ORGANIZAÇÃO DO ESTADO

Bibliografia base: Direito Administrativo Moderno (2018), Odete Medauar

Sumário
I – FEDERAÇÃO E AUTONOMIA.................................................................................................................2

II – CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO......................................................................................3

III – ADMINISTRAÇÃO DIRETA...................................................................................................................4

IV – ADMINISTRAÇÃO INDIRETA..............................................................................................................8

1 - AUTARQUIAS......................................................................................................................................10

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I – FEDERAÇÃO E AUTONOMIA

- Federação é a forma de Estado;

- Características básicas:

a) A descentralização política;

b) O poder de autoconstituição das entidades integrantes; e

c) A participação das vontades dos entes integrantes na formação da vontade nacional.

- Autonomia dos entes federativos – decorre do federalismo. A autonomia dos entes integrantes demonstra
que são eles dotados de independência dentro dos parâmetros constitucionais e que as competências para
eles traçadas na Constituição apontam para a inexistência de hierarquia entre eles. Gozam, pois, do que se
denomina de poder de autodeterminação – autoconstituição, autogoverno, autolegislação e
autoadministração.

- Função administrativa: é através dela que o Estado cuida da gestão de todos os seus interesses e os de
toda a coletividade: excluída a função legislativa, pela qual se criam as normas jurídicas, e a jurisdicional,
que se volta especificamente para a solução de conflitos de interesses, todo o universo restante espelha o
exercício da função administrativa – amplitude é grande!

- Administração pública

 Sentido objetivo: exprime a ideia de atividade, tarefa, ação, enfim a própria função administrativa,
constituindo-se como o alvo que o governo quer alcançar.

 Sentido subjetivo: nesse sentido, a expressão indica o universo de órgãos e pessoas que
desempenham a mesma função.

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II – CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO

- Centralização (atua pela desconcentração): é a situação em que o Estado executa suas tarefas diretamente,
ou seja, por intermédio dos inúmeros órgãos e agentes administrativos que compõem sua estrutura funcional.
Na desconcentração, desmembra órgãos para propiciar melhoria na sua organização estrutural.

- Descentralização: pela descentralização, o Estado executa as suas atividades indiretamente, isto é, delega
a atividade a outras entidades.

- Desconcentração das tarefas: cada componente (órgão) assume uma parcela das tarefas.

- Desconcentração: ocorre do Chefe do Executivo para seus auxiliares diretos e, destes, para os
órgãos e autoridades que, por sua vez, são seus subordinados.

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III – ADMINISTRAÇÃO DIRETA

a) Conceitos

- Conceito: Administração direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura da Chefia do Executivo e
na estrutura dos órgãos auxiliares da Chefia do Executivo (Odete Medauar).

- Conceito: Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi
atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades administrativas do
Estado. Em outras palavras, significa que “a Administração Pública é, ao mesmo tempo, a titular e a
executora do serviço público” (Carvalho Silva).

- Vínculo: subordinação / hierarquia;

b) Natureza e função

Podemos, pois, fixar a orientação de que, quando o Estado executa tarefas através de seus órgãos internos,
estamos diante da administração direta estatal no desempenho de atividade centralizada.

Observação: Há certas funções centralizadas que, por sua relevância, merecem

referência constitucional. O art. 37, XXII, da CF, com a redação da EC no 42/2003
(reforma tributária), considerou as administrações tributárias dos entes federativos
como atividades essenciais ao funcionamento do Estado, devendo ser exercidas por
servidores de carreiras específicas. A essa função serão destinados recursos prioritários,
exigindo-se que seja integrada a atuação dos entes federativos, com transmissão
recíproca de dados cadastrais e informações fiscais.

c) Abrangência

Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, respectivos de cada ente (União, Estados e Municípios) são
órgãos. Apesar de sua qualidade de poderes políticos, não se lhes exclui o caráter de órgãos; são os órgãos
fundamentais e independentes, é verdade, mas não deixam de serem órgãos internos das respectivas pessoas
federativas.

Assim, a Administração Direta do Estado abrange todos os órgãos dos Poderes

políticos das pessoas federativas cuja competência seja a de exercer a atividade
administrativa, e isso porque, embora sejam estruturas autônomas, os Poderes se
incluem nessas pessoas e estão imbuídos da necessidade de atuarem centralizadamente
por meio de seus órgãos e agentes.

d) Contratos de Gestão

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EC nº 19/1998: Segundo o texto contido no § 8º do art. 37, introduzido pela referida Emenda, a autonomia
gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá
ser ampliada mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o Poder Público, tendo
por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade. Trata-se de verdadeiro contrato
de gerenciamento, constituindo objeto do ajuste o exercício de funções diretivas por técnicos especializados,
fato que poderá ensejar uma administração mais eficiente e menos dispendiosa dos órgãos e pessoas da
Administração.

Objetivo: terceirizar a administração gerencial, orçamentária e financeira.

Administração Direta Federal:

Presidente
da República

Ministério A Ministério B

a) Presidência da República:

 O que é? É o órgão supremo da Administração direta federal, encabeçado pelo Presidente da

República, detentor de mandato político, por eleição direta, com duração de quatro anos (art. 82 da
Constituição, com a redação dada pela Emenda de Revisão nº 5, de 7.6.1994, alterada pela Emenda
Constitucional nº 16/97).
 Atribuições? Entre as atribuições do Presidente da República, previstas no art. 84 da Constituição,
salientam-se as seguintes: nomear e exonerar os Ministros de Estado (inc. I); expedir decretos e
regulamentos para a fiel execução das leis (inc. IV); vetar projetos de lei, total ou parcialmente (inc.
V); nomear o advogado-geral da União (inc. XVI).
 Composição? Vários órgãos integram a Presidência da República, por exemplo: a Casa Civil, o
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social e a Assessoria Especial. A Lei nº 13.844/2019
dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos ministérios, mencionando suas
competências.

b) Ministérios: hierarquicamente inferiores à Presidência da República.

 Estrutura? Na chefia dos ministérios estão os Ministros de Estado, nomeados em comissão, por
escolha do Presidente da República, entre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício
dos direitos políticos (cf. arts. 84, I, e 87 da CF). Os Ministros são exonerados pelo Presidente da
República.

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  Atribuições: Ao Ministro de Estado cabe a supervisão ministerial, exercida mediante a orientação,
coordenação e controle dos órgãos e entidades na área de sua competência (parágrafo único, inc. I,
do art. 87 da CF; art. 19 e parágrafo único do art. 20 do Dec.-Lei nº 200/67). Além desse encargo,
cabe ao Ministro de Estado referendar atos e decretos assinados pelo Presidente da República;
expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos; apresentar ao Presidente da
República relatório anual de sua gestão; praticar atos pertinentes às atribuições que lhe forem
outorgadas ou delegadas pelo Presidente da República (parágrafo único, incs. I a IV, do art. 87 da
CF).
 Extinção? Depende lei a extinção e criação de ministérios (art. 87, CF, parágrafo único, I a IV)

Administração Direta Estadual: A organização administrativa dos Estados é de sua própria competência,
como resultado de sua condição de ente federativo, dotado de autonomia. O art. 25 da CF assim prevê, ao
dispor que os Estados se organizam e se regem pelas Constituições e leis que adotarem, observados os
princípios fixados naquele texto.

a) Governadoria (Chefe do Executivo)

 Atribuições? Representar o Estado nas relações jurídicas, políticas e administrativas; exercer, com o
auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da Administração estadual; expedir decretos e
regulamentos para a fiel execução da lei; prover os cargos públicos do Estado; nomear e exonerar
livremente os Secretários de Estado; nomear e exonerar dirigentes de autarquias; praticar demais atos
de administração, nos limites da competência do Executivo; delegar, por decreto, à autoridade do
Executivo, funções administrativas que não sejam de sua exclusiva competência (art. 47).

b) Secretarias estaduais

 Composição: são compostas pelos Secretários de Estados e escolhidos entre brasileiros maiores de
vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos.

Administração Direta Municipal:

a) Poder executivo

 Composição: é exercido pelo Prefeito, que também exerce a direção geral da Administração. Entre as
atribuições do Prefeito se encontram, em geral, as seguintes: nomear e exonerar auxiliares diretos;

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 expedir decretos e regulamentos; prover cargos e funções públicas; praticar atos administrativos
referentes a servidores municipais.

b) Estrutura básica: os municípios são dotados de autonomia política – ele próprio estabelece sua
estrutura administrativa por meio da Lei Orgânica.

Órgãos com situação peculiar: Há alguns órgãos que, do ponto de vista estrutural, integram a
Administração direta. No entanto, do ponto de vista funcional, diferem da maior parte dos órgãos aí
inseridos. As diferenças encontram-se, sobretudo, em aspectos atinentes à subordinação hierárquica. Sobre
tais órgãos nem sempre incidem todas as consequências comuns da subordinação hierárquica, embora as
normas que os criam e os organogramas venham a situá-los na estrutura de ministérios, secretarias estaduais,
secretarias municipais. Pode-se mencionar, na Administração do Estado de São Paulo, a situação peculiar da
Procuradoria-Geral do Estado. A Constituição do Estado de São Paulo, nos arts. 98 a 102, traz normas sobre
esse órgão, arrolando inclusive suas funções institucionais (art. 99). Vincula-se diretamente ao Governador
do Estado, do ponto de vista estrutural (art. 98), embora seja independente nas matérias relativas às suas
funções institucionais.

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IV – ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Conceito: compreende as entidades dotadas de personalidade jurídica própria que executam, de modo
descentralizado, serviços e atividades de interesse público.

Fundamento: Decreto-Lei nº 200/67.

São entes da Administração indireta as (1) autarquias, (2) as fundações públicas, (3) as empresas
públicas, (4) as sociedades de economia mista.

Observação: segundo a Lei nº 11.107/2005, o consórcio público com personalidade jurídica pública,
constituído como associação pública, integra a Administração indireta de todos os entes federativos
consorciados (art. 6º, I e §1º), enquanto perdurar o consórcio ou a participação no consórcio (art. 13, §6º).

- Características:

a) Personalidade jurídica própria: cada ente da Administração indireta possui personalidade jurídica;

b) Regime jurídico: Autarquias: pessoas jurídicas de direito público; Fundações Públicas (maioria),
Sociedades de Economia Mista e Empresas públicas: pessoas jurídicas de direito privado – alguns autores,
por esse motivo, as determinam como “entidades paraestatais”.

c) Descentralização (ausência de hierarquia entre a adm. direta e indireta): As entidades da Administração

indireta são produtos de descentralização administrativa. Juridicamente, entre essas entidades e a
Administração direta não existem vínculos de hierarquia: os poderes centrais exercem um controle (tutela,
controle administrativo, supervisão ministerial) que, do ponto de vista jurídico, não se assimila ao
controle hierárquico. O que há é uma vinculação a um órgão da Administração direta: Em geral, cada uma
dessas entidades se vincula a um órgão da Administração direta, cuja área de competência tenha afinidade
com sua atuação específica. No âmbito federal esse vínculo vem indicado no parágrafo único do art. 4º do
Dec.-Lei nº 200/67: “As entidades compreendidas na Administração indireta vinculam-se ao Ministério em
cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade”; por exemplo, a Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos vincula-se ao Ministério das Comunicações. Assim, o órgão ao qual se vincula a
entidade exerce controle administrativo (tutela), sendo que, em nível federal, esse controle é denominado
de supervisão ministerial.

Supervisão ministerial: A supervisão ministerial da Administração indireta visa a assegurar,

essencialmente: “I – a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade; II – a
harmonia com a política e a programação do Governo no setor de atuação da entidade; III – a
eficiência administrativa; IV – a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade” (art.
26 do Dec.-Lei nº 200/67).

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d) Especialidade das atribuições (princípio da especialidade): os entes da Administração indireta não podem
realizar atividades fora do fim a que se destinam. Para o desempenho de sua competência específica, a
entidade da Administração indireta é dotada de patrimônio, pessoal e estrutura administrativa próprios,
encabeçado por um dirigente, de regra denominado “presidente” ou “superintendente” (nas universidades,
reitor).

e) Exigência de lei específica: exigência de lei específica para a criação de autarquia e para a autorização
de instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e fundação, conforme prevê o inc. XIX
do art. 37 da CF, nos seguintes termos: “Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada
a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. Também, depende de autorização
legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias dessas entidades (NECESSIDADE DE
AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA) e a participação de qualquer delas em empresa privada, segundo exige o
inc. XX do mesmo art. 37. O termo “subsidiárias” guarda pertinência, sobretudo com empresas vinculadas a
empresas públicas e sociedades de economia mista.

f) Aplicação dos princípios da Administração Pública (LIMPE): A todas as entidades da Administração

indireta, da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, qualquer que seja sua natureza jurídica, aplicam-
se os princípios arrolados no caput do art. 37 (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
eficiência) e todos os preceitos contidos nos incs. I a XXII do mesmo artigo.

g) Responsabilidade por danos a terceiros: quanto à responsabilidade por danos a terceiros, causados por
seus agentes, esta é objetiva, nos termos da Constituição Federal, art. 37, §6º, no caso de entidades com
personalidade jurídica pública ou de entidades prestadoras de serviços públicos com personalidade
jurídica privada – [concessionárias entram aqui, eu acho]; ou seja, essas entidades arcam com a reparação
do dano, tendo direito de regresso se ocorrer dolo ou culpa do agente.

h) Sujeição ao controle do Tribunal de Contas: As entidades da Administração indireta sujeitam-se ao

controle parlamentar (art. 49, X, da CF) e à fiscalização financeira, contábil, orçamentária e patrimonial
exercida pelos Tribunais de Contas (arts. 70 e 71 da CF).

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 1 - AUTARQUIAS

PAREI P. 59 ODETE MEDAUAR

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