Estado numa acessão internacional → ART.7 e ART.

8 CRP – demonstram que o Estado Português é uma entidade

internacional, soberana, e que é titular de direitos e deveres na esfera internacional, ou seja, as normas e princípios do direito
internacional comum, fazem parte integrante do direito português. O mesmo se sucede (apesar de com outra intensidade)
da vinculação em relação ao direito da união europeia, direito esse que corresponde a cerca de pelo menos 70% dos impulsos
legislativos nacionais. Verifica-se o primado da união europeia, primazia do direito da União Europeia sob o direito nacional.

• Para além do contexto geral da europeização, vivemos hoje integrados num mundo de relações globais. Num mundo
global, o Estado tem de partilhar a sua autoridade com outros entes, pretendendo a noção do direito administrativo
global inferir a existência de uma pluralidade de ordenamentos jurídicos em que o direito surge num ambiente de
cooperação internacional.

Estado numa acessão constitucional → ART.1; ART.3; ART.5 CRP – Portugal é uma república soberana, uma república
democrática e o Estado é concebido como uma comunidade de cidadãos, onde escolhe uma determinada forma política para
a prossecução dos interesses nacionais. Além disso, é um estado de direito, que se baseia na soberania popular (elege-se
através de eleições), concretizando ainda um estado de direito social.

Estado numa acessão administrativa → estado-administração.

Administração pública em sentido orgânico → é o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais
pessoas coletivas públicas, e de algumas entidades privadas, que asseguram em nome da coletividade a satisfação regular e
contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar.

Administração pública em sentido material → atividade típica (administrar) dos serviços públicos e agentes
administrativos desenvolvida no interesse geral da coletividade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades
coletivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais
convenientes.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E AS FUNÇÕES DO ESTADO

Função política VS. Função administrativa

→ A finalidade da política é definir o interesse geral da sociedade ou então definir os seus interesses, tendo sempre
presente as suas necessidades, num determinado contexto. É através das eleições que a política define as necessidades
da sociedade e que, posteriormente, terá o governo de as concretizar.
→ A finalidade da administração pública é a satisfação regular e continua das necessidades coletivas de segurança, cultura
e bem-estar económico e social.

Função política VS. Função legislativa

→ A finalidade legal, também a legislação define opções, objetivos, normas abstratas;

→ Enquanto a administração executa, aplica e põe em prática o que lhe é superiormente determinado.

A principal diferença entre legislação e administração está no facto da administração pública é uma atividade totalmente
subordinada à lei: a lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a atividade administrativa.

Função jurisdicional VS. Função administrativa

→ A justiça visa aplicar o direito aos casos concretos, isto é, aguarda que lhe tragam os conflitos sobre quem tem de
pronunciar-se, está acima dos interesses,
→ A administração pública tom ativamente a iniciativa de satisfazer as necessidades coletivas que lhe estão confiadas, ou
seja, defende e prossegue os interesses coletivos a seu cargo.

Em suma, pensar numa neutralidade política da administração pública é um mito, de acordo com o Prof. Paulo Otero.

MEMÓRIA HISTÓRICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

• Estado Grego;
• Estado Romano – II a.c a IV d.c.
• Estado Medieval – V-XV
• Estado Corporativo – XV-XVII
• Estado Absoluto – XVII-XVIII
• Revolução francesa – a transição para a época liberal: a revolução francesa e as reformas de Mouzinho da Silveira.
• Revolução liberal em Portugal
• Estado de direito Liberal;
• A transição para o século XX e o Estado de Direito Social.
É a partir da Revolução Francesa e, entre nós, após a Revolução Liberal e das Reformas de Mouzinho da Silveira (concretizam
os príncipios da Revolução Francesa, garantir a distinção entre a função administrativa e a função judicial através dos
diferentes tribunais), que se começam a desenhar na Europa dois grandes sistemas administrativos.

 A Europa no século XIX conheceu dois sistemas de administração, o sistema de administração judiciário (instituído
em Inglaterra) e o sistema de administração executiva (fundado em França). Apesar de estes dois sistemas, através
de influências recíprocas terem vindo a aproximar- se um do outro, ainda são marcantes as diferenças entre ambos.

Sistema de administração judiciária: Sistema de administração executiva: Sistema de administração português:

1. Separação de poderes: 1. Separação de poderes: O sistema de administração executiva domina

nas suas linhas fundamentais a administração
Neste tema, o rei foi impedido de resolver por si Com a revolução francesa, foi proclamado o principio pública portuguesa, podendo afirmar-se que o
ou atraves de funcionários da sua confiança da separação de poderes e por conseguinte, a sistema de administração português é de base
questões de natureza contenciosa. Foi também administração ficou separada da justiça. executiva.
proibido de dar ordens aos Juízes ou demiti-los.
2. Estado de direito: 1. Separação de poderes:
2. Estado de direito:
Não se estabeleceu apenas a separação de poderes, no sistema de administração português, o
Os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos mas enunciaram-se direitos subjetivos invocáveis principio da separação de poderes é
foram consagrados no Bill of Rigths, tendo o rei pelo individuo contra o estado, atraves da declaração amplamente consagrado e concretizado o que
ficado subordinado ao direito, designadamente universal dos direitos do homem. se comprova pela distinção entre as várias
ao direito consuetudinário, resultante dos funções do estado, sendo as finalidades e os
costumes, sancionados pelos tribunais. 3. Estrutura organizativa: órgãos competentes para desempenha-las
tendencialmente diferentes. Um órgão
3. Estrutura organizativa: Do ponto de vista da estrutura administrativa, administrativo não pode ingerir-se na função
A administração pública é caracteriza por uma verifica-se que o aparelho administrativo é jurisdicional sob pena de usurpação de
forte descentralização, existindo entre a fortemente centralizado, com um modelo poderes e o ato praticado será nulo - ART.161,
administração central e a administração local hierárquico de relações se supra-infra-ordenação, Nº2, alínea a) CPA.
uma clara distinção. Por outro lado, reconhece- com os poderes de hierarquia dos superiores face
se a existência de autarquias locais que são aos subalternos sobre os quais recai o dever de 2. Estado de direito:
encaradas como verdadeiras entidades obdiencia. Os poderes hierárquicos mais elevados Vigora no sistema de administração portugues
independentes, verdadeiros governos locais, estão localizados no governo, nos ministérios e nas o princípio do estado de direito democratico
não sujeitos à hierarquia dos órgãos centrais. secretárias que o compõem. Os próprios municipios consagrado, desde logo, no ART.2º da CRP.
perdem autonomia administrativa e financeira,
4. Subordinação da administração sendo dirigidos por uma entidade nomeada pelo 3. Estrutura organizativa:
pública ao direito comum: governo e assistidos por um conselho municipal descentralização
também nomeado e em estrita dependência do O sistema de administração portugues é
Neste sistema, a administração rege-se pelo prefeito. As autarquias locais, embora tenham caracterizado por uma forte tendencia
mesmo direito que rege os cidadãos anónimos, o personalidade jurídica não passam de instrumentos descentralizadora (ART.267, nº2 CRP), o que
que significa que os órgãos e agentes da administrativos do poder central. se comprova pela ampla autonomia de que
administração não dispõem de privilégios ou de gozam as autarquias locais. O estado não
prerrogativas de autoridade. Assim, os 4. Subordinação da administração centraliza em si todas as atribuições, cria
particulares encontram-se numa posição pública ao direito administrativo: antes outras PCP diferentes dele com
paritária com a Administração, sendo o direito autonomia administrativa e financeira e com
comum vocacionado para regular quer os A administração encontra-se subordinada a um personalidade jurídica própria, às quais cabe
conflitos de interesses entre particulares quer os ramo de direito especial, que confere a também a prossecução o do interesse público.
conflitos de interesses entre particulares e a administração poderes especiais de supremacia em A autonomia destas entidades comprova-se
administração. relação aos particulares. Entende-se que, o interesse pelo poder que o governo tem de intervenção
público só poderá ser prosseguido de forma da gestão das mesmas. De facto, o governo
5. Sujeição da administração aos conveniente se a administração for detentora de apenas pode aferir se estas cumprem a lei,
tribunais comuns: autoridade. O mesmo direito, administrativo, ficando, no entanto, inibido de apreciar a
confere aos particulares um conjunto de garantias e oportunidade e o mérito da respetiva atuação
Uma vez que a administração se encontra um conjunto de deveres e restrições impostos à administrativa, decorre do ART.242º CRP.
subordinada ao mesmo direito que rege os administração para se evitar comportamentos
particulares, não se justifica a existencia de abusivos e ilegais por parte desta. 4. Subordinação da administração
tribunais próprios para o julgamento dos litígios pública ao direito
entre entidades administrativas e particulares. 5. Sujeição da administração aos administrativo:
Os litigios em que entrevem a administração tribunais administrativos:
cabem na jurisdição normal dos tribunais Por a administração se encontrar subordinada a um No ordenamento jurídico portugues, a
comuns onde são apreciados de forma similar À ramo de direito especial, sentiu-se a necessidade de administração pública está sujeita a um
dos conflitos entre particulares. se criar uma jurisdição especial: tribunais direito especial - o direito administrativo.
administrativos. Neste sistema de administração, Trata-se de um ramo de direito ambivalente
6. Execução das decisões estes tribunais ainda não eram verdadeiros tribunais porque, por um lado, confere prerrogativas de
administrativas: mas sim órgãos da administração independentes e autoridade à administração, mas
imparciais incumbidos de fiscalizar a legalidade dos simultaneamente cria-lhe deveres e restrições
A administração não pode executar as suas atos da administração e julgar o contencioso especiais para efeitos de garantia dos cidadão.
decisões por autoridade própria. Os órgãos (processo) sobretudo dos contratos e da Para além disso, o direito administrativo,
administrativos não dispõem de prerrogativas responsabilidade civil. prevê um leque de garantias que podem ser
de autoridade ou privilégios sobre os cidadãos. exercidas pelos particulares contra
Assim, se um órgão da administração toma uma 6. Execução das decisões ilegalidades e abusos da administração.
decisão desfavorável ao particular e este não administrativos: Por conseguinte, este direito assume tamanha
acata voluntariamente, esse órgão não pode relevancia que conduz a que a administração
empregar meios coativos para impor o respeito A administração tem a faculdade de executar as esteja estritamente submetida ao princípio da
pela decisão, terá que recorrer a um tribunal decisões por autoridade própria legalidade administrativa sendo a lei
(comum) obter deste uma sentença que torne independentemente de prévia decisão judicial nesse fundamento, critério e limite da atividade
imperativa a decisão e executar o ato. Isto sentido - privilégio da execução prévia, ou principio administrativa.
significa que as decisões da administração não da autotela declarativa e executiva. Assim, quando
têm força executória própria, não podendo ser um órgão da administração toma uma decisão
 impostas por coação sem prévia intervenção desfavorável para o administrado, esta decisão 5. Sujeição da administração aos
judicial. impõe-se independentemente de qualquer outra tribunais administrativos:
pronuncia e se o particular não acatar
7. Garantias dos administrados e voluntariamente a decisão, a administração pode Em Portugal, existem tribunais
poderes dos tribunais: empregar meios coativos para impor o respetivo administrativos dotados de autonomia
respeito pela decisão. relativamente aos tribunais judiciais, estes
Os particulares dispõem de um sistema de tribunais dispõem de uma hierarquia própria,
garantias contra ilegalidades e abusos da 7. Garantias dos administrados e poderes sendo o mesmo a forma de ingresso aos
administração (isto quanto às garantias). Neste dos tribunais: mesmos diferente da dos tribunais judiciais. A
sistema, os tribunais gozam de plena jurisdição, hierarquia dos tribunais administrativos é
isto é, os juizes podem não apenas invalidar as Os administrados gozam também de um sistema constituída nos seguintes termos:
decisões da administração (ou anular ou garantistico contra atos ilegais e abusivos por parte
declarar nulas) mas também ordenar às da administração. Do ponto de vista dos poderes dos a. Na base encontram-se os tribunais
autoridades administrativas que cumpram a lei tribunais, em homenagem ao princípio da separação administrativos e fiscais (TAFs) ou
fazendo o que ela impõe ou abstendo-se de a de poderes, estes não gozam de plena jurisdição, mas tribunais administrativos de
violar. de um contencioso de mera anulação, isto é, o círculo.
tribunal só pode anular o ato se ele for ilegal, não b. Na segunda instância existem os
pode declarar as consequencias da anulação nem tribunais centrais administrativos,
condenar a administração à adoção de TCA Norte com cede no porto e o
comportamentos. TCA sul, com sede em Lisboa.
c. Por fim, no topo da hierarquia
existe o supremo tribunal
administrativo com jurisdição sob
todo o território nacional.

6. Execução das decisões

administrativas:

A administração goza do privilégio da

execução prévia ou princípio da autotutela
declarativa e executiva. Os atos
administrativos gozam de presunção de
legalidade e podem ser executados
coativamente sem que para isso seja
necessária uma autorização prévia dos
tribunais. O legislador pressupõe este regime
como regra.
Sem prejuizo do referido, o ART.176º CPA foi
alterado em 2015 passando a dispor que a
satisfação de obrigações e o respeito por
limitações decorrentes de atos
administrativos só podem ser impostos
coercivamente pela Administração nos casos e
segundo as formas expressamente previstas
na lei. Denota-se uma tentativa do legislador
administrativo em atenuar este privilégio. Não
obstante, trata-se de uma tentativa frustrada,
uma vez que ainda não existe lei especial que
estabeleça a execução e os termos destas.

7. Garantias dos administrados e

poderes dos tribunais:

No sistema de administração portugues, existe

um conjunto de garantias ao dispor dos
particulares para reagirem contra ilegalidades
e abusos da administração. ART.184º e ss. CPA
Para além disso, o contencioso administrativo
portugues caracteriza-se por ser de plena
jurisdição, uma vez que os poderes dos juizes
não se restringem apenas em validade as
decisões da administração, podendo condená-
la à prática de certos atos ou a adoção de
determinados comportamentos. ART.66
CPTA, ART.104 e ART.109 CPTA.

DIREITO ADMINISTRATIVO → segundo Freitas do Amaral, é o ramo de direito público, constituído por sistemas de normas
que regulam a organização e funcionamento da administração pública, bem como as relações que aquela estabelce com
outros sujeitos de direito no âmbito de gestão pública.

Deste conceito, resultam os seguintes aspetos:

 O direito administrativo é um ramo de direito público: qualquer que seja o critério adotado para distinguir
direito público de direito privado.

Se adotarmos o critério do interesse, o DA é um ramo de direito público porque as normas de direito administrativo são
estabelecidas com vista a prossecução do interesse público.
Se adotarmos o critério da qualidade dos sujeitos, o DA também é direito público porque os sujeitos de direito que compõem
a administração, são sujeitos de direito público.

Se adotarmos o critério dos poderes de autoridade, o DA também é público porque regula a atuação administrativa na qual a
administração encontra-se revestida de poderes de autoridade.

 Normas que regulam a organização e funcionamento da admnistração – o DA é constituído por um sistema

de normas de três tipos:

NORMAS ORGÂNICAS – regulam a organização da administração pública, criam as PCPs, definem as suas atribuições e a sua
estrutura organizatória e atribuem competências aos órgãos administrativos. O respeito por estas normas, interessa muito
aos particulares porque os seus direitos, interesses, só podem ser acautelados se as decisões que os afetam, foram tomadas
pelos órgãos competentes.

NORMAS FUNCIONAIS – são normas que regulam o quotidiano da administração, (quer o funcionamento, quer a
organização administrativa), estabelecem os procedimentos a respeitar, a tramitação e formalidades a seguir.

Durante muito tempo considerou-se que estas normas internas e, por isso, não podiam ser invocadas por
particulares, não obstante, há um enorme leque de normas deste tipo com eficácia externa e que obrigam a
administração perante os particulares (ex. ART.121 CPA – audiência dos interessados).

NORMAS JURÍDICAS RELACIONAIS – Nomas que disciplinam a relação entre as entidades públicas e os seus órgãos e os
particulares, maioritariamente as normas contidas no CPA (ART.44 – delegação de poderes).

 Relações que aquela estabelece com outros sujeitos de direito no âmbito da sua atividade de gestão pública:

O DA não regula toda a atividade da administração, mas apenas a atividade em que a organização administrativa (os seus
órgãos) exercem poderes de autoridade em nome e por causa dos interesses públicos, que a constituição lhe atribui como
primeira prece. Deste modo, as normas de DA aplicam-se apenas quando os órgãos atuam no exercício de poderes
administrativos (poderes exorbitantes), conferidos para a satisfação das necessidades da sociedade. Significa isto que,
quando a administração pública que a rege, mas sim o direito privado. ART.2, Nº1CPA

• Daqui decorre a ideia de que a relação que se estabelece com os sujeitos de direito, não é uma relação de paridade. Por
exemplo, o ato de expropriação por utilidade pública, lesa um direito subjetivo de proteção constitucional e que, por
isso, é exemplo de um poder exorbitante da Administração Pública.
• Além do mais, a Admnistração pública é a protagonista na concretização do Estado de Direito Social – satisfaz as
necessidades públicas.

NATUREZA DO DIREITO ADMINISTRATIVO  tem sido questionada na doutrina a natureza do direito administrativo,
centrando-se em duas teses – o DA como direito comum da admnistração pública ou o DA como direito comum da função
administrativa – a nosso ver e de acordo com o ART.2, Nº1 CPA, a conceção subjacente a esta disposição é a da administração
pública centrada na atividade ou seja, o DA é o direito comum da função administrativa, o DA não é um direito estatutário:
ele não se define em função do sujeito (Admnistração Pública), mas sim em função do objeto (função administrativa).

FUNÇÃO / FINALIDADE DO D.A.  Desempenha uma função mista, ou uma dupla função: legitimar a intervenção da
autoridade pública e proteger a esfera jurídica dos particulares; permite a realização do interesse coletivo e impedir o
esmagamento dos interesses individuais, numa palavra, organizar a autoridade do poder e defender a liberdade dos
cidadãos”.

TRAÇOS ESPECÍFICOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO  na opinião do Prof. Freitas do Amaral, os traços específicos do
direito administrativo são 4:

• a juventude – nasceu com a revolução francesa, aparecendo em Portugal a partir das reformas de Mouzinho da
Silveira de 1832.
• a forte influência jurisprudencia – como refere Marcello Caetano (pai do D.A.), “o direito que importa é o direito que
é executado e não tanto as leis que são publicadas”.
o Aqui vale a pena ter em conta os primeiros tribunais administrativos – Conselho de E´TAT em França e em
Portugal os tribunais régios;
• a autonomia – ramo de direito autónomo.
• a codificação parcial – não existe uma codificação global do D.A., apesar de termos um diploma a que se chama
oficialmente código administrativo.

RAMOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

→ No direito administrativo geral, incluem-se as normas fundamentais desde ramo do direito, os seus conceitos basilares,
os seus príncipios gerais, as regras genéricas aplicáveis a todas as situações quaisquer que sejam as suas características
gerais e específicas.
→ No dirieto administrativo especial, são as que versam sobre cada um dos setores específicos da administração pública,
os ramos fundamentais do D.A. especial são cinco a saber: D.A. militar; D.A. cultural; D.A. social; D.A. económico; D.A.
financeiro.
 Organização administrativa- conceitos base

A organização administrativa, isto é, o aparelho ou o conjunto estruturado de unidades organizatórias que desempenham, a
título principal, a função administrativa, tem como elementos básicos: as pessoas coletivas de direito público (PCPs), que
se manifestam através de órgãos administrativos e os serviços públicos, que pertecem a cada ente público e que atuam
na dependência dos respetivos órgãos.

 Pessoa coletiva pública:

 Órgão;
 Serviços;
 Atribuições e competências.

PESSOAS COLETIVAS PÚBLICAS

Freitas do Amaral parte de um critério que combina: a criação, o fim e a capacidade da entidade em causa. Assim, as PCPs
são as pessoas coletivas criadas por iniciativa pública (lei e/ou CRP), para assegurar a prossecução necessária de interesses
públicos e, por isso, dotadas, em nome próprio, de poderes ou deveres públicos.

Espécies de Pessoas Coletivas Públicas:

a) O Estado → pessoa coletiva pública por natureza, primário ou originária (aqui Estado – Administração). É o
principal ente público, tendo como órgão superior o Governo.
b) Os institutos públicos → pessoa coletiva pública de tipo institucional – ex. instituto de emprego e formação
profissional.
c) Empresas Públicas → pessoas coletivas públicas do tipo empresarial – que integra várias subcategorias:
a. Tout Court – isto é, empresas públicas propriamente ditas;
b. As entidades públicas que são as únicas com personalidade jurídica de direito público
c. Empresas públicas regionais e empresas públicas locais.
d) As entidades administrativas independentes → são pessoas coletivas públicas em que algumas têm estatuto
jurídico constitucional. Ou seja, gozam de autonomia em relação a outros, têm capacidade de definir por si mesmos
a sua própria orientação, havendo, no entanto, uma substancial independencia dos seus órgãos face ao Estado.
e) As associações públicas → integram a estrutura autónoma do estado, prosseguem interesses específicos de um
grupo de pessoas e que o Estado considera como importantes.
f) As regiões autónomas → são pessoas coletivas públicas, mas tem um estatuto jurídico constitucional que lhe
confere competencias políticas próprias.
g) As autarquias locais → desdobram-se em três subcategorias:
a. Regiões administrativas – previstas apenas na CRP, mas que a concretização depende de referendo e que
ainda apenas está prevista no papel;
b. Municípios – autarquia local mais relevante;
c. Freguesia.
CRIAÇÃO E EXTINÇÃO Com exceção do estado administração, as PCP (pessoas coletivas públicas) são criadas por iniciativa ou por decisão pública. Todas as PCPs no seio
do setor da administração do Estado são criadas pelo Governo, esta toma a iniciativa (por exemplo, criar um instituto público, uma universidade)
de ciar ou de o extinguir.

Entretanto, as pessoas coletivas públicas não têm o direito de se dissolver: elas não se podem extinguir a si próprias, ao contrário do que acontece
com as pessoas coletivas privadas.

CAPACIDADE JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO E PATRIMÓNIO
PRÓPRIO
CAPACIDADE DE DIREITO PÚBLICO
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA
E nem sequer estão sujeitas a falência ou insolvência: uma pessoa coletiva pública não pode ser extinta por iniciativa dos respetivos credores, só
por “decisão pública” – segundo F. Amaral.
ATENÇÃO → no entanto, há empresas públicas a quem é aplicável o regime de insolvência e não são extintas por iniciativa pública – são todas as
PCPs integradas no setor público, mas que tem personalidade jurídica privada. (ex. TAP)
Todas as pessoas coletivas públicas possuem estas caracteristicas, cuja importancia se salienta principalmente no desenvolvimento de atividades
de gestão privada.
As PCPs são titulares de poderes e deveres públicos. Entre eles, assumem especial relevância os poderes de autoridade, aqueles que denotam
supremacia das pessoas coletivas públicas sobre os particulares. Exemplo disso são os poderes públicos de autoridade: o poder regulamentar, o
poder tributário, o poder de expropriar, o privilégio da execução prévia.
As PCPs dispõem de autonomia administrativa e de autonomia financeira.

O que tendemos a assistir é que o governo cada vez mais exerce um controlo mais apertado da atividade económica – financeira das pessoas
públicas que criou e, com isso, na prática está a restringir a autonomia administrativa e financeira, determinadas pelo ministério das finanças.
Isenções fiscais O regime de autonomia económico – financeiro têm autonomia para gerir o seu orçamento, cobrar as suas próprias receitas, ou seja, tem
capacidade de arrecadar receitas e têm um orçamento próprio. As isenções fiscais são fundamentalmente relacionadas com o IRC e também com
algumas taxas.
SUJEIÇÃO AO REGIME DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA E DOS CONTRATOS A regra, embora com relevantes exceções, é que as pessoas coletivas privadas não estão sujeitas ao regime da contratação pública e não podem
ADMINISTRATIVOS celebrar contratos administrativos com outros particulares.
- Ver ART.2, nº2 e ART.3º, nº1, al. B) do Código dos contratos de trabalho.
BENS DE DOMÍNIO PÚBLICO As PCPs são, ou podem ser titulares de bens de domínio público e não apenas de bens de domínio privado.
- Maior parte dos bens não os podem transacionar ao abrigo de direito privado.
- mesmo os bens que estão ao abrigo do regime de direito privado, hoje estão submetidos a regras de transparência de forma que se prossiga a
boa gestão das contas públicas.
REGIME DA FUNÇÃO PÚBLICA O pessoal das pessoas coletivas públicas está submetido a regimes laborais publicísticos, e não ao de contrato individual de trabalho. Isto por via
de regra, porque já sabemos que as entidades públicas empresariais constituem uma das exceções a tal princípio.

SUJEIÇÃO A UM REGIME ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIDADE
CIVIL
SUJEIÇÃO A TUTELA ADMINISTRATIVA
SUJEIÇÃO À FISCALIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS
FORO ADMINISTRATIVO
O regime próprio e específico dos designados funcionários públicos tem estatuto jurídico constitucional: ART.47º, 269º e ART.243º CRP.
Para além destas normas constitucionais, o essencial do regime previsto para o emprego público -» lei 35/2014.
Pelos prejuízos que causarem a outrem, as PCPs respondem nos termos da legislação própria do Direito Administrativo – regime da
responsabilidade civil extracontratual do Estado.
A atuação destas pessoas coletivas está sujeita à tutela administrativa do Estado;
A tutela do Estado pode ser de legalidade e/ou de mérito – e de superintendência, esta tutela pode ser de legalidade ou de mérito.
As contas das PCPs, está sujeita à tutela administrativa do Estado;
As questões surgidas da atividade pública destas PCPs pertencem à competência dos tribunais do contencioso administrativo, e não à dos tribunais
judiciais.

- Ou seja, se uma PCP de gestão pública, desenvolver uma prática de gestão privada, será um litigo apreciado no tribunal judicial
 ORGÃOS

Todas as PCPs são dirigidas por órgãos. A estes cabe tomar decisões em nome da PCP, ou, noutra terminologia, manifestar a
vontade imputável à pessoa coletiva.

ART.20º CPA → tomam as decisões em nome das PCPs, celebram contratos em nome das PCPs.

Órgãos singulares – são órgãos com apenas um titular. Ex. a pessoa Rui Vieira é titular de um órgão singular – reitor da
Universidade do Minho.

Órgãos colegiais – órgãos compostos por dois ou mais titulares. Na atualidade, tem de ter no mínimo, três titulares (deve
ser composto por um número ímpar de membros, regra geral). Ex. conselho pedagógico da Escola de Direito.

(ART.21 a ART.35 CPA + nota, um titular de um órgão colegial, denomina-se membro – ex. o PR, titular de um órgão
singular, é também membro de um órgão colegial, é presidente do conselho de ministros, ou seja, ocupa dois membros).

→ Titularidade ou qualidade de membro → é a ligação de uma pessoa física a um determinado órgão que decorre da
investidura (ato de transformação de um indivíduo em titular ou membro de um órgão de uma PCP).

ATRIBUIÇÕES E COMPETÊNCIAS

ATRIBUIÇÕES → os fins ou interesses que a lei incumbe as PCPs de prosseguir.

Para o fazerem, as pessoas coletivas públicas precisam de poderes – são os chamados poderes funcionais. Ao conjunto dos
poderes funcionais chamamos de competência.

COMPETÊNCIA → é o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das PCPs.

• A competência só pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei, isto é, é sempre a lei (ou o regulamento) que
fixa a competência dos órgãos da Administração Pública. ART.36º CPA. É o princípio da legalidade da
competência.
• A competência, para além de não se presumir, ser imodificável, é ainda irrenunciável e inalienável – isto é, os órgãos
administrativos não podem em caso algum praticar atos pelos quais renunciem aos seus poderes ou os transmitam
para outros órgãos da Administração ou para entidades privadas, tal como prevê o ART.36, nº1 CPA.
o Atos praticados fora da competência do órgão que os pratica, são atos anuláveis – ART.163, Nº1 + ART.36,
Nº2.
• CONTUDO, como qualquer regra geral, há exceções:

DELEGAÇÃO DE PODERES / COMPETÊNCIAS  segundo Freitas do Amaral, é o ato pelo qual um órgão da Administração,
normalmente competente para decidir uma determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente,
pratique atos administrativos sobre a mesma matéria.

 A delegação, para além de ser uma exceção, permite uma desconcentração de poderes, porque trata-se de um processo
de distribuição da competência pelos diferentes graus de hierarquia no âmbito de uma PCP. Trata-se de um modelo de
organização interna (ou seja, de cada pessoa), é um modelo hierarquico, vertical, possibilitando que os órgãos de
posições inferiores exerçam competências superiores àquelas que a lei estipula. No fundo, é o sistema em que o poder
decisório se reparte entre o superior e os seus vários órgãos subalternos.
CRITÉRIOS DE DELIMITAÇÃO DE COMPETÊNCIAS → A distribuição de competências pelos vários órgãos de uma pessoa
coletiva pública pode ser feita em função de quatro critérios:

Em razão da matéria Consiste em delimitar as competências entre os vários órgãos da mesma pessoa coletiva.

Ex. quando a lei diz que, à Assembleia Municipal incumbe fazer regulamentos e ao Presidente da Câmara
celebrar contratos, esta é uma delimitação em razão da matéria.
Em razão de hierarquia Quando numa hierarquia a lei efetua uma repartição vertical de poderes, conferindo alguns ao superior
e outros aos subalternos, estamos perante uma delimitação da competência em razão de hierarquia.

- Ou seja, no interior de uma pessoa coletiva pública, ficam os órgãos superiores com maior
responsabilidade comparativamente aos órgãos superiores.

Em razão de território
Em razão de tempo
Ex. DL 32/22 – lei orgânica do governo – o primeiro-ministro é o membro do governo que detem
competencias de maior valor ao nível da autorização das despesas e a partir de determinado limite –
em matéria de autorização de despesas, esta delimitação é a regra geral.
A repartição de poderes entre os órgãos centrais e órgãos locais, ou a distribuição de poderes por
órgãos locais diferentes em função das respetivas áreas ou circunscrições, é uma delimitação da
competência em razão do território.
 Órgãos locais com competencia restrita a uma parcela delimitada territorial;
 Órgãos centrais com competencia para atual no território nacional e ilhas.
Em princípio, só há competencia administrativa em relação ao presente: a competência não pode ser
exercida nem em relação ao passado, nem em relação ao futuro.

Por isso é ilegal, em regra, a prática pela Administração de atos que visem produzir efeitos sobre o
passado (atos retroativos) ou regular situações que não se sabe se, ou quando, ocorrerão no futuro (atos
diferidos).

ART.37, Nº1 CPA.

Assim, regra geral, implica que o órgão ao proferir uma decisão, tem que se certificar que tem
competencia naquele exato momento.
 Estes 4 critérios são cumuláveis e todos devem atuar em simultâneo. Quando um órgão vai praticar uma decisão,
aprovar regulamento ou celebrar um contrato, tem de verificar se estes critérios se encontram preenchidos.
 Caso seja inquinado de incompetência relativa, regra geral, o ato do regulamento ou contrato é inválido por modalidade
de anulabilidade.
 Existem duas formas de invalidade – anulabilidade e nulidade (para situações mais graves, incompetência absoluta, não
há violações no que diz respeito às competências, mas sim no que diz respeito às atribuições).
Competências Incompetência relativa;

Anulabilidade.
Atribuições Incompetência absoluta;

Nulidade.

Ocorre quando um órgão pratica um ato administrativo, ou seja, aprova

um regulamento ou celebra um contrato quando a atribuição tinha sido
conferida a outra PCP. Por isso, para esta situação, está prevista uma
sanção no nº2 do ART.162º CPA, alínea b).

ESPÉCIES DE COMPETÊNCIAS

Explícita – quando a lei a confere por forma clara e direta;

Quanto ao Implícita – a competência que apenas é deduzida de outras determinações legais ou de certos princípios gerais do
modo de Direito Público.
atribuição
legal da Ex. “quem pode o mais pode o menos”;
competência
Ex. “toda a lei que impõe a prossecução obrigatória de um fim permite o exercício dos poderes minimamente
necessários para esse objetivo.”
Competência dispositiva – é o poder de emanar um dado ato administrativo sobre uma determinada matéria pondo
e dispondo acerca do assunto;
Quanto à
substância e Competencia revogatória – é poder de revogar ou anular esse primeiro ato, com ou sem possibilidade de o substituir
efeitos da por outro diferente.
competência
Competência substitutiva – é uma competência dispositiva, mas que vai ser retirado um ato da ordem jurídica,
substituindo-o por outro.
 EX. um ato inquinado de invalidade por anulabilidade, será revogado. Consequentemente, será proferido um novo ato
para substituir o outro inquinado de invalidade. Assim, o órgão tem competencia não só revogatória, mas também
substitutiva.

Competência própria - quando os poderes exercidos por um órgão da Administração são poderes cuja titularidade
pertence a esse mesmo órgão.

Competencias delegadas – ou competencias exercidas por suplencia ou substituição. Neste caso o órgão exerce ou
Quanto à uma parte ou a totalidade das competências que lhe foram conferidas.
titularidade
dos poderes Exerce uma parte quando é uma competencia delegada. Exerce a totalidade quando está perante
exercidos competências próprias, em regime de suplencia ou substituída.

Competencia concedida – quando se verifica uma tranferencia de competência através de um contrato de conceção,
seja de obras públicas ou de serviços públicos.

Competencia singular – é a regra geral. Quando a competência pertence a um único órgão, que a exerce sozinha.
Quanto ao
Competencia conjunta – é a que pertence simultaneamente a dois ou mais órgãos, tendo de ser exercida por todos
número de
eles em ato único.
órgãos a que
a
Ex. é o que se passa com as matérias de índole interministerial, que interessam por igual título a vários
competência
ministérios e por isso só podem ser decididas através de despacho conjunto.
pertence
Pode, no entanto, acontecer que a mesma pessoa física seja ao mesmo tempo titular de diferentes órgãos
competentes.

SERVIÇOS PÚBLICOS

Segundo Freitas do Amaral, os serviços são serviços públicos – Organizações humanas, dotadas de diversos recursos,
técnicos e financeiros, criados no seio de cada PCP para desempenhar e desenvolver todo um conjunto de tarefas que
concretizam as atribuições da pessoa coletiva pública e sob a direção dos respetivos órgãos. Portanto, os órgãos dirigem a
atividade dos serviços dos serviços auxiliam os órgãos.

→ Os serviços públicos são criados para desempenhar as atribuições da pessoa coletiva pública;
→ Os serviços públicos atuam sob a direção dos órgãos das pessoas coletivas públicas;
→ Os serviços públicos são, pois, organizações que levam a cabo as tarefas e preparação e execução das decisões dos
órgãos das pessoas coletivas públicas, a par do desempenho das tarefas concretas em se traduz a processução das
atribuições dessas pessoas coletivas.

 São, no fundo, as estruturas organizacionais que desenvolvem uma atividade exigida pelas atribuições que foram
atribuidas às PCPs onde se entregam e, ao mesmo tempo, auxiliam e prestam auxílio aos órgãos. Os órgãos manifestam
a vontade imputável às PCPs e os serviços auxiliam os órgãos na tomada de decisões. Em suma, os serviços desenvolvem
toda uma atividade que visa a preparação da tomada de decisões que serão depois tomadas pelos órgãos.

Freitas do Amaral designa os serviços como serviços públicos argumentando que assim é porque é a própria CRP no seu
ART.257º que refere precisamente o termo “serviço públicos”. No entanto, de acordo com a prof. Cláudia Viana este
argumento não é suficiente e, tal como afirma Vital Moreira, a CRP não é um saco de palavras, ou seja, não pode ser
utilizada para todas as questões de igual modo, sendo que cada uma carece de diferentes interpretações, as palavras têm
um determinado sentido e um determinado conteúdo, imagine-se, desde logo, que em causa estava matéria acerca das
regiões administrativas (que nem sequer existem na prática) sendo diferente se se tratasse, por exemplo, de matéria
respeitante ao governo.

 Marcello Caetano, prefere usar a expressão “serviços administrativos”, assim como a prof. Cláudia Viana. Isto porque,
um serviço público pode ser executado quer pelo estado, quer por privados que assegurem a prestação de serviços que
o Estado não consegue suportar. Daí que a expressão serviços administrativos seja mais abrangente.
 O serviço público seria então um serviço prestado ao público e para o público na generalidade. Tem natureza pública,
mas pode ser prestado quer por sujeitos públicos quer por sujeitos de direito privado.

Os serviços públicos podem ser classificados segundo duas perspetivas diferentes: a perspetiva funcional e a perspetiva
estrutural:

PERSPETIVA FUNCIONAL – à luz de uma consideração funcional, os serviços públicos distinguem-se de acordo com os seus
fins: serviços de polícia; de educação …

• Quando para efeitos de administração e orientação política, a lei agrupa conjuntos de unidades funcionais afins
numa mesma organização homogénea – designados de ministérios ou secretarias de Estado.
PERSPETIVA ESTRUTURAL – os serviços públicos distinguem-se segundo o tipo de atividade que desenvolvem, podem ser
de dois tipos:

 Serviços principais → são aqueles que desempenham as atividades correspondentes às atribuições da pessoa coletiva
pública a que pertence, ou seja, desenvolvem a atividade típica da entidade pública. dentro destes ainda podemos ter os
serviços burocráticos e os serviços operacionais:
o Serviços burocráticos → serviços principais que lidam por escrito com os problemas diretamente
relacionados com a preparação e execução dos órgãos da PCP a que pertecem. Conhecidos como serviços de
“staff”.
o Serviços operacionais → são os serviços principais que desenvolvem atividades de caráter material,
correspondentes às atribuições da PCP a que pertecem (serviços de polícia, serviços de prestação individual).
 Serviços auxiliares → são aqueles que desempenham atividades secundárias ou instrumentais, que visam tornar
possível ou mais eficiente o funcionamento dos serviços principais.

PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO REGIME JURÍDICO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS

❖ O serviço administrativo está sempre na dependencia direta de um órgão – ou seja, o serviço público como revela
sempre de uma PCP, está sempre na dependencia direta de um órgão da administração que exerce sobre o órgão o poder
de direção e cujas ordens e instruções, por isso mesmo, o serviço público deve obdiência.
❖ O serviço público está vinculado à processução do interesse público;
❖ A criação, modificação e extinção de serviços é feita por diploma legal de hierarquia correspondente – são
aprovadas por decreto-regulamentar.
❖ Princípio da continuidade dos serviços públicos – a continuidade dos serviços públicos deve ser mantida, sendo esta
uma das principais responsabilidades de qualquer governo, devem ser assegurados ainda que para tanto seja necessário
empregar meios de autoridade, como por exemplo, a requisição civil. (ART.186, Nº5, ART.57 CRP)
❖ Princípio da igualdade e o princípio da imparcialidade – Os serviços públicos devem tratar e servir os particulares
em pé de igualdade, trata-se aqui de um corolário do princípio da igualdade, constitucionalmente estabelecido – ART.13
– por isso, este princípio acaba por abranger e vincular não só os órgãos, como também os serviços públicos e,
consequentemente, os particulares.
❖ Os serviços públicos podem atuar em situação de exclusividade ou em concorrência – pode-se afirmar que o que
se assiste atualmente é que, cada vez mais temos serviços de prestação ao público, asseguradas por PCPs públicas, mas,
por outro lado, temos empresas privada a prestar um serviço em exclusivo. Em exclusivo, pelo Estado ou por outra PCP.
Em concorrência, por exemplo a CP ou a RTP1.
❖ Os serviços públicos podem atuar de acordo quer com o direito público quer com o direito privado.
❖ Os utentes do serviço público ficam sujeitos a regras próprias que os colocam numa situação jurídica especial
– Otto Mayer determina como “relações especiais de poder” porque a administração tem em vista criar e manter as
melhores condições de organização e funcionamento dos serviços. Tem como função, proteger os utentes.
o Os utentes que têm uma relação especial de poder com o serviço público que utilizam: alunos de uma
universidade, presos, doentes dos hospitais…
 Organização administrativa- sistemas e princípios

Modelo de centralização Modelo de concentração

Vs. Vs.
Descentralização Desconcentração
A centralização e a descentralização põem em causa várias pessoas coletivas públicas ao a concentração e desconcentração são figuras que
mesmo tempo. se reportam à organização interna de cada pessoa
coletiva pública.
Centralização vs. descentralização → um sistema de organização centralizado (modelo francês)
ou descentralizado (sistema de tipo britânico ao nível da sua organização administrativo); Falamos do interior de uma pessoa coletiva
pública e aqui dizemos que o modelo de
Centralização VS. Descentralização→ Sistemas de organização que corresponde a um sistema de organização é mais ou menos desconcentralizado.
organização intersubjetivo ou externo. O elemento jurídico mais utilizado da
desconcentração é a delegação.
Centralização – sistema em que todas as atribuições administrativas de um dado país são por lei
conferidas ao Estado; • Modelo de relação entre órgãos.
• Dizem respeito à organização administrativa de
Descentralização – o sistema em que a função administrativa esteja confiada não apenas ao uma determinada pessoa coletiva pública.
Estado, mas também a outras pessoas coletivas territoriais, designadamente, autarquias locais.

Relações intersubjetivas entre sujeitos de direito - as relações que uma pessoa coletiva pública
estabelce com uma ou outra PCP.

Obviamente que a pessoa coletiva pública que mais relações juridicas irá concretizar é o Estado,
porque tem a seu cabo a concretização de tarefas que não sejam concretizadas pelas demais pessoas
coletivas públicas.

• Modelo de relação entre pessoas e daí ser intersubjetivo.

Em conclusão,
A centralização e a descentralização têm a ver com a unicidade ou pluralidade de pessoas coletivas públicas.
A concentração e a desconcentração referem-se à repartição de competência pelos diversos graus de hierarquia no interior de cada pessoa coletiva
pública.

▪ Do ponto de vista jurídico, de facto, Portugal caminha no sentido da descentralização porque basta haver mais do que
uma PCP para que haja descentralização – ART.267º + ART.6, Nº1 CRP.
▪ No entanto, do ponto de vista político, administrativo-financeiro, Portugal tem, pois, um modelo predominantemente
centralizado, apesar de se ter vindo a ser feita uma descentralização em relação aos municípios. Mas estes, os órgãos
das autarquias locais continuam a demarcar-se pela centralização quando os órgãos das autarquias locais sejam
livremente nomeados e demitidos pelos órgãos do Estado, quando devam obdiência ao Governo ou ao partido único, ou
quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa, designadamente a uma ampla
tutela de mérito.

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA – ART.267, Nº1 e 2 CRP.

→ Princípio da desburocratização → a AP deve ser organizada e deve funcionar em termos de eficiência (prosseguindo
os interesses públicos) e de facilitação da vida dos particulares. ART.267, Nº1 CRP -» ART.5º, Nº2 CPA.
→ Princípio da aproximação dos serviços às populações → a AP deve ser estruturada de tal forma que os seus serviços
se localizem o mais possível junto das populações que visam servir. ART.267, Nº1 CRP -» ART.5, Nº2 CPA.
→ Princípio da participação dos interessados na gestão administrativa → do ponto de vista funcional, o que decorre
deste princípio da participação é a necessidade da colaboração da Administração com os particulares (ART.11ºCPA) e a
garantia dos vários direitos de participação dos particulares na atividade administrativa.
Instrumentos que o Estado se socorre para garantir a necessária eficácia e unidade da ação da Administração Pública:

 Nas relações intersubjetivas ou externas – o estado confere estes instrumentos jurídicos: tutela e superintendência.
 Nas relações interorgânicas ou internas – temos o poder de direção, exercido por uma PCP, especialmente importante
para o Governo que dirige toda a administração direta.

Tutela Administrativa

A “Tutela Administrativa” consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de
outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação.

 Os poderes de tutela são poderes de intervenção na gestão de uma PCP.

 Ou seja, o poder de tutela administrativa consiste no controlo de legalidade da atuação da entidade tutelada e/ou
também pode consistir no controlo do mérito da atuação da PCP tutelada.

Quanto ao fim:

TUTELA DE LEGALIDADE  Visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada, ou seja, quando averiguamos
da legalidade de uma decisão, estamos a apurar se essa decisão é ou não conforme à lei.

TUTELA DE MÉRITO  Quando averiguamos o mérito de uma decisão, estamos a indagar se essa decisão,
independentemente de ser legal ou não, é uma decisão conveniente ou inconveniente, oportuna ou inoportuna, correta ou
incorreta do ponto de vista administrativo, técnico, financeiro, não tendo nada a ver com a sua legalidade.

Quanto ao conteúdo:

TUTELA INTEGRATIVA  uma tutela integrativa a priori, é aquela que consiste em autorizar a prática de atos; uma tutela
integrativa a posteriori, consiste no poder de aprovar atos da entidade tutelada.

• quando um ato está sujeito a autorização tutelar, isso significa que a entidade tutelada não pode praticar o ato está
sujeito a autorização tutelar, isso significa que a entidade tutelada não pode praticar o ato sem que primeiro obtenha
a devida autorização.
• Se o ato está sujeito à aprovação tutelar, isso significa que a entidade tutelada pode praticar o ato antes de obter a
aprovação, mas não pode é pô-lo em prática, não pode executá-lo, sem que ele esteja devidamente aprovado.

TUTELA INSPETIVA  consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos e contas da entidade tutelada.

TUTELA SANCIONATÓRIA  consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que tinham sido detetadas na
entidade tutelada. Regra geral, surge depois da tutela inspetiva.

TUTELA REVOGATÓRIA  é o poder de revogar os atos administrativos praticados pela entidade tutelada, ou seja, consiste
na anulação dos atos praticados pela entidade tutelada com fundamento na invalidade desses atos. Esta só poder ser
exercida ao mesmo tempo que a tutela revogatória.

TUTELA SUBSTITUTIVA  poder da entidade tutelar de suprir omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e
por conta dela, os atos que forem legalmente devidos. No fundo, através da qual a entidade tutelar supre omissões e pratica
os atos devidos à reposição da legalidade.

Superintendência

A superintendência diz respeito ao poder conferido ao Estado ou a outra PCP de fins múltiplos, de definir os objetivos e guiar
a atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocados por lei na sua dependência.

 É, pois, um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a tutela administrativa. Porque a tutela tem apenas por
fim controlar a atuação das entidades a elas sujeitas, ao passo que a superintendência se destina a orientar a ação das
entidades a ela submetidas. No âmbito da tutela de mérito, o que há é apenas um juízo favorável ou não. Já no âmbito da
superintendência, esta guia.
 Contudo, é um poder mais fraco, comparando-o com o poder de direção, isto porque, a tutela apenas permite que a
entidade tutelar oriente, supervisione, recomende, emita diretivas, mas, não pode dar ordens nem instruções (poderes
apenas conferidos ao poder de direção, poder de um superior hierárquico).
→ Ordens são comandos concretos, específicos e determinados, que impõem a necessidade de adotar imediata e
completamente uma certa conduta;
→ As diretivas são orientações genéricas, que definem imperativamente os objetivos a cumprir pelos seus
destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adotar para
atingir esses objetivos.
 → As recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não
cumprimento.
 Os institutos públicos e as empresas públicas (administração indireta do estado) estão sujeitos a tutela administrativa
(tutela de legalidade e mérito) diferente da tutela sobre as autarquias locais (superintendencia – orienta).

Poder de Direção

O poder de direção pressupõe hierarquia administrativa que, no entender do Prof. Freitas do Amaral, é o modelo de
organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um
vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obdiência.

❖ O “poder de direção” consiste na faculdade de o superior dar ordens a instruções, em matéria de serviço, ao subalterno.

 O poder de direção é o poder conferido ao governo, nos termos do ART.199, alínea d) CRP para dirigir a
administração direta do estado, ou seja, poder dirige-se às relações interorgânicas da mesma PCP.
 Entre o superior e subalterno há um vínculo jurídico típico, chamado relação hierárquica, trata-se de uma relação
interorgânica.
 O poder de direção não carece de consagração legal expressa, tratando-se de um poder inerente ao desempenho
das funções de chefia, ou seja, não é necessário que a lei refira expressamente a existência desse poder para que o
superior disponha da faculdade de dar ordens ou instruções.

❖ O “DEVER DE OBDIÊNCIA” – consiste na obrigação de o subalterno cumprir as ordens e instruções dos seus legítimos
superiores hierárquicos, dadas em objeto de serviço e sob a forma legal.

Sendo necessário que:

• Que a ordem ou as instruções provenham de legítimo superior hierárquico do subalterno em causa.

• Que a ordem ou as instruções sejam dadas em matéria de serviço;
• E que a ordem ou as instruções revistam a forma legalmente prescrita.
→ O dever de obdiência existe sempre que se tratar de ordens emanadas pelo legislador – superior hierárquico – em
matéria de serviço e como dispõe a forma legal, nos termos do ART.271, Nº2º CRP.
→ Porém, o Nº3 do ART.271 prevê uma exceção.

Ora, o que é que acontece quando a ordem, provindo de um legitimo superior do subalterno, versando matéria de serviço e
tendo sido dada pela forma devida, for intrinsecamente ilegal (o que implica a prática do subalterno de um ato ilegal ou
mesmo ilícito)?

À questão de saber se a ordem intrinsecamente ilegal deve ou não ser cumprida pelo subalterno tem a doutrina respondido
de formas diferentes:

• Corrente hierárquica – existe sempre dever de obdiência.

• Corrente legalista – não existe dever de obdiência em relação a ordens julgadas ilegais.
• Entre nós, Marcello Caetano inclinava-se para a adoção da solução hierárquica, embora” temperada nos termos em que
está regulada nas leis portuguesas”. Já João Tello de Magalhães Collaço, de seu lado, pronunciou-se pela solução legalista.
Freitas do Amaral inclina-se também para a corrente legalista – dado o princípio do Estado de Direito (CRP,
preâmbulo) e a submissão da Administração Pública à lei (ART.266, Nº2). O sistema que prevalece, no entanto, é um
sistema legalista mitigado, que resulta da CRP, ART.271, Nº2 e Nº3.

Casos em que não há dever de obdiência: Mesmo em relação a ordens ou instruções emanadas do legítimo superior
hierárquico, em objeto de serviço e com a forma legal, não há dever de obdiência (cessa) sempre que o cumprimento das
ordens ou instruções implique a prática de qualquer crime (ART.271, Nº3 CRP).

Casos em que há dever de obdiência: todas as restantes ordens ou instruções, isto é, as que emanarem do legítimo superior
hierárquico, em objeto de serviço, com a forma legal, e não implicarem a prática de um crime nem resultarem de um ato
nulo, devem ser cumpridas pelo subalterno.

• Contudo, se forem dadas ordens ou instruções ilegais (ilegalidade que não constitua crime nem produza nulidade),
o funcionário ou agente que lhe der cumprimento só ficará excluído da responsabilidade pelas consequências
da execução da ordem se antes da execução tiver reclamado ou tiver exigido a transmissão ou confirmação
delas por escrito, fazendo expressa menção de que considera ilegais as ordens ou instruções recebidas.

• Se o funcionário ou agente, antes de proceder à execução, tiver reclamado, ou exigido a transmissão ou confirmação
da ordem por escrito, duas hipóteses se podem verificar, enquanto não chega a resposta do superior hierárquico:
 o A execução da ordem pode ser demorada sem prejuizo para o interesse público – neste caso, o
funcionário ou agente pode legitimamente retardar a execução até receber a resposta do superior, sem que
por esse motivo incorra em desobediência.
o A demora na execução da ordem pode causar prejuízo ao interesse público - neste caso, o funcionário
ou agente subalterno deve comunicar logo por escrito ao seu imediato superior hierárquico os termos
exatos da ordem recebida e do pedido formulado, bem como a não satisfação deste, e logo a seguir
executará a ordem, sem que por esse motivo possa ser responsabilizado.
→ A este conjunto de formalidades (comunicar por escrito, pedido de confirmação, invocar a impossibilidade) – dá-se o
nome de exercer o direito de “respeitosa apresentação”.
→ A CRP remete para a lei as situações de impossibilidade dos trabalhadores – lei 67/2007 de 31 de dezembro – da
responsabilidade civil extracontratual do estado e das demais entidades públicas.
→ A responsabilidade criminal funciona nos termos supra referido e a responsabilidade disciplinar, estabelecida no regime
disciplinar dos trabalhadores que exerce, funções públicas e que está atualmente estabelecido na lei 35/2014 de 20 de
junho – lei geral do contrato de trabalho em regime de funções públicas.

Assim, como já se tinha referido supra, o poder de direção consiste no poder de emanar comandos vinculativos para todos os
órgãos que estão sob sua subordinação. Estes comandos vinculativos podem ser:

• ORDENS – quando se trata de uma situação concreta e individualizada;

• INSTRUÇÕES – quando o comando ou os comandos são suscetiveis de aplicação generalizada e abstrata em
situações futuras.

Por fim, resta ainda dizer que para além do poder de direção, o superior hierárquico detem de um conjunto variado
de poderes:

 O poder disciplinar;
 O poder de anulação e revogação administrativa;
 O poder de inspeção ou fiscalização da atuação dos subalternos e dos funcionários dos serviços;
 O poder de decidir recursos (previsto no ART.194, nº1 CPA);
 O poder de decidir conflitos de competência entre órgãos – ART.51, nº2 CPA.

O poder de direção remete apenas para subalternos, ou seja, apenas para funcionários e agentes, hoje trabalhador
que exercem funções públicas.
DELEGAÇÃO DE PODERES
É o ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria,
permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria.
+ ART.44 CPA.
São três os requisitos da delegação de poderes:

• É necessária lei que preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro: lei de
habilitação.
Porque a competência é irrenunciável e inalienável, só pode haver delegação de poderes com base na lei.
ART.111, Nº2 CRP + ART.36 CPA.
• É necessária a existência de dois órgãos, ou de um órgão ou de um agente da mesma PCP, ou de dois órgãos
de PCPs distintas, dos quais um seja o órgão normalmente competente (o delegante) e outro, o órgão
eventualmente competente (o delegado).
• Por último, é necessária a prática do ato de delegação própriamente dito, isto é, o ato pelo qual o delegante
concretiza a delegação dos seus poderes no delegado, permitindo-lhe a prática de certos atos na matéria
sobre o qual é normalmente competente.
QUANTO À HABILITAÇÃO

→ GENÉRICA – a lei permite que certos órgãos deleguem, sempe que quiserem, alguns dos seus poderes em
determinados órgãos, de tal modo que uma só lei de habilitação serve de fundamento a todo e qualquer ato
de delegação praticado entre esses tipos de órgãos – ART.44 Nº3 e 4 CPA
→ ESPECÍFICA – por exemplo, a lei das autarquias locais que compreende um artigo onde expressamente infere
as competências da camara.
QUANTO À ESPÉCIE DE DELEGAÇÃO - A delegação de poderes pode ser

→ Ampla- delega-se um número amplo de competências;

→ restrita – delega-se um número menor de competências.
QUANTO AO OBJETO DA DELEGAÇÃO

→ ESPECÍFICA – abrange a prática de um ato isolado. Uma vez que praticado o ato pelo delegado, a delegação
caduca – ART.50 alínea b).
→ GENÉRICA – permite a prática de uma pluralidade de atos. Delegado o ato, continua indefinidamente a dispor
de competência, a qual exercerá sempre que tal se torne necessário.
Há casos de delegação hierárquica – delegação dos poderes de um superior hierárquico num seu subalterno; e
há casos de delegação não hierárquica – ou seja, delegação de poderes de um órgão administrativo noutro
órgão ou agente que não dependa hierarquicamente do delegante.
Há ainda que distinguir delegação de poderes propriamente dita, ou de 1º grau e a subdelegação de poderes,
que pode ser uma delegação de 2º grau ou de 3º…
REGIME JURÍDICO
REQUISITOS DO ATO DE DELEGAÇÃO

• Quanto ao conteúdo – especificar os poderes delegados e só assim é que se sabe se é uma delegação ampla
ou restrita, genérica ou específica. A indicação do conteúdo da competência delegada deve ser feita
positivamente, isto é, por enumeração explicita dos poderes delegados ou dos atos que o delegado pode
praticar, e não negativamente, através de uma reserva genérica de competência, a favor do delegante.
• Quanto à publicação – na falta de disposição legal específica, a publicação dos atos de delegação de poderes
deve ser feita no DR ou na publicação oficial da entidade púbica + internet.
• A falta de algum dos requesitos exigidos por lei: os requesitos quanto ao conteúdo são requesitos de validade,
pelo que a falta de qualquer destes torna o ato de delegação inválido. Os requesitos quanto à publicação são
requesitos de eficácia, donde se segue que a falta de qualquer deles torna o ato de delegação ineficaz.
PODERES DO DELEGANTE

• O delegante tem a faculdade de avocação de caos concretos compreendidos no âmbito da delegação

conferida – chamar a si temporariamente o exercício da competência para o caso em concreto – se avocar, e
apenas quando o fizer, o delgado deixa de poder resolver esses casos, que passam de novo para a competência
do delegante. Mas em cada momento, há um único órgão competente.
• O delegante tem ainda o poder de dar ordens, diretivas ou instruções ao delagado – ART.49, Nº1 CPA.
• O delegante tem o poder de anular, revogar ou de substituir os atos praticado pelo delegado ao abrigo
da delegação.
VALOR DOS ATOS PRATICADOS PELO DELEGADO – os atos do delgado são definitivos e executórios nos mesmo
termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante. – ART.44, Nº5 CPA.
EXTINÇÃO DA DELEGAÇÃO

• Por um lado, a delegação pode ser extinta por anulação ou revogação: o delegante pode, em qualquer
momento e sem necessidade de fundamentação, pôr termo à delegação – ART.50, alínea a) – a delegação é,
pois, um ato precário.
• Por outro lado, a delegação extingue-se por caducidade sempre que mudar a pessoa do delegante ou a
do delegado – ART.50, alínea 2, 2º parte CPA. A delegação de poderes, é, pois, um ato praticado intuitu
personae.
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• Delegação VS. Delegação de assinatura - em determinadas circunstâncias a lei permite que se delegue a situação de assinar,
podendo entregar a um subalterno ir lá assinar por mim, não implica a tranferencia de uma competencia

• Delegação de suplencia - um determinado órgão vai adquirir um conjunto de competencia, não por vontade do delegante,
mas sim por força da lei. Quando há uma ausencia do presidente que o vice-presidente detêm de um conjunto de poderes.
 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

1. Principais setores da administração pública portuguesa: administração do estado e administração autónoma.

ESTADO – ADMINISTRAÇÃO – o estado é a pessoa coletiva pública que, no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a
direção do Governo, a atividade administrativa.

 Não confundir Estado e governantes – o Estado é uma organização permanente; os governantes são os indivíduos que
transitoriamente desempenham as funções dirigentes dessa organização.
o O governo é o principal órgão da administração central do Estado, incumbido do poder executivo. E, nos termos
do ART.199º CRP, tem como função: garantir a execução das leis, assegurar o funcionamento da Administração
Pública e promover a satisfação das necessidades coletivas.
o Possui uma dupla qualidade: por um lado, dirige a administração do Estado e em, por outro lado,
superintende ou tutela toda a administração não estadual. É nesta dupla qualidade que o Governo é o órgão
principal da Administração Pública do país.
 Administração central VS. Administração local
o Central do estado – orgãos e serviços do Estado exercem competência extensiva a todo o território nacional;
o Local do estado – órgãos e serviços locais, instalados em diversos pontos do território nacional e com
competência limitada a certas áreas. (diferente da administração local, administração autárquica que nada tem
a ver com o estado).
 Administração direta VS. Administração indireta
Administração direta do Estado

Nos termos do ART.199º, alínea d) da CRP, a administração direta do Estado é a atividade exercida por serviços integrados
na pessoa coletiva Estado. Exemplo de serviços que pertecem a esta categoria administrativa: presidencia do conselho, os
ministérios, as secretarias de Estado, as direções gerais.

• A administração do Estado pode ser entendida como o setor da organização administrativa que visa garantir a
concretização dos interesses conferidos por lei ao pela CRP. Assim, a administração do Estado é subordinada, não é
independente nem autónoma. Constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado. É por isso que a CRP
submete a administração direta do Estado, civil ou militar, ao poder de direção do governo – ART.199, alínea d).
• Ademais, a administração direta do Estado acha-se estruturada em termos hierárquicos, isto é, de acordo com um
modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes ligados por um vínculo jurídico
que confere ao superior o poder de direção e ao subalterno o dever de obdiência.
• Exige, pois uma arquitetura organizativa: específica (própria, singular, distinta de qualquer outra organização);
plurisubjetiva (no sentido de que integra inúmeras PCPs) e multinível (as PCPs, os seus órgãos, colocam-se em
patamares, havendo uma necessária articulação entre eles – ART.267, Nº2 CRP).

Cumpre agora destacar os principais carateres específico do Estado e da sua administração direta:

a) Unidade – o Estado é a única espécie deste género, ao conceito de Estado pertence apenas um ente – o próprio
Estado.
b) Caráter originário – todas as outras PCPs são criadas ou reconhecidas por lei, o estado tem uma natureza
originária, não derivada;
c) Territorialidade – o Estado é uma PCP de cuja natureza faz parte de um certo território (nacional).
d) Multiplicidade de atribuições – o Estado é a PCP de fins múltiplos, podendo e devendo prosseguir diversas e
variadas atribuições.
e) Pluralismo de órgãos e serviços – governo, membros do governo, diretores gerais, diretores de finanças (estes
são órgãos do estado). Os ministérios, as secretarias de Estado, as direções gerais, os governos civis, as repartições
de finanças são serviços públicos do Estado.
f) Supremacia – os institutos públicos e as empresas públicas estão sujeitos à superintendência do Governo, as
autarquias locais à tutela administrativa do Estado, as regiões autónomas a uma limitada fiscalização dos órgãos de
soberania e do tribunal constitucional. Mas em todos os casos o Estado afirma, nos termos da lei, a sua supremacia,
daí ser considerado o ente público máximo.

Regime de organização e funcionamento do governo – DL 32/2022 de 9 de maio, alterado em 28 de

setembro.

Administração Indireta

Lei 4/2004 de 15 de janeiro – onde se estabelce os principios e normas a que obedece a organização da
administração direta do estado.
Pode haver e há, dentro do Estado, serviços que desempenham as suas funções com autonomia. São serviços do Estado, mas
não dependem diretamente das ordens do Governo, estão autonomizados, têm os seus órgãos próprios de direção ou de
gestão. Assim, a administração indireta existe em resultado do constante alargamento e da crescente complexificação das
funções do Estado e da vida administrativa.

Por isso o estado cria estes centros autónomos de decisão e de gestão, assim descentralizando funções em organismos que,
embora mantendo-se-lhe ligados, e com ele colaborando na realização de fins que são próprios do Estado, todavia recebem
para o efeito toda uma série de prerrogativas que os erigem em entidades autónomas, com a sua personalidade jurídica, com
o seu pessoal, com o seu orçamento, com o seu património, com as suas contas – isto é, são organismos não integrados no
Estado.

Do ponto de vista objetivo ou material:

• Assim, é possivel perceber no que consiste a administração indireta do Estado → é uma atividade administrativa do
Estado, realizada, para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria
e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira.

Do ponto de vista subjetivo ou orgânico:

• Define-se como o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia
administrativa, ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado.
Assim, do ponto de vista orgânico, são sujeitos de direito, cada uma delas: a CP é uma PCP diferente do Estado; o Banco
de Portugal é uma PCP diferente do estado e assim sucessivamente.

No entanto, a decisão de criar estas entidades cabe ao Estado e continua a ser hoje essencialmente livre, dado o caráter
muito ténue dos condicionalismos estabelecidos pelo legislador.

O financiamento destas entidades cabe também ao Estado, no todo ou em parte. De início, para constituir capitais com
vista ao arranque da iniciativa, é o Estado que tem de avançar com a entrada do numerário. Em regra, estas entidades
dispõem de autonomia administrativa e financeira, isto é, tomam elas as suas próprias decisões, gerem como entendem a
sua organização, cobram elas as suas próprias receitas, realizam as suas próprias despesas.

Categorias – organismos incumbidos da administração indireta do estado:

INSTITUTO PÚBLICO

Os institutos públicos é uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de
determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva
pública.

 É dotado de personalidade jurídica;

 De tipo institucional, isto é, o seu substrato é uma instituição, não uma associação: assenta sobre uma organização
de caráter material e não sobre um agrupamento de pessoas.
 O estado, as autarquias lobais e as regiões autónomas são entidades de fins múltiplos, por sua vez, os institutos
públicos têm uma vocação especial.

FUNDAÇÕES PÚBLICAS

É uma fundação que reveste a natureza de pessoa coletiva pública. De acordo com a definição legal, as fundações públicas
são pessoas coletivas de direito público, sem fim lucrativo, com órgãos e património próprio e autonomia administrativa e
financeira.

LEI 24/2012 – autonomização das fundações públicas

EMPRESAS PÚBLICAS
+ o regime jurídico das empresas públicas encontra-se condensado num diploma – DLª133/2013 de 3 de outubro.

→ As empresas públicas estaduais são as mais importantes.

→ Empresas públicas que são pessoas coletivas públicas e empresas públicas que não o são;
→ Existência de empresas públicas nacionalizadas – eram empresas privadas e, em dado momento, foram objeto de uma
nacionalização.
→ Mas existem também aquelas empresas que são criadas ex novo pelo Estado;
→ E ainda uma terceira hipótese, o Estado põe termo à conceção de um serviço público e chama a si a sua exploração direta,
criando para o efeito uma empresa pública, a qual não resulta assim de nacionalização, mas de resgate.

Sendo assim, podemos definir empresas públicas como organizações económicas de fim lucrativo, criadas e
controladas por entidades jurídicas públicas.

• é preciso para serem consideradas empresas é que tenham por finalidade estatutária, ou institucional, dar
lucro: se dão ou não de facto, isso depende de serem bem ou mal administradas ou seja, existem entidades
que se consideram empresas mesmo não produzindo lucro, são as chamadas empresas falidas. Mas, se têm
por objetivo dar lucro, são empresas.
• Ex. se uma escola está organizada de modo a não prosseguir um fim lucrativo, não é uma empresa; se é uma
escola organizada e gerida de modo a produzir um lucro, ainda que moderado, é uma empresa.
• Assim, as empresas públicas são unidades produtivas que têm por finalidade institucional, intrínseca, dar
lucro. Deste modo, as empresas públicas são verdadeiras empresas porque têm um fim lucrativo.

Espécies de empresas públicas

❖ QUANTO À TITULARIDADE  Já sabemos que há empresas públicas estaduais, regionais ou municipais, conforme
pertençam ao Estado, a uma região autónoma ou a um município.
❖ QUANTO À NATUREZA JURÍDICA  Também já dissemos que há empresas públicas com personalidade jurídica e
empresas públicas sem personalidade jurídica. (exemplo destas são certos “serviços autónomos” do Estado e, no
plano municipal, os “serviços municipalizados”).
❖ QUANTO À FORMA  Já vimos que o DL nº133/2013 distingue entre as empresas públicas sob forma pública (é o
caso, por exemplo, das sociedades comerciais formadas com capitais exclusivamente públicos – sociedades de
capitais públicos), bem como das sociedades com maioria de capital público ou em que a Administração pública
detém “direitos especiais de controlo”.
❖ QUANTO AO OBJETO  sob este ângulo, as empresas públicas distinguem-se consoante tenham ou não por objeto
a exploração de um serviço público ou de um serviço de interesse económico geral – DL. ART.48º e ART.55º.
❖ Serão, assim, empresas de serviço público, as que asseguram a distribuição ao domicílio de água, gás, eletricidade,
bem como as que exploram as telecomunicações ou os transportes coletivos. Já não o serão as que destinem a
financiar investimentos públicos, ou as que tenham sobretudo em vista cobrar rendimentos para o Estado (os
chamados “monopólios fiscais”).

Personalidade e autonomia das empresas públicas:

EMPRESAS PÚBLICAS – SOCIEDADES – EMPRESAS PÚBLICAS – ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIAS –

dotadas de personalidade jurídica privada – PCPúblicas
PCPrivadas

O atual estatuto das empresas públicas reconhece o traço característico de as empresas públicas serem dotadas de
personalidade e autonomia. Com efeito, umas são sociedades – como tais, dotadas de personalidade jurídica privada e outras
são pessoas coletivas públicas, que, se revestirem a forma jurídica pública, denominam-se por entidades públicas
empresariais.

▪ Quanto à sua designação, as empresas públicas que revistam forma jurídica privada serão denominadas como
sociedades, em regra sociedades anónimas. São pessoas coletivas privadas.
▪ Se revestirem a forma jurídica pública – entidades públicas empresariais. São pessoas coletivas públicas.

ART.10, Nº1 – criação de empresas públicas que revistam a forma de sociedade, é feita “nos termos e condições aplicáveis
à constituição de sociedades comerciais”;

− A extinção destas faz-se nos termos prescritos na lei comercial para as sociedades.

ART.57, Nº1 – criação das entidades públicas empresariais é feita por DL, o qual aprovará também os restantes estatutos.

− A extinção destas faz-se mediante decreto-lei (ART.35, nº1), o qual pode, aliás, em certos aspetos, remeter para a
lei comercial (Nº2), mas esta só é aplicável se o decreto-lei de extinção para ela remeter expressamente (ART.35,
nº1 e 2).
Constituição de uma empresa pública (sob a forma privada) depende da autorização do Ministro das Finanças e do
Ministro responsável e pelo setor de atividade da empresa – ART.10, nº1 e 2.

+ a inexistência de autorização determina nulidade nos termos do ART.12, nº1.

Órgãos

A lei não estabelece, em princípio, qualquer distinção importante entre a estrutura orgânica das empresas públicas que
sejam sociedades e a das que constituam entidades públicas empresariais.

Na verdade, às primeiras aplicam-se, por definição, as regras próprias do Código das Sociedades Comerciais e, às segundas
também, por força da remissão efetuada pelo ART.60, Nº1 DL Nº133/2013.

No entanto, a lei preve também regras específicas de Direito Administrativo relativas à composição e funcionamento dos
órgãos de administração e de fiscalização das empresas públicas.

• Começa por exigir que as empresas públicas assumam um modelo de “governo societário que assegure a efetiva
separação entre as funções de administração executiva e as funções de fiscalização” – ART.30, Nº1.
• Depois, prescreve que os órgãos de administração e de fiscalização devem ser ajustados “à dimensão e complexidade da
empresa” – ART.31, Nº1.
• Relativamente à composição do órgão de administração, a lei prevê que deve integrar três membros, salvo quando a
dimensão e complexidade da empresa justificar uma composição diversa – ART.31, Nº2.
• Fixados estes princípios gerais, a lei atribui ao titular da função acionista – Ministro das Finanças – o poder de definir,
nos estatutos de cada empresa, a concreta configuração dos órgãos de administração e de fiscalização, de acordo com o
disposto nos estatutos das empresas públicas e no Código das Sociedades Comerciais – ART.31, Nº3.
• O Conselho de administração integra sempre um elemento proposto pelo Ministro das Finanças, a quem compete
aprovar expressamente qualquer matéria com impacto financeiro superior a 1% do ativo líquido da empresa – ART.31,
Nº3.
• No caso de este membro – financeiro – não concordar com o sentido da deliberação do órgão de administração, o assunto
é submetido à votação da assembleia geral e, na hipótese de não existir assembleia geral, a despacho dos Ministros das
Finanças e do setor de atividade da empresa – ART.31, nº5.
• Nos órgãos de administração é ainda obrigatória a presença de representantes da Direção-Geral do Tesouro e Finanças,
através de mais membros não executivos – ART.32, Nº3.
• As funções de órgão de fiscalização são, em regra, assumidas por um conselho fiscal – ART.33, Nº1, composto por
máximo de três membros, devendo um deles ser obrigatoriamente designado sob proposta da Direção Geral do Tesouro
e Finanças.

Superintendencia e tutela do governo:

As empresas públicas, como de resto também os institutos públicos, estão sujeitas à intervenção do governo, que reveste as
modalidades da superintendencia e da tutela.

O ART.11 do diploma estabelce a finalidade principal da intervenção do Governo: “defenir a orientação estratégica de cada
empresa pública”, isto é, defenir os objetivos a atingir e os meios e modos a empregar para atingi-los.

• Enquanto as autarquias locais são independentes do Estado, as empresas públicas (como os institutos públicos) não
o são. Gozam de autonomia, é certo, mas não de independencia.

As empresas públicas não se auto-administram, como as autarquias locais: desenvolvem uma administração estadual
indireta.

• Os órgãos dirigentes das autarquias locais definem livremente os objetivos destas e as grandes linhas da respetiva
atuação, por sua vez, os órgãos das empresas públicas dispõem de autonomia de gestão, mas têm de conformar-se com
os objetivos fixados pelo governo. Porque as autarquias locais pertencem às próprias populações, ao passo que as
empresas públicas (estaduais) pertencem ao Estado;
• As camaras municipais representam os munícipes que as elegeram, os conselhos de administração das empresas
públicas representam o Governo que os nomeou.
• Natural é, pois, que o Estado – a quem em última análise pertencem, e de quem afinal dependem, as empresas públicas
estaduais – se reserve o direito de lhes defenir os objetivos, orientando superiormente a sua atividade. É nisto que
 assenta a distinção entre tutela e superintendência: sobre as autarquias locais o Governo tem apenas poderes de tutela
(fiscalização); sobre as empresas públicas tem, também, poderes de superintendencia (orientação).
• Sobre as empresas públicas, o Governo tem, por lei, os seguintes poderes:
→ Definição das orientações estratégicas por resolução do Conselho de Ministros, que “aprova o conjunto de medidas
e diretrizes revelantes para o equilíbrio económico e financeiro do setor empresarial do Estado” – ART.24º, Nº1.
→ Exercício dos direitos do Estado, como acionista, através do Ministro das Finanças, em articulação com o Ministro
responsável pelo setor de atividade da empresa (ART.37, Nº1 e 2). Estes direitos são exercidos na assembleia geral
da empresa e, no caso desta não existir, por resolução do Conselho de Ministros ou por despacho do Ministro das
Finanças (ART.38, nº2). O exercício da função acionista compreende, designadamente, o poder de definir “as
orientações a aplicar no desenvolvimento da atividade empresarial reportada a cada triénio” e os objetivos e
resultados a alcançar em cada ano e triénio” (ART.38º, Nº1, alínea a) e b).
→ ART.39º, Nº4
→ ART.39, Nº8 e 9.
→ ART.25º, Nº5
→ ART.26, Nº2
→ ART.44 e ART.45.

(PAG.350)

O PRINCÍPIO DA GESTÃO PRIVADA

Qual o direito aplicável à atividade desenvolvida pelas empresas públicas: será o Direito Administrativo ou, diferentemente,
o direito privado (civil ou comercial)?

As empresas públicas, de um modo geral, estão sujeitas ao direito privado. A atividade que desenvolvem não é de gestão
pública, é de gestão privada.

É o que consta do DL nº133/2013, que diz no ART.14, Nº1: “as empresas públicas regem-se pelo direito privado, com as
especificidades decorrentes do presente decreto-lei, dos diplomas que procedem à sua criação ou constituição e dos
respetivos estatutos”.

Acontece, porém, pode acontecer que as empresas tenham de combinar o recurso ao direito privado com a possibilidade de
lançar mão do direito público, sempre que necessário – ART.22, Nº1 – “poderão as empresas públicas exercer poderes e
prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, designadamente quanto a: A) expropriação por utilidade pública; …”

COROLÁRIOS E LIMITES DO PRINCÍPIO DA GESTÃO PRIVADA

a) CONTABILIDADE – a contabilidade das empresas é uma contabilidade empresarial, não é uma contabilidade
administrativa – ART.58, Nº1
b) FISCALIZAÇÃO DAS CONTAS – de acordo com o ART.26, as contas das empresas públicas são sujeitas à fiscalização
do Tribunal de Constas, bem com à fiscalização da Inspeção Geral de Finanças.
c) REGIME JURÍDICO DO PESSOAL – o regime jurídico do pessoal que trabalha nas empresas públicas é o regime do
contrato individual de trabalho – ART.17, Nº1 – e não o regime dos trabalhadores em funções públicas. Salvo a
exceção prevista no ART.18.
d) SEGURANÇA SOCIAL – o regime de segurança social do pessoal das empresas públicas é o regime geral aplicável
aos trabalhadores das empresas privadas.
e) IMPOSTOS DO PESSOAL – quem trabalhe ao serviço de uma empresa pública paga impostos sobre o rendimento
do seu trabalho, nos mesmos termos em que os pagam aqueles que trabalham ao serviço das empresas privadas.
f) IMPOSTOS DA EMPRESA – as empresas públicas estão sujeitas, em princípio, à tributação direta e indireta, nos
termos gerais – ART.14, N. º2 – isto significa que as empresas públicas, por terem um regime de gestão privada, têm
de pagar impostos ao Estado, como se fossem empresas provadas, ao contrário do que acontece com os institutos
públicos.
g) REGIME COMERCIAL – todas as empresas públicas estão sujeitas ao regime comercial, ou por serem sociedades,
ou porque a lei as submete expressamente a esse regime – ART.61º.
h) CONTENCIOSO – ART.23, Nº2 – compete aos tribunais judiciais (e não aos tribunais administrativos) o julgamento
da generalidade dos litígios em que seja parte uma empresa pública.
i) EXECUÇÃO POR DÍVIDAS - princípio da gestão privada encontra outro limite no regime jurídico da execução por
dívidas aplicável às empresas públicas. Assim, se se tratar de pessoas coletivas públicas, não é possível intentar
contra qualquer empresa pública processo de falência ou insolvência, salvo na medida em que determinar o
decreto-lei que procedeu à criação da empresa - ART.35, Nº2.
 j) SERÃO AS EMPRESAS PÚBLICAS COMERCIANTES? – há quem entenda que sim, mas só se forem sociedades
comerciais, mas já não o serão se forem entidades públicas empresariais, até porque, nestes casos, como acabámos
de ver, não estão sujeitas a falência.
• As entidades públicas empresariais – EPE – são, pois, uma categoria de uma PCP de tipo empresarial, mas que se
distingue das mais porque possui personalidade jurídica de direito público (ao contrário das entidades anónimas, por
exemplo, que não possuem personalidade jurídica de direito público).

Administração independente

Falar em administração independente do Estado é falar de uma realidade completamente diferente da administração
central, quer direta quer indireta, e da administração autónoma do Estado.

Se olharmos para a competência administrativa do Governo presente no ART.199º da CRP, mais concretamente a alínea
D), compreendemos que compete ao Governo, no exercício de funções administrativas, exercer o poder de direção sobre a
administração direta do Estado, exercer poderes de superintendência e tutela (de legalidade e de mérito) sobre a
administração indireta, e exercer poderes de tutela (legalidade) sobre a administração autónoma. O caráter de
independência da administração independente está bem patente nesta norma, uma vez que “a contrario” se entende que
nenhum poder administrativo governamental é aplicado às entidades independentes.

 As entidades independentes são realidades alheias à pessoa coletiva Estado.

Refere o nº3 do ART.267º que “a lei pode criar entidades administrativas independentes”. É imperativo que seja a lei a criar
tais entidades o que, por conseguinte, faz com que seja uma matéria que integra a competência legislativa genérica da AR,
através da alínea c) do ART.161º CRP. Assim, a única ligação ou elemento identificador do poder estatal em relação às
entidades administrativas que compõem a administração independente é, precisamente, o fato de serem criadas unicamente
por Lei e, de um modo geral, por prosseguirem um interesse público.

Segundo as anotações do Prof. Gomes Canotilho e do Prof. Vital Moreira ao ART.267º, Nº3 da CRP, esclarecem que a
independência das entidades administrativas independentes, do ponto de vista orgânico, avalia-se pela composição, modo
de designação dos titulares dos seus órgãos, regras relativas ao mandato e regime de incompatibilidades (os seus titulares
não podem ser destituídos pelo Governo antes de terminarem o mandato).

Já do ponto de vista funcional, a independencia caracteriza-se pelo facto de elas desenvolverem a sua atividade sem sujeição
a quaisquer ordens ou instituições e sem qualquer censura ou contrato, por parte do governo ou de outra autoridade (salvo
os tribunais).

Se recorrermos a um critério material ou funcional, podemos considerar que este setor integra três tipos de entidades:

1. Entidades que exercem funções de regulação económica e social (autoridades reguladoras) que são objeto
de uma Lei-quadro 67/202013 de 28 de agosto;
2. Entidades vocacionadas para a defesa dos direitos dos cidadãos cuja atuação incide em especial nas
relações jurídicas administrativas (entre uma PCP e um cidadão/empresa).
3. Entidades fiscalizadoras da legalidade administrativa.

Entidades Administrativas Independentes e o seu enquadramento legal

Para entendermos bem o que são estas entidades, é necessário termos presente a Lei nº67/2013 de 28 de agosto que
aprova a Lei-quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos
setores privado, público e cooperativo. De um modo genérico, estas entidades independentes têm o nome de Entidades
Reguladoras.

Entidades que exercem funções de regulação económica e social (autoridades reguladoras) - ART.3 LEI Nº67/2013

 Autoridade da Concorrência – entidade que integra a nossa administração, do ponto de vista orgânico, mas, do ponto
de vista funcional, está mais vinculado à comissão europeia do que propriamente à nossa organização administrativa.
o Fala-se de europeização funcional, a comissão europeia criou um sistema de trabalho em rede e em cada estado-
membro há uma autoridade da concorrência. Em consequencia da globalização, estas 27 autoridades da
concorrência trabalham em rede com a comissão europeia.
 Comissão de mercado de valores mobiliários – regula os mercados dos instrumentos financeiros, isto é, a bolsa.
 Autoridade de supervisão dos seguros e fundos de pensões;
 Autoridade de comunicações de Portugal – ANACOM;
 Autoridade reguladora da saúde;
 Autoridade reguladora dos serviços energéticos – gás e eletricidade;
 Autoridade reguladora de águas e resíduos;
 Autoridade reguladora nacional da aviação civil;
 Autoridade da mobilidade e dos transportes;
 Comissão reguladora para a segurança das instalações nucleares.

Há uma importante exceção no Nº4 do ART.3 que estabelece que o Banco de Portugal e a Entidade Reguladora para a
comunicação social não se regem pela Lei-quadro das entidades reguladoras uma vez que a própria lei estabelece que se
regem por legislação própria – ART.3, Nº4, parte final.

➢ O Banco de Portugal é uma entidade reguladora, mas com estatuto sui generis, ou seja, é uma entidade com impacto
a nível europeu. + ART.102 CRP.
➢ Ademais, o INFARMED e o IMPIC (instituto dos mercados públicos do Imobiliário e da Construção – para além de
atuar na área dos contratos públicos, tem ainda importante relevo na área de construção civil porque é este instituto
que atribui os Alvarás) são entidades reguladores, mas também institutos públicos com regime especial.

➢ Entidades vocacionadas para a tutela de legalidade e defesa dos direitos fundamentais:

1ºSUBGRUPO – entidades com estatuto jurídico constitucional – ART.102 CRP

Desde cedo que, pontualmente, a Constituição retira da esfera do Governo pequenos núcleos de funções administrativas que
– pela especial sensibilidade das matérias em causa e, sobretudo, pela sua estreita ligação à tutela de direitos, liberdades e
garantias – requerem um nível de independencia política. Para os casos que se seguem, a constituição, juntamente com a
consagração de um certo direito fundamental, contém uma “determinante organizativa” necessária para a sua tutela efetiva,
ficando o legislador ordinário com a liberdade para escolher o nome, a composição e as competências do órgão independente
que terá a seu cargo essa proteção.

• ART.23 CRP - Provedor de Justiça; qualificação como órgão independente, o seu titular é designado pela AR e pelo
tempo que a lei determinar.

• ART.39 CRP - Entidade reguladora da comunicação social, entidade administrativa independente, os dirigentes
destes são designados pela AR.

• ART.92 CRP - Conselho económico e social - órgão de consulta e concertação.

• ART.218 CRP - Conselho superior da magistratura - presidido pelo Presidente do supremo tribunal de justiça, contem
composição mista.

• ART.217, Nº2 CRP - conselho superior dos Tribunais administrativos e fiscais

• ART.220 CRP - Procurador geral da república

• ART.220 CRP - Conselho superior do ministério publico

• ART.274 CRP - Conselho superior da defesa nacional - presidido pelo PR, inclui membros eleitos pela AR e inclui
órgãos de consulta.

2ºSUBGRUPO – entidades de criação legal – a coberto da possibilidade prevista no ART.267/3 CRP

• Comissão nacional de eleições;

• Comissão de acesso aos documentos administrativos;

• Comissão nacional de proteção de dados - ART.35, Nº2;

Entidade administrativa independente, o principal instrumento normativo nesta matéria é um regulamento da U.E.

• Conselho Nacional de ética para as ciencias da vida - (lei da eutanásia);

• Conselho da fiscalização da base de danos de perfis de ADN.

• Conselho das Finanças Publicas - última entidade a ser criada, no periodo pós Troika.
Em suma, a independencia alcança-se por duas vias:

 Entidades e órgãos consagrados na CRP ou a sua atividade incide sobre direitos fundamentais mesmo não estando
previsto na CRP (conselho de proteção de dados). Aqui a independencia alcança-se por isenção, imparcialidade,
neutralidade, objetividade, transparência e exclusividade dos membros dirigentes dos órgãos principais
destas entidades. Algumas delas funcionam como uma instância parajurisidicional, como acontece com o provedor
de justiça.
 Por outro lado, pela lei-quadro 67/2013, como uma subtração à influência do governo.

No entanto, independentemente da via para alcançar essa independencia, podemos de todo o modo considerar como traços
comuns ao regime jurídico aplicável às entidades administrativas independentes, dois traços principais:

 Independencia ao nível orgânico e estrutural – entidades integradas numa organização.

 Independência ao nível funcional – esta alcança-se através de duas vias:
o Modo de designação dos titulares dos órgãos de topo (principais);
o Não submissão dessa atividade, seja à direção, seja à superintendencia ou orientação por parte do governo.

Modo de designação dos titulares dos órgãos:

➢ Órgãos designados pela AR têm uma maior independencia;

➢ Quando o titular dos órgãos de topo são designados pelo governo, como sucede com as entidades reguladoras, ainda
que se procure objetivar essa designação por parte do governo.

A lei-quadro associa 4 características que reforçam a independência no quadro funcional:

 Duração dos mandatos;

 Regime exigente e impedimentos e incompatibilidades;
 Estabilidade da duração do mandato que às vezes se traduz na inamovibilidade sui generis, atípica. Situações como o
provedor de justiça (mas também governador do banco de Portugal); presidente da comissão nacional de proteção de
dados; governador do banco de Portugal.
 Para garantir a independencia é ainda necessário existir um desfasamento ou não haver uma correspondencia entre a
duração dos mandatos e o mandato governamental / periodo da legislatura.

ATENÇÃO – art.17 da lei-quadro – CRESAP (assegura a transparência, isenção, rigor e independência as funções de
recrutamento e seleção de candidatos para cargos de direção superior da administração pública e avalia o mérito dos
candidatos e gestores públicos) – membro do governo responsável pela redução da liberdade de escolha do governo,
pretendem realizar os concursos de topo, avaliando os currículo e entrevistas para altos cargos.

Administração autónoma

CONCEITO – ART.199, alínea d) CRP – estabelece que compete ao governo, no exercício das suas funções administrativas,
“dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil ou militar, superintender na administração indireta
e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma”.

A administração autónoma é aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se
dirige a si mesma, definindo com independencia a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a
superintendencia do Governo.

 em primeiro lugar, a administração autónoma prossegue interesses próprios das pessoas que a constituem, ao contrário
da administração indireta que, como vimos, prossegue atribuições do Estado, ou seja, prossegue fins alheios.
 Em segundo lugar, a administração autónoma dirige-se a si mesma, apresentando-se como um fenómeno de auto-
administração: quer dizer, são os seus próprios órgãos que definem com independencia a orientação das suas atividades,
sem estarem sujeitos a ordens ou instruções, nem a diretivas ou orientações do governo.
 A administração autónoma se administra a si própria e não deve obdiencia a ordens ou instruções do Governo, nem tão-
pouco a quaisquer diretivas ou orientações dele emanadas.
 O único poder que constitucionalmente o Governo pode exercer sobre a administração autónoma é o poder de tutela
(alínea d) do ART.199º; Nº4 do ART.229 e ART.242 CRP), tratando-se apenas de um mero poder de fiscalização ou
controlo, que não permite dirigir nem orientar as entidades a ele submetidas.

As entidades incumbidas da administração autónoma são:

❖ Associações públicas – de tipo associativo.

 ❖ As autarquias locais – pessoas coletivas de população e território.
❖ E, embora numa posição especial, as regiões autónomas dos Açores e da Madeira.

Em todas elas há um substrato humano: todas são agrupamentos de pessoas, diferentemente do que acontece na
administração indireta, onde tanto os institutos públicos como as empresas públicas são substratos materiais, organizações
de meios – serviços, patrimónios, estabelecimentos ou empresas.

ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS

É de todos conhecido o conceito de associação: como resulta dos ART.157º e ART.167º CC, uma associação é uma pessoa
coletiva constituída pelo agrupamento de várias pessoas singulares ou coletivas que não tenha por fim o lucro económico
dos associados. Se tivesse, seria uma sociedade.

• Gozam de expressa sustentação constitucional, no ART.267, Nº4 CRP.

→ Enquanto os institutos públicos e as empresas públicas têm um substrato de natureza institucional, as associações
públicas têm um substrato de natureza institucional, as associações têm um substrato de natureza associativa;
→ As associações públicas têm por esteio um agrupamento de indivíduos e ou de pessoas coletivas com um objetivo
comum.
→ Os institutos públicos e as empresas públicas existem para prosseguir interesses públicos do Estado, por sua vez, as
associações públicas existem para prosseguir interesses públicos próprios das pessoas que as constituem.
→ Têm interesses e fins próprios e, por isso mesmo, dirigem, orientam e gerem os seus destinos, os seus bens, o seu pessoal
e as suas finanças sem estarem sujeitos a diretivas ou orientações exteriores.
→ Entre associações públicas e institutos públicos há apenas uma coisa em comum: ambos são pessoas coletivas públicas,
criadas para assegurar a prossecução de interesse públicos determinados e, por isso, ambos os casos estamos perante
pessoas coletivas de fins singulares.
→ Não têm finalidades lucrativas;
→ Existem associações públicas de entes públicos, de entes particulares e, simultaneamente, de entidades públicas e
privadas. As denominadas ordens profissionais como a Ordem dos Advogados são comummente tidas como o
paradigma das associações públicas.

ESPÉCIES DE ASSOCIAÇÕES:

❖ ASSOCIAÇÕES DE ENTIDADES PÚBLICAS

Trata-se de entidades que resultam da associação, união ou federação de entidades públicas menores e, especialmente, de
autarquias locais. Por vezes, para designar este tipo de associações públicas utiliza-se a expressão consórcios públicos.

Ex. áreas metropolitanas, as comunidades intermunicipais e as associações de municípios e freguesias de fins específicos
(ART.247º e ART.253º CRP e ART.63 a ART.110º da LAL). Ou ainda, associações públicas de entres públicos, agora sem
caráter territorial: os consórcios entre estabelecimentos de ensino superior, destinados a coordenar as respetivas ofertas
formativas ou a pôr em comum os recursos de que dispõem em matéria de investigação científica.

ART.253 CRP

❖ ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS DE ENTIDADES PRIVADAS

Como exemplo, temos as ordens profissionais e as camaras profissionais (inexistentes à data). + associações públicas
profissionais e academias científicas e culturais (constituida por pessoas singulares).

− Lei 2/2013 de 10 de janeiro.

❖ ASSOCIAÇÕES PÚBLICAS DE CARÁTER MISTO

Numa mesma associação se agrupam, uma ou mais pessoas coletivas públicas e indivíduos ou pessoas coletivas privadas.

É o que se sucede com as cinco entidades regionais de turismo, constituídas pela Lei nº33/2013 de 16 de Maio

Algo semelhante se passa com os centros de formação profissional de gestão partilhada.

❖ NÃO SÃO ASSOCIAÇÕES

Outras entidades que não são pessoas coletivas de direito público;

Por lhes faltar natureza associativa;

Ou mesmo por não possuírem personalidade jurídica.

Exemplo:

• Associação nacional de municípios e associação nacional de freguesias (ANAFRE);

• Associações sindicais;
• Associações políticas;
• Associações de desenvolvimento regional;
• As camaras de comércio e indústria;
• Associações de solidariedade social, de voluntários de ação social, de socorros mútuos.
• Organizações de moradores – ART.263, 264, 265 CRP;
• Casas do povo;
• Dois grupos de associações que possuem estatuto especial:
o Estatuto de utilidade pública – instituições particulares - IPCC – painel intergovernamental sobre mudança
do clima (?), fazem parte da chamada administração privada, juntamente com as restantes empresas públicas
tout court;
o Federações desportivas – associações de direito privado com estatuto de utilidade pública desportiva.

AUTARQUIAS LOCAIS

NÃO ESQUECER – a administração local autárquica não se confunde com a administração local do Estado: é uma forma de
administração muito diferente.

• Em sentido subjetivo ou orgânico  é o conjunto das autarquias locais;

• Em sentido objetivo ou material  é a atividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais.

A existência de autarquias locais no conjunto da Administração Pública Portuguesa é um imperativo constitucional.

A Carta Europeia da Autonomia Local considera que as autarquias locais são os princípios fundamentais de todo o
princípio democrático, de modo que acentua uma ligação umbilical entre uma sociedade democrática e a existência de
autarquias locais.

Nessa linha a Carta Europeia refere-se aos principais alicerces do todo o regime democrático, sendo que no ART.235 CRP
infere que a organização compreende a existência de autarquias locais, absolutamente necessárias para a consagração de
um estado de direito (necessidade que é também aferida no preambulo da Carta Europeia do Poder Local).

• ART.2
• ART.3
• ART.4, Nº3

A constituição dá-nos a definição de autarquia local, no ART.235º, Nº2 e é a partir desta que Freitas do Amaral apresenta
uma outra:

• As autarquias locais são pessoas coletivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados
de residentes em diversas circunstâncias do território nacional, e que asseguram a processução dos interesses
comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respetivos habitantes.

ATENÇÃO:

 As autarquias locais não fazem parte do Estado, não são o Estado, não pertencem ao Estado. São entidades
independentes e completamente distintas do Estado – embora possam por ele ser fiscalizadas, controladas ou
subsidiadas.
 As autarquias locais não são instrumentos de ação do Estado, mas fórmulas autónomas de organização das populações
locais residentes nas respetivas áreas. Constituem-se de baixo para cima, emanando das populações residentes, e não
de cima para baixo, emanando do Estado (ao contrário do que vimos suceder com os institutos públicos e com as
empresas públicas).
o Art.164, alíena n) CRP
o Art.164, alínea m) CRP
o Art.164, alínea l) CRP
 As autarquias locais nem sequer são instrumentos de administração estadual indireta, pertencem sim à administração
autónoma.
 O conceito de autarquia local comporta quatro elementos essenciais: território, agregado populacional, os interesses
próprios deste, e os órgãos representativos da população.

1.TERRITÓRIO

O território é o elemento mais importante no conceito de autarquia local, tanto que as autarquias se definem como “pessoas
coletivas territoriais”, segundo a expressão da própria constituição, ou, noutra terminologia, como “pessoas coletivas de
população e território.

• Em primeiro lugar, o território desempenha a função de identificar a autarquia local.

• Em segundo, o território da autarquia tem a função de permitir definir a população respetiva, isto é, o agregado
populacional cujos interesses vão ser prosseguidos pela autarquia local.
• Em terceiro lugar, o território desempenha também o papel de delimitar as atribuições e as competências da autarquia
e dos seus órgãos, em razão de lugar.

2.AGREGADO POPULACIONAL

• É em função do agregado populacional que se definem os interesses a prosseguir pela autarquia e, também, porque a
população constitui o substrato humano da autarquia local.
• Os residentes no território da autarquia constituem a sua população. É o critério da residência que para este efeito
funciona primeiramente.
• A qualidade de membro da população de uma autarquia local confere uma série de direitos e deveres – o direito mais
importante é o direito de voto, nomeadamente nas eleições para os órgãos dirigentes dessas mesmas autarquias. Mas
há outros direitos, tais como o direito de consultar determinados documentos, o direito de assistir às reuniões
públicas dos órgãos da autarquia, o direito de impugnar em tribunal certos atos da autarquia, etc.
• Também existem determinados deveres ligados à qualidade de membro da população de uma autarquia local,
nomeadamente o dever de pagar impostos locais.

3.INTERESSES COMUNS

• São interesses comuns que servem de fundamento à existência das autarquias locais, as quais se formam para prosseguir
os interesses privativos das populações locais, resultantes do facto de elas conviverem numa área restrita, unidas pelos
laços de vizinhança.
• Interesses locais VS. Interesses nacionais VS. Interesses regionais VS. Interesses supramunicipais.
• Claro que entre os interesses próprios das populações locais e os interesses gerais da coletividade nem sempre é fácil
traçar a linha divisória, mas existem também casos em que os interesses são simultaneamente nacionais e locais.
Em relação a eles tem de intervir o legislador, tem de atuar a lei administrativa, para decidir se se deve considerar que
o interesse prevalecente é o da comunidade nacional (caso em que deve ser posto a cargo do Estado); ou se o interesse
prevalecente é local (devendo portanto ser entregue à respetiva autarquia local); ou ainda se há que estabelecer formas
de articulação e coordenação entre o Estado e as autarquias, por certos interesses serem simultaneamente nacionais e
locais.

4.ÓRGÃOS REPRESENTATIVOS

• Nos regimes democráticos, os órgãos das autarquias locais são eleitos em eleições livres pelas respetivas populações –
são as chamadas eleições locais ou eleições autárquicas.
• É através de eleição que são escolhidos os representantes das populações locais para exercerem a função de órgãos das
autarquias locais: e por isso estes se chamam de órgãos representativos. Só nessa medida se pode dizer que são as
próprias populações locais a administrarem-se a si mesmas.

ESPÉCIES DE AUTARQUIAS LOCAIS EM PORTUGAL

 Município;
 Freguesia;
 Prevê-se a criação, no futuro, de uma nova autarquia supramunicipal, designada de região.

REGIME JURÍDICO DAS AUTARQUIAS LOCAIS

 CRP – sob a epigrafe “Poder Local” – ART.235º e ss.

  Lei nº75/2013 de 12 de setembro, que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, o estatuto das entidades
intermunicipais, o regime de transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades
intermunicipais e o regime jurídico do associativismo autárquico. A lei designa-se como LAL – Lei das Autarquias
Locais.
 Lei nº169/99 de 18 de setembro (Lei de composição e funcionamento das autarquias – LCFA), que, apesar de
parcialmente revogada pela LAL.

CRP

a) A divisão do território só pode ser estabelecida por lei – ART.236º Nº4 CRP; (-» remissão ART.164)
b) Descentralização – a lei administrativa, ao definir as atribuições e a organização das autarquias locais, bem com a
competência dos seus órgãos, tem de respeitar o princípio da descentralização – ART.237º (-» remissão ART.164)
c) Património e finanças locais – as autarquias locais têm património e finanças próprios – ART.238º, nº1 (-»
remissão ART.164, alínea r)
d) Órgãos dirigentes: as autarquias locais serão dirigidas por uma assembleia deliberativa, eleita por sufrágio
universal, segundo o sistema da representação proporcional, e por órgão colegial executivo, perante ela responsável
– ART.239, nº1 e 2.
e) Referendo local – é autorizado sobre matérias da competência exclusiva da autarquia, desde que por voto secreto,
os casos e nos termos que a lei estabelecer – ART.240.
f) Tutela administrativa – as autarquias locais estão sujeitas à tutela do Estado. É uma mera tutela de legalidade,
consiste unicamente na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, e só poder ser exercida
nos casos e segundo as formas previstas na lei – ART.242.
g) Poder regulamentar – as autarquias locais têm poder regularmente próprio (não esquecer que o regulamento
também é fonte de direito). Contudo, no exercício desse poder, não podem violar a CRP, nem a lei, nem quaisquer
regulamentos emanados de autarquias de grau superior ou de autoridades com poder tutelar – ART.241
h) Pessoal – as autarquias locais têm quadros de pessoal próprio, nos temos da lei – ART.243. É aplicável aos
funcionários e agentes da administração local autárquica o regime jurídico dos funcionários e agentes do estado –
ART.269.
i) Apoio ao Estado – o Estado tem o dever de nos termos da lei, conceder às autarquias locais, sem prejuízo da sua
autonomia, apoio técnico e em meios humanos – ART. 243, Nº3.

FREGUESIA

 ART.7 LAL – atribuições da freguesia – o legislador regressou à técnica da enumeração exemplificativa e, por outro lado,
manteve-se a autonomização das atribuições das freguesias relativamente às do municipio.
 O ART.131 LAL permite que os municípios deleguem competências nas freguesias, mediante a celebração de um
contrato inter administrativo. Este contrato de delegação de competências é celebrado entre a Câmara Municipal e a
Junta de freguesia, carecendo de autorização, por um lado, da Assembleia Municipal (ART.25, Nº1, alínea k) e, por
outro, da Assembleia de Freguesia (ART.9, Nº1, alínea g).
 Independentemente da celebração de qualquer contrato de delegação de competências, a lei considera que estão
delegadas nas juntas de freguesia um conjunto significativo de competências das câmaras municipais (ART.132 LAL).
Trata-se de uma delegação tácita – que a lei designa de delegação legal – e que abrange competências em domínios sobre
os quais o legislador presume que, segundo um critério de normalidade, devem ser exercidas pelas juntas de freguesia,
tal como sucede, por exemplo, com a manutenção dos espaços verdes ou com a limpeza.
 Por sua vez, as freguesias podem, por deliberação da respetiva assembleia, delegar tarefas administrativas, desde que
não envolvam o exercício de poderes de autoridade, nas organizações de moradores (ART.248 CRP e ART.9, nº1,
alínea h) LAL).

ÓRGÃOS DA FREGUESIA

Os principais órgãos da freguesia são os seguintes:

→ Um órgão deliberativo e representativo dos habitantes  A assembleia de Freguesia;

→ Um órgão executivo  a Junta de Freguesia.

O sistema eleitoral relativo a estes órgãos funciona em dois graus:

Primeiro, os eleitores elegem os membros da Assembleia de Freguesia; estes, por sua vez, no âmbito da Assembleia, elegem
a Junta de Freguesia. A junta de freguesia é, pois, designada por eleição indireta.
 ASSEMBLEIA DE FREGUESIA

ART.11, Nº1 – reúnem 4 vezes por ano;

A competência das Assembleias de Freguesia vem regulada nos ART.9º e ART.10 LAL e pode ser agrupada em quatro
funções principais:

▪ Função eleitoral – compete à Assembleia eleger a Junta de Freguesia;

▪ Função de fiscalização – a assembleia acompanha a atividade da Junta, controlando e superintendendo o seu
funcionamento;
▪ Função de orientação geral – no exercício desta função, compete à Assembleia discutir os orçamentos e as contas,
estabelecer normas gerais, aprovar regulamentos da freguesia, lançar tributos. Na competência das Assembleias de
Freguesia incluem-se, pois, poderes tributários e poderes regulamentares.
▪ Função decisória – consiste em decidir os casos concretos mais importantes que em virtude da sua relevância a lei
reserva para a Assembleia, não os deixando à competência da junta.

De salientar que, nas pequenas freguesias com 150 eleitores ou menos, devido a esse reduzido número não permitir a
constituição da Assembleia de Freguesia, as funções deste órgão são desempenhadas pelo Plenário dos cidadãos eleitores –
o que constitui um exemplo marcante do sistema de democracia direta, ou seja, não representativa, mas exercida
diretamente pelos próprios cidadãos.

JUNTA DE FREGUESIA

A “Junta de freguesia” é o corpo administrativo da freguesia e é constituída por um Presidente – a pessoa que tiver
encabeçado a lista mais votada para a assembleia de freguesia – e por um certo número de vogais.

Há três modalidades quanto à composição da junta de freguesia – Lei 169/99 – ART.24:

▪ Freguesias com menos de 5000 habitantes – a freguesia é composta por três membros (presidente, secretário e
tesoureiro);
▪ Freguesias entre 5000 e 20 000 habitante – a junta de freguesia é composta por 5 membros (presidente,
secretário, tesoureiro, e dois vogais);
▪ Freguesias com mais de 20 000 habitantes – a Junta de Freguesia é composta por 7 membros (presidente,
secretário e 4 vogais).

A junta de freguesia é um órgão regular, pois, como estabelece o ART.20º LAL, reúne ordinariamente uma vez por mês ou
quinzenalmente, se o julgar conveniente; podendo fazê-lo extraordinariamente sempre que necessário.

Sobre a competência da junta de freguesia dispõem os ART.16 e ART.19 LAL e ainda o ART.24 Lei 169/69. As principais
funções são:

 Função executiva – compete à junta de freguesia assegurar a execução das liberações da Assembleia de Freguesia, bem
como a execução das leis, regulamentos e planos aplicáveis.
 Função de estudo e proposta – a junta deve estudar os problemas da freguesia e propor soluções para eles;
 Função de gestão – cabe à junta assegurar a gestão regular dos bens, serviços, pessoal, finanças e obras a cargo da
freguesia;
 Função de fomento – a Junta está incumbida de apoiar, por si ou em comparticipação com outras entidades, as
iniciativas sociais, culturais, desportivas e outras que sejam de interesse para o desenvolvimento da freguesia.
 Função de colaboração – em especial, no âmbito do ordenamento do território e urbanismo (a participação no
procedimento de elaboração dos planos municipais de ordenamento do território, bem como o apoio na fase de
realização do inquérito público e da prestação de informações aos interessados) e em geral, relativamente a todas as
entidades públicas, em tudo o que respeite ao bem-estar da população da circunscrição (colaborar e/ou participar é
também uma competência da junta de freguesia).

Refira-se, além disso, que a Junta de Freguesia pode exercer competências delegadas pela Câmara Municipal (ART.131º e
ART132º LAL), devendo a celebração do contrato de delegação de competências ser autorizada quer pela Assembleia de
Freguesia (ART.9, Nº1, alínea g) LAL).

 A Junta de Freguesia pode ainda, sob autorização da Assembleia de Freguesia, estabelecer formas de cooperação com
entidades públicas e privadas, bem como celebrar protocolos com entidades públicas, particulares e cooperativas que
 desenvolvam a sua atividade na área da freguesia, designadamente quando os equipamentos envolvidos sejam
propriedade da freguesia e se salvaguarde a sua utilização pela comunidade local (ART.9, Nº1, alíneas i) e j) LAL).
 O Presidente da Junta tem, por sua vez, algumas competências próprias: é membro da junta, mas é também um órgão
executivo das deliberações da própria junta, como estabelece o ART.18º LAL.

ASSOCIAÇÕES DE FREGUESIAS

A nova disposição (ART.247º CRP) determina que “as freguesias podem constituir, nos termos da lei, associações para
administração de interesses comuns”, à semelhança de possibilidade idêntica reconhecida aos municípios (ART.253º CRP)
e na linha de previsão do ART.9º Carta Europeia da Autonomia Local.

• O reconhecimento de um papel de crescente intervenção da freguesia em áreas ligadas à proteção da infância, à

assistência social, ao apoio de idosos, à promoção de atividades culturais, bem como à gestão e manutenção de
equipamentos sociais, muitas vezes através de protocolos celebrados, quer com entidades públicas, quer com
entidades privadas, faz avultar a necessidade de cooperação entre as instituições paroquiais.
• Segundo a LAL – ART.63, Nº1 – as associações de freguesias são verdadeiras pessoas coletivas públicas. E, não
sendo, como é óbvio, autarquias locais, mas “associações de autarquias locais”, entendemos que se trata de
associações de entidades públicas.
• A constituição de associações de freguesias para fins especificos – ART.109º LAL – obedece a um princípio de
estabilidade, tendo cada associação de freguesias estatutos próprios.
• As associações de freguesias estão sujeitas ao regime da tutela administrativa nos mesmo termos que as autarquias
locais – ART.64 LAL – e, enquanto pessoas coletivas de direito público, regem a sua atividade pelo Direito
Administrativo – ART.110 LAL.

ATENÇÃO – há uma diferença entre as associações de freguesias enquanto estruturas de cooperação e a ANF –
associação nacional de freguesias que é uma associação de direito privado com finalidades de representação e
reivindicação (perante terceiros, nomeadamente o Governo e os partidos políticos com assento na AR) das freguesias que a
integram.

MUNICÍPIO

O Município é a autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios da população residente na
circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela eleitos.

Ao incluir na definição a expressão “autarquia local2” já vai implícita a caracterização do município como pessoa coletiva
pública, do tipo pessoa coletiva de população e território. E ao fazer referência aos interesses da população residente na
“circunscrição concelhia”, delimita-se o âmbito do município, distinguindo-o da freguesia e da região, que visam a
prossecução dos interesses próprios de outras populações, definidas em função da residência em circunscrições de área
mais restrita ou mais vasta que a do município.

Os órgãos do município

ASSEMBLEIA MUNICIPAL

A assembleia municipal é o órgão deliberativo do município, isto é, funciona como autêntico parlamento municipal.

ART.251 CRP – traça a composição da Assembleia Municipal e, conforme se pode ver do seu texto, essa composição é mista.

→ A Assembleia Municipal não é toda ela eleita diretamente: é, em parte, constituída por membros eleitos e, em parte,
constituída por membros por inerência (que são os presidentes das juntas de freguesia). Mas o número de
membros diretamente eleitos pela população não pode, segundo a CRP, ser inferior ao dos presidentes das juntas
de freguesia, norma que visa assegurar que os escolhidos por eleição direta não fiquem em minoria perante os
designados apenas mediante inerência.
→ Funcionamento - o ART.27 LAL diz-nos que a “assembleia municipal reúne em cinco sessões ordinárias anuais”
→ Competência – como é um órgão tipo parlamento, a Assembleia Municipal não desempenha funções executivas,
nem funções de gestão, mas antes funções próprias deste género de órgãos, das quais se destacam 5 nos termos do
ART.25º LAL:

Sendo que o exercício de algumas destas competências esta dependente da iniciativa ou da proposta da Câmara Municipal.
• Função de orientação geral do município: de que a mais importante é discutir e aprovar o programa anual de
atividades e o orçamento do município;
• Função de fiscalização da Câmara Municipal: que se traduz, na aprovação de uma moção de censura – ART.25, Nº2,
a) -» ART.9 e ART.10 Lei 50/2012;
o Serviços municipalizados: os municípios podem proceder à municipalização de serviços.
• Função de regulamentação: que consiste em elaborar regulamentos, de entre os quais uma categoria muito importante
de regulamentos municipais, que são as posturas municipais;
• Função tributária: que consiste em estabelecer impostos e taxas, a que os munícipes ficam sujeitos;
• Função de decisão superior: que se traduz na prática de atos sobre as matérias mais importantes da vida do município
(como por exemplo, a aprovação do plano de urbanização, a autorização de compra de imóveis…).

CÂMARA MUNICIPAL

É o órgão colegial do tipo executivo a quem está atribuida a gestão permanente dos assuntos municipais.

A câmara municipal é, pois, o corpo administrativo do município e é diretamente eleito pela população do município.

COMPOSIÇÃO → Diz-nos o ART.57º Lei 169/99 que a câmara municipal é composta pelo Presidente da Câmara e pelos
vereadores.

FUNCIONAMENTO → A câmara municipal está em sessão permanentemente, ou seja, dura todo o ano. As reuniões são uma
por semana, em princípio, salvo se a própria Câmara decidir reunirá uma vez de quinze em quinze dias – ART.40, nº1 LAL.

COMPETÊNCIA → esclarece o ART.33º LAL que há cinco tipos de funções:

• Função preparatória e executiva  a Câmara prepara as deliberações da Assembleia Municipal e, uma vez tomadas,
executa-as;
• Função consultiva  a Câmara emite parecer sobre projetos de obras não sujeitos a licenciamento municipal e
participa, nos termos da lei, em órgãos consultivos de entidades da administração central.
• Função de gestão  a Câmara gere o pessoal, os dinheiros e o património do município, e dirige os serviços municipais;
• Função de fomento  a Câmara apoia, exclusiva ou conjuntamente com outras entidades, o desenvolvimento de
atividades de interesse municipal de natureza social, cultural, desportiva …
• Função de decisão  a câmara toma todas as decisões de autoridade que a lei lhe confia, nomeadamente através da
prática de atos administrativos (licenças, autorizações, adjudicações), de contratos administrativos (empreitadas,
concessões, fornecimento) e da emissão de posturas no âmbito da sua competência exclusiva.

A forma de exercício da competência da Câmara Municipal que constitui a regra – ao contrário do que acontece com o
Governo – é a do exercício coletivo pela Câmara, reunida em colégio.

Há, porém, um certo número de exceções que convém examinar:

• Casos em que a competência da Câmara pode ser exercida pelo Presidente da Câmara, por delegação da Câmara: são os
casos previstos no ART.34º, Nº1 LAL;
• A segunda exceção vem prevista no ART.34, Nº1: a competência da Câmara que se encontre delegada no Presidente
pode ser por este subdelegada nos vereadores.
• Casos em que a competência da Câmara pode, sob autorização da Assembleia Municipal e da Assembleia de Freguesia,
ser exercida por uma ou mais juntas de freguesia, através da celebração de um contrato de delegação de competências
ou de um acordo de execução – ART.9, nº1, alínea g) + ART.25º, nº1, alínea k) + ART.131, 132, 133 LAL.
• Da quarta execeção ocupa-se o ART.35, Nº3: casos em que a competência da Câmara, se “circunstâncias excecionais e
urgentes” o exigem. Aqui, as decisões do Presidente são obrigatoriamente sujeitas a ratificação da Câmara, na primeira
reunião desta que se seguir – ART.35º, Nº3. E, não havendo ratificação pelo segundo órgão, a decisão tomada pelo
primeiro torna-se anulável.

PRESIDENTE DA CÂMARA

Atualmente, o vasto elenco de competências enunciadas no ART.35 LAL confirmam que o Presidente da Câmara é o órgão
de vasta competência executiva, a figura emblemática do município, e o verdadeiro chefe da administração municipal (uma
vez que reitera aqui o sistema de eleição direta do Presidente da Câmara estabelecido na legislação Portuguesa).

COMPETÊNCIA  ART.35 LAL

• Função presidencial → consiste em convocar e presidir às reuniões da Câmara, e em representar o município, em juízo
e fora dele;
• Função executiva → cabe-lhe executar as deliberações tomadas pela própria Câmara;
• Função decisória → compete-lhe dirigir e coordenar os serviços municipais – como superior hierarquico dos respetivos
funcionários – e resolver todos os problemas que a lei lhe confie ou que a Câmara lhe delegue.
• Função interlocutória → cumpre ao Presidente da Câmara fornecer informações aos vereadores e à Assembleia
Municipal, bem como remeter a esta toda a documentação comprovativa da atividade do Município, em especial no
plano financeiro.

Além da sua competência própria, o Presidente da Câmara pode exercer também uma considerável competência
delegada, nos termos do ART.34, Nº1 LAL.