Administração Pública

Direita e Indireta
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PRINCÍPIO FEDERATIVO E PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DE PODERES

O Estado Federal brasileiro reconhece a existência de três níveis de poder político:

A autonomia dos entes federados é marcada por três características básicas:
Os entes possuem diploma
constitutivo e competências
legislativas próprias na
Constituição
Cada ente organiza o
respectivo governo e elege
seus representantes. Há o
Executivo, Legislativo e
Judiciário.
OBS: O Município não tem
Poder Judiciário.
Ex:
A- Presidente
B- Governadores
C- Prefeito
Capacidade de organização e prestação
de serviços administrativos a partir da
divisão constitucional, bem como a
previsão de receitas tributárias
próprias. O Transporte será prestado e
organizado pelos entes Federados. Ex:
A- Compete a União prestar o
transporte Internacional de passageiros
(art. 21,XII, e, da CRFB)
B- Estados – Transporte intermunicipal
C- Transporte coletivo intramunicipal (
30,V, CRFB).
PRINCÍPIO FEDERATIVO E PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES:

Vejamos a organização do Estado Brasileiro:

Art. 18, CF A organização político-administrativa da República Federativa do

Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos
autônomos, nos termos desta Constituição.

Em relação ao princípio da separação de poderes, as funções estatais são divididas entre os três poderes:

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o

Executivo e o Judiciário.
ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A atuação da Administração e do Governo se dá por meio de entidades – pessoas jurídicas –, de órgãos – centros
de decisão – e de seus agentes – pessoas físicas investidas em cargos e funções. De acordo com o gráfico abaixo
( estratégia concursos) podemos ver claramente o seguinte:
ENTIDADES, ÓRGÃOS E AGENTES PÚBLICOS

ENTIDADE A Lei 9.784/1999 define entidade como “a unidade de atuação dotada de

personalidade jurídica” (art. 1º, § 2º, II). Possuir personalidade jurídica quer dizer que
o ente pode, em nome próprio, adquirir direitos e contrair obrigações.

CAPACIDADE
PROCESSUAL DE ESTAR
EM JUÍZO

PERSONALIDADE
JURÍDICA DIREITOS

CONTRAIR
OBRIGAÇÕES
 ENTIDADE

As entidades dividem-se em: A)POLÍTICAS - chamadas de entidades primárias, são

as pessoas jurídicas de direito público.
POLÍTICAS

CF, Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

B)ADMINISTRATIVAS – Aquelas que recebem suas

atribuições diretamente da Constituição, integrando,
portanto, a estrutura constitucional do Estado. São
ADMINISTRATIVAS entidades administrativas as autarquias, fundações
públicas, empresas públicas e sociedades de economia
mista, que juntas formam a chamada Administração
indireta ou descentralizada.
ÓRGÃOS

1. Unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram
com o objetivo de expressar a vontade do Estado.

2. Conforme estabelece o artigo 1º, § 2º, inciso I, da Lei nº 9.784, de 29-1-99, que
disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, órgão é
“a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura
da Administração indireta”

3. O órgão não tem personalidade jurídica própria, já que integra a estrutura da

Administração Direta, ao contrário da entidade, que constitui “unidade de atuação
dotada de personalidade jurídica”
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA:
DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO

Em razão da forma federativa do Estado brasileiro, os entes federativos possuem autonomia para
execução de determinadas atividades públicas a partir da repartição constitucional de competências e a
organização administrativa pode ser implementada por meio de duas técnicas:
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA:
DESCONCENTRAÇÃO

1. Desconcentração surge quando dentro de uma mesma pessoa jurídica (entidade

politica ou administrativa) ocorre a divisão de trabalho, de competências técnicas em
caráter hierarquizado. Por meio da desconcentração é que surgem os órgãos públicos.
A desconcentração se dá dentro da mesma pessoa jurídica.

2. Na desconcentração, existe uma especialização de funções dentro da sua própria

estrutura estatal sem que isso implique a criação de uma nova pessoa jurídica, como, por
exemplo, o Ministério da Justiça, a Secretaria Estadual de Saúde, a Secretaria Municipal
de Educação.

Ex: Secretaria de Saúde de Petrópolis

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA:
DESCENTRALIZAÇÃO

A descentralização acarreta a transferência da atividade para outra pessoa, física ou jurídica, integrante ou
não do aparelho estatal. Existem dois caminhos para implementar a descentralização administrativa:

Ex: O Município não executa o serviço por meio de sua Administração direta. Envolve, portanto, duas
pessoas distintas: o Município e a pessoa que executará o serviço, uma vez que recebeu essa atribuição
do Estado, como por exemplo, a COMDEP em Petrópolis.
Parcela da doutrina propõe, ainda, a análise da organização administrativa a partir de três setores:

1º Setor

Estado, assim considerados os entes federativos e as pessoas jurídicas por eles criadas (Administração Pública Direta e
Administração Pública Indireta).

2º Setor

Mercado, composto por entidades da iniciativa privada que buscam o lucro (concessionárias e permissionárias de
serviços públicos).

3º Setor

Sociedade civil, compreendida como entidades da iniciativa privada sem fins lucrativos e que desenvolvem
atividades de relevância social (Serviços Sociais Autônomos – Sistema S, Organizações Sociais – OS, Organizações
da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs, Organizações da Sociedade Civil – OSCs etc.).
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública compreende as pessoas jurídicas e seus respectivos órgãos que executam atividades
administrativas. (art. 37 da CRFB e art. 4º do DL 200/1967) e é dividida em dois grupos:

DIRETA INDIRETA
(ENTIDADES POLÍTICAS)
(ENTIDADES ADMINISTRATIVAS)

Engloba os entes federativos (União, Engloba as PJs públicas (autarquias e fundações estatais de
Estados, DF e Municípios) e seus direito público) e privadas (empresas públicas, sociedades
respectivos órgãos (Ministérios e de economia mista e fundações estatais de direito privado)
Secretarias, por exemplo). que são instituídas pelos respectivos entes federativos.

CF, Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
INDIRETA

As entidades da Administração Pública Indireta são pessoas jurídicas (entidades administrativas), criadas por
descentralização legal e vinculadas ao respectivo ente federado. De acordo com Oliveira (2020), são características
comuns das referidas entidades:
ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
INDIRETA; CONTROLE

O controle (ou vinculação) exercido pelos entes federados sobre as entidades da Administração Pública pode ser dividido em
quatro espécies:

CONTROLE POLÍTICO
Os dirigentes das entidades administrativas são, normalmente, escolhidos e nomeados pela autoridade competente da Administração Direta.
A exoneração desses dirigentes é ad nutum, ou seja, não depende de motivação.

CONTROLE ADMINISTRATIVO E FINALÍSTICO

As entidades administrativas devem atender às finalidades que justificaram a sua instituição e que constam da respectiva legislação.

CONTROLE FINANCEIRO
As entidades da Administração Indireta são destinatárias de recursos orçamentários e as respectivas contas serão controladas
pelos órgãos competentes, inclusive pelo respectivo Tribunal de Contas.

CONTROLE JURÍDICO
O órgão da advocacia pública (Advocacia-Geral da União, Procuradorias dos Estados e Procuradorias dos Municípios) que exerce função
essencial à Justiça (arts. 131 e 132 da CRFB) é responsável pelo controle jurídico do respectivo ente federativo e suas entidades da
Administração Pública Indireta por seu corpo jurídico
•AUTARQUIA
AUTARQUIAS

As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, instituídas por lei, que executam atividades típicas de
Estado, tais como o poder de polícia e a prestação de serviços públicos.

Exemplos de autarquias mais conhecidas, vinculadas à União Federal:

o INSS – Instituto Nacional do Seguro Social;

o INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária;
o Banco Central do Brasil;
a Comissão de Valores Mobiliários; (CVM)
o IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis;
A ANATEL

OBS: Estados e Municípios também têm suas próprias autarquias.

AUTARQUIAS

Características
1. Os servidores das autarquias submetem-se à prévia aprovação em concurso público e são regidos, normalmente, pelo
regime estatutário (em âmbito federal, a Lei 8.112/1990).

2. Os bens que integram o patrimônio das autarquias são “públicos” motivo pelo qual somente podem ser alienados
após o cumprimento das exigências legais e não podem ser penhorados ou adquiridos por usucapião.

3. Devido à personalidade jurídica de direito público, a ordem jurídica reconhece determinadas prerrogativas às
autarquias, como, por exemplo:
AUTARQUIAS

4. Princípio da reserva legal: devem ser criadas por lei

5. iniciativa privativa do Chefe do Executivo. De acordo com regra constitucional (art. 61, § 1º, II, “e”, da
CF)

6. E também pelo princípio da simetria das formas jurídicas, a extinção também é por lei.

7. Objeto: a execução de serviços públicos de natureza social e de atividades administrativas, com a

exclusão dos serviços e atividades de cunho econômico e mercantil.

8.São criadas para fins de especialização da Administração Pública, pois desempenham um serviço
específico, com maior autonomia em relação ao Poder central.

OBS: Algumas autarquias possuem regime jurídico especial. É o que ocorre com as denominadas agências
reguladoras (anatel, OAB) que possuem maior autonomia administrativa, além da prerrogativa de fixação de
normas técnicas, fiscalização, resolução de conflitos e aplicação de sanções nos respectivos setores regulados.
 AUTARQUIAS

QUANTO AO NÍVEL
FEDERATIVO Federais, estaduais, distritais e municipais,

a)autarquias assistenciais Ex. INCRA

CLASSIFICAÇÃO b)autarquias previdenciárias

c)autarquias culturais:

d)autarquias
QUANTO AO OBJETO
e)autarquias administrativas

f)autarquias de controle

g)autarquias associativas
AUTARQUIAS

a)autarquias assistenciais: aquelas que visam a dispensar auxílio a regiões menos desenvolvidas ou a categorias sociais
específicas. Exemplo: INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária;

b)autarquias previdenciárias: voltadas para a atividade de previdência social oficial. Exemplo: o INSS (Instituto Nacional do
Seguro Social);

c)autarquias culturais: dirigidas à educação e ao ensino. Exemplo: a UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro); UERJ

d)autarquias profissionais (ou corporativas): incumbidas da inscrição de certos profissionais e de fiscalizar os profissionais
Ex: CRM:

e)autarquias administrativas: que formam a categoria residual, ou seja, daquelas entidades que se destinam às várias
atividades administrativas, inclusive de fiscalização,. Ex: BACEN IBAMA , INMETRO

f)autarquias de controle: enquadram-se nesta categoria as recém-criadas agências reguladoras, inseridas no conceito
genérico de agências autárquicas, : ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), da ANATEL (Agência Nacional de
Telecomunicações)

g)autarquias associativas: são as denominadas “associações públicas”, ou seja, aquelas que resultam da associação com fins
de mútua cooperação entre entidades públicas, formalizada pela instituição de consórcios públicos, sendo estes regulados,
como já vimos anteriormente no capítulo relativo aos contratos administrativos, pela Lei no 11.107/2005.
 ATENÇÃO: OAB – AUTARQUIA COM SUAS PECULIARIDADES

1. OAB – É autarquia mas não integra a Administração Indireta

da União, configurando-se como entidade independente; assim,
não está vinculada a qualquer órgão administrativo, nem se
sujeita ao respectivo controle ministerial.

2. Seu pessoal é regido pela CLT, mas não se submete ao art. 37,
II, da CF, que exige prévia aprovação em concurso público para a
contratação dos servidores.

3. As autarquias e fundações públicas de direito público são

criadas diretamente por lei específica.
EMPRESAS ESTATAIS: EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA
MISTA

As empresas públicas e sociedade de economia mista integram o gênero “empresas estatais”. A Lei 13.303/2016 (Lei das
Estatais) dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no
âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

São dotadas de personalidade jurídica de direito privado e delas se vale o Estado para possibilitar a execução de alguma
atividade de seu interesse com maior flexibilidade, sem as travas do emperramento burocrático indissociáveis das
pessoas de direito público.

As entidades da Administração Indireta podem ser de direito público ou de direito privado. O que vai definir
se as entidades da API são ou não de direito público ou privado será a forma de criação:

a)serão de direito público quando criadas diretamente por lei específica

b) de direito privado quando forem criadas pelo registro de seu ato constitutivo, após autorização para
criação em lei específica.

A matéria é tratada na Constituição Federal no inc. XIX do art. 37, nos seguintes termos:

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua
atuação
EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

Com base no art. 173, § 1º da CF, foi editada a Lei nº 13.303, de 30.6.2016, que formalizou o estatuto jurídico das
empresas públicas, das sociedades de economia.

De acordo com o art. 3º do Estatuto, empresa pública “é a entidade dotada de

Empresa Pública personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e com
patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios”. Como exemplos de empresa
pública, podem ser citados a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT e a Caixa
Econômica Federal – CEF; BNDES.

. O art. 4º da mesma lei que sociedade de economia mista “é a entidade dotada de

Soc. Econ. MIsta
personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma
de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à
União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da
administração indireta”. São sociedades de economia mista o Banco do Brasil S.A. e a
Petrobras – Petróleo Brasileiro S.A. – todas essas entidades pertencentes à
administração federal; COMDEP, CPTRANS
EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

Constituição do Capital – SOC. ECO. MISTA ( 50% mais 1)

Como já falamos, as empresas públicas e as sociedades de economia mista

possuem semelhanças, mas, por exemplo, ponto que se diferenciam é a
constituição do capital.

Nas sociedades de economia mista, o capital é formado da conjugação de

recursos oriundos dos entes públicos ou de outras pessoas administrativas, de
um lado, e de recursos da iniciativa privada, de outro. Para que aquela
mantenha o controle da sociedade, deve pertencer-lhe a maioria das ações
com direito a voto. É o que se infere do art. 4º do Estatuto.
EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

Constituição do Capital Empresas Públicas

A composição do capital das empresas públicas, em princípio, é integralmente detido

pelas pessoas da Adm Pub Direita. Não participam entidades ou pessoas físicas
exclusivamente do setor privado (art. 3º do Estatuto) , mas desde que a maioria do
capital seja titularizado pelos entes federativos, admite-se a participação de outras
pessoas de direito público interno e de entidades da administração indireta das
pessoas federativas (art. 3º, parágrafo único, do Estatuto).

Exemplo: Empresa pública com maioria do capital detido por um Estado e o capital
minoritário distribuído entre autarquias, sociedades de economia mista e até mesmo
outra empresa pública.
EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

Bens:
Os bens que passam a integrar, inicialmente, o patrimônio das empresas públicas
e das sociedades de economia mista provêm geralmente da pessoa federativa
instituidora.

Mas quando são transferidos ao patrimônio destas entidades deste capítulo de

estudo, caracterizam-se como bens privados, sujeitos à sua própria administração.

E sendo bens privados, não são atribuídas a eles as prerrogativas próprias dos
bens públicos, como a imprescritibilidade, a impenhorabilidade, a alienabilidade.
EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

O pessoal
Se submetem ao regime da CLT pois isto ficou assentado, inclusive, na CF, art. 173, § 1º, II, por isso podemos
dizer que estes empregados ostentam a nomenclatura de “empregado público” e não servidor público, estes
últimos com estabilidade.

CF, ART. 173, 1º, II

II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;

Os empregados das empresas estatais submetem-se à aprovação em concurso púbico, mas são regidos pela CLT. Não
obstante a ausência de estabilidade, tem sido exigida a motivação na demissão dos referidos empregados

CF, ART. 37,

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de
provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na
forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração;
EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

COMPOSIÇÃO SOCIETÁRIA
Enquanto nas empresas públicas apenas as pessoas administrativas participam da formação
do capital social, nas sociedades de economia mista os sócios são entidades estatais e
particulares, mantendo-se o controle societário com o sócio estatal.

FORMA SOCIETÁRIA
As empresas públicas admitem qualquer forma societária reconhecida e as sociedades de
economia mista devem ser, necessariamente, sociedades anônimas na forma do arts. 4º e 5º
da Lei 13.303/2016 e do art. 235 da Lei 6.404/1976.
EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

A criação de empresas estatais ocorre com o registro dos respectivos atos

constitutivos, após a autorização conferida por lei específica (art. 37, XIX, da
CRFB e art. 45 do Código Civil). Cada empresa estatal depende de lei
específica autorizativa para ser instituída.

FORO COMPETENTE PARA JULGAMENTO DAS AÇÕES JUDICIAIS

As ações judiciais envolvendo as empresas públicas federais devem ser julgadas na Justiça
Federal (art. 109, I, da CRFB) e as ações judiciais relacionadas às demais empresas
públicas e às sociedades de economia mista (federais, estaduais, distritais e municipais)
devem ser submetidas à Justiça Estadual (súmula 556 do STF).
FUNDAÇÕES ESTATAIS
FUNDAÇÕES ESTATAIS

As fundações são consideradas pessoas jurídicas, sem fins lucrativos,

cujo elemento essencial é a utilização do patrimônio para satisfação de
objetivos sociais.

As fundações podem ser instituídas por particulares (art. art. 44, III, e
arts. 62 a 69 do CC) ou pelos entes federativos (nesse último caso, as
fundações serão “estatais” e integrarão a Administração Pública Indireta,
na forma do art. 37, XIX, da CRFB e art. 4º, II, “d”, do DL 200/1967).
O quadro elucida alguns pontos importantes:
O quadro elucida alguns pontos importantes: