Administração

Pública II
 Bellan, Rosana
SST Administração Pública II / Rosana Bellan
Local: 2020
nº de p. : 13

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 Administração Pública II

Apresentação
Os órgãos são centros de atribuições criados pelo Estado para a execução de
atividades administrativas. Eles fazem parte da própria pessoa jurídica do Estado e,
por isso, compõem a administração direta.

Além de exercer atividades diretamente, por meio dos órgãos, o Estado também
desempenha atividade administrativa indiretamente, por meio de pessoas jurídicas
independentes. Estas entidades são criadas pelo Estado para o exercício de
outras funções públicas, que não as desenvolvidas pela administração direta. A
administração indireta compreende as seguintes categorias de entidades, todas
dotadas de personalidade jurídica própria: autarquias; fundações públicas; empresas
públicas; sociedades de economia mista; e associações públicas.

Autarquias empresas públicas e

sociedades de economia mista

Autarquias
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei específica para
exercer atividades administrativas especificadas em lei e sujeitas ao controle do
Estado.

Segundo Di Pietro (2015), as autarquias possuem as seguintes características:

Devem ser criadas por lei específica: é o que estabelece o art. 37, inciso XIX, da
Constituição Federal. Observe:

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada
a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas
de sua atuação. (BRASIL, 1988)

Possuem personalidade jurídica própria e pública: significa que são pessoas

distintas da pessoa jurídica que as criou, sendo também titulares de direitos e

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obrigações distintas e específicas. Possuem personalidade pública e, por isso,
submetem-se ao regime jurídico público, quanto à criação, à extinção, aos poderes,
às prerrogativas, aos privilégios e às sujeições.

Possuem capacidade de autoadministração: têm o poder de se autoadministrar no

que toca às competências específicas que lhes foram confiadas pela pessoa jurídica
que as criou.

Sujeitam-se ao controle ou à tutela do ente que as criou: a pessoa jurídica que cria
a autarquia deve fiscalizar e supervisionar as atividades por esta desenvolvidas. Não
há hierarquia, e sim relação de vinculação, existindo apenas um controle sobre as
atividades finalísticas, com o objetivo de observar se a autarquia executa as tarefas
para a qual foi criada.

Desenvolver atividades especializadas: são criadas para determinados fins, logo,

atividades específicas e especializadas.

Como exemplos de autarquias, temos: Instituto Nacional do Seguro Social – INSS e

Banco Central – BC.

Empresas públicas e sociedades de economia

mista
Segundo Meirelles (2015), as empresas públicas e sociedades de economia mista,
também designadas empresas estatais ou governamentais, “[...] são pessoas
jurídicas de direito privado cuja criação é autorizada por lei específica, como
patrimônio público ou misto, para a prestação de serviço público ou para a execução
de atividade econômica de natureza privada”

Note que as empresas estatais, diferentemente das autarquias e assim como as

fundações, são autorizadas por lei específica. Outra característica específica das
empresas públicas e sociedades de economia mista é sua personalidade jurídica de
direito privado.

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 Atenção
Segundo Meirelles (2015), “a personalidade de Direito Privado é
apenas a forma adotada para lhes assegurar melhores condições
de eficiência, mas em tudo e por tudo ficam sujeitas aos princípios
básicos da Administração Pública”.

Podem ser criadas para o exercício de serviços públicos ou para o desempenho

de atividades econômicas. Se executarem serviços públicos, serão regidas
principalmente por normas de direito público. Quando desempenharem atividades
econômicas, serão regidas principalmente pelas normas de direito privado.

Conforme a Constituição Federal de 1988, as empresas públicas e sociedades de

economia mista não podem ser criadas para executar qualquer tipo de atividade
econômica, mas somente aquelas autorizadas no art. 173, que englobam atividades
necessárias aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo.
Observe a redação do dispositivo constitucional:

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração

direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei. (BRASIL, 1988).

Diretrizes criadas pela justiça

Fonte: Plataforma Deduca (2020).

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São características comuns das empresas públicas e sociedades de economia
mista:

• sua criação e extinção deve ser autorizada por lei específica;

• devem possuir personalidade jurídica de direito privado;
• sujeitam-se ao controle estatal, pois seu patrimônio é total (empresa pública)
ou parcialmente público (sociedade de economia mista);
• vinculação aos fins definidos à lei instituidora; e
• desempenho de atividade de natureza econômica.

As principais diferenças entre sociedade de economia mista e empresa pública são:

• forma de organização: de acordo com artigo 5º do Decreto-lei nº 200/67 e art.

5º da Lei nº 13.303/2016, a sociedade de economia mista deve ser estrutu-
rada sob a forma de sociedade anônima, já a empresa pública, sob qualquer
das formas admitidas em direito. Assim, verificamos que a primeira é sempre
sociedade empresária e a segunda pode ser civil ou empresária;
• composição do capital: a empresa pública é constituída por capital totalmen-
te público. Já o capital da sociedade de economia mista deverá ser majorita-
riamente público, ou seja, mais de 50% público.

Segundo Meirelles (2015), o regime celetista é a espécie de regime de pessoal

adotado pelas empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia
mista), já que são pessoas jurídicas de direito privado.

Fundações públicas e associações

públicas

Fundações públicas
São pessoas jurídicas criadas pelo Estado pela personificação de um patrimônio
público destacado e afetado à uma finalidade pública específica, após prévia
autorização por lei.

Note que, enquanto as autarquias são criadas por lei específica, as fundações
também são autorizadas por lei específica, conforme previsto no art. 37, inciso XIX,
da Constituição Federal, transcrito anteriormente.

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As fundações podem ser de direito público ou de direito privado.

Quando o Estado institui uma pessoa jurídica sob a forma de fundação,

ele pode atribuir a ela regime jurídico administrativo, com todas as
prerrogativas e sujeições que lhes são próprias, ou subordiná-la ao Código
Civil, neste último caso, com derrogações por normas de direito público.
(DI PIETRO, 2015)

Lembre-se então que o Estado poderia instituir duas diferentes espécies de

fundações, as quais veremos a seguir.

A fundação pública de direito público, que possui as mesmas características e

prerrogativas das autarquias, designadas de autarquias fundacionais e as fundações
públicas de direito privado, simplesmente designadas de fundações públicas.

As fundações públicas possuem as seguintes características:

• dotação patrimonial formada por patrimônio inteiramente público ou misto

(público e privado);
• personalidade jurídica de direito público ou de direito privado;
• exercem atividades estatais de natureza social. Como exemplo podemos ci-
tar atividades ligadas à educação, à saúde, ao meio ambiente, à assistência
social;
• capacidade de autoadministração, do mesmo modo que as autarquias; e
• sujeitam-se ao controle da entidade estatal que as criou.

Curiosidade
As Sociedades de Economia Mista normalmente adotam a
espécie empresária de Sociedade Anônima. Por serem Sociedades
Anônimas e possuírem parte do capital privado, podem negociar
suas ações a qualquer interessado, na bolsa de valores. É o que
ocorre com o Banco do Brasil e a Petrobrás. Você nunca verá,
entretanto, uma empresa pública negociando ações na bolsa de
valores, uma vez que o seu capital é inteiramente público e não
pode ser aberto à negociação privada. É o que ocorre com a Caixa
Econômica Federal, por exemplo.

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Como exemplos de fundações públicas, temos: Fundação Nacional do Índio (Funai) e
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)

Associações Públicas
Associações públicas são pessoas jurídicas criadas quando da celebração de
consórcio público pelas entidades federadas (União, Estados, Distrito Federal e
Municípios). O fundamento para sua criação está na Lei n. 11.107/2005, que dispõe
sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos.

Ao celebrar um consórcio público, as entidades federadas podem decidir se ele vai

ter natureza jurídica de direito público ou de direito privado. Caso assuma a natureza
de direito público, teremos uma associação pública. A criação de um consórcio sob
a forma de associação pública destina-se a atingir finalidades de interesse comum
das entidades federativas que a criaram, sendo que ela pertencerá à administração
indireta de todas as entidades federadas consorciadas.

Atenção
As autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades
de economia mista estão previstas no art. 4º do Decreto-Lei nº
200/1967, que trata da organização da Administração Federal. As
associações públicas estão previstas na Lei nº 11.107, de 6 de
abril de 2005, que dispõe sobre normas gerais para que a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratem consórcios
públicos. Recentemente, em 2015, entrou em vigência a Lei nº
13.303/2016, que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa
pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no
âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Agentes públicos
O Estado exerce atividades administrativas por meio de estrutura organizada,
composta por pessoas jurídicas, órgãos e seus agentes públicos. Agora que já
compreendemos o que são os órgãos e quais as pessoas jurídicas que compõe a
Administração, vamos ingressar no estudo de agentes públicos.

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A expressão agentes públicos pode ser analisada como:

[...] a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e

indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como
instrumentos expressivos de sua vontade de ação. [...] quem quer que
desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um agente público.
(MELLO, 2015)

Assim, agentes públicos são todas as pessoas naturais que, de qualquer modo e
independentemente do vínculo formado com o Estado, exercem funções públicas
em nome do Estado. São exemplos, desde os chefes do Poder Executivo, os
detentores de mandato eletivo, de cargos e empregos públicos, até os contratados
para o exercício de funções temporárias, os concessionários, permissionários
e autorizatários, os que exercem funções delegadas e os requisitados para o
desempenho de atividades pública, sem qualquer vínculo com o Estado.

Classificação
A maioria da doutrina classifica os agentes públicos em três grandes grupos:

• agentes políticos;
• servidores estatais ou servidores administrativos; e
• agentes particulares em colaboração com o Poder Público.

Os agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais do Estado e formam a

vontade superior do Estado. São agentes políticos: o Presidente da República, os
governadores, os prefeitos e respectivos auxiliares imediatos (ministros e secretários
das diversas pastas), os senadores, os deputados e os vereadores.

Alguns autores, como Meirelles (2015), consideram também como agentes políticos:
os magistrados, os membros do Ministério Público e os dos Tribunais de Contas.
Mello (2015) já designa servidores públicos em sentido amplo ou servidores
administrativos, como todos aqueles que mantém com o Estado ou com as
entidades da administração indireta relação de trabalho de natureza profissional, de
caráter não eventual e sob vínculo de dependência.

Representam a maioria esmagadora dos agentes públicos e compreendem as

seguintes espécies:

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 Servidores estatutários ou servidores públicos em sentido es-
trito:

ocupam cargos públicos e são regidos por estatuto funcional. Por tal
motivo, são chamados estatutários e mantêm com o Estado vínculo de
trabalho de natureza institucional, criado por lei especial de cada uma das
pessoas jurídicas estatais. Na esfera federal, o regime jurídico estatutário
é regulamentado pela Lei nº 8.112/1990. Nos termos do art. 2º da Lei nº
8.112/1990, “servidor público é a pessoa legalmente investida em cargo
público”;

Empregados públicos:

ocupam emprego público e são contratados sob o regime da Legislação

Trabalhista (CLT). Os servidores das empresas públicas, sociedades de
economia mista e fundações públicas de direito privado são contratados pelo
regime celetista;

Servidores temporários:

conforme estabelece o art. 37, inciso IX da Constituição Federal, são

servidores contratados por tempo determinado para atender à necessidade
temporária de excepcional interesse público. Não são regidos nem por
estatuto nem pela CLT, mas por lei específica. Também não ocupam cargos e
nem empregos, mas apenas funções públicas.

Os agentes particulares em colaboração com o poder público, abrangem todas as

pessoas físicas que, sem perderem a qualidade de particulares, exercem atividade
pública sem vínculo empregatício com o Estado. Podem ou não ser remunerados.

Exercem funções em caso de:

• requisição pelo Poder Público: como exemplo temos os jurados do Tribunal do

Júri, mesários nas eleições, os recrutados para o serviço militar obrigatório;
• delegação do poder público: é o que acontece com os empregados das em-
presas concessionárias e permissionárias de serviços públicos.
• voluntariado: são os que prestam serviço voluntário, nos casos de enchente,
desastre, sem qualquer pedido ou intervenção do Estado.

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Ingresso no serviço público
Segundo estabelece o art. 37, inciso II, da Constituição Federal de 1988, a investidura
em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público,
com algumas exceções. Observe o texto da Constituição.

Art. 37. II – a investidura em cargo ou emprego público depende de

aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de
acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma
prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração. (BRASIL, 1988).

Observe que excetuadas as nomeações para o provimento de cargos em comissão,

tanto os cargos quanto os empregos públicos somente podem ser providos após
prévio concurso público.

Curiosidade
Você saberia dizer qual princípio está sendo observado pela regra
constitucional do concurso público? Tal exigência decorre de
um princípio ético e moralizador que visa assegurar igualdade e
impessoalidade no provimento dos cargos e empregos. Além disso,
a profissionalização do serviço público está ligada ao princípio da
eficiência na Administração.

Cargo, emprego e função pública

Cargo público:

“cargos são as mais simples e indivisíveis unidades de competência a

serem expressadas por um agente, previstas em número certo, com
denominação própria, retribuídas por pessoas jurídicas de Direito Público
e criadas por lei” (MELLO, 2015, p. 261).

De acordo com o art. 3º da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, “cargo público

é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional
que devem ser cometidas a um servidor” (BRASIL,1990).

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 • Empregos públicos: segundo Mello (2015), são núcleos de encargos de traba-
lho permanentes a serem preenchidos por agentes contratados para desem-
penhá-los, sob relação trabalhista.

Em síntese, podemos afirmar que tanto cargos quanto empregos são unidades
específicas de atribuições, localizadas no interior dos órgãos. A diferença essencial
entre cargo e emprego é o regime jurídico e o vínculo que os ligam com o Estado.
Enquanto o ocupante de cargo possui vínculo estatutário e institucional, o ocupante
de emprego possui vínculo trabalhista e contratual.

• Funções públicas: De acordo com Meirelles (2015), são um “[...] conjunto de

atribuições que a Administração confere a cada categoria de profissional ou
comete individualmente a determinados servidores para a execução de servi-
ços eventuais”

Em linhas gerais, você pode concluir que tanto os cargos quanto os empregos
possuem funções públicas, pois elas compreendem o conjunto de atribuições
conferidas a um agente para o alcance das finalidades públicas.

Fechamento
A Administração Pública indireta é exercida de modo igualmente indireto pelo
Poder Público, por meio de pessoas jurídicas próprias e independentes. Essa
independência não significa, entretanto, ausência de controle na medida em que
os entes da administração indireta também estão sujeitos aos princípios gerais da
Administração Pública. Exigem também, por exemplo a realização de concurso
público para o ingresso em seus quadros.

Dessa forma, estudamos as principais características de cada um dos entes da

administração indireta. Analisamos também, detalhes sobre os agentes públicos, as
classificações desse agentes e o modo de ingresso no serviço público.

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Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em:
out. 2020.

BRASIL. Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Disponível em: <http://www.

planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm> Acesso em: out. 2020.

DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015.

MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 41. ed. São Paulo: Malheiros,

2015.

MELLO, C. A. B. Curso de direito administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2015.

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