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RESUMO

DIREITO ADMINISTRATIVO APLICADO A SEGURAÇA PÚBLICA

Conceito: Direito Administrativo é o conjunto de normas que regulam a atividade da Administração

Pública na sua tarefa de assumir os serviços necessários à promoção do bem comum.

* pertence ao direito público (regula as relações em que surge o interesse público).

* tem relações com outros ramos do Direito e com as Ciências Sociais.

Fontes:a lei; a doutrina; a jurisprudência; os costumes; a prática administrativa; os atos administrativos

normativos.
* alguns autores acrescentam: os princípios gerais do direito, a eqüidade, os tratados internacionais, os
estatutos autônomos etc.

1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA

* Estado de direito: é o Estado que submete seus atos em relação aos cidadãos, às decisões judiciárias;
Estado que reconhece os direitos individuais e bem assim que observa o direito por ele mesmo
instituído (elementos: povo, território e governo soberano).

* obedecerá aos princípios de legalidade e finalidade, impessoalidade, moralidade e probidade

administrativa, publicidade, licitação pública, prescritibilidade dos ilícitos administrativos,
responsabilidade civil da AP.

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- Após a ORGANIZAÇÃO DO ESTADO (é matéria constitucional no que concerne à divisão política

do território nacional - "U, E, DF e M", à estrutura dos Poderes - "L, E e J", à forma de Governo -
"República ou Monarquia", ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos
governados), segue-se a ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO, (estruturação legal das entidades
e órgãos que irão desempenhar as funções, através dos agentes públicos - pessoas físicas).

- Administração Pública indireta - são criados e extinguidos por lei; são dotados de personalidade
jurídica próprias; têm patrimônio, orçamento, receitas e direção próprios; destinam-se a exercer certas
atividades específicas (típicas ou atípicas do Estado); a lei concede autonomia administrativa e
financeiras às autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista, que são consideradas
vinculadas na organização do Estado; estão sujeitas ao "Controle da Administração" (interno: pela
própria AP; externo: pelo PL, auxiliado pelo TC e pelo PJ).

Autarquias (AUTARQUICAS) – são entes administrativos autônomos (não há subordinação

hierárquica para com a entidade estatal a que pertence; há mera vinculação à entidade-matriz, que pode
exercer um controle legal, expresso no poder de correção finalístico do serviço autárquico), criados por
lei específica, com personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio e atribuições
estatais específicas; é forma de descentralização administrativa, através da personificação de um
serviço retirado da AP centralizada, por essa razão, só pode ser outorgado (age por direito próprio e
com autoridade pública conforme o que lhe foi outorgado pela lei que a criou) a ela, serviço público
típico, e não atividades industriais e econômicas (estas devem ser delegadas a organizações particulares
ou a entidades paraestatais), ainda que de interesse coletivo; tem função pública própria e típica,
outorgada pelo Estado; integra o organismo estatal; os contratos celebrados por elas devem ser
precedidos de licitação.

- é uma entidade de Direito Público, com personalidade jurídica e patrimônio próprios, destinados à
execução de atividades destacadas da AP direta; opera com autonomia frente ao poder que a criou;
responde diretamente por seus atos, mas o poder que a criou poderá responder subsidiariamente, no
caso de falta de recursos da autarquia ou no caso de sua extinção.

exs.: IBAMA, USP, UNESP, UNICAMP, INSS, IPEN, FAE

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entidades paraestatais: são pessoas jurídicas de Direito Privado cuja criação é autorizada por lei
específica, com patrimônio público ou misto, para realização de atividades obras ou serviços de
interesse coletivo, sob normas e controle do Estado; não se confundem com as autarquias, nem com as
fundações públicas, e também não se identificam com as entidades estatais; ela não é estatal, nem é o
particular, é o meio-termo entre o público e o privado; justapõe-se ao Estado, sem o integrar, como o
autárquico, ou alhear-se, como o particular; tem função pública atípica, delegada pelo Estado; situa-se
fora do Estado, ficando ao seu lado (extra-estatal); por ter personalidade de Direito Privado, nasce com
o registro de seu estatuto, elaborado segundo a lei que autoriza sua criação.

Fundações Públicas (FUNDACIONAIS) – são pessoas jurídicas de Direito Público, que prestam-se,
principalmente, à realização de atividades não lucrativas e atípicas do Poder Público, mas de interesse
coletivo, como a educação, cultura, pesquisa, sempre merecedoras do amparo estatal; são criadas por
lei específica da entidade-matriz e estruturadas por decreto, independentemente de qualquer registro;
os contratos celebrados por elas devem ser precedidos de licitação.

- é pessoa jurídica composta por patrimônio juridicamente personalizado, destacado pelo seu
fundador(es) para uma finalidade específica; não tem proprietário, nem titular, nem sócios ou
acionistas; consiste apenas num patrimônio destinado a um fim, dirigido por administradores ou
curadores, na conformidade de seus estatutos; somente por lei específica poderão ser criadas; em
regra, destinam-se, a fins culturais, sociais, científicos, literários, artísticos etc.

exs: FUNAI, IBGE, Fundação Pe. Anchieta.

Empresas Públicas (PARAESTATAIS) – são exploradoras de atividades econômicas e prestadoras de

serviços públicos; pessoas jurídicas de Direito Privado criadas por lei específica, com capital
exclusivamente público (o que a caracteriza) para realizar atividades de interesse da Administração
instituidora nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir qualquer forma e organização
empresarial; podem adotar qualquer forma de sociedade dentre as em direito admitidas, inclusive a
"unipessoal" prevista apenas para elas (unipessoal: formada por capital de uma só pessoa -U, E, DF,
M; pluripessoais: formada por capital de + de uma pessoa jurídica de Direito Público); estão sujeitas a
falência.

exs.: CEF, Casa da Moeda, INFRAERO, EMBRATEL.

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Sociedades de Economia Mista (PARAESTATAIS) – são exploradoras de atividades econômicas e

prestadoras de serviços públicos; pessoas jurídicas de Direito Privado, com participação do Poder
Público e de particulares no seu capital e na sua administração, para a realização de atividade
econômica ou serviço de interesse coletivo outorgado ou delegado pelo Estado.

- é uma empresa de capital público e particular, com direção estatal e personalidade jurídica de
Direito Privado; deve ter forma de S.A., com maioria das ações votantes nas mãos do Poder Público;
as prestadoras de serviços não estão sujeitas a falência, mas seus bens podem ser penhorados, e a
pessoa jurídica que a controla responde, subsidiariamente, pelas suas obrigações..

exs.: Banco do Brasil S.A., FEPASA

- Entes de Cooperação (PARAESTATAIS) – colaboram com o Estado mas não integram a AP direta
e nem a indireta, portanto, não estão vinculados hierarquicamente e não estão submetidos à supervisão
ministerial; tem função pública atípica, delegada pelo Estado; alguns são dotados de personalidade
jurídica de Direito Privado, ou de Direito Público.

exs.: SESI, SENAI, SESC (serviços sociais autônomos); OAB, CREA (Ordens e Conselhos
profissionais); FUVEST (empresas controladas pelo Poder Público, sem serem, empresas públicas ou
sociedades de economia mista).

- Empresas privadas e particulares individualmente (modalidades de serviços delegados ao

particular)

Concessão – o Poder Público delega a prestação dos serviços a entidades públicas ou privadas, que os
executam por sua conta e risco, com remuneração paga, em regra, pelo usuário; caráter mais estável;
exige autorização legislativa; licitação só por concorrência; formalização por contrato; prazo
determinado; só para pessoas jurídicas (exs.: reforma e conservação de estradas de rodagem,
remunerada depois pelo pedágio, pago pelos usuários).

Permissão – é semelhante à concessão, apenas com algumas diferenças; caráter mais precário; em
regra, não exige autorização legislativa; licitação por qualquer modalidade; formalização por contrato
de adesão; pode ser por prazo indeterminado; para pessoas físicas e jurídicas.

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Autorização – de uso - um particular é autorizado a utilizar bem público de forma especial (ex.: uso de
uma rua para realização de quermesse); de atos privados controlados (exs.: porte de arma,
despachantes, serviço de táxi) e de serviços públicos.

2.ÓRGÃOS PÚBLICOS

Conceito: são divisões das entidades estatais, ou centros especializados de competência, como o
Ministério do Trabalho ou o Ministério da Fazenda; em princípio, não têm personalidade jurídica
própria; os atos que praticam são atribuídos ou imputados à entidade estatal a que pertencem; contudo,
podem ter representação própria, por seus procuradores, bem como ingressar em juízo, na defesa de
suas prerrogativas, contra outros órgãos públicos.

Como centro de competência governamental ou administrativa, cada órgão tem

necessariamente:

- FUNÇÕES - são os encargos atribuídos aos órgãos, cargos e agentes.

- CARGOS - são os lugares criados no órgão para serem providos por agentes, que exercerão as suas
funções na forma legal.

- AGENTES - são todas as pessoas, vinculadas ou não ao Estado, que prestam serviço ao mesmo, de
forma permanente ou ocasional

* o cargo é lotado no órgão e o agente é investido no cargo.

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- divisão:

- políticos - são os que ocupam os cargos principais na estrutura constitucional, em situação de

representar a vontade política do Estado - exs: Chefes do Executivo e s/ auxiliares imediatos; membros
das Corporações Legislativas, do Poder Judiciário, do MP etc.

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- administrativos - são os serviços públicos em geral, podem ser civis ou militares, bem como
temporários; a CF admite as seguintes modalidades: servidores públicos concursados; servidores
públicos exercentes de cargos em comissão ou função de confiança e servidores temporários.

- por colaboração - são particulares que colaboram com o poder público voluntária (pessoas que, em
situação de emergência, assumem funções públicas - ex: policiamento de área tumultuada por uma
rebelião) ou compulsoriamente (pessoas que são requisitadas - exs.: jurados, mesários eleitorais), ou
também por delegação (pessoas para as quais foram atribuídos serviços públicos - exs.:
concessionários, permissionários, serventuários de ofícios ou cartórios não estatizados, leiloeiros).

* para fins penais, os colaboradores particulares equiparam-se a funcionários públicos (art. 327, CP);
equiparam-se também no que se refere à responsabilidade por atos de improbidade administrativa (L.
8.429/92, art. 3º).

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- investidura (ato ou procedimento legal pelo qual o agente público vincula-se ao Estado):

- administrativa – é toda aquela que vincula o agente a cargo, função ou mandato administrativo,
atendidos os requisitos de capacidade e idoneidade que a lei estabelecer; destina-se, em geral, à
composição dos quadros do serviço público; a forma usual é a nomeação, por decreto ou portaria, mas
admite, também, a admissão, a designação, a contratação e a eleição administrativa, nos termos
regulamentares, regimentais ou estatutários.
- política – realiza-se, em regra, por eleição direta ou indireta, mediante sufrágio universal, ou restrito a
determinados eleitores, na forma da CF, para mandatos nas Corporações Legislativas ou nas Chefias
dos Executivos.

- originária – é a que vincula inicialmente o agente ao Estado, tal como a primeira nomeação para
cargo público a que se refere a CF; depende de concurso de provas, ou de provas e títulos, salvo as
dispensas indicadas em lei.
- derivada – é aquela que se baseia em anterior vinculação do agente com a Administração, como a
promoção, a transferência, a remoção, a reintegração etc.

- vitalícia – é a quem tem caráter perpétuo, c/ a dos Magistrados, e cuja destituição exige processo
judicial.

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- efetiva – é a que tem presunção de definitividade, para tornar o agente estável no serviço após o
estágio probatório, pelo quê a sua destituição depende de processo administrativo.
- em comissão – é a de natureza transitória, para cargos ou funções de confiança, sendo o agente
exonerável a qualquer tempo, e independentemente de justificativa.

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3.A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

Conceito: é o conjunto de atividades desempenhadas ou dirigidas pelas autoridades e órgãos do

Estado, a fim de promover o bem comum da coletividade.

Princípios ordenadores básicos (são orientados diretamente à atuação do administrador):

- legalidade – subordinação da atividade administrativa à lei; no DA, o conceito de legalidade contém

em si não só a lei mas, também, o interesse público e a moralidade (lei + interesse público +
moralidade).

- moralidade - a AP e seus agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos.

- impessoalidade - a AP tem que tratar a todos os administrados sem discriminação.

- finalidade - a AP deve agir com a finalidade de atender ao interesse público visado pela lei; caso
contrário, dar-se-á o desvio de finalidade, que é uma forma de abuso do poder, acarretando a nulidade
do ato.

- publicidade - os atos públicos devem ter divulgação oficial, como requisito de sua eficácia, salvo as
exceções previstas em lei, como a segurança nacional (art. 5º, XXVIII, CF), certas investigações
policiais (art. 20, CPP), processos cíveis em segredo de justiça (art. 155, CPC), etc.

- razoabilidade - a AP deve agir com bom senso, de modo razoável e proporcional.

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- motivação (fundamentação) - os atos administrativos devem ser justificados expressamente, com a

indicação de seus fundamentos de fato e de direito.

- controle judicial - todos os atos administrativos estão sujeitos ao crivo judicial; "a lei não excluirá da
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito" (art. 5º, XXXV, CF).

- responsabilidade do Estado - as pessoas jurídicas de direito público e privado prestadoras de serviços

público responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade causarem a terceiros, assegurando o
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo e culpa.
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- indisponibilidade - a administração não pode transigir, ou deixar de aplicar a lei, senão nos casos
expressamente permitidos; nem dispor de bens, verbas ou interesses fora dos estritos limites legais.

- continuidade - os sv púb. não podem parar, devendo manter-se sempre em funcionamento, dentro das
formas e períodos próprios de prestação.

- autotutela - a administração pode corrigir seus atos, revogando os irregulares ou inoportunos e

anulando os ilegais, respeitados os direitos adquiridos e indenizados os prejudicados, se for o caso
(Súmulas 346 e 473 do STF).

- igualdade - dentro das mesmas condições, todos devem ser tratados de modo igual (art. 5º, CF).

- hierarquia - os órgão e agentes de nível superior podem rever, delegar ou avocar atos e atribuições; a
hierarquia limita-se à esfera do Poder Executivo, não se aplicando a funções típicas judiciais ou
legislativas.

- poder-dever - a AP, em regra, tem ñ só o poder, mas também o dever de agir, dentro de sua
competência, de acordo com o determinado em lei.

- especialidade - aplica-se + às autarquias; ñ podem ter outras funções além daquelas p/ as quais foram
criadas, salvo alteração legal posterior.
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4.O USO E O ABUSO DO PODER

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uso do poder: é prerrogativa da autoridade, mas o poder há de ser usado normalmente, sem abuso, ou
seja, empregá-lo segundo as normas legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as exigências
do interesse público

abuso do poder (ou de autoridade): ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o
ato, ultrapassa os limites de s/ atribuições (excesso de poder) ou se desvia das finalidades
administrativas (desvio de finalidade ou de poder).

4.1 – PODERES ADMINISTRATIVOS

O Estado é dotado de "poderes políticos" exercidos pelo Legislativo, pelo Judiciário e pelo Executivo,
no desempenho de suas funções constitucionais, e de "poderes administrativos" que surgem
secundariamente com a Administração e se efetivam de acordo com as exigências do serviço público e
com os interesses da comunidade; são poderes dotados pela AP para bem atender ao interesse; são
todos classificados como "poderes instrumentais", já que se pre-ordenam a tornar viáveis as tarefas
administrativas, distinguindo-se dos "poderes políticos", estes estruturais e orgânicos, pois compõem a
estrutura do Estado e integram a organização constitucional; eles nascem com a Administração e se
apresentam diversificados segundo as exigências do serviço público, o interesse da coletividade e os
objetivos a que se dirigem.

Classificação:

- conforme a liberdade da AP para a prática de seus atos:

- vinculado: é aquele que a lei confere à AP para a prática de ato de sua competência, determinando os
elementos e requisitos necessários à sua formalização.

- discricionário: é aquele que a lei confere à AP, de modo explícito ou implícito, p/ a prática de atos
administrativos c/ liberdade na escolha de sua conveniência (utilidade), oportunidade (ocasião) e
conteúdo.

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* a faculdade discricionária distingue-se da vinculada pela maior liberdade de ação que é conferida ao
administrador; se para a prática de um ato vinculado a autoridade pública está adstrita à lei em todos os
seus elementos formadores, para a praticar um ato discricionário é livre, no âmbito em que a lei lhe
concede essa faculdade.

- segundo visem ao ordenamento da AP ou à punição dos que a ela se vinculam:

- hierárquico: é o que dispõe o Executivo p/ distribuir e escalonar as funções de s/órgãos, ordenar e

rever a atuação de s/ agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do s/ quadro
de pessoal.

- disciplinar: é a faculdade de punir internamente as infrações funcionais dos servidores e demais

pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da AP; não deve ser confundido com o poder
punitivo do Estado, realizado através da Justiça Penal (espécies de penas disciplinares do nosso Dir.
Adm. federal, em ordem crescente de gravidade: advertência, suspensão, demissão, cassação de
aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão, destituição de função
comissionada).

* eles não se confundem, mas andam juntos, por serem os sustentáculos de toda organização
administrativa.

- diante de sua finalidade normativa:

- regulamentar: é a faculdade que dispõem os Chefes de Executivo de explicar a lei p/ s/ correta

execução, ou de expedir decretos autônomos sobre matéria de s/ competência ainda ñ disciplinada por
lei.

- tendo em vista seus objetivos de contenção dos direitos individuais:

- de polícia administrativa: é a faculdade de que dispõe a AP para condicionar e restringir o uso e gozo
de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado; é o
mecanismo de frenagem de que dispõe a AP para conter os abusos do direito individual.

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Espécies de poder de polícia:

- administrativa – incide sobre os bens, direitos e atividades; é inerente e se difunde por toda a
Administração Pública.
- judiciária e de manutenção da ordem pública – atuam sobre as pessoas, individualmente ou
indiscriminadamente; são privativas de determinados órgãos (Polícias Civis) ou corporações (Polícias
Militares).
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- espécies: geral, especial, originário e delegado.

- atributos específicos e peculiares ao seu exercício: discricionariedade, auto-executoriedade e

coercibilidade.
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5. ATOS ADMINISTRATIVOS
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FATO JURÍDICO: é o acontecimento que produz conseqüências jurídicas; pode decorrer da natureza
ou da ação humana – exs.: nascimento, a morte, o desabamento de um prédio etc.

ATO JURÍDICO: é o fato decorrente de ação humana, voluntária e lícita, praticada com a intenção de
obter um resultado jurídico; é todo ato lícito que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,
modificar ou extinguir direitos; ele é uma modalidade do fato jurídico

6.RESPONSABILIDADE DO ESTADO DECORRENTE DA ATUAÇÃO POLICIAL

O profissional de segurança pública, para agir, tem que observar todas as regras já mencionadas
e ainda assim estará sujeito a um controle do Estado.
Por que isto ocorre? Por que o ministério público e as Corregedorias atuam? O que acontece se
eu, profissional de segurança pública, ou um familiar meu for vítima de excessos de um agente do
Estado, que não entendeu ou simplesmente violou os limites de sua ação?

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Em um regime democrático, o controle sobre as atividades das polícias é consentâneo com suas
diretrizes, na busca de atingir um equilíbrio entre o emprego da força e o respeito aos direitos
individuais e coletivos. Então, põem-se em evidência os instrumentos de controle da atividade policial,
como forma de participação da sociedade civil nas decisões sobre a maneira de atuação dos órgãos de
segurança pública, de acordo com suas necessidades e anseios.
Tais instrumentos são voltados para vigilância, orientação e correção da atuação dos policiais,
visando confirmá-la ou desfazê-la, conforme seja ou não legal, conveniente, oportuna e eficiente, seja
nas ouvidorias dos Estados, seja no âmbito do Ministério Público, Poder Judiciário, ou órgãos de defesa
dos direitos humanos, organismos não governamentais ou nas casas legislativas (LEMGRUBER;
MUSUMECI; CANO, 2003, p. 121).
Dentro desse contexto surge a responsabilização, ao lado da transparência e do controle como
mecanismos de accountability (COSTA, 2004, p. 63) da atividade policial, destinados a prevenir ou
superar a eventuais desvios praticados por seus agentes durante a atuação.
Com efeito, na atuação estatal eventualmente, o agente público pode exceder nos limites de suas
atribuições, causando danos às pessoas ou à sociedade em geral. Nesse sentido, quando não são
observados os direitos e garantias fundamentais, quando o juízo de ponderação de valores (adequação,
necessidade e proporcionalidade em sentido estrito) não se cumpre, gerando danos morais e/ou
materiais às pessoas, o Estado, por seus agentes, pratica ato ilícito (CF/88, art. 37, § 6º; Código Civil,
arts. 43, 186, 187 e 927).

6.1 RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO NA PRÁTICA DE ATOS ILÍCITOS

Das ideias discorridas anteriormente, uma indagação surge:

Não seria injusto para a sociedade suportar os prejuízos de uma responsabilidade civil, quando
foi o agente público quem deu causa de forma intencional ou sem a observância dos cuidados mínimos
exigidos?
Sim, seria. Por isso o art. 37, § 6º, da CF/88, garante o direito de regresso sobre o servidor
público, ou seja, se ele praticou ato ilícito de forma dolosa ou culposa, resultando na responsabilidade
civil do Poder Público, e esse venha a arcar com os prejuízos, o Estado poderá buscar as medidas
cabíveis para repassar esse encargo àquele que deu causa, assegurando, assim, a justiça. Cabe salientar
que o direito de regresso não comporta prazo prescricional (perda da possibilidade de se cobrar o
prejuízo em face do decurso do tempo), conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça – STJ
no Resp. nº 328.391 – DF, julgado em 08.10.2002 e publicado no DJ de 02/12/2002.

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Por fim, é possível ainda que o servidor público, além de responder diante de uma ação
regressiva, de natureza cível, venha a ser submetido a um processo por ato de improbidade, processo
administrativo disciplinar ou criminal, por ter excedido em suas atribuições, sem que isso importe em
dupla punição (bis in idem), a qual somente ocorre na mesma esfera.

A Constituição Federal editada em 1988, atualmente vigente, trata da matéria da

responsabilidade civil do Estado no art. 37, §6:

“Art. 36 – A Administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes

da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
e, também, ao seguinte:

§6 - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras

de serviços públicos, responderão pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa”. Grifou-se

No mesmo dispositivo constitucional, foram elencadas duas teorias: a da responsabilidade

objetiva do Estado e a da responsabilidade subjetiva do agente.

No que toca a responsabilidade objetiva, responde o Estado independente da prova de sua culpa
ou dolo, necessária apenas a comprovação do dano causado à vítima. Analisando o dispositivo, em sua
primeira parte, vemos duas categorias de pessoas a ser consideradas responsáveis: as pessoas jurídicas
de direito público (União, Estados, Municípios, Distrito Federal, Territórios e suas autarquias) e as
pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. Na última categoria estão inseridas
as fundações públicas de direito privado, empresas públicas, sociedades de economia mista, empresas
permissionárias e concessionárias de serviços públicos.

A saber que o dano suportado pelo particular deve ser originado pela prestação do serviço
público (nexo causal) e causado por agentes que estejam a serviço pessoas jurídicas acima citadas,
podendo ser agentes políticos, administrativos ou particulares em colaboração com a Administração,
independente do recebimento de contraprestação pela Fazenda Pública.

Na segunda parte da norma referenciada, está presente o instituto do direito de regresso. É uma
faculdade do Estado de reaver os valores que teve que indenizar ao terceiro atingido e esta deverá ser
exercida em face do funcionário responsável pelo dano. É justamente aqui que reside a teoria da
responsabilidade subjetiva do agente, visto que só é possível a demanda regressiva para que o agente
indenize o Estado pelos danos que suportou em seu nome, quando houver comprovação de sua culpa na
efetivação do dano. Sem uma dilação probatória que demonstre a participação do agente no prejuízo
suportado por terceiro, o Estado deverá assumir sozinho toda a responsabilidade.

Breves apontamentos sobre o regime de Direito Administrativo no âmbito da segurança pública

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Para iniciar é oportuno realizar algumas perguntas:

Está errado o policial interferir no trânsito? Ou deveria somente agir para prender bandido? O policial
pode abordar qualquer pessoa e quando quiser? Quem define quando o policial deve abordar?
Segurança pública é coisa de polícia e não caberia ao cidadão dar a sua opinião?
Bem, como outra questão:
Você sabe de onde surgiu a ideia de que a palavra do policial de trânsito “vale mais do que a do
autuado”?
O poder público se submete a um conjunto de princípios e regras, que são alicerçados em dois
pilares: prerrogativas e sujeições (DI PIETRO, 2011, p. 61). Isso porque, para cuidar do interesse
público, o Poder Público não pode se valer das regras de direito privado, com primazia na igualdade de
condições entre os indivíduos.

Ato administrativo (comportamento do Poder Público)

Fala-se, assim, no regime jurídico de direito administrativo, do qual se destaca a prática de atos
administrativos, para o exercício da função administrativa, tendente a atingir o interesse público.
Considerando que todo profissional da área de segurança pública corresponde a um agente público e
pratica atos administrativos, sendo responsável pelas suas consequências, nada mais adequado do que
estudá-lo, entender sua importância e significado. Isso porque, dessa forma, você compreenderá que seu
comportamento profissional tem respaldo na ordem jurídica.
E por falar nisso, o que você entende por ato administrativo?

Ato administrativo é uma manifestação de vontade (comportamento) proferida pelo Estado e

externado por agente público, ou por quem lhe faça às vezes, a fim de criar, modificar ou extinguir
direitos, perseguindo o interesse público.
Vale dizer, essa manifestação de vontade (comportamento) está sujeita ao regime jurídico público, não
tendo a mesma força da lei, sendo inferior e complementar à previsão legal. Para aferir sua legitimidade,
pode se sujeitar ao controle do poder judiciário, no que diz respeito à legalidade, o qual determina a
anulação, nos casos em que descumprido o interesse público.
Essa manifestação de vontade muitas vezes cumpre uma determinação legal, sendo, portanto, vinculada.
Em outras palavras, abre-se um leque de opções para se realizar a manifestação de vontade, abarcando a
discricionariedade. E dentro desse contexto, surge o exercício do dever-poder de polícia, conforme
você estudará mais a frente.

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Elementos ou requisitos do ato administrativo

São elementos ou requisitos do ato administrativo:

Competência (Sujeito): trata-se da capacidade do agente público de praticar o ato, conforme definido
em legislação. Não havendo lei conferindo essa capacidade, o ato praticado é passível de nulidade.
Nesse sentido, destaca-se a tarefa para realizar busca pessoal durante as ações de segurança pública. Em
outras palavras, a lei confere aos agentes policiais essa atividade, não sendo admissível outro agente do
Estado exercê-la.
Forma: cuida-se da exteriorização da manifestação de vontade ou do comportamento. Em regra, é por
escrito, salvo quando a lei autorizar de outra forma (ex.: gestos do agente de trânsito, gestos do policial
durante uma intervenção).
Motivo: para que o ato seja aperfeiçoado exige-se a exposição/demonstração dos fundamentos de fato
(acontecimentos do dia-a-dia) e de direito (conforme previsto na ordem jurídica). Dentro da ideia de
controle, o cidadão precisa saber das razões em que se basearam o comportamento do agente público, a
fim de aferir o grau de cumprimento do interesse comum, como ocorre nas razões da realização de uma
intervenção policial, seja para abordar ou para prender. Pode ser vinculado (conforme determina a lei)
ou discricionário*.
*sobre o tema, vide: “discricionariedade das ações de segurança pública”, neste módulo.
Objeto: trata-se do conteúdo do ato, ou seja, aquilo sobre o que o comportamento dispõe (ex.:
fiscalização, proteção de pessoas e bens).
Finalidade: é o bem jurídico objetivado pelo comportamento do agente público (ex.: proteção de um
bem da vida).

Atributos ou características do ato administrativo

São atributos ou características do ato administrativo:

Presunção de legitimidade: Considerando que o agente público tem o dever de praticar um ato
conforme determina a lei (ex.: notificação de trânsito, busca pessoal, prisão), paira a presunção de
legalidade, bem como a presunção de veracidade. Essa presunção é relativa porque admite prova em
contrário, a ser demonstrada pelo destinatário do ato (cidadão), seja administrativamente (ex.: recurso
contra notificação de infração de trânsito) ou judicialmente (ação de danos morais e materiais em
função de uma abordagem policial ou prisão).

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Autoexecutoriedade: Devido a necessidade de se garantir continuidade à prestação de serviços em

áreas essenciais (segurança, saúde, educação, etc.) de forma célere e imediata, o agente público, para
praticar uma conduta, não tem a necessidade de provocar a manifestação do poder judiciário. Do
contrário, pense na hipótese de se aguardar a posição da justiça para a realização das ações preventivas
de segurança pública ou nos casos de resgate da paz social (ações de repressão – imediata e mediata).
Mais a frente neste curso, você estudará sobre dever-poder de polícia e o tema voltará a ser tratado.
Imperatividade: O atendimento pelo cidadão ou administrado ao ato praticado pelo agente policial é
obrigatório ou coercitivo – sob pena do uso legítimo da força. Em suma, o destinatário deve se submeter
a ele, podendo contestá-lo, de acordo com os recursos previstos em lei (reclamação, requerimento,
direito de petição,ação judicial, etc.). Caso contrário, se submeterá à responsabilização penal (ex.:
desacato, resistência, desobediência), como você estudará Módulo 3.
Tipicidade: O comportamento administrativo deve ser descrito na ordem jurídica, isto é, as ações dos
profissionais de segurança são veiculadas na legislação para fins de aplicação (ex.: fiscalização de
ordem policial, busca veicular, busca domiciliar, realização de prisão, etc.).

Implicações de ordem disciplinar ao policial

Do dever-poder disciplinar
No exercício de atividades para gerir a coisa pública, os bens e os interesses não se acham
entregues à livre disposição da vontade do administrador ou do servidor (MELO, 2010). Nesse sentido,
“A administração é atividade do que não é senhor” (Ruy Cirne Lima).
Dentro desse contexto, exsurge o regime jurídico dos servidores públicos, veiculado através de
lei (ex.: Lei nº 8.112/1990), que estabelece direitos e deveres. Nesse cenário, existem determinadas
regras que regulam o comportamento do agente público. Com efeito, a fim de assegurar a regularidade
administrativa, havendo notícia de transgressão da disciplina, a autoridade deve exercer o dever-
poder disciplinar, adotando providências para apurar os fatos e eventualmente impor sanção
disciplinar.
Vale ressaltar que, a administração pública não tem liberdade de escolha para apurar ou deixar
de apurar, punir ou deixar de punir. É dizer, o exercício do dever-poder disciplinar é ato vinculado,
em benefício do bem comum. Tomando conhecimento da falta praticada, cumpre instaurar
procedimento adequado para esclarecer os fatos e eventualmente aplicar a sanção, após o devido
processo legal, com resguardo da ampla defesa e contraditório. Não observando essa determinação, o
superior hierárquico estará passível de responder por condescendência criminosa, infração
administrativa e civil (improbidade – Lei 8429/92, art. 11, II).

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Independência entre as esferas administrativa, civil e disciplinar

Uma pergunta para você: Com uma conduta só, pode o servidor se ver responsabilizado em diferentes
esferas?
Sim. Considerando a independência das instâncias (CF, art. 2º), uma só conduta pode ensejar a
instauração de distintos processos ou procedimentos (penal, civil, disciplinar), sem que configure o bis
in idem, com imposição de punição, respeitados o devido processo legal, ampla defesa e contraditório.
Ademais, é possível que haja absolvição em uma esfera e condenação em outra, sem comunicação entre
elas. Entretanto, excepcionalmente, poderá ocorrer a comunicação entre os processos, quando provada a
inexistência do fato ou a negativa de autoria no processo penal. Por exemplo, se ficar comprovado no
processo penal que o servidor não se beneficiou pecuniariamente, ou ainda, se realmente o fato não
existiu, de forma vinculada, as demais instâncias serão atingidas. É o que se pode concluir com a leitura
desses dispositivos:
- Lei 8.112. Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição
criminal que negue a existência do fato ou sua autoria.
- Código Civil. Art. 935. A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo
questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se
acharem decididas no juízo criminal.
- CPP, Art. 66. Não obstante a sentença absolutória no juízo criminal, a ação civil poderá ser proposta
quando não tiver sido, categoricamente, reconhecida a inexistência material do fato.
É bom deixar evidente ainda que processos que tramitam nas diferentes instâncias não precisam
aguardar o desfecho do processo penal, sob pena de se operar a prescrição, caso não haja hipóteses
legais de interrupção e suspensão.
Com efeito, no exercício das atribuições, durante a realização de uma abordagem policial, o
profissional de segurança pública que praticar desvio de conduta, ultrapassando os limites
discorridos nos Módulos 1 e 2, poderá se ver responsabilizado em diferentes esferas (disciplinar,
civil ou penal), sem que haja bis in idem. Assim já decidiu o Superior Tribunal de Justiça:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MILITAR.

EXCLUSÃO EX-OFFICIO A BEM DA DISCIPLINA. FALTA GRAVE.
PROCESSO ADMINISTRATIVO. ILEGALIDADE. INOCORRÊNCIA
INDEPENDÊNCIA ENTRE AS INSTÂNCIAS PENAL E
ADMINISTRATIVA. I – É legal a exclusão, a bem da disciplina, de militar que
foi considerado incapaz de permanecer nos quadros da Corporação da Polícia

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Militar, pela prática de falta grave apurada em procedimento administrativo

(Conselho de Disciplina), com base no art. 3º, inciso III, alíneas "a" e "c", do
Decreto nº 4.713/96. II – A independência entre as instâncias penal e
administrativa, consagrada na doutrina e na jurisprudência, permite à
Administração impor punição disciplinar ao servidor faltoso à revelia de
anterior julgamento no âmbito criminal, mesmo que a conduta imputada
configure crime em tese. (Precedentes do STF e do STJ.) (grifo nosso)
Recurso desprovido. (Acórdão: ROMS 15628/GO: Recurso Ordinário em
Mandado de Segurança 2002/0157331-7.).

6.2 DA RESPONSABILIZAÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AO

POLICIAL

Você já ouviu falar sobre crime de improbidade administrativa?

Saiba que esta afirmação está errada, pois não existe tal crime específico.
Vamos descobrir esta estória juntos!

4.1 Conceito e natureza

Você sabe o que significa probidade administrativa? Lembra-se do art. 37, caput, da CF/88 que
elenca a moralidade como um dos princípios a serem observados pela administração pública?
A palavra-chave é honestidade.
Probidade administrativa remete ao agir com honestidade, retidão, honradez. O servidor público
probo é leal, tem que ser bem intencionado, sempre agir com boa-fé, com retidão de conduta,
obedecendo aos princípios éticos, os princípios morais. Com efeito, se o agente público não observa
essas exigências, estará agindo com improbidade administrativa. Assim, se probidade é honestidade,
improbidade é desonestidade.
A Constituição Federal trata do tema no art. 37, § 4°. Vale a pena fazer uma leitura cuidadosa:

Art. 37. .................................................................................................

§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da
ação penal cabível.

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Da leitura desse dispositivo, a primeira coisa que tem que ficar claro para você é que o ato de
improbidade administrativa não é crime. Assim, não existe crime de improbidade administrativa, na
medida em que a parte final do § 4° fala “sem prejuízo da ação penal cabível”.
A lei que regula essa previsão constitucional é a Lei n° 8.429, de 02 de junho de 1992. Esta é
norma de leitura obrigatória para todo servidor público. Nela, várias condutas são descritas como
improbidade. Você tem na lista de improbidade, por exemplo, o desvio de dinheiro, o desvio de
equipamento (ex.: o policial que usa viatura para fazer as compras de casa), o engavetamento de
processo, a leniência do servidor, o servidor que não aparece para trabalhar.
É muito comum, no exercício das atribuições, se ouvir o chamado exercício nocivo da função
pública. Basta lembrar-se do “QRU”, da carteirada no cinema, de uma paquerada ou uma contribuição
para a caixinha de natal do agente para que ele não preencha um formulário de notificação de trânsito. É
importante dizer ainda que, muitas vezes o profissional acha equivocadamente que não pratica a
improbidade porque não se enriqueceu, não obteve nenhuma vantagem. Contudo, de alguma forma
causou dano ao erário, não observou os princípios e regras.

4.2 Modalidades de ato de improbidade

A lei estabelece 03 (três) espécies distintas de ato de improbidade, conforme prevê os arts. 9º a 11.
Atenção!
Você tem que ter cuidado com essas listas porque elas são meramente exemplificativas. O rol de incisos
é enorme e é um rol exemplificativo.
O ato de improbidade pode ser subdividido em três modalidades diferentes:
- Ato de improbidade que gera enriquecimento ilícito (art. 9ª)
Durante uma abordagem policial, destacam-se os seguintes dispositivos:

Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento

ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do
exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer

outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão,
percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou

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indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente
das atribuições do agente público;
[...]
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico,
de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar
promessa de tal vantagem;
[...]
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego
ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à
evolução do patrimônio ou à renda do agente público;
[...]
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente,
para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

- Ato de improbidade que gera dano ao erário (art. 10, da Lei de Improbidade)
Durante uma abordagem policial, destacam-se os seguintes dispositivos:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial,
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
[...]
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou
regulamentares aplicáveis à espécie;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
[...]
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição

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de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho
de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

- Ato de improbidade que gera violação a princípio da administração (art. 11, da Lei de
Improbidade)
Durante uma abordagem policial, destacam-se os seguintes dispositivos:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os

princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e
notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele
previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e
que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;

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