BENS PÚBLICOS

DOMÍNIO PÚBLICO

A doutrina tradicional divide o domínio público em:

- Domínio público em sentido amplo: é o poder que o Estado exerce sobre

todos os bens que se encontram em seu território, sejam eles públicos ou
privados. Tal conceito , mais utilizado pela doutrina clássica, está relacionado
à ideia de soberania e também é denominado de “domínio eminente”. Não se
trata, necessariamente, de bens que estão sob a propriedade do Estado,
tendo mais a ver com o poder de império exercido pelo Estado.

Ex: pagamento de IPVA; servidão administrativa.

- Domínio público em sentido estrito: é o conjunto de bens móveis e

imóveis, corpóreos ou incorpóreos, pertencentes ao Estado. Tal conceito,
mais utilizado pela doutrina moderna, envolve a propriedade do bem,
abarcando todos os bens pertencentes ao Poder Público. Nesta segunda
acepção, o domínio público é o mesmo que patrimônio público. São os
chamados bens públicos.

DEFINIÇÃO DE BENS PÚBLICOS

É interessante frisar que a doutrina tradicional defendia que são bens públicos os
bens de pessoa jurídica de direito público e também os bens de pessoas jurídicas
de direito privado, desde que estivessem atrelados à prestação de determinado
serviço público. Segundo Rafael Rezende, essa seria a chamada concepção
material ou funcionalista.

Ocorre que o art. 98 do Código Civil trouxe nova compreensão do que se entende
por bens públicos. Eis o texto legal:
Art. 98. “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a
pessoa a que pertencerem.”

O Código Civil utilizou como critério para definição de bens públicos a sua
titularidade. Desse modo, não se consideram como bens públicos os bens
pertencentes às pessoas de direito privado, ainda que estejam atrelados à
prestação de serviços de interesse da coletividade. Tal concepção é denominada
por Rafael Rezende de critério subjetivo ou da titularidade, segundo o qual os bens
públicos são aqueles que integram o patrimônio das pessoas de direito público.

Nesse sentido, a doutrina aponta três conceitos no que se refere a quais bens
seriam considerados bens públicos. Tais conceitos se consubstanciam na corrente
exclusivista, na corrente inclusivista e na corrente mista. Vejamos:

- Corrente exclusivista: utiliza o critério da titularidade, logo, são

considerados bens públicos apenas os bens pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público. É a corrente seguida pelo Código Civil de 2002;
- Corrente inclusivista: considera como bens públicos todos os bens
pertencentes à administração pública, sejam da administração direta ou da
indireta;
- Corrente mista: leva em consideração a afetação/destinação do bem. Logo,
seriam considerados bens públicos os bens pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público e às pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviço público.

Ato contínuo, tomando por base o critério da titularidade adotado pelo CC, vale dizer
que os bens das pessoas jurídicas de direito privado que estiverem vinculados à
prestação do serviço público, apesar de não serem considerados bens públicos,
sofrerão a incidência de algumas limitações inerentes aos bens públicos (ex.:
impenhorabilidade).

Em outras palavras, bens privados “afetados” pelo serviço público, podem ser
considerados bens especiais, uma vez que detém natureza pública.
COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR
(vide art. 22, I da Constituição Federal)

A nossa Constituição Federal define a competência legislativa privativa da União

para legislar acerca de Direito Civil. Tal dispositivo abarca a competência legislativa
acerca dos bens públicos.

Cumpre ressaltar que os demais entes da federação podem expedir leis específicas
acerca de uso, ocupação e alienação de bens, desde que em consonância com as
regras gerais.

CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS

QUANTO À DESTINAÇÃO
(vide art. 99 do Código Civil)

Bens de uso comum do povo: são aqueles que, por lei ou em face de sua
natureza, são destinados ao uso da coletividade, sem distinção de usuários,
limitação de horários e remuneração.

Ex: ruas, rios navegáveis e mar.

Segundo Matheus Carvalho, os bens de uso comum do povo são bens que a
Administração Pública mantém para o uso normal da população, de uso gratuito e
livre, ou mediante cobrança da taxa (no caso de utilização anormal ou privativa).

Vale dizer que a Administração pode restringir ou até impedir o uso dessa espécie
de bem, desde que seja em razão do interesse público. Ex: interdição de uma via
pública em decorrência da iminência de desabamento de um edifício.

Bens de uso especial: são bens usados para a prestação de serviço público pela
Administração ou conservados pelo poder público com finalidade específica.

Ex: edifícios públicos em que estão instalados hospitais e universidades públicas,

bem como os utensílios móveis (birôs, cadeiras, computadores etc.) que guarnecem
tais unidades.

- Bens de uso especial direto: são aqueles que compõem o aparelho estatal.
Ex: Escola Pública, local onde está localizada uma repartição pública,
automóvel oficial etc.

- Bens de uso especial indireto: o ente público não utiliza os bens diretamente,
mas conserva os mesmos com a intenção de garantir proteção a determinado
bem jurídico de interesse da coletividade. Ex: terras indígenas.

Bens dominicais ou dominiais: bens que não tem qualquer destinação pública.
Também são chamados de bens de patrimônio disponível, os quais, apesar de
integrarem o patrimônio público, não se encontram afetados para nenhum fim,
podendo ser, ainda, alienados a qualquer tempo (vide arts. 100 e 101 do CC).
Art. 100. “Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei
determinar.”

Art. 101. “Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as
exigências da lei.”

AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO

Todos os bens que possuem destinação pública são chamados de bens afetados.
Por outro lado, os que não possuem afetação, são os bens desafetados. Dessa
maneira, temos a seguinte classificação:

- Bens afetados: bens que têm destinação pública (bens de uso comum do
povo e bens de uso especial);
- Bens desafetados: bens que não possuem destinação alguma (bens
dominicais).

No entendimento de Matheus Carvalho, os institutos da afetação e desafetação de

bens públicos decorrem do fato de que um bem desafetado pode passar a ter
destinação pública específica (mediante afetação) e, da mesma forma, um bem que
tem destinação pública específica pode deixar de ostentar a qualidade de bem
afetado (mediante desafetação). Os fenômenos da afetação e desafetação são
também denominados de “consagração” e “desconsagração”, respectivamente.

A afetação poderá ocorrer de várias formas, inclusive, pelo simples uso. Para a
doutrina majoritária a afetação é livre. Em outras palavras, não depende de lei ou
ato administrativo específico, uma vez que o simples uso do bem, com finalidade
pública, já pode lhe conferir esse status.
Por outro lado, a desafetação depende de lei específica ou manifestação do Poder
Público mediante ato administrativo expresso (ato formal), não ocorrendo com o
simples desuso do bem. Em que pese esse entendimento, sabe-se da possibilidade
de desafetação dos bens de uso especial por fatos da natureza, como por exemplo,
no caso de um incêndio em escola pública que a deixe totalmente destruída,
impossibilitando sua utilização.

REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS

Os bens públicos gozam de determinadas prerrogativas/garantias decorrentes do

regime jurídico de direito público. São características que estão diretamente ligadas
à supremacia do interesse público sobre o privado. Sendo assim, entende-se
que os bens públicos subordinam-se a regime jurídico distinto daquele que é
aplicável aos bens privados em geral.

E quais são essas prerrogativas/garantias?

Impenhorabilidade: significa dizer que esses bens não podem ser penhorados para
o pagamento das dívidas contraídas pelo Poder Público. Logo, os bens públicos não
podem ser penhorados (apreensão judicial de bens do devedor para satisfação do
credor) em juízo para a garantia de uma execução contra a fazenda pública, por
exemplo.
A impossibilidade de penhora tem muito a ver com o princípio da continuidade
do serviço público, uma vez que a regra é que a prestação de serviços públicos
seja contínua e não interrompida.

Dessa maneira, a garantia da impenhorabilidade inclui a vedação de serem objeto

de garantia, isso porque os bens públicos devem estar disponíveis para que o
Estado desenvolva suas atividades, continuamente, sem entrega do bem em
penhora ou em garantia.

Não-onerabilidade: os bens públicos não podem ser onerados com direito real de
garantia (penhor, hipoteca, anticrese). A impossibilidade de oneração possui o
mesmo fundamento da imprescritibilidade (próxima característica), haja vista que
esses bens não podem ser ofertados como garantia na obtenção de empréstimos
pelo fato de a Constituição assegurar que os créditos contra a Fazenda Pública se
submetem ao regime dos precatórios ou das requisições de pequeno valor.

Dessa maneira, o ente público jamais pode oferecer um bem público como garantia
real dos débitos por ele contraídos, mesmo porque, essa garantia não poderia ser
executada, em caso de inadimplemento da obrigação estatal.

Imprescritibilidade: os bens públicos não podem ser adquiridos pela posse mansa
e pacífica por determinado espaço de tempo continuado, nos termos da legislação
civil. Assim, os bens públicos não são passíveis de usucapião (prescrição
aquisitiva).

Segundo entendimento do STF, até os bens dominicais (bens não afetados)

possuem a característica da imprescritibilidade, ou seja, não são passíveis de
usucapião. É o que segue:

Súmula 340, STF: Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os
demais bens públicos, NÃO podem ser adquiridos por usucapião.
A título informativo, cabe dizer que usucapião é o instituto jurídico que permite
àquele que possua determinado bem, sob certas condições e durante certo tempo,
a aquisição da propriedade.

A regra constitucional da imprescritibilidade dos bens públicos não possui exceção,

e a qualquer tempo o ente público pode reivindicar algum bem de sua propriedade
que esteja na posse de terceiros.

Inalienabilidade relativa ou alienabilidade condicionada: significa que os bens

públicos, enquanto guardarem a qualidade de bens afetados, não podem ser objeto
de alienação. Porém, essa regra só vale para os bens de uso comum do povo e os
de uso especial enquanto conservarem essa qualificação. Os bens dominicais, que
são aqueles que não se encontram destinados a uma finalidade pública específica
(desafetados), podem ser alienados, observados os requisitos que a lei exigir (vide
arts. 100 e 101 do Código Civil).

Segue o texto de lei:

Art. 100. “Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei
determinar.”

Art. 101. “Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as
exigências da lei.”

Tal inalienabilidade é dita relativa, pelo simples fato de que é possível alienar bens
públicos, desde que observadas as condições estabelecidas pela lei, como mostra o
esquema a seguir.
1ª condição – bens desafetados: Os referidos bens só poderão ser alienados no
caso de serem desafetados, quando, então, deixam de ser bens de uso
especial/comum e passam a ostentar a qualidade de bens dominicais.

2ª condição – declaração de interesse público: Deve haver declaração estatal de

que há interesse público na alienação.

3ª condição – avaliação prévia do bem: Deve ser feita a avaliação prévia do bem,
que servirá de parâmetro para definir o valor da venda.

4ª condição – procedimento licitatório regular: Em se tratando de bem imóvel,

deverá possuir além das condições acima delineadas, uma lei específica prevendo e
autorizando a alienação daquele bem. Ato contínuo, a alienação poderá ser feita
mediante leilão ou concorrência, quando se tratar de bens móveis. No caso de bens
imóveis, a modalidade licitatória será a concorrência.