Aula 5

Organização político-
administrativa do Estado
Democrático de Direito

Prof. Manoel Peixinho

 Descentralização política
Descentralizaçã o é um processo que se expressa em diferentes vertentes e pode ser classificada wm

descentralizaçã o administrativa e descentralizaçã o política.

A descentralizaçã o política é, segundo Gustavo Maia Gomes e Maria Cristina Mac Dowell (acepçã o mais

ampla), o processo em que a “redistribuiçã o de poder – e, portanto, de prerrogativas, recursos e

responsabilidades – do governo para a sociedade civil, da Uniã o para os estados e municípios, e do

Executivo para o Legislativo e o Judiciá rio”.

A vertente política da administraçã o tem como

objeto as relaçõ es intergovernamentais: a

distribuiçã o espacial dos poderes políticos no

interior de um Estado.

O federalismo se configura como forma de Estado

com alto grau de descentralizaçã o política.

 Federalismo
A forma federativa de Estado tem sua origem identificada nos Estados Unidos da América em

1776 e tem como instrumento jurídico legitimador a Constituiçã o, a qual fundamenta um estado

soberano, mas com reservas de poderes autô nomos para os entes subnacionais que o formam

(RABAT, 2002, p. 4).

A descentralização não é uma característica exclusiva dos estados federais. Contudo, o fato de o

federalismo prever autonomia para os entes subnacionais, garantindo o exercício de poderes próprios

no âmbito da sua esfera de autonomia política, faz dessa forma de estado uma grande expressão da

descentralização política.

Em nosso país, por se tratar de uma Federação, existe o Estado, como um todo, em que compete o

exercício pleno da soberania e as partes descentralizadas que compreendem a União, os Estados-

Membros, o Distrito Federal e os Municípios, todos dotados de autonomia, consoante o (e nos

termos expressos do) disposto na Constituição Federal.

 Federalismo
Sã o características do Estado Federado:

• Descentralização Política – a Constituiçã o Federal define os nú cleos de poder político e estabelece

as competências materiais e normativas de cada ente da federaçã o, a exemplo do que dispõ em os art.

21, 22 e 25 da Constituiçã o Federal.

• Constituição Rígida – para que se possa falar em federaçã o, é essencial a existência de uma

constituiçã o rígida para a garantia de uma estabilidade institucional.

• Inexistência do Direito de Secessão – A Constituiçã o Federal, além de rígida, nã o deve permitir a

separaçã o de nenhum Estado membro da federaçã o. É o princípio da indissolubilidade do vínculo

federativo, que vem consagrado no art. 1º da Constituiçã o Federal. A tentativa de separaçã o por

parte de um dos Estados membros autoriza a decretaçã o de intervençã o federal (art. 34, I, CF), que é

um instituto político-excepcional e tem fundamento em um “cerceamento temporá rio da autonomia

de um ente federativo com a finalidade de preservar a soberania da Repú blica Federativa e a

autonomia dos entes federados sob intervençã o” . A forma federativa de Estado consubstancia

clá usula pétrea no Texto Constitucional

 Federalismo

• Soberania do Estado Federal – os Estados federados nã o tem soberania, poder

reconhecido apenas ao Estado Federal, no caso do Brasil, a Repú blica Federativa do

Brasil. Os Estados membros da Federaçã o possuem apenas autonomia, que é exercida

nos limites de sua competência constitucional.

• Auto-organização dos Estados membros – os Estados membros podem se auto-

organizar por meio da elaboraçã o de suas pró prias constituiçõ es , ou, no caso dos

Municípios, pelas suas Leis Orgâ nicas.

• Existência de um órgão representativo dos Estados - membros na formaçã o da

vontade política da Federaçã o – a representaçã o dos Estados, no sistema normativo

brasileiro, é feita no Senado Federal.

• Existência de um órgão guardião da Constituição – no caso do Brasil, essa funçã o é

atribuída ao Supremo Tribunal Federal, na forma prevista pelo art. 102 da

Constituiçã o Federal.
 Administração Pú blica
Como ente com personalidade jurídica, o Estado tanto pode atuar no campo do Direito Pú blico, como no
do Direito Privado, mantendo sempre uma personalidade ú nica.

Devido a natureza complexa de sua organizaçã o, a funçã o administrativa é institucionalmente imputada

a diversas entidades autô nomas, de onde decorre a existência de vá rias administraçõ es pú blicas: a
federal (da Uniã o), a de cada Estado (administraçã o estadual), a do Distrito Federal e a de cada Município
(administraçã o municipal), cada qual expressa por uma organizaçã o governamental autô noma.

Compõ em, entã o, a Administraçã o, as entidades

estatais, que sã o aquelas com autonomia política

(Uniã o, Estados, Distrito Federal e Municípios), bem

como as criadas por lei, que sã o as entidades

autá rquicas, fundacionais e as paraestatais,

compreendidas aqui as empresas pú blicas e as

sociedades de economia mista.

 Centralização Administrativa

A centralizaçã o administrativa, ou o desempenho centralizado de funçõ es

administrativas, consubstancia-se na execuçã o de atribuiçõ es pela pessoa política que
representa a Administraçã o Pú blica competente - Uniã o, estado-membro, municípios ou
DF – dita, por isso, Administraçã o Centralizada. Nã o há participaçã o de outras pessoas
jurídicas na prestaçã o do serviço centralizado. Ex.: as competências exercidas pelos
Ministérios.
Descentralização Administrativa
Ocorre a descentralizaçã o administrativa quando o Estado (Uniã o, DF, estados ou
municípios) desempenha algumas de suas funçõ es por meio de outras pessoas
jurídicas. Pressupõ e, portanto, duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a
entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuiçã o.

Como resultado, há a especializaçã o na prestaçã o do serviço descentralizado, o que

é desejável em termos de técnica administrativa. Por esse motivo, já em 1967, ao
disciplinar a denominada “Reforma Administrativa Federal”, o Decreto-Lei nº 200,
em seu art. 6º, inciso III, elegeu a “descentralizaçã o administrativa” como um dos
princípios fundamentais da Administraçã o Federal. Ex.: A prestaçã o de um serviço
por uma autarquia e fundaçã o.
Outorga e Delegação
A doutrina aponta duas formas mediante as quais o Estado pode efetivar a chamada descentralizaçã o

administrativa:
OUTORGA

• Quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, mediante previsã o em lei, determinado serviço
pú blico. Normalmente é conferida por prazo indeterminado. É o que ocorre relativamente à s
entidades da Administraçã o Indireta prestadoras de serviços pú blicos: o Estado descentraliza a
prestaçã o dos serviços, outorgando-os a outras entidades (autarquias, empresas pú blicas, sociedades
de economia mista e fundaçõ es pú blicas), que sã o criadas para o fim de prestá -los. É a
descentralizaçã o legal.

DELEGAÇÃO

• Quando o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execuçã o do serviço, para que
o ente delegado o preste ao pú blico em seu pró prio nome e por sua conta e risco, sob fiscalizaçã o do
Estado. Normalmente é efetivada por prazo determinado. Há delegaçã o, por exemplo, nos contratos de
concessã o ou nos atos de permissã o, em que o Estado transfere aos concessioná rios e aos
permissioná rios apenas a execuçã o temporá ria de determinado serviço. A delegaçã o nã o implica a
transferência da titularidade do serviço à pessoa delegada, mas apenas a concessã o, a permissã o ou a
autorizaçã o temporá ria para a execuçã o do serviço. É a descentralizaçã o contratual.
Descentralização Social
A descentralizaçã o social é espécie de descentralizaçã o administrativa que tem como um

de seus precursores. Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2014), a

descentralizaçã o social é espécie de participaçã o cidadã e consiste em “aliviar do Estado a

execução direta ou indireta de atividades de relevância coletiva que possam ser

convenientemente cometidas por credenciamentos ou reconhecimentos a unidades sociais

personalizadas”. São exemplos, “as associações de família, associações de bairro, agremiações

desportivas, associações profissionais, associações confessionais, clubes de serviço,

organizações comunitárias e dezenas de tipos de entidades assemelhados, as quais, mediante

simples incremento de autoridade e institucionalização jurídica adequada, se provem aptas a

promover, elas próprias, certas funções de interesse coletivo com eficácia administrativa

pública, operando sob sua conta e risco.”

Descentralização Social

Referidas unidades privadas denominam-se entidades de colaboração e atuam no setor

público sob “um vínculo administrativo de reconhecimento, sempre que julgadas aptas a

receber atribuições, pessoal ou recursos públicos para a execução de atividades de interesse

público, previstas em lei e nas condições por ela estabelecidas, bem como a terem

oficialmente reconhecidos os efeitos jurídicos públicos dos atos de colaboração que

pratiquem” (NETO, 2014).

O vínculo administrativo de reconhecimento pode se dar por meio de lei específica, convênio,

contrato, acordos de programas ou atos administrativos concretos.

 Desconcentração Administrativa

A desconcentraçã o é simples técnica administrativa utilizada tanto pela Administraçã o Direta

quanto pela Administraçã o Indireta que se opera no â mbito interno de uma mesma pessoa jurídica,

constituindo uma simples distribuiçã o interna de competências dessa pessoa. Ou seja, quando a

entidade da Administraçã o, encarregada de executar um ou mais serviços distribui competências, no

Ex.: quando a Uniã o distribui as atribuiçõ es
â mbito de sua pró pria estrutura, a fim de tornar mais á gil e eficiente a prestaçã o dos serviços.
decorrentes de suas competências entre

diversos ó rgã os de sua pró pria estrutura,

como os ministérios – no â mbito da

Administraçã o Direta Federal

Ex.: quando uma autarquia, (e.g.

universidade pú blica) estabelece uma

divisã o interna de funçõ es, criando, na sua

pró pria estrutura com diversos

departamentos.
Concentração Administrativa

A prestaçã o concentrada de um serviço ocorreria em uma pessoa jurídica

que nã o apresentasse divisõ es em sua estrutura interna. É conceito praticamente teó rico uma vez que

qualquer pessoa jurídica minimamente organizada divide-se em departamentos, seçõ es etc., cada qual

com atribuiçõ es determinadas. Na Administraçã o Pú blica é provável que nã o exista nenhuma pessoa

jurídica que nã o apresente qualquer divisã o interna.

Todavia, também podemos falar em concentraçã o quando determinada pessoa jurídica extingue

ó rgã os ou unidades integrantes de sua estrutura, absorvendo nos ó rgã os ou unidades restantes, os

serviços que eram de competência dos que foram extintos. Nesse caso, terá ocorrido concentraçã o

administrativa relativa em relaçã o à situaçã o anteriormente existente, já que a pessoa jurídica

concentrou em um menor nú mero de ó rgã os ou unidades o desempenho de suas atribuiçõ es. Ex.: a

fusã o de dois ministérios ou secretarias de governo.

Entretanto, enquanto existirem pelo menos dois ó rgã os ou unidades distintas, com atribuiçõ es

específicas, no â mbito da mesma pessoa jurídica, diremos que ela presta seus serviços
Conclusões
• Os conceitos de centralização/descentralização e de concentração/desconcentração não são mutuamente

excludentes.

• Um serviço pode, por exemplo, ser prestado centralizadamente mediante desconcentração, se o for por um ó rgão

da Administração Direta, ou pode ser prestado descentralizadamente mediante desconcentração, se o for por

uma superintendência, divisão, departamento, seção etc. integrante da estrutura de uma mesma pessoa jurídica

da Administração Indireta (autarquia, fundação pú blica, empresa pú blica ou sociedade de economia mista).

• É possível ainda, ao menos teoricamente, termos um serviço centralizado e concentrado (conforme o improvável

exemplo do pequeno município que exerce todas as suas atribuiçõ es sem realizar subdivisõ es internas) e um

serviço descentralizado e concentrado (seria o caso, igualmente pouco provável, de uma entidade da

Administração Indireta, como uma autarquia municipal, sem qualquer subdivisão interna).

• O que justifica a escolha dos modelos de prestação de serviço pelo Estado (centralização/descentralização e de

concentração/desconcentração) é a busca da concretização do princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF/88).

Referências
Para explorar o tema de forma mais profunda, apresentamos
abaixo a bibliografia utilizada na elaboraçã o da aula, bem como
demais links para acesso a outros conteú dos relativos ao tema:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, p. 517-521

FILHO, Marçal Justen. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 271-273

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, p. 479.

GOMES, Gustavo Maia; MAC DOWELL, Maria Cristina. Descentralização política, federalismo fiscal e criação de
municípios: o que é mau para o econô mico nem sempre é bom para o social.

LÔ BO, Tereza Caroline. Descentralização: conceitos, princípios, prática governamental. Cadernos de pesquisa, n. 74, p.
5-10.

NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense.

RABAT, Márcio Nuno. A Federação: centralização e descentralização do poder político no Brasil. Consultoria
Legislativa.

Vide Decreto-Lei nº 200/1967 que dispõ e sobre a organização da Administração Federal e estabelece diretrizes para
a Reforma Administrativa.