores da O.A.

Os elementos de nossa O.A são basicamente dois: As P.CPs e os serviços públicos.

Quanto aos sistemas de organização, analisaremos posteriormente.

10.1) PCP.S
Já aqui, é conhecido o conceito de Pessoa coletiva!

PC - As pessoas coletivas são organismos, agrupamentos de pessoas ou massas de

bens, dotados de personalidade jurídica e constituídos para realizar interesses comuns
ou coletivos, que podem ser de direito público ou de direito privado.

*Igualmente conhecidas ~são as problemáticas que envolvem a personalidade jurídica

e a capacidade jurídica!

O foco inicial será para a distinção pessoas coletivas de direito público e pessoas
coletivas de direito privado!

PC de direito público e PC públicas são sinónimas! A mesma coisa com as PC de

direito privado!

A tradição da doutrina em Portugal, era no sentido de falar em PC de direito público / e

de direito privado!

No entanto, a partir do momento em que nosso código civil de 66 – Varella – entrou em

vigor, e também, mas posteriormente, em 76, nossa CRP, a doutrina entendeu que
seria mais correto o termo PC públicas e privadas, por estes diplomas assim lhes ter
referido.
 PCPS Tem uma importância enorme na

O.A Portuguesa, em geral, na dos

países de família romano-germânica!

Em geral, nestes países, a administração pública é maioritariamente

representada, nas suas relações com os particulares, por P.C.P. Nas relações jurídico
administrativas, um dos sujeitos é por regra, uma P.C.P.

Não implica em nada que a administração seja apenas formada por P.C.P.s!

No entanto, constitui um fenómeno corrente nas últimas décadas a criação, por parte
de entes públicos, de P.C de direito privado destinadas exclusivamente a satisfação de
necessidade coletivas.

Por isso mesmo não é lógico retirar da noção orgânica de administração pública,
aquelas entidade privadas, criadas pela lei ou por outro ato de direito público, ou até
mesmo, por ato de direito privado, que tenha sido habilitado por normas públicas, com
capitais públicos etc, para prosseguirem o interesse público sob as formas e meios de
direito privado. (Artigo 266 nº 1 CRP)

Daí que a administração precise ser hoje compreendida como sendo formada por dois
grandes setores: O público tradicional e o setor privado administrativo (que engloba
associações, fundações, cooperativas públicas de direito privado, bem como as
Empresas publicas)

P.C de direito público vs P.C de direito Privado

De modo algum quer e dizer que as primeiras apenas atuam sob a égide do direito
público e as outras atuam apenas sob a égide do direito privado!

Muito menos que:

-Umas apenas tem capacidade jurídica pública (poderes-deveres públicos)

-Outras apenas tem capacidade jurídica privada (poderes-deveres privados)

As pessoas coletivas públicas atuam por vezes segundo o direito privado! E as

pessoas coletivas privadas, por vezes também atuam segundo o direito público.
As P.C.Ps dispõe tanto de capacidade jurídica pública como de capacidade jurídica
privada, o mesmo podendo se dizer, num modo geral, para as pessoas coletivas de
direito privado.

Mas é fato que os critérios de distinção, costumam a ser bem mais complexos e sutis,
ao ponto de existirem mesmo autores, como é o caso entre nós, de Marques Guedes e
Sérvulo Correia, que negam a possibilidade ou mesmo utilidade de tal distinção

Porém isto não é certo! A distinção para além de útil, é perfeitamente possível! Já para
não falar da sua necessidade (imposta pela própria lei ao atribuir-lhe consequências
práticas). Um bom jurista não pode deixar de compreende-la!
 A) Distinção

São diversos os critérios propostos para efetuar a distinção, quer os nacionais quer os
estrangeiros! Existem vários critérios, que atendem a um ou a vários dos seguintes
fatores:

-Iniciativa da criação da PC (Pública /Privada, ou como for)

-Fim prosseguido pela P.C

-Capacidade jurídica da P.C

-Regime jurídico Global

-Subordinação ou não da P.C ao estado

- Obrigação ou não de a P.C existir

-Exercício ou não da função administrativa do estado pela P.C

Na opinião do Prof. Freitas do Amaral, o melhor é adotar um critério misto que combine
a criação, o fim e a capacidade jurídica.

Então, ainda nos termos do mesmo autor, SERIAM P.C.P.S:

-As pessoas coletivas criadas por iniciativa pública, para assegurar a prossecução
necessária de interesses públicos, e por isto, dotadas em nome próprio de poderes e
deveres públicos.
Desfiando a definição:

- Primeiramente, decorre que as P.C.Ps são pessoas coletivas

-Segundamente, refere-se que elas tratam de entidades criadas pela iniciativa pública
(O melhor termo, porque abarca todas as hipóteses) 12 (= Nascem sempre de uma
decisão pública, regida pelo direito público, tomada pelo estado, ou por comunidades
regionais ou locais autónomas, ou proveniente de uma ou mais P.C.Ps já existentes)

- Terceiramente, as P.C.Ps são criadas para assegurar a prossecução necessária de

interesses públicos.

As P.C.Ps existem para prosseguir o interesse público e não para qualquer outro fim!
Não é algo que possa deixar de estar nas suas atribuições! É algo essencial, pois ela
criada e existe para este fim.

Por outro lado, há Pessoas coletivas privadas que também prosseguem interesses
públicos! Mas podem fazê-lo e deixar de o fazer! E podem simultaneamente, prosseguir
seus interesses privatísticos! (Dualidade!)

12 Iniciativa privada não pode criar P.C.Ps (Mas as P.C.Ps podem criar P.C. privadas). Por muito tempo entendeu-se
na doutrina que seria exigível como parte do conceito de P.C.P, a criação por lei. Isto deixou de fazer sentido,
quando surgiram as primeiras leis que permitiam a criação de P.C.Ps por decreto (como é o caso da E.P.Es). Depois,
passou-se a falar de uma criação por ato do poder público, noção que também acabou por ser afastada, já que
pressupunha sempre a intervenção do poder central, e as leis passaram a prever a criação de certas P.C.Ps por
acordo celebrado entre as autarquias locais mediante escritura pública (associações de municípios).
Não existem exclusiva e necessariamente para a prossecução do interesse público!
Mas são fiscalizadas pelo D.A (de forma maior ou menor) mesmo quando exerçam
realmente funções de interesse público!

-Em Quarto lugar, as P.C.Ps são titulares, em nome próprio de poderes-deveres

públicos (capacidade jurídica pública)

A referência a titularidade “em nome próprio” serve para distinguir as P.C.Ps das P.C
de direito privado.

-As últimas pode exercer poderes públicos, mesmo poderes de autoridade, mas o
fazem em nome da administração pública, nunca em nome próprio!

*É preferível a expressão poderes-deveres públicos, em vez de poderes de autoridade

pelas seguintes razões:

Existem P.C.Ps que não exercem poderes de autoridade muito embora seja titulares
de poderes públicos

O direito administrativo não caracteriza-se só pelos poderes públicos que confere à

administração, mas também pelos deveres públicos a que sujeita!
 B) Espécies

São especialmente sete tipos de P.C.Ps no direito português atual:

-Estado

-Institutos Públicos

-E.P.Es

-Associações Públicas

-Entidades administrativas independentes

-Autarquias Locais

-Regiões Autónomas

*A lista, não está ordenada a qualquer modo. Está segundo o critério da maior para a
menor dependência para com o estado!

*Uma coisa é enunciar as categorias das P.C.Ps. Uma outra é agrupá-las em tipos.
Quais são os tipos que essas categorias se reconduzem? Essencialmente três!
-P.C.Ps de população e território (ou de tipo territorial) seu substrato é de população
e território. Estado, regiões autónomas e autarquias locais – Estado, R.As e autarquias
locais!

-P.C.Ps de tipo institucional – Diversas espécies de institutos públicos que

estudamos, bem como as E.P.Es e ainda as entidades administrativas independentes.

-P.C.Ps de tipo associativo – Associações públicas

B.1) Regime jurídico

Não é único para todas! Não existe um único regime para todas elas, não é igual para
todas elas! Depende da legislação aplicável, cada uma tem a sua!

No caso das autarquias locais, todas as espécies tem o mesmo regime, que é definido
basicamente na CRP, na LAL e na LCAA.

Nos institutos públicos, apesar da existência de leis-quadro), o regime varia muito de

entidade para entidade, conforme a lei orgânica.

Em suma, quando se pretende determinar o regime duma certa P.C.P, não se pode
basear apenas nos traços gerais que a lei consagra ou que a doutrina enumera! É
preciso analisar a legislação específica da P.C.P.
Mas observando os vários documentos reguladores das P.C.Ps, é possível concluir que
os aspetos predominantes de seu regime jurídico são:

- Criação e extinção

Já vimos que a maioria das P.C.Ps são criadas por ato do poder central!

Mas existem casos de criação por iniciativa pública local!

As P.C.Ps não tem o direito a se dissolver e nem se quer estão sujeitas a falência ou
insolvência: Elas não podem ser extintas por iniciativa dos seus respetivos credores!
Só poderá por decisão pública!

-Capacidade jurídica de direito privado e património próprio

Todas as P.C.Ps são titulares de poderes-deveres públicos! Entre eles, assumem

particular relevância (entre algumas P.C.Ps) os poderes de autoridade – os que
denotam supremacia das P.C.Ps sobre os particulares e nomeadamente,

-Autonomia administrativa e financeira

As P.C.Ps dispõe de autonomia administrativa e financeira! Ficam autónomas da

entidade que as criou. Gozam até de um orçamento próprio
-Isenções Fiscais

É um traço característico delas e muito relevante!

- Sujeição ao regime da contratação Pública

É a regra. As P.C.P estão sujeitas a este regime (salvo as exceções art. 2º nº2 e o 3º n
1 alínea b) do CCP).

*As pessoas coletivas privadas não estão sujeitas ao mesmo regime, e não podem
celebrar contratos administrativos com os outros particulares!

- Bens do domínio Público

As P.C.Ps são ou podem ser titulares de bens do domínio público e não apenas de
bens de domínio privado.

-Regime da função Pública

Os trabalhadores das P.C.Ps estão sujeitos aos regimes laborais publicísticos, e não
ao do contrato individual de trabalho. (Entidades públicas empresarias são exceção)
-Sujeição a um regime administrativo de responsabilidade civil

Pelos prejuízos que causarem a outrem, as P.C.Ps respondem nos termos da

legislação própria do direito administrativo, máxime o RCEE, e não nos termos da
responsabilidade regulada pelo CC.

-Sujeição a tutela administrativa

A atuação destas pessoas coletivas está sujeita à tutela administrativa do estado.

-Sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas

As contas das P.C.Ps estão sujeitas à fiscalização do tribunal de contas

- Foro administrativo

Eventuais questões (litígios) surgidas da atividade pública destas P.C.Ps pertencem a

competência dos tribunais do contencioso administrativo, e não à dos tribunais
judiciais.
B.2 Órgãos

Como se sabe, as pessoas coletivas têm vontade, mas como se expressa? Ela não
pode se expressar dos mesmos modos que os particulares, porque pessoa coletiva é
um termo tal como estado! É abstrato. Uma pessoa coletiva ou o estado, não atua.
Quando se diz que estes atuaram, estão a o fazer, porque possuem aquilo que são os
seus órgãos!

Todas as P.C, privadas ou públicas, possuem órgãos. 13 Cabe a estes tomar as

decisões em nome da P.C.P ou noutras palavras, manifestar a sua vontade.

Sobre os órgãos ainda se debatem duas conceções na doutrina:

-A primeira, defendida no campo do direito administrativo por Marcello Caetano,

considera que os órgãos são instituições, e não indivíduos.

-A segunda, que foi designadamente defendida entre nós por Afonso Queiró e Marques
Guedes, considera que os órgãos são indivíduos e não instituições.

13 Sobre o modo de que eles atuam já foi discutido também! Saber se os órgãos ao atuarem estão a representar a
pessoa coletiva ou se eles a atuarem atuam como se fossem a própria pessoa coletiva. O correto é o segundo caso!
Apenas assim tem capacidade jurídica de exercício!
B.2.1 Classificação dos órgãos

Existem muitas classificações dos órgãos das P.C.Ps:

-Órgãos singulares e Colegiais

Singulares são os compostos por apenas um titular!

Colegiais, são os compostos por dois ou mais titulares! Atualmente é extremamente

rara a figura dos órgãos colegiais com apenas 2 titulares, para não dizer inexistente.

-Órgãos centrais e locais

Centrais são todos aqueles que tem competência sobre todo o território nacional!

Locais, são todos aqueles que possuem competência limitada a uma circunscrição
administrativa, ou seja, apenas a uma parcela do território nacional!
-Órgãos primários, secundários e vicários14

Primários – Todos aqueles que dispõe de uma competência própria para decidir as
matérias que lhes estão confiadas (Presidente da câmara)

Secundárias – Apenas dispõe de uma competência delegada!

Vicários – Apenas exercem competência por substituição de outros! (Vice-presidente)

- Órgãos representativos e não representativos

Representativos são todos aqueles cujos titulares são livremente designados por
eleição.

Não representativos, são todos os restantes!

14 Vice-presidente, por regra, apenas entra em jogo quando o presidente está impossibilitado pelas mais diversas
razões (morte, doença séria, ausência necessária etc). Muitas vezes a lei administrativa estabelece que o órgão
vicário será o mais antigo dos titulares do órgão colegial (é o que se passa com o decano entre os professores
universitários). A regra geral do artigo 22 do CPA, determina que em caso de ausência ou impedimento ou
ausência do presidente ou secretário, a suplência caiba ao vogal mais antigo e ao vogal mais moderno,
respetivamente.
- Órgãos ativos, consultivos e de controlo

Ativos, é a designação conferida a todos os órgãos a que competem tomar decisões ou

executá-las. Estes ainda se dividem em outros dois tipos:

Órgãos decisórios, que são aqueles competentes para tomar as decisões

Órgãos Executivos, competentes para executar as decisões tomadas pelos decisórios,

pô-las em prática

Consultivos, são todos os órgãos cuja função é esclarecer os órgãos ativos antes
destes tomarem alguma decisão!

De controlo, são todos os órgãos que tem por missão fiscalizar a regularidade do
funcionamento dos atos.

-Órgãos permanentes e temporários

Permanentes são todos aqueles que segundo a lei tem duração indefinida

Temporários são todos os órgãos criados para funcionar durante um determinado

período de tempo! (comissões para estudo dum problema, assembleia nacional
constituinte, júris de exames ou concursos públicos etc) É uma classificação acolhida
no artigo 20º n 2 do CPA

-Órgãos simples e complexos

Os órgãos simples são aqueles cuja estrutura é unitária (Os órgãos singulares)

Os órgãos complexos são aqueles cuja estrutura é diferenciada, é mais particular. O

governo por exemplo, é composto por ministros que são em regra auxiliados por
adjuntos, delegados e substitutos (secretários de estado, subsecretários de estado)

-Órgãos diretos e indiretos*

Segundo os autores que preconizam esta classificação, diretos seriam os órgãos que
atuam em nome da P.C a que pertencem, e indiretos, os que atuam em nome próprio,
embora no exercício de um poder ou de uma função alheios.

*Prof Freitas do Amaral discorda desta posição, pois não considera que possam existir
órgãos que não atuem em nome da P.C a que pertencem.
B.2.2 Dos Órgãos Colegiais em Especial

A matéria relativa aos órgãos colegiais é bem complexa, mais do que pode parecer.

Durante décadas não havia em Portugal um diploma que regulasse genericamente o

regime jurídico da constituição e funcionamento dos O.C da administração pública.
Este se encontrava disperso por diversas, centenas de diplomas!

Tal situação acabou se inverter em 1991, com o primeiro CPA, que reservou em si 15
artigos para esta matéria!

*Nossa atual CPA manteve a matéria e ainda a aprofundou, dedicando por inteiro o
capítulo II da parte II, que integra os artigos 21º a 35º.
B.2.2.1 Termos específicos da secção dedicada aos Órgãos
colegiais

- Composição /Constituição

A composição de um O.C, trata-se do elenco abstrato dos membros que hão de fazer
parte dele, uma vez constituído! (por exemplo, o senado universitário é composto pelo
reitor, dez professores, dez estudantes e cinco funcionários adm)

Constituição, é o ato pelo qual os membros de um O.C, uma vez designados, se

reúnem pela primeira vez e dão início ao funcionamento desse órgão

-Marcação e convocação de reuniões

Para que possam funcionar bem, cada uma das suas reuniões tem de ser marcada e
convocada.

A marcação é a fixação da data e da hora em que a reunião terá lugar

A convocação é a notificação feita a todos os membros acerca da reunião a realizar, na

qual são indicados, além do dia e da hora da reunião, o lugar desta e a respetiva ordem
do dia (também chamada de ordem de trabalhos ou agenda) 15

15 Mesmo que a próxima reunião tenha ficado marcada na reunião que acabou, isto não dispensa a necessidade
de convocação!
- Reuniões e sessões

As reuniões correspondem aos encontros dos respetivos membros dos O.C, para
deliberarem sobre determinadas matérias de sua competência.

As sessões são os períodos dentro dos quais podem reunir os órgãos colegiais de
funcionamento intermitente

Tanto umas como outras podem ser ordinárias – se se realizam regularmente em data
e período certo – ou extraordinárias, se são convocadas inesperadamente fora dessas
datas ou períodos.

Se o órgão é de funcionamento contínuo – Governo, ou a Câmara municipal – Diz-se

que está em sessão permanente! Embora possa se reunir apenas uma vez por
semana!

-Membros e Vogais

Os O.C são em regra compostos por uma pluralidade de titulares!

São chamados membros, todos os titulares do O.C

Mas o presidente, que existe sempre, e os vice-presidentes, secretários e tesoureiros,

quando existam, são membros sim, mas não são vogais! E o que são considerados
vogais?
Os vogais, tratam-se apenas dos membros que não ocupem uma posição funcional
dotada expressamente de uma denominação apropriada. (Os membros comuns)

-Maioria

A lei exige, por regra, para que se possa considerar tomada uma determinada decisão,
que nesse sentido tenha votado a maioria! Esta maioria é habitualmente definida como
metade dos votos e mais um. (A maioria absoluta que conhecemos! 50% +1)

Esta maioria é incorreta, até porque não bate com premissa de que o número final
global de votos tenha de ser Ímpar!

É preciso considerar assim, maioria, como sendo mais da metade dos votos!

Será maioria relativa, se traduz apenas a maior votação obtida entre as várias
alternativas, ainda que não atinja mais da metade dos votos. 16

Será maioria qualificada /agravada, se a lei a faz corresponder a um número superior à

maioria simples (2/3 4/5 etc)

16 Neste caso, ainda sendo controvertido chamar-se maioria! Mais adequado seria designar minoria, uma minoria
que a lei admite, em certas condições, que possa valer como maioria!
-Funcionamento, deliberação e votação

Uma vez constituídos, os órgãos colegiais começam a funcionar, ou seja, a

desempenhar as funções para que foram criados!

Seu funcionamento faz-se através de reuniões! E cada reunião começa quando é

declarada aberta pelo presidente e termina quando é por ele declarada encerrada.

Nas reuniões, uma das partes mais importantes, e que se desenrola sem que seja
preciso deliberações, é a leitura da ordem do dia!

Mas sem dúvidas que a parte mais importante é a deliberativa, onde o órgão colegial é
chamado para deliberar em nome da P.C a que pertence!

O processo jurídico mais frequente pelo qual os órgãos colegiais deliberam chama-se
votação, o que permite apurar a vontade coletiva através da contagem das vontades
individuais!

*Mas existem ainda casos em que os O.C pode deliberar sem ser por votação, como é
o caso por exemplo da deliberação por consenso, ou seja, por assentimento tácito
informal nos termos em que for interpretado pelo presidente! (é comum no Conselho de
ministros)
-Quórum17

Por quórum, deve-se entender o número mínimo de membros de um órgão colegial que
a lei exige para que ele possa funcionar regularmente ou deliberar validamente!

Quórum de funcionamento # Quórum de deliberação 18

Não devem ser confundidos! Por mais que as vezes coincidam, podem por vezes ser
diferentes, nomeadamente:

-Quando lei se contenta, para Órgão poder começar a funcionar, com um número de
presenças inferior ao exigido para que o mesmo órgão possa deliberar!

17 Quórum (em latim: quorum) é o número requerido de assistentes a uma sessão de qualquer corpo de
deliberação ou parlamentar para que seja possível se tomar uma decisão válida. A palavra latina é o genitivo plural
do pronome relativo "qui" (que) e deve traduzir-se como "dos quais" ou "de quem".

O termo originou-se num antigo tribunal britânico chamado "Justices of the quorum", cujos membros atuavam de
forma solidária, de modo que para que uma decisão fosse válida, pelo menos um deles deveria estar presente. O
corpo referia-se ao membro presente mediante a fórmula "quorum vos unum esse volemus", que significava "dos
quais queremos que vós sejais um".

18 Algumas vezes ser referido ao número de membros que compõe o órgão colegial e outras, ao número de
membros presentes na reunião!
-Modos de Votação

Existem os mais variados!

*Votação secreta – Sentido de voto de cada um não é conhecido pelos outros. Pode
ser por listas, esferas ou também por método eletrónico.

*Votação pública /nominal – todos os presentes ficam a saber o sentido do voto de

cada um. Pode ser, por levantados e sentados, por braços erguidos e caídos, por
divisão ou ainda por método eletrónico.

-Voto de desempate e voto de Qualidade

Como a lei resolve eventuais impasses provocados por uma votação empatada?

A forma mais usual de solução consiste na atribuição ao presidente do O.C do direito

de fazer um voto de desempate, ou voto de qualidade!19

19 Existem ao menos 3 grandes diferenças entre estas duas modalidades: (a) no sistema de voto de desempate, o
presidente não tem de tomar posição na generalidade das votações, apenas intervindo em casos de empate, ao
passo que no sistema de voto de qualidade, o presidente tem de opinar em relação a todos os assuntos postos à
votação (b) No primeiro sistema, o presidente sempre que proferir seu voto de desempate, terá o dever de o
fundamentar! No segundo caso, não existe isto! (c) No primeiro sistema, é possível ao presidente suspender a
reunião antes de desempatar ou então propor a reabertura da discussão para se proceder uma nova votação, ao
passo que nada disto verifica-se no outro sistema!
Em ambos os casos, trata-se do presidente a decidir sobre o sentido da votação,
mas existem algumas particularidades:

- No primeiro caso, procede-se à votação sem que o presidente vote e em caso final de
empate, ele intervém para desempatar!

-No segundo caso, o presidente participa como os outros membros na votação geral, e
havendo empate, considera-se automaticamente desempatada a decisão considerando
o sentido que o presidente tiver votado!

-Atos e atas

Os órgãos colegiais da administração pública tomam decisões que configuram atos

jurídicos! Os atos assim praticados não confundem-se com as chamadas atas, ou seja,
os documentos em que se relata por escrito a ocorrência de reuniões e tudo quanto
nelas se tenha passado.

Atos: Decisões tomadas

Atas: Narrativas das reuniões efetuadas, que mencionam não apenas as decisões
tomadas, mas também tudo quanto tiver ocorrido na reunião!
-Dissolução e demissão

Há quem entenda que, a dissolução, é o ato põe termo coletivamente ao mandato dos
titulares de um órgão colegial!

A demissão, seria por sua vez, o ato de fazer cessar as funções de um órgão singular.

Não pode ser assim considerado!

Na realidade, apenas há dissolução quanto a órgãos colegiais designados por eleição!

Se os titulares dos Órgãos colegiais são nomeados, o ato que põe termo coletivamente
a suas funções é uma demissão! É o que se sucede com o governo!

-Adoção e aprovação

Os órgãos colegiais deliberam sobre determinados assuntos que na sua totalidade,

fazem valer projetos ou então propostas. Se a votação é favorável, diz-se que este
foram adotados ou aprovados pelo órgão colegial! A partir daí este projeto /proposta
deixa de exprimir a vontade, a perspetiva do membro apresentador ou do proponente,
para e converterem na vontade da pessoa coletiva a que o órgão pertence!

Aprovação = Tipo de ato administrativo que será oportunamente estudado! Não se

mistura! No primeiro caso trata-se duma formalidade do processo deliberativo interno
de uma P.C.P. No segundo caso, trata-se de um tipo de ato administrativo externo,
suscetível de prática por quaisquer órgãos da administração, sejam eles singulares ou
colegiais
- Decisão e deliberação

Há quem distinga entre estes dois elementos, compreendendo que as decisões,

configuram as resoluções dos Órgãos singulares, e as deliberações, as dos O.C.
 B.2.2.2 Aspetos gerais CPA sobre constituição e funcionamento
dos O.C

Órgãos Colegiais (Artigos 21º à 35º CPA)

Cada órgão colegial deverá ter um presidente e um secretário, em princípio eleitos pelos próprios membros (21 nº1). Na falta de
presidente ou do secretário, servirá de presidente o membro mais antigo, e de secretário o membro mais novo! (22º n1)

Cabe ao presidente, além de outras funções que lhe sejam atribuídas, abrir e encerrar as reuniões, dirigir os trabalhos e assegurar
o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações. (21º nº 2)

O presidente pode, ainda, suspender ou encerrar antecipadamente as reuniões, quando circunstâncias excecionais o justifiquem,
mediante decisão fundamentada, a incluir na ata da reunião, podendo a decisão ser revogada em recurso imediatamente interposto
e votado favoravelmente, de forma não tumultuosa, por maioria de dois terços dos membros com direito a voto. (21º n 3)

O secretário é encarregado de redigir os projetos de atas das reuniões, passa-las ao livro respetivo depois de aprovadas, organizar
o expediente e, em geral, coadjuvar o presidente no que por este lhe for determinado

O presidente ou quem o substituir, pode reagir em tribunal contra as deliberações tomadas pelo órgão a que preside e que ele
considere ilegais, propondo as correspondentes ações judiciais e as providencias cautelares adequadas (art 21 nº 4 e ainda 55º n1
alínea e) do CPTA. Os presidentes são, portanto, órgãos defensores e fiscalizadores da legalidade administrativa (art 21 nº2)

Cabe ao presidente, na falta de determinação legal ou de deliberação do órgão colegial sobre o assunto, fixar os dias e as horas das
reuniões ordinárias (23º n1). Relativamente as reuniões extraordinárias, estas terão lugar quando o presidente as convocar, por sua
iniciativa ou a pedido de pelo menos um terço dos vogais (art 24º n 2)

Todos os órgãos colegiais apenas deliberam durante reuniões formais, efetivamente convocadas e realizadas, sendo, portanto,
consideradas inexistentes, quaisquer decisões tomadas fora do local próprio, por simples reunião informal, por auscultação
telefónica, pela circulação de textos etc

Nenhum Órgão colegial poderá deliberar sem estar efetivamente constituído!

Todos os órgãos colegiais apenas deliberam sobre matérias que constem na ordem do dia! A menos que se trate de uma reunião
extraordinária! (artigo 26º)
As reuniões dos O.C por regra, não são públicas, salvo quando a lei vier dispor o contrário! (art 27). Nas reuniões públicas, os
assistentes podem intervir, caso a lei o preveja ou o órgão assim tenha deliberado, com a finalidade de comunicar ou pedir
informações, ou de expressar opiniões (27º n 3)

A violação das disposições relativas a convocação das reuniões, incluindo as relativas aos prazos, gera ilegalidade de todas as
decisões eventualmente tomadas, salvo se todos os membros do órgão comparecerem a reunião e nenhum deles se opor a sua
realização! (Art 28º)

Os órgãos colegiais, por regra, apenas podem deliberar em primeira convocação quando esteja presente a maioria do número legal
dos seus membros com direito a voto! (29 nº 1) – Quórum. Não comparecendo o mínimo necessário, deverá o presidente convocar
uma nova reunião, com o intervalo de, pelo menos, 24 horas, podendo nesta o órgão deliberar, caso se verifique a presença de pelo
menos um terço dos membros com direito a voto!

O quórum dos O.C que possuem apenas 3 membros, é sempre dois dos membros, mesmo na segunda convocatória! (art 29º n4)
A votação nos O.C, é precedida por uma discussão das propostas apresentadas, desde que qualquer membro manifest
interesse (artigo 31º n 1). Mas passado um período razoável e, nomeadamente, quando todos os membros presentes já u
palavra uma vez, a maioria pode, a requerimento de qualquer deles, dar a discussão por encerrada e decidir passar imediatam
votação

Salvo disposição legal em contrário, nos órgãos consultivos da A.P, não são permitidas abstenções. Não são igualmente per
abstenções nos órgãos deliberativos, sempre que estejam a exercer funções consultivas (artigo 30º)

Membros que se encontrem legalmente impedidos de intervir num procedimento, não deverão votar nem participar na discuss
propostas /projetos relativos ao tal procedimento. Não devem mesmo estar presentes na reunião durante esta discussão e v
(31º n 3)

As deliberações são em regra, tomadas por votação nominal, salvo se a lei impuser ou permitir voto secreto (31º n 1)
Serão sempre tomadas por votação secreta, as deliberações que envolvam a apreciação do comportamento ou das qualida
qualquer pessoa, devendo o presidente, em caso de dúvida fundada, determinar que seja adotada essa forma de votação (31º

A generalidade das votações são tomadas por maioria absoluta dos membros presentes na reunião. Excetuam-se os casos
a lei ou os estatutos exijam maioria qualificada ou estabeleçam como suficiente a maioria relativa (32ºn 1)

Estando dependente de uma aprovação por maioria absoluta, e uma vez não atingida esta, nem se quer ocorrendo empate,
se ira a votação. Mantendo-se o mesmo resultado, a votação é adiada para a seguinte reunião, sendo então suficiente nesta,
aprovação, maioria relativa. (artigo 32º n 2)

Em caso de empate, o presidente terá voto de qualidade, salvo se a lei os estatutos determinarem a adoção do voto de dese
(33º n 1). Em qualquer dos casos, numa votação feita por escrutínio secreto, nunca o empate é desfeito por intervenção qua
do presidente! Nestes casos, a votação será repetida, precedendo nova discussão, na mesma reunião e, caso o empate p
adiar-se-á a deliberação para a reunião seguinte! Se ainda assim o empate se mantiver, proceder-se-á com votação nominal
apenas necessária maioria relativa! (33º n 2 e 3)

Se a lei exigir fundamentação de uma decisão, não pode fazer-se a votação senão com base numa o várias propostas

De cada reunião será lavrada a ata, que conterá um resumo de tudo quanto tiver ocorrido de relevante para o conhecimen
deliberações tomadas e para a apreciação da respetiva legalidade, devendo indicar ao menos, a data e o local da realiza
reunião, a ordem do dia, os membros presentes, os assuntos apreciados, as deliberações tomadas, a forma e resulta
votações e as decisões do presidente! (34 n 1)

Em regra, a ata de cada reunião será aprovada no final da reunião ou no início da reunião seguinte, só votando, para aquele e
neste último caso, os membros presentes na reunião anterior! (artigo 34º n 2 e 3). A aprovação da ata, poderá ser substituí
aprovação de uma minuta sintética, que deverá depois ser convertida em ata e submetida, em reunião subsequente, à apr
dos membros que estiveram presentes na reunião a que diga respeito (artigo 34 n 4).

As decisões tomadas pelos órgãos colegiais da A.P, mesmo que definitivas, apenas adquirem eficácia depois de aprovadas
correspondentes, ou – também depois de serem assinadas as respetivas minutas, embora seja aí uma eficácia condicio
limitada, dependente da reprodução do seu conteúdo na ata e da aprovação desta artigo 34 n 6.

As decisões dos O.C da administração só pela respetiva ata poderão até ser aprovadas. Mas é possível, nos casos de extr
falsidade, o recurso perante a administração ou aos tribunais, a todos os meios de prova para reconstituir a verdade dos facto
As atas serão redigidas em pelo secretário, e uma vez aprovadas, com ou sem alterações, são assinadas pelo presidente
secretário (34 n 2)
Os membros do O.C que votarem de vencidos, podem fazer constar da ata seu voto de vencido oferecendo a respetiva just
(35º n1). Em todo caso, eles deverão sempre fazê-lo, quando se trate de pareceres a enviar a outros órgãos administrativos (3

Se alguma deliberação tomada for considerada ilegal /inconstitucional, ficam por ela responsáveis todos os membros que a
aprovado. Os que votarem de vencidos ficam isentos de tal responsabilidade se fizerem registro na ata da respetiva reunião o
tomada a deliberação. 35 n2)
 Nos casos omissos do CPA, incluindo as disposições estatutárias, e na falta de costume aplicável, a constituição e o funcion
dos órgãos colegiais da A.P serão regulados pelo regimento da Assembleia da república, de acordo com a tradição europeia
dos regimentos parlamentares a norma supletiva para os demais órgãos colegiais, públicos e privados.

B.2.2.3 Atribuições e competências20

As pessoas coletivas existem para prosseguir certos fins! E estes fins, são
designados de atribuições!

As atribuições, de forma mais desenvolvida, são os fins ou interesses que incumbe as

pessoas coletivas prosseguir.

Para o fazer, precisam atuar de alguma forma! Sim precisam, e para o fazer, precisam
de certos poderes funcionais / capacidade jurídica pública e privada (poderes e deveres
públicos e privados).

A este conjunto de poderes /deveres públicos e privados dá-se o nome de

competências! Noutros termos, corresponde ao conjunto de poderes funcionais que a
lei confere para a prossecução das atribuições das P.C.Ps.

*Em princípio e na grande maioria dos casos, quando refere-se a atribuições, reporta-
se a P.C em si mesma, enquanto que quando se refere a competências, já reporta-se
aos seus órgãos!
20 Ressalva da figura da delegação de poderes
Todos os órgãos da A.P encontram pela frente, desde o princípio, duas grandes e
fundamentais limitações: As atribuições e as competências

-Nenhum órgão poderá invadir a competência de outros (regra). Limitação da sua

própria competência.

-Todos os órgãos estão limitados, na sua atuação, por aquilo que são as atribuições da
sua respetiva P.C. Não poderá praticar qualquer ato estranho as atribuições da sua
P.C.

Atribuições e competências limitam-se mutualmente!

Nenhum órgão pode prosseguir atribuições da P.C a que pertence através de

competências de P.C terceiras

Nenhum órgão poderá prosseguir atribuições de P.C terceiras através das

competências de P.C terceiras.

*A contraposição entre atribuições e competências nem sempre surgiu como algo

claro em nossa legislação. Nos últimos tempos, particularmente, a ambiguidade tem
se agravado em diplomas recentes por conta da justaposição de um terceiro conceito,
o de missão, cujo relacionamento com os anteriores não é 100% claro!
O contexto mais claro onde a problemática das competências e atribuições se verifica,
é na administração local autárquica e em especial nos municípios. 21

EXEMPLO PRÁTICO:

Município de Sintra que fazer obras de reparação numa estrada que existe em seu
território! Pode fazê-lo? Já é uma questão que é preciso verificar nas suas atribuições.

Ao verificar-se, o artigo 23º n1 e n2 alínea c) da LAL! Nele verifica-se que os

municípios tem como atribuições a promoção e a salvaguarda dos interesses das
respetivas populações, designadamente, no domínio dos transportes e
comunicações!

No artigo 35º n 2 alínea e), refere-se que é da competência da câmara municipal,

construir e gerir redes de circulação integradas no património do município ou
colocadas sob a sua administração!

Mas não é algo exclusivo a este órgão a prossecução das atribuições da P.C.P! Outros
órgãos também podem dispor de parcelas de competência relevantes para a
prossecução da atribuição da P.C! É o caso por exemplo da Assembleia municipal 22, e
do Presidente da Câmara23!

21 As atribuições dos municípios vem reguladas nos artigos 2º e 23º da Lei das autarquias locais, e as
competências de cada um dos seus órgãos nos artigos 25º (ass municipal) 33º (câmara municipal) e 35º
(presidente da Câmara). De um lado as atribuições da P.C.P e do outro, as competências dos órgãos dela.
22 Competências para aprovar as opções do plano e a proposta de orçamento que incluam as obras de reparação
das estradas, para autorizar a contratação de eventuais empréstimos necessários ao financiamento das obras e
para fiscalizar a atuação da câmara relativamente a este assunto!

23 Executar as deliberações da Câmara, praticando vários atos necessários, desde assinar o contrato de
empreitada, mandar fazer os pagamentos ao empreiteiro, coordenar a vigilância sobre as obras
NOTA: Assim vê-se que para a prossecução de uma única atribuição da P.C.P,
diversos órgãos podem atuar! Existe competências distribuídas pelos vários órgãos!
Mas com o detalhe: Estes, sempre que atuarem, o fazem apenas dentro de suas
competências, e não ultrapassam as atribuições de sua respetiva P.C.P!

Do geral analisado, decorre que se aquela mesma estrada, for uma estrada municipal,
então velar pelas condições de circulação integra-se nas atribuições a prosseguir pelo
município de Sintra. Caso for uma estrada nacional, então a reparação já não cabe nas
suas atribuições, porque as estradas nacionais pertencem ao estado, e as respetivas
obras são asseguradas por uma empresa pública estadual (infraestruturas de Portugal,
S.A)

São fundamentais estas distinções entre atribuições e competências! Muita

relevância prática:

-Para compreender a diferença existente entre um fim e os meios jurídicos utilizados

para os alcançar!

-Lei estabelece uma diferente sanção conforme as situações que podem ser duas:

(a) Órgão de uma P.C.P pratica atos da competência de uma P.C.P terceira – Neste
caso, incompetência absoluta (competências e atribuições dando lugar a nulidade!
+grave 161 nº 2 al b) b) Órgão de uma P.C.P pratica um ato da competência de um
outro órgão, pertencente a mesma P.C.P – Neste caso, incompetência relativa (só
competências violadas, dando lugar a anulabilidade! 163º nº 1)

Este é o funcionamento quanto aos municípios, mas também, no resto das P.C.Ps
diferentes do estado, duma forma geral!
Diferente é o caso da P.C.P estado, administração central, direta, com o Governo!

O que separa juridicamente os ministros uns dos outros é sobretudo as suas

atribuições, que estão repartidas por ministérios! 24(são as pastas) -Um ministro para
cada pasta! +Secretários de estado etc

Ou seja, neste caso, na figura governo, existem diferentes atribuições e competências

iguais!

Em termos práticos: Se um ministro praticar um ato de matéria estranha ao seu

ministério, porque incluída nas atribuições de um ministério terceiro, a ilegalidade será
não apenas por falta de competência, mas também, por falta de atribuição!
Incompetência absoluta – Grave – Nulidade!

Estas variações, vão sempre depender de um único aspeto – Da lei ter repartido ou
não, entre os vários órgãos da mesma P.C.P, apenas as competências para prosseguir
as atribuições, ou então, as próprias atribuições com a competência inerente!

24 Nas P.C.Ps anteriores, os seus órgãos possuem diferentes competências mas seguem as mesmas atribuições!
Relativamente aos municípios e a outras várias P.C.P que não (o estado), a lei não
reparte as atribuições pelos vários órgãos, repartindo apenas a competência entre os
mesmos. Os órgãos, todos eles prosseguem, embora com poderes diferentes, as
mesmas atribuições!

O Governo, por sua vez, são as próprias atribuições que estão repartidas pelos vários
ministérios. Cada ministério persegue atribuições específicas, embora, utilizando para
isto poderes jurídicos iguais aos dos seus colegas de governo (autorizar, nomear,
contratar, punir)

Em suma:

-Na primeira hipótese, temos vários órgãos que tem competências diferenciadas para
prosseguirem as mesmas atribuições

- Na segunda hipótese, os órgãos tem competências idênticas para prosseguirem

atribuições diferentes!
B.2.2.3 Da competência em especial

- Como se delimita a competência entre os vários órgãos administrativos?

Alguns princípios são importantes pra concretizar estas ideias:

Primeiro deles refere que a competência apenas pode ser delimitada, conferida ou
retirada pela lei! É sempre a lei – ou o regulamento - que fixa a competência dos
órgãos da A.P (art 36 CPA) – Princípio da legalidade da competência! Daqui
decorrem alguns corolários:

-A competência não se presume: Só há competência quando a lei inequivocamente a

confere a um dado órgão!

-Competência imodificável: Nem a administração nem os particulares podem alterar o

conteúdo ou a repartição da competência estabelecida por lei!

-Competência é irrenunciável e inalienável: Órgãos administrativos não podem em caso

algum praticar atos pelos quais renunciem aos seus poderes ou os transmitam para
outros órgãos da administração ou para entidade privadas (é a regra, que conta com
uma valiosa exceção, da delegação de poderes)
-Critérios de delimitação da competência25

A distribuição das competências pelos órgãos das P.C.Ps poderá ser feita em função
de diversos critérios (cumulativos para âmbito de incompetência)

-Em razão da matéria – Lei refere que é da competência da assembleia fazer

regulamentos e o presidente, celebrar contratos.

-Em razão da hierarquia – Dentro duma hierarquia, a lei efetua uma repartição vertical
de poderes conferindo alguns ao superior hierárquico e outros aos subalternos.

-Em razão do território -Reparte-se os poderes entre órgãos centrais e locais, ou então,

-Em razão do tempo – Só existe competência administrativa relativamente ao presente!

Por regra, a competência não pode ser exercida em relação ao passado nem em
relação ao futuro – Sendo por isto ilegal a prática de quaisquer atos pela administração
que visem produzir efeitos sobre o passado (retroativos) ou regular situações que não
se sabe se, ou quando, ocorrerão no futuro (atos diferidos). É uma regra que comporta
algumas exceções

25 Consequentemente, um ato administrativo praticado por certo órgão contra as regras que delimitam as
competências, dir-se-á ferido por incompetência. Os critérios são cumuláveis e todos precisam atuar em
simultâneo.
- Espécies de competências

Como se estruturam e se distinguem as diversas modalidades de competências, no

âmbito da organização administrativa?

-Quanto ao modo de atribuição legal da competência – Neste critério a competência

poderá ser explícita ou implícita. Explícita quando a lei as confere de forma clara e
direta. Implícita quando a competência é deduzida de outras determinações legais ou
de certos princípios gerais de direito público.

-Quanto aos termos de exercício da competência – Condicionada ou livre, conforme

seu exercício esteja ou não sujeito a limitações específicas.

-Titularidade dos poderes exercidos – Se os poderes exercidos por um órgão da

administração são poderes cuja titularidade pertence a esse mesmo órgão, diz-se ser
uma competência própria. Agora se o órgão administrativo exerce competências de
outro órgão mediante delegação ou concessão, é uma competência delegada ou
concedida.

-Número de órgãos que a competência pertence – Competência cabe a um único

órgão, que a exerce sozinho, temos competências singulares. Por outro lado, temos
competências conjuntas quando pertencem e são exercidas por mais de um órgão
(diferentes), tendo sempre de ser exercida por todos os órgãos num ato único.
-Quanto à substância e efeitos da competência – competências dispositivas e
revogatórias. As primeiras, correspondem aos poderes para emanar um determinado
ato administrativo sobre uma certa matéria, pondo e dispondo sobre o assunto. A
segunda trata-se do poder de revogar (anular) este ato, com ou sem possibilidade de
alterá-lo por outro diferente.

-Quanto a inserção da competência nas relações interorgânicas – Dependente ou

independente, conforme o titular da competência esteja ou não integrado numa relação
de hierarquia, e por consequência, esteja ou não sujeito aos poderes de direção de
outros e ao correspondente dever de obediência.

-Regras legais sobre competências (CPA)

-Artigo 36º

-Competência fixa-se no momento em que se inicia o procedimento! (Artigo 37º)

-Antes de qualquer decisão, o órgão administrativo deverá certificar-se de que é o

competente para conhecer e decidir da questão (40º) = Autocontrolo da competência.
Se tiver dúvidas, deverá sempre procurar esclarece-las junto de seu superior
hierárquico imediato, do órgão colegial a que pertencer, do primeiro ministro ou mesmo
solicitar parecer a uma instância oficial ou a um jurisconsulto.
-Quando um particular dirigir um requerimento (petição /reclamação /recurso) a um
órgão que considere a si mesmo incompetente para tratar do assunto 26, o documento
deverá ser enviado oficiosamente ao órgão de fato competente, tudo se passando para
efeitos de prazos, como se a apresentação ao órgão competente tivesse ocorrido no
momento da apresentação ao órgão incompetente (artigo 41 do CPA).

Artigo 38º + 39º + 42º.

26 Este julgamento é suscetível de reclamação e recurso nos termos gerais

 -Conflitos eventuais de competência

Na vida prática da administração ocorrem não poucas vezes conflitos entre atribuições
e competências, ou seja, litígios, disputas os órgãos da administração acerca das
atribuições ou das competências que lhes cabe prosseguir ou exercer.

NOTA: COMPETÊNCIAS/PODERES
DEVERES FUNCIONAIS

ATRIBUIÇÕES
Cabem as P.C.Ps

Cabem aos órgãos das

P.C.P

Estes mesmos conflitos, podem dizer-se tanto positivos como negativos!

Será positivo, quando dois ou mais órgãos da ADM, reivindicam para si a

prossecução da mesma atribuição ou o exercício da mesma competência

Será negativo, quando dois ou mais órgãos consideram simultaneamente que lhes
faltam as atribuições ou a competência para decidir sobre um dado caso concreto.
Conflitos de competências e atribuições?

- No primeiro caso, trata-se de conflitos traduzidos numa disputa acerca da existência

ou do exercício de um determinado poder funcional, de uma competência.

-No segundo caso, temos uma disputa sobre a existência ou prossecução de uma
determinada atribuição

*É ainda usual falar-se em conflitos de jurisdição, quando o litígio opõe órgãos

administrativos e órgãos judiciais ou órgãos administrativos e legislativos – No fundo,
quando o conflitos reportam-se ao princípio da separação de poderes!

Soluções para os conflitos de competências e atribuições, segundo o CPA?

ARTIGO 51º:

-Se o conflito envolver órgãos de P.C.Ps diferentes (governo / câmara municipal) os

conflitos serão resolvidos pelos tribunais administrativos.

-Se envolver órgãos de ministérios diferentes (ministro das finanças, educação,

turismo, saúde, ou mesmo o diretor geral da saúde e o diretor geral do turismo), na
falta de acordo, os conflitos serão resolvidos pelo primeiro ministro, porque
constitucionalmente, é a ele que compete assegurar a coordenação interministerial
(artigo 201 crp e 51º n 1 al b)
-Se envolver órgãos de secretarias regionais diferentes (secretaria regional dos
transportes ou secretaria regional do mar) o conflito será resolvido pelo então
presidente do governo regional, porque é a ele que cabe assegurar a coordenação do
governo regional, nos termos do estatuto político administrativo (açores e madeira,
artigos 79º n1 e 73º n , e artigo 51 n1 al d)

-Se envolverem pessoas coletivas autónomas sujeitas ao poder e superintendência do

governo, de um ministro (por exemplo, dois institutos públicos dependentes do
ministério do trabalho), os conflitos serão resolvidos pelo respetivo ministro, pelo órgão
(artigo 51 n1 al c)

-Se os conflitos envolverem órgãos subalternos integrados numa mesma hierarquia,

serão solucionados pelo seu comum superior hierárquico (pelo ministro, se o conflito
envolveu dois diretores gerais, pelo diretor geral, se envolveu dois diretores de serviços
– 51º n 2)

A resolução administrativa destes conflitos, poderá ser promovida por duas diferentes
formas! Artigo 52 do CPA

Por iniciativa de qualquer particular interessado, ou seja, que esteja a ser prejudicado
pelo conflito.
Oficiosamente, quer por iniciativa suscitada pelos órgãos em conflito – logo que dele
tenham conhecimento – quer pelo próprio órgão competente para a decisão, se for
informado do conflito.

NOTA: No 1º dos casos, o particular interessado dirigirá um requerimento

fundamentado ao órgão competente para a decisão do procedimento ou do conflito; No
segundo, um ou ambos os órgãos em conflito deverão fazer uma exposição ao órgão
competente para a decisão

Independente dos casos, o órgão competente para a resolução do conflito deverá

sempre ouvir, antes de decidir, os órgãos em conflito; deverá ainda proferir sua decisão
dentro do prazo máximo de 30 dias, contados a partir da data da receção do
requerimento ou das respostas dos órgãos em conflito que tiver mandado ouvir.
 1) Serviços Públicos

A organização administrativa assenta fundamentalmente em duas figuras – P.C.P.s e

serviços públicos.

Os serviços públicos numa designação puramente genérica, são como as células que
compõe internamente as P.C.Ps. Temos o estado, uma P.C.P, e no seu interior, temos
direções gerais, gabinetes, repartições etc que constituem serviços públicos. O mesmo
sucede em todas as outras P.C.Ps!

Serviços públicos correspondem a organizações que, no interior da P.C.P, e dirigidas

pelos órgãos desta, desenvolve atividades que ela carece para prosseguir seus fins
(atribuições).

CONCEITO DO Prof. Freitas do Amaral: “Serviços públicos são organizações humanas

criadas no seio de cada P.C.P, com o fim de desempenhar as atribuições dela, sob a
direção dos seus respetivos órgãos”.
Análise do conceito:

I – SP são organizações humanas – São de facto estruturas administrativas

acionadas por indivíduos, que trabalham ao serviço duma certa P.C.P.

II – SP existem no seio de cada P.C.P – Não são algo de exterior, acessório, um

elemento acidental, anexo. São fundamentais, elementos integradores.

III- SP são criados para desempenhar as atribuições da P.C.P – No exemplo da

pessoa coletiva pública estado, é pelas direções gerais, delegações, repartições e
outros serviços que o estado realiza na prática suas funções de polícia, educação,
saúde, obras públicas, transportes, etc.

IV – Os serviços públicos atuam sob a direção dos órgãos das P.C.Ps (talvez a
característica essencial em termos de compreensão) – As pessoas coletivas
possuem seus órgãos, elementos essenciais, braços, mãos e pernas para poderem
atuar = São os órgãos que tomam as decisões que vinculam as P.C.Ps perante o
exterior! No entanto, também são os órgãos que dirigem o funcionamento dos serviços
públicos existentes no interior da P.C.P! E aquela tarefa que os órgãos possuem de
prossecução das atribuições de suas P.C.Ps, apenas é efetivada, na prática, pelos
serviços públicos.27

27 Quem desempenha as tarefas concretas e específicas em que se traduz a prossecução das atribuições das P.C.Ps
tais como, vigilância policial, dar aulas, tratar de doentes, construir estradas pontes e outras obras públicas,
transportar passageiros e mercadorias etc.
Esta última característica é fundamental. É preciso compreender muito bem as
relações que se estabelecem entre os órgãos das P.C.Ps e os serviços públicos. Estas
poderão ser de dois tipos:

(2)Serviços públicos
(1) Órgãos das
auxiliam a atuação
p.c.ps dirigem o
dos órgãos
funcionamento
dos serviços
públicos

Este auxílio?

Auxiliando os órgãos decisórios, antes de tomarem suas decisões! Na fase

preparatória da formação da vontade do órgão administrativo. É fundamental que os
órgãos das P.C.Ps tomem sempre as decisões mais acertadas face ao interesse
público. Daí a necessidade dum estudo prévio, de uma preparação com as diversas
hipóteses possíveis, para que fique habilitado a decidir de forma adequada.
 Na fase pós formação da vontade, cumprindo, executando
concretamente tudo quanto tiver sido determinado.

Serviços Públicos: Organizações que levam a cabo tarefas de preparação e execução

das decisões dos órgãos das P.C.Ps

bem se compreende assim a sua importância para a administração pública!

NOTA: Não confundir Serviços públicos com a Institutos Públicos

Um serviço público não tem personalidade jurídica própria. Esta integrado na

organização interna duma dada P.C.P

Os institutos públicos, por sua vez, tem personalidade jurídica própria! São P.C.Ps de
tipo institucional, e por isto mesmo, comportam no seu seio, diversos serviços públicos.
Sistemas de Organização administrativa

CONCENTRAÇÃO / DESCONCENTRAÇÃO

Tanto o sistema de concentração como o de desconcentração administrativa, dizem

respeito a organização de um determinada P.C.P.

Maior ou menor graus de concentração ou desconcentração, nada tem a ver com as

relações entre estado e as demais P.C.Ps (tal como acontece nas centralização e
descentralização).

Aqui, a questão se põe no interior de cada P.C.P, dentro da organização de cada uma!

É uma problemática que tem como pano de fundo, como essência, não qualquer
organização, mas a organização vertical dos serviços públicos, traduzindo-se
praticamente na ausência ou na existência de distribuição vertical de competência
entre os diversos escalões de hierarquia.

ASSIM SENDO
 (S ADM concentrada) (S ADM
desconcentrada)

Concentração Desconcentração

Superior hierárquico mais elevado, Poder decisório se reparte entre o

é o único órgão competente para superior e um ou vários órgãos
tomar as decisões, ficando os subalternos, os quais, todavia,
subalternos limitados às tarefas de permanecem, e regra, sujeitos a
Desconcentração – Processo
execução e preparação das suas de descongestionamento de competências, onde
direção e supervisão daquele.
confere-se aos subalternos e outros funcionários, certos poderes decisórios.
decisões.
Concentração – Processo de acumulação, de reunião das competências numa só
pessoa.

Muito dificilmente, num sistema administrativo, teremos presente único e

exclusivamente a figura da concentração ou da desconcentração, em estado puro! O
que ocorre, é que os sistemas são ou, preponderantemente concentrados e menos
desconcentrados, ou o inverso.

Entre nós, vale o segundo caso, desde logo por força constitucional – ARTIGO 267º
Nº2 da CRP – PRINCÍPIO DA DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA

ATENTO AS DIFERENÇAS!
Jamais confundir com as figuras da centralização e descentralização administrativas.

Inexistência ou reconhecimento de P.C.P diferentes

Do estado, com algum nível de autonomia.

Unicidade ou pluralidade de P.C.Ps

Em consequência, poderão existir combinações entre estes conceitos:

-Centralização com concentração

-Centralização com desconcentração

-Descentralização com concentração

-Descentralização com desconcentração

Primeiro caso, existirá apenas um P.C.P (estado), ficando assim reservada ao governo
a função administrativa exercida sobre todo o território nacional!

No segundo caso, também haverá apenas uma P.C.P(estado), mas as competências

vão se repartir entre o governo e os órgãos subalternos do estado.

No terceiro caso, vão haver para além da P.C.P estado, uma multiplicidade de P.C.Ps,
mas em cada uma delas, haverá apenas um centro decisório (-órgão superior de cada
uma)
No último caso, também existirão várias P.C.Ps, e cada uma delas terá não um único
centro decisório, mas vários. Dentro de cada uma, as competências serão repartidas
entre os superiores e os subalternos.

Vantagens e inconvenientes?

Desconcentração administrativa – Porque? Mormente, aumentar eficiência dos

serviços públicos da administração!

O que pode

Traduzir-se ….

Maior rapidez de resposta

às solicitações dirigidas a
administração

Melhor
qualidade
do serviço

Uma vez que a desconcentração dá espaço a uma maior especialização de funções,

propiciando um conhecimento mais aprofundado dos assuntos a resolver.
Tudo isto para além do facto de aliviar a carga de responsabilidades do superior
hierárquico! Não precisa se preocupar com todas as questões (por exemplo, não
perdem tempo com questões de menos importância, que agora cabem aos
subalternos) podendo assim se concentrar nas questões de grande relevância, o que
lhe cria melhores condições para deliberarem sobre elas da forma mais adequada
possível.

Mas não é unanime! Há claramente quem contraponha isto com alguns inconvenientes,
nomeadamente:

- Criação duma multiplicidade de centros decisórios, o que acaba por inviabilizar

atuações harmoniosas e coerentes e concertadas da administração.

-A tal “especialização” criada, tenderá a converter-se numa redução do âmbito de

atividade dos subalternos, gerando sua desmotivação.

-Ao se atribuírem responsabilidades a subalternos, por vezes, que estejam menos

preparados para as assumir, poderá conduzir-se a diminuição da qualidade dos
serviços, prejudicando os interesses dos particulares e lesando a boa administração.

Não é muito aceite de todo! A tendência mais atual e dominante, mesmo nos países
mais centralizados, é para favorecer e desenvolver a desconcentração!
Espécies de Desconcentração

Quais são as espécies de descontração que o DA conhece? Apuram-se à luz de 3

critérios: Quanto aos níveis /Quanto aos graus /Quanto as formas.

A) Quanto aos níveis – Desconcentração a nível central e descentração a nível

local, consoante se inscreva no âmbito dos serviços da administração central ou
no âmbito dos serviços da administração local

B) Quanto aos graus – Absoluta ou relativa. No primeiro caso, a desconcentração

será tão intensa, levada tão longe, que os órgãos por ela atingidos passam de
órgãos subalternos em órgãos independentes. No segundo caso, a
desconcentração é mais fraca, menos intensa; embora atribuindo certas
competências próprias a órgãos subalternos, mantém-se a subordinação destes
aos poderes do superior.
 C) Quanto as formas – Originária e derivada. A primeira, é aquela desconcentração
que deriva imediatamente da lei, que reparte desde logo a competência entre o
superior e os subalternos. A segunda, embora careça de permissão legal
expressa, apenas se efetiva mediante um ato específico praticado para o efeito
pelo superior!28

Delegação de Poderes (artigos 44 e ss CPA)

A desconcentração derivada (ou também chamada de delegação de poderes/ou de

competências) é o que ocorre quando a lei, atribuindo a um órgão a normal
competência para a prática de certos atos, permite, no entanto, que este órgão delegue
noutro uma parte dessa competência.

DEFINIÇÃO, segundo o prof. Freitas do Amaral, e que foi praticamente de todo

acolhida pelo legislador, no artigo 44º do CPA:

“Delegação de poderes/competências, é o ato pelo qual um órgão da administração,

normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo
com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma
matéria”

Conforme a definição, emergem três requisitos 29 para haver delegação:

28 Por exemplo: A lei confere aos ministros a competência para conceder licença para férias aos funcionários do
estado! Se temos uma nova lei que confere esta competência para os diretores-gerais – desconcentração
originária. Se a lei se limita a permitir aos ministros que deleguem tal competência nos diretores-gerais, há
desconcentração derivada, também chamada de delegação de poderes!
29 Resumidamente: LEI DE HABILITAÇÃO /EXISTÊNCIA DE UM ÓRGÃO QUE PODE DELEGAR E UM OUTRO ÓRGÃO
OU AGENTE EM QUE SE POSSA DELEGAR /ATO DE DELEGAÇÃO
-Necessidade de uma lei que preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar
poderes noutro: LEI DE HABILITAÇÃO30

-Necessidade da existência de dois órgãos, ou então de um órgão e um agente, da

mesma P.C.P. (ou então, de dois órgãos de P.C.Ps diferentes, dos quais um seja o
normalmente competente e o outro o eventualmente competente (delegado).

-Necessária a prática de um ato de delegação propriamente dito, ou seja, o ato pelo

qual o delegante concretiza a delegação dos seus poderes no delegado, permitindo-lhe
a prática de determinados atos na matéria sobre a qual é normalmente competente.

ESPÉCIES DE DELEGAÇÃO -Principais

-Ampla ou restrita – Conforme o delegante resolva delegar uma grande parte de seus
poderes/competências ou apenas uma parcela. (Há autores que defendem a delegação
total, mas atualmente é uma figura que por força da lei, está impossibilidade de existir)

-Específica ou genérica – Diz respeito ao objeto de delegação, que poderá abranger a

prática de apenas um ato isolado, ou então, uma pluralidade de atos.

-Hierárquica e não hierárquica – Apesar da delegação hierárquica ser o caso mais

comum (delegação de um superior hierárquico em um subalterno – ministro no diretor
geral, deste em um diretor de serviços, deste no chefe de divisão ou de repartição etc),

30 Isto porque a competência dos órgãos é algo irrenunciável e inalienável! É a regra! Artigo 36º n 1 do CPA. Só
pode haver delegação de poderes com base na lei! E até por isto nossa CRP, estabelece que nenhum órgão de
soberania, de RA, ou de poder local, poderá delegar seus poderes noutros, a não ser, nos casos e nos termos
expressamente previstos na CRP e na lei (artigo 111 CRP). 36º , regra, comporta logo a exceção.
existem alguns casos de delegação não hierárquica (como sucede na delegação de
poderes de um órgão em outro órgão ou outro agente que não dependa,
hierarquicamente do delegante – camaras municipais no seu presidente, ministros nos
secretários de estado ou nos subsecretários de estado).

-Delegação strictu sensu e subdelegação – delegação de 1º grau e a subdelegação de

poderes que poderá ser de 2º, 3º etc, conforme o número de subdelegações que forem
sendo praticadas.

REGIME JURÍDICO

Quais os principais aspetos do regime jurídico da delegação de poderes no atual direito

português? (Artigos 44 à 50 do CPA + alguns diplomas especiais, como a lei orgânica
do governo e a LAL (Artigo 34º)

a) Requisitos do ato de delegação - Para que este seja válido e eficaz, nossa lei
estabelece que sejam observados um determinado número de requisitos,
nomeadamente:

-Quanto ao conteúdo: No ato de delegação o órgão delegante deverá especificar os

poderes que são delegados ou os atos que o delegado pode praticar (artigo 47º n1 do
CPA). É através desta especificação que se fica a sabe se a delegação é ampla ou
restrita, genérica ou específica. Tal especificação, deverá sempre ser feita no sentido
positivo, ou seja, por enumeração explícita dos poderes delegados ou dos atos que o
delegado poderá praticar (não negativamente).
Existem na competência dos órgãos da administração poderes delegáveis e
indelegáveis.31

Na dúvida, deverá se interpretar o ato de delegação no sentido de que não terá querido
abranger poderes indelegáveis!

O conteúdo do mesmo ato deverá ainda incluir, a indicação da norma que atribui o
poder delegado, assim como da norma habilitadora da delegação (artigo 47º n 2
segunda parte do CPA).

-Quanto à publicação: Na falta de disposição legal específica, a publicação dos atos de

delegação de poderes deve ser feita no diário da república ou na publicação oficial da
entidade pública, assim como no sítio institucional da internet (artigo 47 n 2 e 159 do
CPA)

NOTA: E se faltar algum dos requisitos?

-Conteúdo = requisito de validade do ato. É essencial! Ato invalido

-Publicação = Requisito de eficácia do ato. Se faltar, é ineficaz!

b) Poderes do delegante – Uma vez conferida a delegação de poderes pelo

delegante ao delegado, este último vai adquirir a possibilidade de exercer

31 A este respeito, poderes indelegáveis no artigo 45º do CPA

 aqueles poderes para a prossecução do interesse público. Mas e quanto ao
delegante? O que ocorre com ele?

É uma questão discutida na doutrina!

Muitos autores, dentre os quais Marcello Caetano, André Gonçalves Pereira) defendem
que o delegante não perde a competência nem deixa de a poder exercer. O que ocorre
é que delegante e delegado ficam investidos de competência simultânea sobre as
matérias que foram alvo de delegação, podendo qualquer um deles praticar um ato
relativo aquela matéria!32

Não faz muito sentido (Freitas do Amaral)

Não é muito lógico, não faz muito sentido em termos de racionalidade da organização
administrativa, que o delegante confira uma delegação de poderes ao delegado, para
continuar a poder exercer pessoalmente estes poderes depois, tal como se não
estivessem delegados!

Freitas do Amaral considera que a partir do momento da delegação, o delegante fica

tendo não aquelas competências que delegou, mas sim, duas coisas:

Faculdade de Poder para dar

ordens,

AVOCAÇÃO33 diretivas, instruções,

Aqui, a competência ao delegado sobre o

32 Vale o princípio da preclusão da competência! O primeiro que a exercer impedirá o exercício pelo por parte do
outro.
33 Avocação, em Direito, significa o ato de atrair para si alguma competência! Ela pode ser praticada por escrito,
oralmente, ou ainda, mediante a retenção do processo na posse do delegante. Reparar: Em cada um dos
momentos há apenas um órgão competente! Se o delegante delega, é o órgão delegado que passa a ser
competente. Se o delegante avoca, passa a ser ele de novo o competente.
volta para delegante modo como devem

ser exercidos
o delegado não poderá os poderes
delegados34

mais emitir quaisquer atos

ao abrigo dela

Muito discutiu-se no passado sobre se o órgão delegante poderia ou não revogar os

atos praticados pelo órgão delegado, ao abrigo da delegação!

-Atualmente a resposta é indubitável, derivada expressamente do artigo 49 nº 2 do

CPA. O delegante poderá eliminar qualquer ato praticado pelo delegado ao abrigo da
delegação de poderes – Quer por o considerar ilegal (anulação), quer, sobretudo, por o
considerar inconveniente (revogação em sentido estrito).

c) Requisitos dos atos praticados por delegação 35 – Sob pena de ilegalidade, os

atos administrativos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação, devem
obediência estrita aos requisitos gerias de validade fixados na lei! Artigos 158º e
ss do CPA.

34 Delegação de poderes tem essência voluntária: Apenas existe enquanto o delegante a confere e enquanto não
a retira, de modo a que a atuação do órgão delegado tem de caber sempre ao delegante. Há uma relação! Se a
delegação de poderes for hierárquica, o órgão delegante orientará o órgão delegado através de ordens, as quais
exprimirão o exercício do seu poder de direção. Se for delegação não hierárquica, o delegante apenas poderá
emitir diretivas, que traduzir-se-ão no exercício do seu poder de superintendência
35 Diferente dos atos de delegação propriamente ditos! Atos de delegação, atos praticados ao abrigo da
delegação!
Para além destes requisitos gerais, sua legalidade depende ainda da existência,
validade e eficácia, do ato de delegação!

*Se este for detetado como inexistente, inválido ou ineficaz os atos praticados ao seu
abrigo são irremediavelmente inquinados.

Obviamente que os atos praticados ao abrigo da delegação devem seguir sempre os

requisitos gerais exigidos por lei para os atos administrativos.

Mas por serem atos administrativos praticados por delegação, existe mais um requisito
especial: Os atos do órgão delegado deverão conter a menção expressa de que são
praticados por delegação, identificando-se o órgão delegante (48º n1 e 151 n1 alinea
a)36

ARTIGO 48º N2 DO CPA – Mas e se um particular tiver sido induzido em erro pelo
órgão delegado mencionar uma delegação inexistente ou então não mencionar uma
delegação existente?

Os particulares interessados não podem ser prejudicados no exercício dos seus

direitos, pela falta ou pela incorreção das menções relativas a delegação de poderes!
Na mesma linha de raciocínio vem o artigo 60 do CPTA!

36 Por delegação do ministro X, decide-se que….

 d) Natureza dos atos praticados pelo delegado

Quais as características, natureza dos atos praticados pelo delegado ao abrigo duma
delegação de poderes? Muitos se discute doutrinalmente!

-Atos do delegado são definitivos? Segundo prof. Freitas do Amaral sim. São
definitivos, tal como se estivessem a ser tomados pelo órgão delegante. Decorre do
artigo 44º n 5 do CPA!

-Caberá recurso administrativo dos atos do delegado para o delegante? (Artigo 199 n 2
CPA)

e) Extinção da delegação de poderes

Como já referido, a essência da delegação é voluntária! Apenas existe enquanto o

delegante a confere e enquanto não a retira.
A delegação poderá ser conferida para a prática de um só ato por exemplo! Ou então,
poderá ser conferida apenas para funcionar durante um determinado período de tempo!

Se assim for, após aquelas situações o que acontece é que a delegação de poderes
caduca.37

Por outro lado, a delegação de poderes poderá ser também extinta, voluntariamente,
por anulação ou por revogação. O delegante poderá em qualquer momento e sem
nenhuma necessidade de fundamentação, por termo à delegação (Artigo 50 alínea a)

Qual a ratio destas disposições?

-Seu fundamento está no princípio de que o delegante continua, precisa continuar,

responsável em último termo pelo exercício dos seus poderes! Ainda que eles sejam
delegados. Será sempre o responsável pela totalidade da função! E é por isto que a lei
permite que ele delegue ou não, mais ou menos, manter ou extinguir a delegação e
orientar o exercício dos poderes postos a cargo do delegado.

Justamente por isto tudo, é que a delegação de poderes é encarada por nossa lei (50
n2 CPA) como um ato de confiança pessoal do delegante no delegado! Uma relação de
confiança. Se são alterados, a delegação caduca automaticamente por força da quebra
desta relação. E então, apenas um novo ato de delegação poderá produzir ou renovar
a situação anterior.

37 Detalhe que a delegação de poderes será extinta por caducidade, sempre que mudar a pessoa do delegante ou
a do delegado (artigo 50 n 2 CPA). É uma relação de confiança.
 f) Regime jurídico da subdelegação – Por inúmeros anos pensou-se que este
figura seria meramente excecional, valendo pelo princípio “delegatus non potest
delegare” = Delegados não podem delegar

Ao passar dos tempos, as leis administrativas foram admitindo um número cada vez
maior de casos de subdelegação para aliviar os órgãos dirigentes do excesso de
poderes e responsabilidades. Valia algures do princípio anterior = Os delegados
poderiam subdelegar, apenas se (para além da lei de habilitação o permitir) se o
delegante o autorizasse expressamente, mantendo um controlo absoluto.

Tal regime foi afastado pelo que é o artigo 46º do nosso CPA:

“Salvo disposição legal em contrário, qualquer delegante poderá autorizar o delegado a

subdelegar.” (Subdelegações de 1º grau)

Relativamente as subdelegações de 2º 3º grau para cima (subsubdelegações), a lei

dispensa quer autorização prévia do delegante quer a do delegado, entregando-as à
livre decisão do subdelegado ou dos subsequentes subsubdelegados), salvo
disposição legal em contrário ou então reserva expressa do delegante ou do
subdelegante (46º n 2)
Centralização e descentralização

Se foi dito que a concentração e desconcentração administrativas, diziam respeito a

organização interna de cada P.C.P, as figuras da centralização e da descentralização
administrativas, dizem respeito a algo diferente. = Inexistência ou reconhecimento de
P.C.Ps diferentes do estado, com algum nível de autonomia.

Como diferenciar Centralização e descentralização?

-Considerar os conceitos, no plano jurídico e no plano político administrativo

JURIDICO

*Dir-se-á centralizado, todo sistema em que todas as atribuições administrativas de

um país são por lei conferidas ao estado, não existindo qualquer outra P.C.P incumbida
da função administrativa.
 Conceitos absolutos! Puros, opostos.

Não coexistem!

*Dir-se-á descentralizado um sistema que a função administrativa esteja confiada não

apenas ao estado, mas também, a outras P.C.Ps territoriais.

POLÍTICO-ADMINISTRATIVO

*Há centralização, mesmo quando nos encontremos no quadro dum sistema

juridicamente descentralizado, quando os órgãos das autarquias locais sejam
livremente nomeados e demitidos pelos órgãos do estado, quando devam obediência
ao governo ou ao partido único, ou quando se encontrem sujeitos a formas
particularmente intensas de tutela administrativa.

Não são conceitos absolutos! Poderá sempre haver aqui, mais ou menos
centralização! Mesma coisa com a descentralização! Será tudo uma questão de grau.

*Há descentralização quando os órgãos das autarquias locais são livremente eleitos
pelas suas respetivas populações, quando a lei os considera independentes na órbita
das suas atribuições e competências, e quando estiverem sujeitos a formas suavizadas
de tutela administrativa.
NOTA: Muito dificilmente encontramos sistema absolutamente centralizados ou
descentralizados!

Qual o relevo prático desta distinção? Vale perceber estas diferenças, principalmente
pois a descentralização jurídica pode constituir na prática um véu enganador, que
recobre a realidade duma forte descentralização político-administrativa.

Era o que acontecia por exemplo em nossa constituição de 33!

Mas atualmente: Tanto Portugal, como a frança, suíça ou a república federal da

Alemanha, são países que gozam de descentralização em sentido jurídico. Seria pleno
engano dizer que gozam do mesmo grau de descentralização em sentido político-
administrativo (é menor em Portugal do que em frança, muito maior na suíça ou na
Alemanha do que nos dois primeiros países)
Vantagens e inconvenientes?

A) Centralização

Vantagens:

-Assegura melhor que qualquer outro sistema a unidade do estado

-Garante a homogeneidade da ação política e administrativa desenvolvida no país

-Permite melhor coordenação do exercício da função administrativa

Desvantagens (muitos)

-Hipertrofia do estado -gigantismo do poder central

-Ineficácia da ação administrativa por desejar confiar tudo ao estado

-Abafa vida local autónoma, reduzindo/eliminando a atividade própria das autarquias

locais = consequente desrespeito das liberdades locais
-Faz depender todo o sistema administrativo do poder central.

B) Descentralização

Vantagens:

-Garante e respeita as liberdades locais, sendo base fundamental a um sistema

pluralista de administração pública (que serve desde logo como limitação do poder
político – por não se concentrar tudo no estado/absolutismo)

-Proporciona a participação dos cidadãos na tomada de decisões públicas em matérias

que concernem aos seus interesses (participação que é um dos princípios gerais da
administração, e um dos valores do estado de direito moderno – 2º da CRP)

-Permite o aproveitamento, para a prossecução do interesse público, a sensibilidade

das populações locais relativamente aos seus problemas, facilita a mobilização de
iniciativas para as tarefas de administração.

-Proporciona soluções em princípio mais vantajosas em termos de custo-eficácia.

Inconvenientes (2 essenciais)

-Pode gerar alguma descoordenação no exercício da função administrativa

-Abre portas ao mau uso dos poderes públicos da administração (por parte de pessoas
que nem sempre podem estar preparadas para os exercer)

PORTUGAL – 18 DISTRITOS – 308 MUNICÍPIOS – 3.091 FREGUESIAS

=Milhares de autarcas gerindo as autarquias locais com toda certeza haverá em algum
local, faltas de preparação para o exercício de funções, e assim mau uso dos poderes
públicos no âmbito da decentralização.

Por isto mesmo que, atualmente, na generalidade dos países do mesmo tipo de
civilização e cultura que o nosso, o debate não situa-se entre centralização e
descentralização, até porque praticamente todos aceitam a descentralização.

Situa-se sim, entre um sistema mais ou menos descentralizador do ponto de vista

político-administrativo e do ponto de vista financeiro.
Em Portugal, temos o artigo 6º da CRP, relacionado com este assunto. Ligado também
está o artigo 267º n 2 da constituição. Em consequência, por força constitucional, o
sistema administrativo português deverá ser um sistema descentralizado: Questão
distinta, é saber qual o grau! Maior ou menor que se pode ou deve adotar.

Espécies de descentralização?

Diferença entre formas de descentralização e graus de descentralização!

Formas – Poderá ser territorial /institucional /associativa

Territorial é forma de descentralização que dá origem à existência de autarquias locais

novas!

Institucional, é a forma de descentralização que origina os institutos públicos e as

empresas públicas.

Associativa, é a forma de descentralização que origina as associações públicas

Descentralização – Talvez nestes dois casos, o melhor termo a se usar seria devolução
de poderes! Strictu sensu, descentralização será apenas a territorial!

Quanto aos graus, existem vários. Juridicamente, estes graus de descentralização são:

-Simples atribuição de personalidade jurídica de direito privado (forma meramente

embrionária de descentralização)

-Atribuição de personalidade jurídica de direito público (começa a ser uma

descentralização administrativa, verdadeiramente)

-Além da anterior, atribuição de autonomia administrativa

-Além dos dois anteriores, atribuição de autonomia financeira

-além das 3 anteriores, atribuição de faculdades regulamentares

-Para além de tudo anteriormente referido, atribuição de poderes legislativos próprios.

(aqui já será descentralização política, não mais administrativa)
Limites da Descentralização

A descentralização tem de ser submetida a certos limites! Não pode ser ilimitada, caso
contrário, grandes prejuízos poderiam ser provocados:

- Caos administrativo desagregação do estado + Efeitos paralelos como

atropelos a legalidade, boa administração a aos interesses dos particulares.

LIMITES – Podem ser de três tipos!

(1)Limites a todos os poderes da administração

(2)Limites a quantia de poderes transferíveis para as entidades descentralizadas

(3)Limites quanto ao exercício dos poderes transferidos

  Tutela Administrativa

DEFINIÇÃO – Conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na

gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou mérito de sua
atuação.

Pressupõe a existência de duas pessoas coletivas distintas: Pessoa coletiva tutelar e

pessoa coletiva tutelada. A primeira será necessariamente uma pessoa coletiva pública
e as segundas, apesar de em regra também serem P.C.Ps, nada impede que possam
ser pessoas coletivas privadas!

Poderes de intervenção na gestão de outra P.C.P

A finalidade: Assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra

as leis em vigor e (nos países ou nos casos em que a lei o permita) garantir que sejam
adotadas soluções convenientes e oportunas para a prossecução do interesse público.
 A. Espécies

As espécies de tutela administrativa distinguem-se relativamente a sua finalidade e ao

seu conteúdo.

A.1 Espécies quanto ao fim – Tutela de legalidade / Tutela de Mérito

- TUTELA DE LEGALIDADE – Visa controlar a legalidade das decisões da entidade

tutelada

Quid iuris controle de legalidade? Aqui, estamos a apurar se a decisão em causa é ou

não conforme a lei.

-TUTELA DE MÉRITO – Visa controlar o mérito das decisões administrativas da

entidade tutelada

Opostamente, quando falamos em controlo do mérito duma decisão, estamos a indagar

se esta, independentemente de ser legal ou não, é uma decisão conveniente ou
inconveniente, oportuna ou não, correta ou incorreta da perspetiva técnica,
administrativa, financeira etc
A.2 Espécies quanto ao conteúdo – Aqui tradicionalmente são distintas três
modalidade, ainda que o Prof. Doutor Freitas do Amaral compreenda que devam ser
distinguidas 5.

-TUTELA INTEGRATIVA – Consiste no poder de autorizar ou aprovar os atos da

entidade tutelada.

Distinguem-se dentro desta modalidade duas outras sub-categorias: Tutela integrativa

“a priori” – Poder de autorizar a prática de atos pela entidade tutelada - e Tutela
integrativa “a posteriori” – Poder de aprovar os atos da entidade tutelada.

-TUTELA INSPECTIVA – Traduz-se no poder de fiscalização, dos órgãos, serviços,

documentos e contas da entidade tutelada, ou se assim desejarmos, duma forma mais
sintética, consiste no poder de fiscalização da organização e funcionamento da
entidade tutelada. (existem por vezes na A.D pública serviços especialmente
encarregados de exercer tal função: Serviços inspetivos.

Ambas estão muito ligadas!

-TUTELA SANCIONATÓRIA – Poder de aplicar sanções, por irregularidades que

tenham sido detetadas na entidade tutelada. Se durante o exercício da tutela
inspectiva, verifica-se a existência de alguma irregularidade, será necessário aplicar as
respetivas sanções adequadas! Ora, o poder de aplicar estas sanções, quer à pessoa
coletiva tutelada, quer aos seus órgãos ou agentes, é a tutela sancionatória!

-TUTELA REVOGATÓRIA – Poder de revogar os atos administrativos praticados pela

entidade tutelada (Raramente existe na tutela administrativa este poder).

-Tutela substitutiva – Poder da entidade tutelar de suprir as omissões da entidade

tutelada, praticando ao invés dela, e por conta dela, os atos que forem legalmente
devidos.

Por exemplo: Um órgão da Pessoa coletiva tutelada, omite-se da prática de um ato que
lhe seja juridicamente obrigatório. Em casos destes, e se houver tutela substitutiva, o
órgão tutelar poderá substituir-se ao órgão da entidade tutelada e praticar, em vez dele,
os atos legalmente devidos

B. Regime Jurídico da Tutela Administrativa

PRINCÍPIO GERAL– A Tutela Administrativa não se presume! Apenas vai existir, nos
casos em que a lei expressamente a prevê ou nos precisos termos em que a lei a
estabelecer.

-Decorre do exposto que a tutela administrativa, em qualquer de suas modalidades,

apenas vai existir dentro dos casos e limites que a lei fixar.

A entidade tutelada possui legitimidade para impugnar, quer administrativamente quer

contenciosamente, os atos pelos quais a entidade tutelar exerça seus poderes de
tutela.
Assim, se a entidade tutelar exercer um poder de tutela em termos que prejudique a
entidade tutelada, esta terá sempre o direito de impugnar estes atos junto dos tribunais
administrativos (Atualmente, o artigo 55º nº 1 alínea c) do CPTA)
(Não está numa posição igualitária, tem soberania, pode se impor
aos cidadãos. Adm pública serve-se juridicamente principalmente
dos atos administrativos, regulamento e contrato administrativo.
Três formas de atuação da adm pública.
Necessidade de nos alimentarmos por exemplo. Não está a
encargo das entidades públicas

Necessidade podem se transformar se nossa lei passar a impor.

Direito adm regula a organização e o funcionamento da adm

pública.

O que é adm públic

a? Seus sentidos?

Admnistração pública em sentido orgânico(subjetivo(: Conjunto

de órgãos serviços agentes do estado(em primeira instancia) ou
de outras pessoas coletivas públicas que asseguram a satisfação
do interesse público

Outras entidade públicas: Regioes autónomas, Autarquias locais,

institutos públicos etc.
Este conceito, para além de envolver outras entidades que não
as públicas diferentes do estado, abrange cada vez mais
entidades privadas!

Apenas as entidades privadas no uso de poderes

públicos(entidades concessionárias,

Entidades privadas também são abrangidas. Exemplo é o caso

do artigo 2 e artigo 148.

Hoje em dia cabe não só entidades públicas mas entidades

privadas no uso de poderes públicos

É preciso saber o organograma da estrutura da ADM pública

portuguesa para responder a primeira questão do exame

Adm etadual – desempenhada órgãos e serviços do estado

Aqui temos a direta e indireta

Direta – é desempenhada diretamente pelos órgãos e serviços

Dentro da direta temos uma adm:
Suboordinada: Existem relações de hierarquia ente o governo e
as entidades que

Central( exercem sua jurisdição sobre todo o território nacional) e

periférica(exercem sua jurisdição sobre uma área do território)

Indireta – pois é desempenhada através de outras pessoas

coletivas. Estado cria outras pessoas coletivas públicas e através
destas pessoas vao prosseguir o interesse público.

Indireta pública – Nesta estão

Indireta privada – sobretudo as sociedades anónimas de capital
público

Adm autonoma – é criada pessoas diferentes para prosseguir o

interesse público

Adm independente – as entidades que estão nesta precisam ter

indepenencia. Para exercerem de forma isenta sua função
precisam ter alguma distancia do setor estadual.

Para a professora a única diferenca é que a adm independente

não está contida dentro da estadual.
Adm autónoma

Pode ser de base territorial se tem base o território

Associativa

Dentro do município(camara municipal, ass deliberativa, e presd

da camara)

Freguesia(junta e ass de freguesia)

Ordens. De advogados etc.

Provedor de justiça, banco de Portugal. Tem uma função

reguladora muito grande.