DIREITO ADMINISTRATIVO

BENS PÚBLICOS
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SUMÁRIO

1. DOMÍNIO PÚBLICO ..................................................................................................................... 3

2. BENS PÚBLICOS .......................................................................................................................... 4
3. CLASSIFICAÇÃO DOS BENS .......................................................................................................... 5
a) Quanto à titularidade ................................................................................................................................ 5
b) Quanto à destinação ................................................................................................................................. 5
c) Quanto ao aspecto jurídico/disponibilidade: .............................................................................................. 6
4. REGIME JURÍDICO....................................................................................................................... 7
4.1. Inalienabilidade ..................................................................................................................................... 7
4.2. Impenhorabilidade ................................................................................................................................13
4.3. Impossibilidade de oneração .................................................................................................................14
4.4. Imprescritibilidade ................................................................................................................................14
5. AQUISIÇÃO................................................................................................................................17
6. GESTÃO DE BENS PÚBLICOS .......................................................................................................19
6.1. Quanto aos fins naturais........................................................................................................................19
6.2. Quanto à generalidade do bem..............................................................................................................19
6.3. Utilização especial privativa ..................................................................................................................21
7. BENS EM ESPÉCIE ......................................................................................................................38
• Bens da União........................................................................................................................38
8. DISPOSITIVOS PARA O CICLOS LEGISLAÇÃO ................................................................................55
9. BIBLIOGRAFIA INDICADA ................................................................... Erro! Indicador não definido.
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BENS PÚBLICOS

1. DOMÍNIO PÚBLICO

Domínio público em sentido amplo: é o poder de dominação ou de regulação que o Estado exerce
sobre todos os bens, sejam eles bens públicos, privados ou insuscetíveis de apropriação.

Domínio público em sentido estrito: são os bens destinados ao povo; de utilização pública.

Segundo o entendimento de José dos Santos Carvalho Filho, a expressão “domínio público” não tem
sentido preciso e induvidoso, como se extrai da lição dos autores que escreveram sobre o tema.

Segundo Hely Lopes Meirelles, em sentido amplo, é o poder de dominação ou de regulamentação que o
Estado exerce sobre bens do seu patrimônio (bens públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bens
particulares de interesse público), ou sobre as coisas inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da
coletividade (res nullius ou adéspotas).

Na definição de Cretella Júnior, é o conjunto de bens móveis e imóveis destinados ao uso direto do
Poder Público ou à utilização direta ou indireta da coletividade, regulamentados pela Administração e
submetidos a regime de direito público.

Teremos em seus desdobramentos político e jurídico, a exteriorização do domínio público em poderes

de soberania e em direitos de propriedade, respectivamente. Aqueles se exercem sobre todas as coisas de
interesse público, sob a forma de Domínio Eminente; estes só incidem sobre os bens pertencentes às entidades
públicas, sob a forma de Domínio Patrimonial.

O Domínio Eminente é o Poder Político pelo qual o Estado submete à sua vontade todas as coisas em
seu território. É uma das manifestações da Soberania interna; não é direito de propriedade. Alcança não só os
bens pertencentes às entidades públicas como a propriedade privada e as coisas inapropriáveis, de interesse
público. Esse poder superior é geral, mas não é absoluto, pois está condicionado à ordem jurídico-
constitucional. É o domínio Geral e Potencial sobre bens alheios, que Fundamenta a desapropriação, a servidão
administrativa, etc.

O Domínio Patrimonial do Estado sobre seus bens é Direito de Propriedade (pública) sujeito a um
regime administrativo especial. A esse regime subordinam-se todos os bens das pessoas administrativas, assim
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considerados bens públicos e, como tais, regidos pelo Direito Público, embora supletivamente se lhes apliquem
algumas regras da propriedade privada. Advirta-se, porém, que as normas civis não regem o domínio público;
suprem, tão somente, as omissões das leis administrativas.

2. BENS PÚBLICOS

São aqueles bens móveis ou imóveis pertencentes às pessoas de direito público, bem como aqueles que,
ainda que pertencentes à iniciativa privada, estão se prestando à prestação de serviço público (afetados ao
serviço público, ou seja, destinados ao serviço público). Exemplo: ônibus usado pelas concessionárias de
transporte público coletivo.

Celso Antônio Bandeira de Mello inclui ainda aqueles bens que, embora não pertençam a uma dessas
pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público, sob o fundamento que, uma vez afetados, se
submetem ao regime jurídico dos bens de propriedade pública.

O CC/02 restringiu bastante os bens públicos, afirmando que em seu artigo 98, vejamos: Art. 98 - São
públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os
outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

São os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. Entes políticos (U/E/M/DF), autarquias,
fundação pública de direito público. Obs. pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público
(empresa pública e SEM), desde que os bens estejam diretamente ligados à prestação de serviço. Fundamento:
garantir a o princípio da continuidade.

#FIQUEATENTO:
Obs. Os titulares são as pessoas jurídicas públicas e não os órgãos. Ex. Tribunal de Justiça, Assembleia Legislativa
– o titula é o Estado membro.
Obs. Art. 28 da Lei 8987/95 – concessionárias e permissionárias (Empresas Privadas. Estão fora da
Administração), não podem dar em garantias os bens que irão comprometer a serviço público. O fundamento é
o mesmo: continuidade do serviço público.
Obs. Doutrina minoritária (José dos Santos): só é bem público aquele pertencente à pessoa jurídica de direito
público.
#COMOFOICOBRADO¹: Bem de empresa pública é penhorável – Correto – essa é a regra.
#COMOFOICOBRADO²: Bem de empresa pública prestadora de serviço público é penhorável – correto
#COMOFOICOBRADO³: Bem de empresa pública prestadora de serviço público que esteja diretamente ligado à
prestação do serviço é penhorável – ERRADO.
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OBS. Bicicleta da ECT? Em razão da exclusividade do serviço postal ganhou tratamento de Fazenda Pública. STF
na ADPF 46 fixou esse posicionamento. Dessa forma, no caso na ECT não precisamos buscar saber se o bem está
diretamente ligado à prestação de serviços públicos.
#SELIGA: O STF fez a distinção entre exclusividade e monopólio. Se estiver falando de serviço público deve usar
o termo exclusividade. Se for atividade econômica o termo é monopólio.

3. CLASSIFICAÇÃO DOS BENS

a) Quanto à titularidade
- Federais: art. 20 CF (rol exemplificativo).
- Estaduais: art. 26 CF (rol exemplificativo).
- Municipais: não participam da partilha na CF, mas podem estar em outras leis (orgânica, por exemplo).
- Distritais: tem competência somatória – bens dos estados e dos municípios, já que ele não pode ser
dividido em municípios.

b) Quanto à destinação
- Bem de uso comum do povo:
Também é chamado de bem de domínio público em virtude de sua natureza ou por lei. Estão à
disposição da coletividade. Destinam-se à utilização geral sem distinção.

OBS. não precisa de autorização para uso normal. No entanto, o poder Público pode regulamentar, disciplinar a
sua utilização. Ex. praça que fecha às 22h devido à violência.
Obs. art. 5º, XVI – como conciliar o direito de reunião e o uso do bem comum do povo? O Poder Público pode
impedir que a reunião aconteça em determinado local ou horário, devendo indicar outro local que tenha a
mesmo visibilidade, repercussão – jurisprudência.

- Bem de uso especial ou patrimônio administrativo

São os bens que se destinam à prestação de serviços públicos. Também são chamados de bens de
instrumento ou aparelhamento material. EX. cemitérios, carros oficiais, teatros, escolas.

Constituem o patrimônio INDISPONÍVEL. Enquanto mantiverem essa qualidade, não podem ser
alienados ou onerados (art. 100 do CC). A alienação de tais bens somente será possível com sua transformação,
via desafetação, em bens dominicais.
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STF entende que não perde a característica de bem de uso especial aqueles que, objetivando a prestação de
serviços públicos, estejam sendo utilizados por particulares, sobretudo sob regime de delegação. Caso de bens
da CODESP (Porto de Santos) – imunidade recíproca – IPTU.

- Bem dominical:
É aquele definido por exclusão. Aqueles bens que não têm destinação pública. Ex.: terras devolutas,
repartições públicas desativadas, bens móveis inservíveis, terreno baldio, dívida ativa.
Obs. dominial x dominical: Para a maioria da doutrina tem o mesmo significado. Para Cretella Júnior há
uma diferença: segundo esse autor, bens dominiais são todos os bens que estão sob o domínio do Estado. Já
dominicais seriam os bens que não possuem finalidade pública1.

c) Quanto ao aspecto jurídico/disponibilidade:

Em virtude da destinação com o uso específico ou não, os bens públicos podem ser classificados
juridicamente em:
1) Bens de Domínio Público: uso comum e uso especial - são inalienáveis;
2) Bens de Domínio Privado: sem utilização pública, bens dominiais, podem ser alienados.

Com maior rigor técnico, tais bens são reclassificados, para efeitos administrativos, em bens do domínio
público ou indisponíveis (os de primeira categoria: de uso comum do povo), bens patrimoniais indisponíveis (os
da segunda categoria: de uso especial) e bens patrimoniais disponíveis (os da terceira e última categoria:
dominicais).

c.1) Características dos bens públicos:

• Bens do Domínio Público: caracterizam-se por serem afetados ao uso coletivo (bens de uso comum)
ou ao uso da Administração, submetidos a regime jurídico de direito público derrogatório e exorbitante do
direito comum.

Características: AFETAÇÃO + REGIME DE DIREITO PÚBLICO

Em razão destas características tais bens estão fora do comércio jurídico de direito privado (Di Pietro)

• Bens do Domínio Privado (dominicais): comportam função patrimonial ou financeira e submetem-se a

um regime jurídico de direito privado:

1
Já foi assunto de prova da FCC!
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Características: DESAFETAÇÃO + REGIME DE DIREITO PRIVADO

DI PIETRO, no entanto adverte: “Hoje, já se entende que a natureza desses bens não é exclusivamente
patrimonial; a sua administração pode visar, paralelamente, a objetivos de interesse geral. (...) Esse novo modo
de encarar a natureza e função dos bens dominicais leva alguns autores a considerar a sua administração como
serviço público sob regime de gestão privada. O duplo aspecto dos bens dominiais justifica a sua submissão a
regime jurídico de direito privado parcialmente derrogado pelo direito público.”

4. REGIME JURÍDICO

4.1. Inalienabilidade

Bem de uso comum e de uso especial – inalienável.

Obs. essa inalienabilidade é relativa, pois podem ser tornar dominicais. Ou seja, eles são alienáveis de forma
condicionada. Bem dominical – alienável. Para ser alienável tem que ser desafetado2.

O Novo CC dispõe serem inalienáveis apenas os bens públicos de uso comum do povo e de uso especial
(art. 100). Os dominicais perderam essa peculiaridade (art. 101). Mas, observa-se que a perda dessa
inalienabilidade não vulnera os bens públicos à aquisição por usucapião (essa proibição foi mantida no novo
texto, art. 102, com fundamento em comando expresso da CF/88, art. 183, §3º).

CARVALHO FILHO, ao tratar dessa característica dos bens públicos, prefere denominá-la de
alienabilidade condicionada, termo tecnicamente mais correto.

Obs.: afetação x desafetação ou consagração x desconsagração.

AFETAÇÃO DESAFETAÇÃO
Transformação do bem de dominical em uso Transformação do bem de uso comum / especial
comum ou especial em bem dominical
Não é desafetado pelo simples não uso. Tem que
Pode ser feita de qualquer maneira: lei, ato ou ser lei ou ato administrativo autorizado por lei.

2
*A banca FCC cobrou essa temática na prova da DPE-BA, em 2016, e considerou correta as seguintes assertivas:
“alienáveis, os bens dominicais, observadas as determinações legais” e “inalienáveis, os bens públicos de uso comum do
povo na forma que a lei determinar”.
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simples uso. Obs. pode ser também desafetado por um
evento da natureza. Ex. chuva que derruba a
escola.

Competência para afetar: exclusiva da pessoa jurídica proprietária do bem, que também tem
competência exclusiva para dizer “se” e “quando” o bem poderá ser afetado ou desafetado.

A desafetação ocorre, necessariamente, por lei ou por ato do chefe do executivo. Alguns autores
defendem que existem outros meios de desafetação, exemplo: hospital que pega fogo e não tem mais como ser
utilizado, logo, um evento provocou a desafetação do bem de forma tácita. Note-se que, se o prédio pertence
ao Estado, ele pode servir para a ocupação com o serviço público, independentemente de um ato específico.

Assim, existem duas correntes doutrinárias:

a) Mais RESTRITA, que somente aceita a afetação com atos específicos;
b) Mais AMPLA, que permite também a afetação tácita. - José.

A alienação dos bens públicos demanda o preenchimento dos seguintes requisitos:

1) Desafetação (tratando-se de bens de uso comum e de uso especial)
2) Obediência às normas dos artigos 17 a 19 da Lei 8.666/93.

- Requisitos para alienação de bem imóvel: art. 17 da lei 8666:

Obs. SEM e EP – os bens, em regra, são privados. Não precisa de autorização legislativa para alienar, mas por se
submeterem a 8666 é necessária a motivação, avaliação e modalidade concorrência.

1) Desafetação;
2) Autorização legislativa – se for bem de pessoa jurídica de direito público. É obrigatória quando se
tratar de pessoa jurídica de direito público. Obs: Pessoa jurídica de direito privado NÃO precisa de
autorização legislativa.
Há regra específica no art. 23 da Lei. 9.636/98 para a alienação de bens imóveis da União: autorização, mediante
ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer do SPU quanto à sua oportunidade e
conveniência, quando não houver interesse público, econômico ou social, nem inconveniência quanto à
preservação ambiental e à defesa nacional.

3) Demonstração de interesse público

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4) Avaliação prévia
5) Licitação prévia – modalidade de concorrência.

A modalidade licitatória é a concorrência. Exceção: quando o imóvel for decorrente de decisão judicial
ou de dação em pagamento, a modalidade poderá ser o LEILÃO ou pela própria concorrência (artigo 19).

Obs.: Há hipóteses de dispensa de licitação:

a) Dação em pagamento;

b) Doação, permitida exclusivamente para OUTRO ÓRGÃO ou entidade da administração pública, de qualquer
esfera de governo (essa restrição se aplica unicamente à União), ressalvado o disposto nas alíneas “f”, “h” e “i”
(trata dos programas habitacionais e regularização fundiária – possibilidade, portanto, de doação a particulares-
é norma geral) ; (Redação dada pela Medida Provisória nº 458, de 2009)

OBS: O §1 (ainda do art. 17, da Lei 8.666) aduz que, caso cessem as razões da doação, o bem deve voltar ao
domínio do ente – norma exclusiva da União – STF.
OBS. doação com encargo = licitação.

c) Permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;

d) Investidura;

É um instituto de alienação especial e próprio do Direito Administrativo. Esse instituto dispensa a

licitação (artigo 17, § 3o.).

A investidura tem como grande peculiaridade a ausência de licitação. Os outros requisitos têm que ser
preenchidos: avaliação, declaração de interesse público e autorização legislativa, quando se tratar de bens
imóveis.

§ 3o Entende-se por INVESTIDURA, para os fins desta lei:

I - a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente ou resultante de obra pública, área
esta que se tornar inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação e desde que esse não
ultrapasse a 50% (cinqüenta por cento) do valor constante da alínea "a" do inciso II do art. 23 desta lei;
II - a alienação, aos legítimos possuidores diretos ou, na falta destes, ao Poder Público, de imóveis para fins
residenciais construídos em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelétricas, desde que considerados dispensáveis
na fase de operação dessas unidades e não integrem a categoria de bens reversíveis ao final da concessão.
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Neste contexto, o titular de concessão já exerce a posse do bem público, assim é justo que tenha a
preferência na aquisição do bem. Exemplo típico de investidura, citado por CARVALHO FILHO, ocorre quando a
Administração implementa novos projetos urbanos e alteração do traçado de alinhamento, remanescendo
áreas contíguas a propriedades privadas.

e) Venda a outro ÓRGÃO ou ENTIDADE da administração pública, de qualquer esfera de governo; (Incluída pela
Lei nº 8.883, de 1994)

f) Alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de
bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de PROGRAMAS
HABITACIONAIS ou de REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades
da Administração Pública; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

g) Procedimentos de regularização fundiária de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro de

1976; (Redação dada pela Medida Provisória nº 458, de 2009)

h) Alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de
bens imóveis de USO COMERCIAL de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros
quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por
órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

i) Alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da União na
Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de quinze módulos fiscais ou mil e quinhentos hectares,
para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; (Incluído pela Medida Provisória nº 458, de
2009)

#DOUTRINA – Ressalve-se que a dispensa da licitação não abrange apenas a alienação de imóveis, mas também
o aforamento, a concessão de direito real de uso, a locação e a permissão de uso, sempre com os mesmos fins.
No que tange à regularização fundiária de áreas federais da Amazônia Legal, a dispensa alcança a alienação e a
concessão de direito real de uso.

#OUSESABER
Obs. retrocessão = entidade que processou a desapropriação do bem oferece-o de volta ao ex proprietário,
pagando o preço atual
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Obs. Incorporação – transferência de bem do Estado para pessoa jurídica de direito privado da administração
indireta (SEM e empresa pública). Autorização legal.
Obs. Legitimação de domínio = regularização fundiária, nos termos das leis. Ex. lei minha casa, minha vida. Não
se trata de usucapião – a própria lei autoriza.

- Requisitos para alienação de móveis

NÃO é necessária autorização Legislativa

1) Demonstração de interesse público

2) Avaliação prévia
3) Licitação prévia: até 650.000,00 a modalidade é de leilão. Acima disso será concorrência.

A modalidade licitatória depende do valor dos bens. Se os bens estiverem sendo vendidos isoladamente
ou em bloco em valor até R$650.000,00, a modalidade é o LEILÃO, nos termos do artigo 17, § 6 o., da Lei
8666/93.

Obs. há também hipóteses de dispensa:

a) Doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social (essa restrição se aplica unicamente à
União), após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra
forma de alienação; Obs.: Doação com encargo = licitação.

b) Permuta, permitida exclusivamente ENTRE ÓRGÃOS ou entidades da Administração Pública;

c) Venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;

d) Venda de títulos, na forma da legislação pertinente;

e) Venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da Administração Pública, em virtude
de suas finalidades;

f) Venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração Pública, sem utilização
previsível por quem deles dispõe.
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#DEOLHONAJURIS: ADI 927 – competência legislativa sobre licitação e contratos: Normas gerais – União – e
normas especiais - Estado e Município. As normas específicas só servem para quem legisla. A lei de licitações
muitas vezes traz dispositivos específicos, que extrapolam a norma geral. O STF na ADI 927 afirmou que o art. 17
por ser específica só serve para União. Interpretação conforme. Dessa forma, os estados e municípios podem
legislar de forma diferente.

#ATENÇÃO: Em Medida Cautelar na ADIN 927-3, foi suspensa a eficácia dos seguintes dispositivos do art. 17 da
Lei n.º 8.666/93: inc. I, ‘b’ – DOAÇÃO IMÓVEIS (quanto à expressão ‘permitida exclusivamente para outro órgão
ou entidade da Administração Pública’) e ‘c’- PERMUTA IMÓVEIS; inc. II, b - PERMUTA MÓVEIS (quanto à
expressão “permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública”) e § 1º- REVERSÃO
DA DOAÇÃO.

#UMPOUCODEDOUTRINA: “Sucede que a lei federal se excedeu na disciplina e acabou criando regras
verdadeiramente específicas, as quais, como vimos, se situariam na competência da pessoa federativa titular
dos bens. É o caso da exigência de que a doação seja permitida exclusivamente se o donatário for entidade
administrativa (art. 17, I, “b”) ou a que cria condições para a permuta de bens (art. 17, I, “c”, e 17, II, “b”). Tais
dispositivos são flagrantemente inconstitucionais por invadirem a esfera destinada às demais pessoas
federativas, e o próprio Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de considera-las incompatíveis com os
limites da competência legislativa federal sobre a matéria.” Obs. não houve julgamento definitivo – consulta em
15.08.14

#SELIGANASÚMULA: Súmula 103 STJ: Incluem-se entre os imóveis funcionais que podem ser vendidos os
administrados pelas forças armadas e ocupados pelos servidores civis.

Além dos instrumentos comuns do direito privado (venda, doação, permuta), existem formas de
alienação próprias de direito público, quais sejam:

- Concessão de Domínio: é o instrumento pelo qual uma entidade de direito público transfere a outrem,
gratuita ou com remuneração, bem público de seu domínio.
- Investidura: é a alienação aos proprietários lindeiros de área remanescente de obra pública, quando
esta se tornar inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao da avaliação.
- Incorporação: é a forma de alienação pela qual o Estado, ao instituir entidade administrativa privada,
faz integrar no seu capital social dinheiro ou bens móveis ou imóveis.
- Retrocessão: instituto no qual a entidade que processou a desapropriação de bem oferece-o de volta
ao ex-proprietário, quando o bem não tiver o destino para o qual fora preordenado, ou se não houver sua
utilização em obras e serviços públicos (definição de CARVALHO FILHO).
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- Legitimação da Posse: é o instituto através do qual o Poder Público, reconhecendo a posse legítima do
interessado e a observância dos requisitos fixados em lei, transfere a ele a propriedade da área integrante do
patrimônio público.

4.2. Impenhorabilidade

Isso se justifica pelo fato dele não poder ser alienado de forma livre no final do processo. Eles não
podem ser objeto de penhora, arresto ou sequestro. Esses dois últimos são cautelares típicas.

A garantia do credor é o sistema de precatórios.

As estatais (SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA e EMPRESAS PÚBLICAS) são pessoas jurídicas

administrativas, mas estão sujeitas ao regime de direito privado, sendo assim, seus bens estão sujeitos à
penhora, bem como, elas não podem se beneficiar com o pagamento de suas dívidas judiciais por precatório.
Para as estatais que desempenham atividade econômica, sob a forma de serviço público, aqueles bens
diretamente ligados à prestação de serviço público NÃO podem ser penhorados.

#DEOLHONAJURIS - O STF vem fazendo DISTINÇÃO entre empresa pública e sociedade de economia mista
exploradora de atividade econômica da prestadora de serviço público. Quanto a estas últimas reconhece que as
mesmas não se submetem ao regime próprio das empresas privadas, devendo ser observado o regime de
precatório:

RE 220906 / DF - DISTRITO FEDERAL

Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA
Julgamento: 16/11/2000 Órgão Julgador: Tribunal Pleno

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS.

IMPENHORABILIDADE DE SEUS BENS, RENDAS E SERVIÇOS. RECEPÇÃO DO ARTIGO 12 DO DECRETO-LEI Nº
509/69. EXECUÇÃO. OBSERVÂNCIA DO REGIME DE PRECATÓRIO. APLICAÇÃO DO ARTIGO 100 DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. 1. À empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, é
aplicável o privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Recepção do artigo 12 do Decreto-
lei nº 509/69 e não-incidência da restrição contida no artigo 173, § 1º, da Constituição Federal, que submete a
empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica ao
regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias. 2. Empresa
pública que não exerce atividade econômica e presta serviço público da competência da União Federal e por ela
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mantido. Execução. Observância ao regime de precatório, sob pena de vulneração do disposto no artigo 100 da
Constituição Federal. Recurso extraordinário conhecido e provido.

4.3. Impossibilidade de oneração

Não pode ser direito real de garantia. Não pode sofrer penhor, hipoteca e anticrese.

#RECORDARÉVIVER:
Penhor: bem móvel dado em garantia, fora da ação judicial. (joias na Caixa). É bem empenhado e não
penhorado. Não confundir.
Hipoteca: bens imóveis
Anticrese: produto da exploração do bem

4.4. Imprescritibilidade

Bens públicos não podem ser objeto de prescrição aquisitiva. Não cabe usucapião. Art. 191, 483, §3º da
CF, art. 402 CC e a Súmula 340 STF trazem essa proibição. Além disso, não são indenizáveis acessões e
benfeitorias realizadas sem autorização do poder público.

Obs. Lei 11.977/2009 (Programa Minha Casa, Minha Vida) = prevê a conversão da posse em registro de
propriedade, erroneamente utilizando o termo ‘usucapião’. É caso de legitimação da posse – urbano. 5 anos.

#DEOLHONAJURIS - Mesmo os bens dominiais NÃO podem ser usucapidos. Por outro lado, o poder público
pode usucapir bem particular. É possível o usucapião do domínio útil (enfiteuse) do bem público? Há
precedentes nesse sentido, a exemplo do que segue:

Civil e processo civil. Recurso especial. Usucapião. Domínio público. Enfiteuse. ` - É possível reconhecer a
usucapião do domínio útil de bem público sobre o qual tinha sido, anteriormente, instituída enfiteuse, pois,
nesta circunstância, existe apenas a substituição do enfiteuta pelo usucapiente, não trazendo qualquer prejuízo
ao Estado. Recurso especial não conhecido. (REsp 575.572/RS, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA
TURMA, julgado em 06/09/2005, DJ 06/02/2006, p. 276)

A jurisprudência do STJ diz não ser possível a posse de bem público, pois sua ocupação irregular (ausente de
aquiescência do titular do domínio) representa mera detenção de natureza precária. Consoante precedente da
Corte Especial, são bens públicos os imóveis administrados pela Companhia Imobiliária de Brasília (Terracap),
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empresa pública em que figura a União como coproprietária (Lei n. 5.861/1972) e que tem a gestão das terras
públicas no DF, possuindo personalidade jurídica distinta desse ente federado. Sendo assim, na ação
reivindicatória ajuizada por ela, não há falar em direito de retenção de benfeitorias (art. 516 do CC/1916 e art.
1.219 do CC/2002), que pressupõe a existência de posse. REsp 841.905-DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão,
julgado em 17/5/2011.

Mas, deve-se ter cuidado com a jurisprudência recente do STJ sobre o assunto:

#IMPORTANTE #DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA:
RECURSO ESPECIAL. POSSE. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. BEM PÚBLICO DOMINICAL. LITÍGIO ENTRE
PARTICULARES. INTERDITO POSSESSÓRIO. POSSIBILIDADE. FUNÇÃO SOCIAL. OCORRÊNCIA. 1. Na ocupação de
bem público, duas situações devem ter tratamentos distintos: i) aquela em que o particular invade imóvel
público e almeja proteção possessória ou indenização/retenção em face do ente estatal e ii) as contendas
possessórias entre particulares no tocante a imóvel situado em terras públicas. 2. A posse deve ser protegida
como um fim em si mesma, exercendo o particular o poder fático sobre a res e garantindo sua função social,
sendo que o critério para aferir se há posse ou detenção não é o estrutural e sim o funcional. É a afetação do
bem a uma finalidade pública que dirá se pode ou não ser objeto de atos possessórias por um particular. 3. A
jurisprudência do STJ é sedimentada no sentido de que o particular tem apenas detenção em relação ao Poder
Público, não se cogitando de proteção possessória. 4. É possível o manejo de interditos possessórios em litígio
entre particulares sobre bem público dominical, pois entre ambos a disputa será relativa à posse. 5. À luz do
texto constitucional e da inteligência do novo Código Civil, a função social é base normativa para a solução dos
conflitos atinentes à posse, dando-se efetividade ao bem comum, com escopo nos princípios da igualdade e da
dignidade da pessoa humana. 6. Nos bens do patrimônio disponível do Estado (dominicais), despojados de
destinação pública, permite-se a proteção possessória pelos ocupantes da terra pública que venham a lhe dar
função social. 7. A ocupação por particular de um bem público abandonado/desafetado - isto é, sem destinação
ao uso público em geral ou a uma atividade administrativa -, confere justamente a função social da qual o bem
está carente em sua essência. 8. A exegese que reconhece a posse nos bens dominicais deve ser conciliada com
a regra que veda o reconhecimento da usucapião nos bens públicos (STF, Súm 340; CF, arts. 183, § 3°; e 192; CC,
art. 102); um dos efeitos jurídicos da posse - a usucapião - será limitado, devendo ser mantido, no entanto, a
possibilidade de invocação dos interditos possessórios pelo particular. 9. Recurso especial não provido. (REsp
1296964/DF, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 18/10/2016, DJe 07/12/2016)

#NÃOCONFUNDIR #DIZERODIREITO #AJUDAMARCINHO3:

3
CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Particular que ocupa bem público dominical poderá ajuizar ações possessórias para
defender a sua permanência no local?. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em:

Importante destacar mais uma vez que são duas situações que devem ter tratamentos diferentes:
1) Particular invade imóvel público e deseja
proteção possessória em face do PODER
PÚBLICO:
Não terá direito à proteção possessória.
Não poderá exercer interditos possessórios
porque, perante o Poder Público, ele exerce mera
detenção.
16
2) Particular invade imóvel público e deseja
proteção possessória em face de outro particular:
Terá direito, em tese, à proteção possessória.
É possível o manejo de interditos possessórios em
litígio entre particulares
sobre bem público dominical, pois entre ambos a
disputa será relativa à posse.

*#DEOLHONAJURIS #DIZERODIREITO: Em ação possessória entre particulares é cabível o oferecimento de

oposição pelo ente público, alegando-se incidentalmente o domínio de bem imóvel como meio de
demonstração da posse. STJ. Corte Especial. EREsp 1.134.446-MT, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em
21/03/2018 (Info 623) #IMPORTANTE

*#SÚMULANOVA #SAINDODOFORNO: enunciado de súmula nº 619-STJ: A ocupação indevida de bem público

configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e
benfeitorias.

#OUSESABER: Os imóveis da Caixa Econômica Federal vinculados ao Sistema Financeiro de Habitação podem
ser adquiridos por usucapião? NÃO. O critério legal adotado para fins de definição de bens públicos no
ordenamento brasileiro foi o subjetivo ou da titularidade dos bens, de forma que os bens de pessoas jurídicas
de direito privado, como os da empresa pública em análise, mesmo que afetados a determinado serviço
público, não seriam considerados bens públicos para fins legais. Em que pese a adoção legal do critério da
titularidade, as prerrogativas dos bens públicos, como a imprescritibilidade, devem ser estendidas aos bens
privados das empresas estatais atrelados à prestação de serviços públicos, tendo em vista o princípio da
continuidade destes, positivado na Lei nº 8.987/95 que regula o tema. No sentido de considerar os bens como
públicos de acordo com a finalidade de sua atuação (critério material ou funcionalista) leciona Celso Antônio
Bandeira de Mello: “Todos os bens que estiverem sujeitos ao mesmo regime público deverão ser havidos como
bens públicos. Ora, bens particulares quando afetados a uma atividade pública (enquanto estiverem) ficam
submissos ao mesmo regime dos bens de propriedade pública. Logo, tem que estar incluídos no conceito de
bem público”. Adotando esta corrente doutrinária, o STJ decidiu que mesmo uma empresa pública tipicamente
exploradora de atividade econômica, como a Caixa Econômica Federal, quando prestar serviços públicos de
viés incontestável deve titularizar os atributos que os bens públicos ostentam, dentre os quais a

<https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/149ef6419512be56a93169cd5e6fa8fd>. Acesso em:

04/05/2017
 17
imprescribitibilidade (art. 102 do Código Civil), de forma que os bens vinculados ao sistema financeiro
habitacional não poderiam ser usucapidos. (Recurso Especial 1.448.026/PE, Relatora ministra Nancy Andrighi,
informativo 594, DJ 17/11/2016). Nestes termos, a Ministra Nancy Andrighi conclui “ o imóvel vinculado ao
Sistema Financeiro de Habitação, porque afetado à prestação de serviço público, deve ser tratado como bem
público, sendo, pois, imprescritível”.

5. AQUISIÇÃO

CARVALHO FILHO divide a aquisição em dois grupos: a aquisição originária e a aquisição derivada.

Na aquisição ORIGINÁRIA, não há a transmissão da propriedade por qualquer manifestação de vontade.

A aquisição é direta. O adquirente independe da figura do transmitente. Nesse tipo de aquisição, não há ensejo
para discussão sobre vícios de vontade ou vícios de legalidade quanto à transmissão do bem.

Já na aquisição DERIVADA, há uma cadeia de transmissibilidade do bem, ou seja, alguém transmite um

bem ao adquirente mediante certas condições por eles estabelecidas. Esse tipo de aquisição rende ensejo à
discussão sobre vícios da vontade e sobre o próprio negócio jurídico de transferência do bem.

✓ Compra
Requisitos: imóveis – autorização legislativa, interesse público justificado, prévia avaliação, licitação na
modalidade concorrência (ressalvadas as situações previstas no art. 17, I, da Lei 8.666). Móveis –
dispensa autorização legislativa específica, licitação na modalidade leilão, dispensada em alguns casos (ex: art.
24, VIII). Regida pelo art. 481, do CC, uma vez que não há venda administrativa.

✓ Usucapião
U, E, M, autarquias, fundações públicas.

✓ Permuta: deve ocorrer por razões de interesse público.

Requisitos: autorização legislativa, avaliação prévia dos bens, interesse público justificado. A licitação é
normalmente dispensada (art. 24, X).

✓ Doação
Requisitos: autorização legislativa, interesse justificado, avaliação prévia, licitação prévia (dispensável se
for para outro órgão ou entidade da Administração Pública de qualquer esfera do governo). Art. 17, II, a, Lei
8666/93.
 18

Modernamente as doações vêm sendo substituídas por concessões de direito real de uso.

A maioria da doutrina entende que não cabe a doação com encargo.

✓ Dação em pagamento = pagar de outro forma que não a estipulada inicialmente.

Requisitos: autorização legal, avaliação do bem a ser transferido, demonstração do interesse público no
acordo.

✓ Direito hereditário = testamento ou herança vacante

✓ Arrematação em hasta pública – móveis (leilão) e imóveis (praça).

✓ Adjudicação

✓ Parcelamento do solo – quando o proprietário registra o loteamento ele terá que entregar ao
Estado parte do solo, utilizada para ruas, área verde, etc. Lei 6.766.

✓ Perdimentos de bens = É uma pena. Há essa previsão no art. 91 CP (somente a União é

contemplada) e lei de improbidade (os bens são destinados à pessoa jurídica prejudicada). Bem que foi objeto
de crime. Confisco (perda dos objetos do crime, terras para cultivo de psicotrópico e como consequência da
improbidade);

✓ Reversão = empresa não cumpre o contrato feito com o Estado. É instaurado um processo
administrativo. Durante o processo o Estado ocupa provisoriamente os bens essenciais ao serviço. No final do
processo fica provado que a empresa foi mesmo inadimplente. O Estado então tem o direito de reverter esses
bens para si. É o fenômeno da reversão. O Estado terá que indenizar? Depende da previsão contratual, mas são
passíveis de indenização. Ocorre nas concessões de serviços públicos, conforme Lei n.º 8.987/95, art. 35, § 1º :

✓ Abandono de bens = art. 1275. Ex. sofá deixado na esquina. Em regra, o simples não uso não
importa a perda da propriedade. Ex. Proprietário deixa de pagar IPTU e abandona o imóvel. Presunção absoluta
de abandono.

✓ Acessão natural = álveo abandonado (rio secou e a terra apareceu. Divide no meio entre os
imóveis da margem. Se o Estado for dono da margem ele adquire esse bem); aluvião (aquisição de bens quando
 19
pequenas quantidades de terras descem dos imóveis superiores para os inferiores através das águas) e avulsão
(grande quantidade. Bloco perceptível). A solução nesses dois últimos é a indenização ou devolve.

✓ Desapropriação = aquisição originária

Obs. são aquisições ex vi legis (estão previstas em leis específicas) – loteamento, perdimento de bens,
reversão, abandono.

- Desapropriação: procedimento administrativo pelo qual o Poder Público impõe ao proprietário a perda
do seu bem para fins de necessidade ou utilidade pública ou interesse social, mediante o pagamento prévio de
uma justa indenização.

Acima estão as principais hipóteses, já que outras poderão surgir.

Como regra geral, quem usa o bem é a própria pessoa jurídica titular do bem, obedecendo a sua
finalidade. Mas excepcionalmente, a utilização pode ser anormal ou ser realizada pelo particular.

6. GESTÃO DE BENS PÚBLICOS

Formas de uso dos bens públicos

6.1. Quanto aos fins naturais

• Uso normal = não precisa de autorização.
• Uso anormal = precisa de autorização. Ex. corrida de rua.

6.2. Quanto à generalidade do bem

• Utilização comum = está à disposição da coletividade. Utilização sem distinção. Não tem
gravame.

ATENÇÃO: quando há cobrança de entrada, há discriminação que dá origem a uma utilização especial.

- Características: aberto a todos; é, em geral, gratuito, mas pode ser remunerado (divergência
doutrinária); sujeito ao Poder de Polícia do Estado que corresponde à regulamentação do uso, fiscalização do
uso, aplicação de medidas coercitivas para preservar o bem e proteger o usuário.
- Bens sujeitos ao uso comum: normalmente bens de uso comum, mas também os de uso especial.
 20
- Posição do administrado frente ao bem afetado ao uso comum: a) como membro da coletividade tem
interesse coletivo na preservação do bem; b) individualmente considerado tem direito subjetivo ao uso comum
do bem.

Segundo Maria Sylvia, o uso comum pode ser:

1) USO COMUM ORDINÁRIO: é aberto a todos indistintamente, sem exigência de instrumento
administrativo de outorga e sem retribuição de natureza pecuniária;
2) USO COMUM EXTRAORDINÁRIO: está sujeito a maiores restrições impostas pelo poder de polícia do
Estado, ou porque limitado a determinada categoria de usuários, ou porque dependente de outorga
administrativa ou remuneração (ex.: pedágio em estrada).

Hely Lopes Meireles, neste ponto seguido por José dos Santos Carvalho, entende que o uso comum deve
ser gratuito. Logo, a classificação de uso comum extraordinário, na realidade seria uma espécie de uso especial,
independente de se tratar de forma de uso de bem de uso comum ou de uso especial.

• Utilização especial = utilização sujeita a regras específicas. Ex. museu (custa 15 reais para
entrar).
- Uso especial remunerado. Ex. pedágio, ponte
- Uso especial privativo = o cidadão utiliza o bem como se fosse dono. Ex. luau na praia – penetra não
pode entrar. UTILIZAÇÃO ESPECIAL OU PRIVATIVA: Conferido pela Administração Pública, mediante título
jurídico individual, a pessoa ou grupo de pessoas determinadas, para que o exerçam com exclusividade sobre
parcela de bem público. Exemplo: banca de revista.
- Pode ser para pessoa física ou jurídica, pública ou privada.
- Não transfere a propriedade
- Características: exclusividade da utilização do bem; exigência de título jurídico individual e formal;
precariedade.
- Bens de uso comum ou de uso especial: só admitem o uso privativo através de três institutos =
autorização, permissão e concessão de uso. Uso sujeito ao regime de direito público.
- Bens dominicais: podem ser concedidos aos particulares através dos institutos supracitados. Podem
ser objeto de contratos regidos pelo código civil. Ex.: locação, comodato, enfiteuse, arrendamento.

• Uso compartilhado = o particular e os administrados utilizam ao mesmo tempo do bem. Ex.

telefone público, outdoors em área pública. Exemplo 02: sob a residência do particular passa o encanamento
para a casa dos fundos.
 21
Exemplo de uso compartilhado = usa de áreas para instalação de serviços de energia, comunicações e
gás. Se a concessionária usa o bem público, em regra, não haverá remuneração (STJ e STF. José – pode haver
cobrança de preço público razoável, sob pena de se realizar servidão administrativa - indenização). Se usa bem
particular em área non aedificandi não haverá remuneração. Se a área for aedificandi é necessário o
consentimento do particular e remuneração.
Obs. cemitérios – podem ser públicos ou privados. Se privados dependem de delegação do Poder Público –
concessão ou permissão (contrato). Público = é bem de uso especial do Município/ competência do município
para legislar, aumentar taxa.

6.3. Utilização especial privativa

Os bens públicos de domínio público são usados por utilização pública pelo Estado; se o particular vai
fazer um uso privado, que não pode colidir com a utilização pública, será regido pelas regras de direito público.
Os instrumentos que viabilizam a sua utilização serão de direito público: CONCESSÃO, AUTORIZAÇÃO e
PERMISSÃO.

#ATENÇÃO: esses institutos não se confundem com os destinados à prestação de serviço público. Aqui, trata-se
de uso de bens públicos.

#UMPOUCODEDOUTRINA – “Outra característica é a instrumentalidade formal. O uso privativo não existe

senão através de título jurídico formal, através do qual a Administração exprima seu consentimento. É nesse
título que estarão fixadas as condições de uso, condições essas a que o administrado deve se submeter
estritamente.

I) Autorização de uso
- No interesse do particular
- Eventos ocasionais/temporários
- Ato administrativo unilateral, discricionário e precário (pode desfazer a qualquer momento sem
indenização).

#JURISTRF1: é ato administrativo e não ato negocial. Sem forma especial, bastando que se substancie em ato
escrito. O consentimento dado pela autorização de uso não depende de lei nem exige licitação prévia. Como
regra, a autorização não deve ser concedida com prazo certo. Contudo, fixado prazo para uso, a Administração
terá instituído autolimitação e deverá obedecer a fixação, razão por que o desfazimento antes do prazo atribui
 22
dever indenizatório à pessoa revogadora pelos prejuízos causados, os quais, no entanto, devem ser
comprovados.

- Pode ser gratuita ou onerosa.

- Consequências da natureza da autorização de uso: 1. Maior precariedade que a permissão; 2.
Outorgada em caráter transitório. 3. Menores poderes e garantias ao utente. 4. Dispensa licitação e autorização
legislativa. 5. Não cria dever de utilização, mas simples faculdade.
- Modalidades: simples e qualificada

#ATENÇÃO: Não confundir com - AUTORIZAÇÃO DE USO DE NATUREZA URBANÍSTICA – criada pela MP nº
2.220, de 04.09.01, lastreada nos arts. 183 e 184 da CF, que tratam da política urbana.

#NOVIDADELEGISLATIVA #ATUALIZAOVADEMECUM:

A MP 2.220 foi alterada e na nova redação do art. 1º ficou que prazo agora é até 22 de dezembro de 2016.
Art. 9o É facultado ao poder público competente CONCEDER AUTORIZAÇÃO DE USO àquele que, até 22 de
dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e
cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade urbanas para
fins comerciais. (Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017)
§ 1o A autorização de uso de que trata este artigo será conferida de forma gratuita.
§ 2o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de seu
antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.
§ 3o Aplica-se à autorização de uso prevista no caput deste artigo, no que couber, o disposto nos arts. 4o e
5o desta Medida Provisória.

Para completar o prazo legal, a lei admite que o possuidor acrescente à sua posse a do antecessor,
desde que sejam contínuas. Esse tipo de ato tem regime jurídico próprio, como a da autorização de uso, mas
difere desta porque comporta uma face discricionária e outra vinculada (a discricionariedade é mais estrita
porque, além dos fatores de valoração, é preciso que ainda se verifique a existência de pressupostos legais). Há
casos em que a autorização pode ser dada para local diverso daquele ocupado pelo interessado: na hipótese de
que ocupe local que seja perigoso à saúde ou área destinada à preservação ambiental. Neste tipo específico de
autorização, INEXISTE PRECARIEDADE: uma vez deferida a autorização, o uso se tornará definitivo.

Autorização de uso comum (ordinária) X autorização de uso de natureza urbanística:

Fatores diferenciais quanto aos aspectos temporal, territorial e finalístico, segundo CARVALHO FILHO:
 23
a) Temporal: a autorização comum não tem qualquer limitação de tempo para ser concedida; a
autorização urbanística só pode ser conferida para aqueles que completaram os requisitos legais ATÉ 22 DE
DEZEMBRO DE 2016*
b) Territorial: na autorização comum, não há restrição quanto à dimensão do território; na autorização
urbanística, o uso só é autorizado para imóveis urbanos de até duzentos e cinquenta metros quadrados;
c) Finalístico: a autorização comum admite qualquer tipo de uso pelo interessado, ao passo que a
autorização urbanística só se legitima se o ocupante utilizar o imóvel para fins comerciais.

II) Permissão de uso:

- Há interesse público e privado
- Situações mais constantes, mas que podem ser desfeitas com facilidade (colocou tijolo complicou, por
isso os exemplos são as bancas e os bares de rua).
- Havia a permissão de uso de bem público e permissão de serviço público, tendo natureza de ato
administrativo. A Lei 8987/95 determinou que a permissão de serviço público tem caráter de contrato
administrativo. Por isso, agora só há um tipo de permissão que tem natureza de ato, a permissão de uso de bem
público. É ato DISCRICIONÁRIO, UNILATERAL E PRECÁRIO.

Não cabe indenização pela revogação, exemplo: os quiosques da Praia de Itapuã. Pode ou não ser
precedida por licitação. Há autores que dizem que deve ser precedida de licitação também, assim como a
concessão. Como ato unilateral, normalmente, não se licita, exemplo: mesinha na calçada só interessa ao dono
do bar que esteja em frente à calçada. Mas se houver interesse de mais pessoas, é possível a licitação. Exemplo:
banca de revista em local concorrido.

Permissão de uso - ato administrativo, UNILATERAL, DISCRICIONÁRIO, PRECÁRIO, gratuito ou oneroso,

através do qual a Administração faculta ao particular a utilização individual de determinado bem público para
fins de interesse público. Pode ser com ou sem condições, gratuito ou remunerado, por tempo certo ou
indeterminado, conforme estabelecido no termo próprio, mas sempre modificável e revogável unilateralmente
pela Administração, quando o interesse público exigir, dada sua natureza precária e o poder discricionário do
permitente para consentir ou fazer cessar o uso especial do bem público.

ATENÇÃO: permissão DE SERVIÇO é um CONTRATO e não um ato administrativo como o é a permissão de uso
de bem público.

Sua concessão é feita em interesse público e privado em patamar de igualdade. Na permissão de uso, os
interesses são nivelados: a Administração tem algum interesse público na exploração do bem pelo particular, e
este tem intuito lucrativo na utilização privativa do bem. Por isso que, como há interesse público na exploração
 24
do bem, contrariamente do que ocorre na autorização de uso, há por parte do permissionário o dever de
utilização do bem para o fim predeterminado, sob pena de não o fazendo, ser-lhe retirada a permissão.

A diferença é de grau na atribuição do uso especial e na vinculação do usuário com a Administração. É

praticado intuitu personae, razão porque sua transferência a terceiros só se legitima se houver consentimento
expresso da entidade permitente.

A permissão de uso especial de bem público, como ato unilateral, é normalmente deferida
independentemente de lei autorizativa, mas depende de licitação, podendo, ainda, a legislação da entidade
competente impor requisitos e condições para sua formalização e revogação.

Ao outorgar permissão qualificada ou condicionada de uso (prazo), a Administração constitui uma

autolimitação ao seu poder de revogá-la, o que somente será possível quando a utilização se tornar
incompatível com a afetação do bem ou se revelar contrária ao interesse coletivo, sujeitando, em qualquer
hipótese, a Fazenda Pública a indenizar o permissionário pelos prejuízos sofridos.

Segundo Maria Sylvia, a permissão qualificada é dotada da mesma estabilidade de que se reveste a
concessão de uso, pois no ato de outorga não haverá traço de precariedade, havendo direito subjetivo à
indenização em caso de revogação antes do prazo determinado. A diferença entre os dois institutos estará
apenas na formação do ato, pois a permissão se constitui por ato unilateral e, a concessão, por contrato
precedido de autorização legislativa e licitação.

III) Concessão de uso. Ex: concessão de uso para utilização de espaços em aeroportos, em mercados,
etc.
- Situações permanentes
- Há aqui interesse público
- Discricionário. Menos precário.
- Contrato administrativo sinalagmático, oneroso ou gratuito, comutativo e realizado intuitu personae..
Se é contrato, há licitação
Se é contrato = prazo determinado. Ex. BARRACA DE PRAIA permanente (de Fortaleza), restaurante em
escola pública.
Não se confunde com o comodato ou locação. O administrador deve preferir a concessão.

Obs. Questão de segunda fase – Procurador Federal – aluno comeu alimento estragado em restaurante da
Universidade. Quem responde pelo dano? Há uma concessão de uso de bem público ao particular. Quem
responde á a empresa e não a Universidade.
 25
Exemplo: utilização dos quiosques na praia. Mas, na prática, o mais comum é a permissão, porque se trata de
ato discricionário e precário. Quem escolhe é o administrador, não há uma enumeração própria.

O aspecto de maior ou menor interesse público, relevante para a distinção entre autorização e
permissão, não tem relevância no que diz respeito à concessão de uso (Hely Lopes discorda de tal
entendimento). Ex: concessão de uso para utilização de um prédio público como hotel, concessão de uso para
distribuição de terras públicas rurais.

TRF1: concessão de uso é modalidade de contrato administrativo pelo qual o poder público concede ao
particular a utilização exclusiva de um bem público, para exploração conforme sua destinação específica.

*#APROFUNDANDO #FIQUEATENTO
Concessão de direito real de uso (D.L. 271/67):
É o contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público ou
sobre o espaço aéreo que o recobre a particular, como DIREITO REAL RESOLÚVEL, para que dele se utilize em
fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de interesse
social.
Incide sobre terrenos públicos em que não existam benfeitorias ou sobre o espaço aéreo que se ergue
acima da superfície (apesar de autores não aceitarem essa possibilidade, o art. 8º do Decreto-lei 271/67 admite
expressamente a ocupação do espaço aéreo sobre a superfície de terrenos públicos ou particulares, o que é
lembrado por Celso Antônio Bandeira de Mello).
A concessão de uso, como direito real, é transferível por ato inter vivos ou por sucessão legítima ou
testamentária, a título gratuito ou remunerado, como os demais direitos reais sobre as coisas alheias, com a só
diferença de que o imóvel reverterá à Administração concedente se o concessionário (ou seus sucessores) não
lhe der o uso prometido ou o desviar de sua finalidade contratual. Desse modo, o Poder Público garante-se
quanto à fiel execução do contrato, assegurando o uso a que o terreno é destinado e evitando prejudiciais
especulações imobiliárias dos que adquirem imóveis públicos para aguardar valorização vegetativa, em
detrimento da coletividade.
Desde a inscrição no livro próprio do Registro Imobiliário competente, o concessionário fruirá
plenamente o terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis,
administrativos e tributários que venham a incidir sobre o imóvel e suas rendas.
A concessão substitui vantajosamente a maioria das alienações de terrenos públicos, razão pela qual
deverá ser sempre preferida, mormente nos casos de venda ou doação. A concessão de direito real de uso, tal
como ocorre com a concessão comum, depende de autorização legal e de concorrência prévia, admitindo-se a
dispensa desta quando o beneficiário for outro órgão ou entidade da Administração Pública. Apesar de erigida
 26
em direito real, não se confunde com a enfiteuse ou aforamento, que é instituição civil bem diversa e menos
adequada ao uso especial de bem público por particulares.
Reversão do uso: caso não seja dada a finalidade a qual se destina o bem.
Diferenças da concessão de uso: 1- natureza da relação jurídica; 2- finalidade EXPRESSA na lei
autorizativa.
Exemplo: concessão de uso de área municipal para incentivar edificação ou para implantar região
industrial.
Utilizado para moradia de população de baixa renda.
Por meio desse instrumento, alguém dá direito de uso a outrem de uma área. Esse direito de uso, de
regra, tem natureza perpétua. A utilização que o particular faz é uma utilização de interesse público, sendo feita
por meio de contrato, logo, deve preencher os requisitos: LICITAÇÃO e USO DE INTERESSE COLETIVO, exemplo:
industrialização, parcelamento, cultivo. Esses contratos de concessão têm natureza RESOLÚVEL, caso não
preencham o requisito de uso para o interesse coletivo. O contrato pode ser oneroso ou gratuito, dependendo
das condições do contrato.

A CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO (CDRU) é um direito previsto no Código Civil de 2002,
instrumentalizado por meio de um contrato. É um direito real resolúvel sobre coisa alheia, pública ou privada,
sendo o bem destinado à utilização privativa em conformidade com as hipóteses específicas estabelecidas pela
legislação.
Podemos citar algumas das suas características:
• Tipicidade;
• Necessidade de registro no ofício de registro de imóveis;
• Possibilidade de ser oferecido em garantia em negócios jurídicos.
• O Código Civil, no art. 1473, IX prevê que a CDRU pode ser objeto de hipoteca, sob a condição de que
seja limitada ao prazo fixado para duração da concessão (art. 1473, § 2º, CC).
• É um dos institutos da Regularização Fundiária Urbana (Reurb) – art. 15, XIII da Lei 13.465/17.
• É um dos instrumentos da Política Urbana – art. 4º, V, g, do Estatuto das Cidades (Lei 10.257/01).

Portanto, a CDRU é DIREITO REAL RESOLÚVEL, que pode ser outorgada por contrato, público ou
particular, ou termo administrativo. Presta-se apenas às finalidades estipuladas legalmente. A CDRU pode se
aplicar sobre a superfície dos imóveis ou sobre seu espaço aéreo, podendo, ainda, ser remunerada ou gratuita,
por prazo certo ou indeterminado. A sua transmissão pode se dar por ato inter vivos ou por sucessão legítima ou
testamentária, desde que não haja previsão contratual em contrário.

ATENÇÃO: a Lei 13.465/2017 promoveu algumas reformas no tocante à temática da CDRU.

Abaixo, trouxemos os principais artigos que regulam o tema:
 27

Art. 1.225, C/02. São direitos reais:

I - a propriedade;

II - a superfície;

III - as servidões;

IV - o usufruto;

V - o uso;

VI - a habitação;

VII - o direito do promitente comprador do imóvel;

VIII - o penhor;

IX - a hipoteca;

X - a anticrese.

XI - a concessão de uso especial para fins de moradia; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

XII - a concessão de direito real de uso; e (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

XIII - a laje. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

O Decreto-lei 271/67 disciplina a CDRU (concessão de direito real de uso):

Art. 7º É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por
tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de
interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das
várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de
interesse social em áreas urbanas.

§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples
termo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.

§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins
estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham
a incidir sobre o imóvel e suas rendas.
 28
§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu termo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação
diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste
caso, as benfeitorias de qualquer natureza.

§ 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos , ou
por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sobre coisas alheias, registrando-se a
transferência.

§ 5º Para efeito de aplicação do disposto no caput deste artigo, deverá ser observada a anuência
prévia: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, quando se

tratar de imóveis que estejam sob sua administração; e (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007).

II - do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência de República, observados os termos do

inciso III do § 1o do art. 91 da Constituição Federal. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007).

Art. 8º É permitida a concessão de uso do espaço aéreo sobre a superfície de terrenos públicos ou
particulares, tomada em projeção vertical, nos termos e para os fins do artigo anterior e na forma que for
regulamentada.

A Lei de Geral de Licitações (8.666/93) estabelece em seu art. 17, algumas hipóteses de dispensa de
licitação, quando se tratar de CDRU:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público
devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - Quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e

entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação
prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de
uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas
habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da
administração pública; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de
uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros
 29
quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por
órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

i) alienação e CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO, gratuita ou onerosa, DE TERRAS PÚBLICAS RURAIS
DA UNIÃO E DO INCRA, onde incidam ocupações até o limite de que trata o § 1o do art. 6o da Lei no 11.952, de
25 de junho de 2009, para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais; e (Redação
dada pela Lei nº 13.465, 2017)

§ 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de

imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se: (Redação dada pela Lei nº 11.196, de 2005)

I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do

imóvel; (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)

II - a PESSOA NATURAL que, nos termos de lei, regulamento ou ato normativo do órgão competente, haja
implementado os REQUISITOS MÍNIMOS DE CULTURA, OCUPAÇÃO MANSA E PACÍFICA E EXPLORAÇÃO DIRETA
SOBRE ÁREA RURAL, observado o limite de que trata o § 1o do art. 6o da Lei no 11.952, de 25 de junho de
2009; (Redação dada pela Lei nº 13.465, 2017)

*#ATENÇÃO: Concessão de uso especial para fins de moradia:

Como os imóveis públicos não são suscetíveis de serem adquiridos pelo usucapião, sentiu-se a
necessidade de adotar para eles instrumento que guardasse similitude com o usucapião especial de imóvel
urbano particular previsto na CF/88, art. 183, para atender às necessidades reclamadas pela política urbana. Foi
criada, assim, a concessão de uso especial para fins de moradia, disciplinada pela MP nº 2.220, de 04.09.01.
Tem natureza de DIREITO REAL, sendo transferível por ato inter vivos ou causa mortis.
No caso de morte do possuidor, o herdeiro legítimo continua na posse do antecessor, desde que já
resida no imóvel ao tempo da abertura da sucessão. Sem esta condição, não haverá continuidade e, em
consequência, inviável será a outorga da concessão.
A formalização pode efetivar-se por termo administrativo (quando o pedido for atendido na via
administrativa, sem a formação de litígio), ou por sentença judicial (quando, denegado o pedido ou omissa a
Administração, o ocupante formular o pedido em juízo). Além disso, o título da concessão, seja ele formalizado
por ato administrativo, seja por sentença judicial, necessita de registro no cartório de registro de imóveis. Se se
tratar de imóvel da União ou dos Estados, o interessado deve instruir o pedido de concessão com certidão do
órgão municipal competente, na qual seja certificado que o imóvel se localiza em área urbana e que se destina
realmente à moradia do ocupante ou de sua família. Distingue-se da concessão de direito real de uso prevista
no Dec. 271/67 por ser para finalidade exclusiva de moradia.
 30
A natureza jurídica da concessão de uso especial para fins de moradia é a de ATO ADMINISTRATIVO
VINCULADO (e não de contrato administrativo, porque não há qualquer tipo de negócio bilateral que
denuncie a celebração do contrato, além de a lei não ter outorgado qualquer margem de liberdade para a
Administração decidir ou não sobre a outorga ou não da concessão), de outorga de direito real de uso de
imóvel público para fins de moradia do possuidor ou de sua família.
Segundo José dos Santos Carvalho, preenchidos os requisitos pelo ocupante, tem ele direito subjetivo à
concessão. Se a administração opuser algum interesse público incontornável para a outorga, terá que indenizar
integralmente o concessionário, como o faria se o caso fosse de desapropriação.
Para evitar o desvio de finalidade, o direito à concessão só será reconhecido apenas uma vez ao mesmo
possuidor. Pode extinguir-se de duas maneiras: a) desvio de finalidade, b) o concessionário adquirir a
propriedade de outro imóvel urbano ou rural. Se extinta, também se deve averbar no cartório, por meio de
declaração da Administração.

**A CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA é também espécie de direito real, elencado no
art. 1.225, inciso XI do CC/02, incluído pela Lei 11.482/07 e também:

• É um dos institutos da Regularização Fundiária Urbana (Reurb) – art. 15, XII da Lei 13.465/17.
• É um dos instrumentos da Política Urbana – art. 4º, V, h, do Estatuto das Cidades (Lei 10.257/01).
• Na qualidade de instrumento da política de desenvolvimento urbano, com fundamento constitucional e
legal, sua aplicação não depende de previsão em leis municipais ou estaduais de regularização fundiária
e urbanística.

Esse direito real foi inserido e regulamentado no projeto do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01), dentre
os diversos mecanismos então criados para dar efetividade à função social das cidades e também à função social
da propriedade, através dos artigos 10 a 15 do referido Estatuto. Porém, tais artigos foram vetados pelo
Presidente da República.

Assim, para regular o tema, surgiu, a MP 2.220, de 4 de setembro de 2001, que vige até hoje (atenção
aos destaques realizados):

Art. 1º Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área com
características e finalidade urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à
concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja
proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural. (Redação dada pela lei nº
13.465, de 2017)
 31
§ 1º A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de forma gratuita ao homem ou à
mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2º O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo concessionário mais de uma vez.

§ 3º Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, na posse de seu
antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.

Art. 2o Nos imóveis de que trata o art. 1o, com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupados até
22 de dezembro de 2016, por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposição, cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta
metros quadrados por possuidor, a concessão de uso especial para fins de moradia SERÁ CONFERIDA DE
FORMA COLETIVA, desde que os possuidores não sejam proprietários ou concessionários, a qualquer título, de
outro imóvel urbano ou rural. (Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017).

Art. 5º É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que tratam os arts. 1º e 2º em outro
local na hipótese de ocupação de imóvel:

I - de uso comum do povo;

II - destinado a projeto de urbanização;

III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais;

IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou

V - situado em via de comunicação.

Art. 6º O título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via administrativa
perante o órgão competente da Administração Pública ou, em caso de recusa ou omissão deste, pela via
judicial.

§ 1º A Administração Pública terá o prazo máximo de doze meses para decidir o pedido, contado da data
de seu protocolo.

§ 4º O título conferido por via administrativa ou por sentença judicial servirá para efeito de registro no cartório
de registro de imóveis.

Art. 7º O direito de concessão de uso especial para fins de moradia é transferível por ato inter
vivos ou causa mortis.
 32
Art. 8º O direito à concessão de uso especial para fins de moradia extingue-se no caso de:

I - o concessionário dar ao imóvel destinação diversa da moradia para si ou para sua família; ou

II - o concessionário adquirir a propriedade ou a concessão de uso de outro imóvel urbano ou rural.

Parágrafo único. A extinção de que trata este artigo será averbada no cartório de registro de imóveis, por
meio de declaração do Poder Público concedente.

#DOUTRINASOBREOTEMA – “Em alguns casos, o legislador admite que o possuidor possa obter a concessão em
outro local. Um desses casos pressupõe que o local da ocupação provoque risco à vida ou à saúde dos
possuidores; se tal suceder, fica garantido aos ocupantes o direito subjetivo à concessão em local diverso (art.º).
A Administração, portanto, também aqui está vinculada à outorga desse direito, não tendo qualquer margem de
decidir de forma diversa. Em outros, no entanto, o legislador conferiu ao Poder Público a faculdade de transferir
o local da ocupação, rendendo ensejo, assim, a atuação discricionária por parte dos órgãos administrativos. É o
que ocorre quando a ocupação se processa em imóvel:
a) De uso comum do povo;
b) Situado em via de comunicação;
c) Destinado a projeto de urbanização;
d) Adequado à construção de represas e obras congêneres; e
e) De interesse da preservação ambiental, da proteção dos ecossistemas naturais ou da defesa nacional.”

Concessão X usucapião: Nas palavras de Carvalho Filho: A distinção entre a concessão de uso especial
para fins de moradia e o usucapião especial urbano, quanto aos pressupostos, reside em dois pontos: 1º) nesta
o objeto é imóvel privado, ao passo que naquela é imóvel público (federal, estadual, distrital ou municipal,
desde que regular a ocupação, como reza o art. 3º); 2º) na concessão só se conferiu o direito ao possuidor se os
pressupostos foram atendidos até 30 de junho de 2001, ao passo que no usucapião não foi previsto termo final
para a aquisição do direito.

Concessão X concessão de direito real de moradia: finalidade exclusiva de moradia, presente nesta
última.

IV) Cessão de uso (Lei 9.636/98):

- É aquela em que o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgão da mesma pessoa
ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interessa para a
 33
coletividade. Por exemplo: O Tribunal de Justiça cede o uso de determinada sala do prédio do for para uso de
órgão de inspetoria do Tribunal de Constas do mesmo Estado.

- Cessão de uso é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para
outro, a fim de que o cessionário o utilize segundo a sua normal destinação, por tempo certo ou indeterminado.
É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bem desnecessário aos seus serviços
cede o uso a outra que o está precisando, nas condições estabelecidas no respectivo termo de cessão.

A cessão de uso entre órgãos da mesma entidade não exige autorização legislativa e se faz por simples
termo e anotação cadastral, pois é ato ordinário de administração através do qual o Executivo distribui seus
bens entre suas repartições para melhor atendimento dos serviços. Quando, porém, a cessão é para outra
entidade, necessária se torna a autorização legislativa para essa transferência de posse, nas condições ajustadas
entre as Administrações interessadas. José dos Santos Carvalho e Maria Sylvia entendem que ainda assim não se
faz necessária a autorização legislativa.

Em qualquer hipótese, a cessão de uso é ato de administração interna que não opera a transferência da
propriedade e, por isso, dispensa registros externos.

A formalização da cessão de uso se efetiva por instrumento firmado entre os representantes das
pessoas cedente e cessionária, normalmente denominado de termo de cessão ou termo de cessão de uso.

Alguns autores limitam a cessão de uso às entidades públicas, como é o caso de Hely Lopes Meirelles e
Lúcia Valle Figueiredo. Outros a admitem para entidades da Administração indireta (Diógenes Gasparini). E
alguns outros entendem que o uso pode ser cedido também, em certos casos especiais, a pessoas privadas,
desde que desempenhem atividade não lucrativa que vise a beneficiar, geral ou parcialmente, a coletividade
(José dos Santos Carvalho Filho e Maria Sylvia), como, por exemplo, a cessão de uso de sala, em prédio público,
que o Estado faz a uma associação de servidores.

Prazo: O prazo pode ser determinado ou indeterminado, e o cedente pode a qualquer momento reaver
a posse do bem cedido.

Fundamento: colaboração entre entidades públicas e privadas com objetivo de atender a interesses
coletivos.

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob
qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, imóveis da União a:
 34
I - Estados, Municípios e entidades, sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou de assistência social;
§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato,
do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o
prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou
em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.
#QUADRODERESUMO

AUTORIZAÇÃO PERMISSÃO CONCESSÃO

Interesse do particular e do poder
Interesse do particular Interesse público
público em igualdade
Eventos ocasionais e temporários Situação mais permanente Situação permanente
Sem licitação Licitação obrigatória
Ato administrativo Unilateral Precário Discricionário Contrato administrativo

V) Outras formas
Institutos privados utilizados pelo Estado - comodato, arrendamento, concessão de direito real de uso,
cessão de uso, locação. O emprego de institutos de direito privado para transferência de uso privativo somente
é possível no caso de BENS DOMINICAIS, pois são os únicos que estão dentro do comércio jurídico de direito
privado. Assim, em relação aos bens públicos de domínio privado, como são bens disponíveis e desafetados, a
cessão dos mesmos a particulares pode ser feita tanto por meio de instrumentos públicos (concessão,
permissão e autorização), quanto por instrumentos de direito privado (locação, arrendamento, enfiteuse e as
concessões de direito real de uso).

- Enfiteuse ou aforamento – instituto civil que permite ao proprietário atribuir a outrem o DOMÍNIO
ÚTIL de imóvel, pagando a pessoa que o adquire (enfiteuta) ao senhorio direto uma pensão ou foro, anual, certo
e invariável. Consiste, pois, na transferência do domínio útil de imóvel público, a posse, uso e gozo perpétuos da
pessoa que irá utilizá-lo daí por diante. Tecnicamente, é o direito real de posse, uso e gozo pleno da coisa alheia
que o titular (foreiro ou enfiteuta) pode alienar e transmitir hereditariamente, porém, com a obrigação de pagar
perpetuamente uma pensão anual (foro) ao senhorio direto.

*#OUSESABER: Qual o prazo prescricional para a cobrança de foro de enfiteuse em Terreno de Marinha? O
prazo prescricional do foro anual dos terrenos de marinha é de 5 anos! Vejamos o importante julgado AgRg no
AREsp 130990 / RS do STJ nesse sentido: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
ADMINISTRATIVO. ENFITEUSE. FORO ANUAL. PRESCRIÇÃO. REGRA GERAL. CINCO ANOS. DECRETO 20.910/32.
INTERPRETAÇÃO DO JULGAMENTO DO RESP 1.133.696/PE, REL. MIN. LUIZ FUX, DJE 17.12.2010, SUBMETIDO AO
RITO DO ART. 543-C DO CPC. AGRAVO REGIMENTAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL DESPROVIDO. 1. No
 35
julgamento do REsp. 1.133.696/PE, da relatoria do eminente Ministro LUIZ FUX (DJe 17.12.2010), submetido ao
rito do art. 543-C, definiu-se que o prazo da prescrição relativa ao foro anual de terrenos de Marinha é de 5
anos, independentemente do período considerado, haja vista incidir o prazo de 5 anos do Decreto 20.910/1932,
até a edição da Lei 9.636/98, que também prevê prazo quinquenal. 2. Muito embora esse julgamento tenha
apreciado a prescrição relativa à enfiteuse de bens da União, não há diferença ontológica em relação à enfiteuse
de imóvel estadual, nada havendo que desaconselhe a observância daquela diretriz no caso destes autos. 3.
Regra geral, a prescrição da pretensão de cobrança de crédito decorrente de foro anual enfitêutico é de 5 anos,
a teor do art. 1o. do Decreto 20.910/32. 4. Agravo Regimental do Estado do Rio Grande do Sul desprovido.

#FIQUEATENTO - O STF, a propósito da Lei nº 7.450/85, que fixara o foro em 0,6% do valor do respectivo
domínio pleno (alterando o art. 101 do Decreto-lei nº 9760/46), decidiu que, apesar de assegurado o direito dos
anteriores enfiteutas, por ser o contrato tido como ato jurídico perfeito, é admissível a correção monetária de
seu valor a fim de evitar enriquecimento sem causa do enfiteuta (RE 185.578-RJ, 1ª Turma, Min. Ilmar Galvão,
06/10/98). Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. REAJUSTAMENTO ANUAL. A norma legal que
prevê a simples atualização anual do foro é aplicável a todos os contratos de aforamento, inclusive aqueles
anteriormente firmados. (STJ, 2ª Turma, RESP 30688-PE. Rel. Min. Hélio Mosimann. Julg. 15.03.95.
Public.03.04.95)

O instituto está em desuso, por não mais existirem as primitivas razões que justificaram os infindáveis
aforamentos que até hoje emperram a Administração local com obsoletas limitações ao domínio pleno dos bens
municipais. O Novo CC não mais trata do instituto.

Ocorre, entretanto, conforme salienta CARVALHO FILHO, que há várias áreas federais cujo uso é
conferido através de enfiteuse, como é o caso dos terrenos de marinha e seus acrescidos, o que é previsto,
inclusive, no art. 49, § 3º, do ADCT da CF. A enfiteuse de terrenos de marinha, aliás, foi a única forma ressalvada
pelo novo Código Civil (art. 2.038, § 2º), com a previsão de que seria regulada por lei especial.

*#SELIGA: A Lei 13.465/2017 (Lei de Regularização Fundiária) modificou a Lei 9.636/1998, que trata da
alienação de bens imóveis da União, facilitando a extinção da enfiteuse sobre terras de marinha, por meio da
remição. Para os terrenos submetidos ao regime enfitêutico, facilitou-se a extinção da enfiteuse e consolidação
do domínio pleno com o foreiro mediante o pagamento do valor correspondente ao domínio direto do terreno.

Lei 9.636/98, Art. 16-A: Para os terrenos submetidos ao regime enfitêutico, ficam autorizadas a remição
do foro e a consolidação do domínio pleno com o foreiro mediante o pagamento do valor correspondente ao
 36
domínio direto do terreno, segundo os critérios de avaliação previstos no art. 11-C desta Lei, cujo prazo de
validade da avaliação será de, no máximo, doze meses, e das obrigações pendentes na Secretaria do Patrimônio
da União (SPU), inclusive aquelas objeto de parcelamento, excluídas as benfeitorias realizadas pelo foreiro.

§ 1º Ficam dispensadas do pagamento pela remição as pessoas consideradas carentes ou de baixa renda,
nos termos previstos no art. 1º do Decreto-Lei no 1.876, de 15 de julho de 1981.

§ 2º A remição do foro e a consolidação do domínio pleno com o foreiro a que se refere este artigo
poderão ser efetuadas à vista ou de forma parcelada, permitida a utilização dos recursos do FGTS para
pagamento total, parcial ou em amortização de parcelas e liquidação do saldo devedor, observadas as demais
regras e condições estabelecidas para uso do FGTS.

§ 4º O foreiro que não optar pela aquisição dos imóveis de que trata este artigo continuará submetido
ao regime enfitêutico, na forma da legislação vigente.

§ 5º A Secretaria do Patrimônio da União (SPU) verificará a regularidade cadastral dos imóveis a serem
alienados e procederá aos ajustes eventualmente necessários durante o processo de alienação.

§ 6º Não se aplica o disposto neste artigo aos imóveis da União:

I – administrados pelo Ministério das Relações Exteriores, pelo Ministério da Defesa ou pelos Comandos
da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica;

II – situados na faixa de fronteira de que trata a Lei no 6.634, de 2 de maio de 1979, ou na faixa de
segurança de que trata o § 3o do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

§ 7º Para os fins desta Lei, considera-se faixa de segurança a extensão de trinta metros a partir do final
da praia, nos termos do § 3odo art. 10 da Lei no 7.661, de 16 de maio de 1988.”

Art. 16-B. Fica o Poder Executivo Federal autorizado, por intermédio da Secretaria do Patrimônio da
União (SPU), a contratar a Caixa Econômica Federal, independentemente de processo licitatório, para a
prestação de serviços relacionados à administração dos contratos, à arrecadação e à cobrança administrativa
decorrentes da remição do foro dos imóveis a que se refere o art. 16-A desta Lei.

Parágrafo único. A Caixa Econômica Federal representará a União na celebração dos contratos de que
trata o caput deste artigo.

Art. 16-C. O Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, permitida a delegação,

editará portaria com a lista de áreas ou imóveis sujeitos à alienação nos termos do art. 16-A desta Lei.
 37
§ 1o Os terrenos de marinha e acrescidos alienados na forma desta Lei:

I – não incluirão:

a) áreas de preservação permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3oda Lei no651, de 25 de
maio de 2012; ou

b) áreas em que seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3oe do inciso I do caput do art. 13
da Lei no766, de 19 de dezembro de 1979;

II – deverão estar situados em área urbana consolidada.

- Locação – contrato de direito privado pelo qual o proprietário transfere a posse do bem ao locatário,
que tem a obrigação de pagar quantia certa – o aluguel – por período determinado de uso do bem.

Nos termos do Decreto-lei n.º 9.760/46, é possível a locação de bens dominicais da União, que se fará
mediante contrato, não ficando sujeito a disposições de outras leis concernentes à locação.

É possível a rescisão do contrato caso o imóvel torne-se necessário ao serviço público. Isto se fará por
ato administrativo da União (auto-executório), sem que esta fique obrigada a pagar ao locatário indenização,
salvo benfeitorias necessárias. Além disso, se o locatário sublocar o imóvel ou deixar de pagar os aluguéis nos
prazos estipulados, dar-se-á rescisão de pleno direito, imitindo-se a União sumariamente na posse da coisa
locada.

José dos Santos Carvalho, no entanto, ressalta que há estudiosos que não aceitam o regime de locação
civil para bens públicos: “Entretanto, há alguns julgados que realmente causam espécie. No STJ já se julgou que
o contrato firma por particular com a Infraero, empresa pública (e, por isso mesmo, dotada de personalidade
jurídica de direito privado), não é de locação, e sim de direito público, por que os bens da empresa pública
relativos a sua finalidade são utilizados de acordo com as regras do Direito Público, não seguindo, pois, as regras
da locação de direito privado”.

*OUSESABER: A locação é o contrato de direito privado que tem por objetivo transferir a posse direta do bem
de propriedade do locador ao locatário, mediante o pagamento de remuneração. Consoante disposição própria,
a Lei de Locações não é aplicável aos contratos de locação de imóveis de propriedade da União, Estados e
Municípios, suas autarquias e fundações públicas, as quais continuam reguladas pelo CC e pelas leis especiais.
 38
Apesar de tal previsão, a doutrina diverge sobre a própria viabilidade jurídica do contrato de locações de bens
públicos, existindo 2 interpretações sobre o tema: a) os bens públicos PODEM ser locados a terceiros na forma
do CC e da legislação especial (José dos Santos Carvalho Filho); b) o uso privativo de bens públicos deve ser
instrumentalizado por institutos de direito público, sendo inadmissível a locação dos referidos bens (Hely Lopes,
Diogo de Figueiredo e Rafael Rezende).

- Comodato – transferência do USO GRATUITO de bem por prazo determinado ou indeterminado.

Diferente da locação, não é onerosa para o comodatário.

- Arrendamento – previsto do Decreto-lei nº. 9.760/46 como modalidade de locação, quando sua
utilização objetiva a exploração de frutos ou a prestação de serviços. Seu prazo máximo é de 10 anos, sendo
assegurada a preferência aos Estados e Municípios.

- Direito de superfície: é aquele pelo qual o proprietário concede a outrem o direito de utilizar, no
mínimo, a superfície de seu imóvel na forma pactuada no respectivo contrato. Embora seja contrato de direito
privado, nada impede que ente público, desde que haja lei autorizadora, conceda ao administrado o direito de
utilizar a superfície do imóvel público. Registre-se, aliás, que o art. 1.377, do Código Civil, admite expressamente
que o referido direito seja constituído por pessoa jurídica de direito público interno, desde que haja motivação,
a fim de se aferir a legalidade do negócio jurídico.

7. BENS EM ESPÉCIE

• Bens da União

Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
Súmula 650 STF - Os incisos I e XI do art. 20 da CF não alcançam terras de aldeamentos extintos, ainda
que ocupadas por indígenas em passado remoto.
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares,
das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

Terra devoluta = terra sem dono. Esse instituto surgiu a partir da falência do regime de capitanias
hereditárias. As terras ficaram sem dono e o Estado assumiu. Hoje essas terras ainda não estão
demarcadas/discriminadas.
 39

As terras devolutas são conceituadas POR EXCLUSÃO, isto é, seu conceito é RESIDUAL. São terras vagas,
abandonadas, não utilizadas quer pelo Poder Público quer pelos particulares. Seu conceito é residual justamente
porque não se encontram destinadas a qualquer uso público, nem incorporadas ao domínio privado.

DL 9.7690/46, Art. 5º São devolutas, na faixa da fronteira, nos Territórios Federais e no Distrito Federal, as terras
que, não sendo próprias nem aplicadas a algum uso público federal, estadual ou municipal, não se incorporaram
ao domínio privado:
a) por força da Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, Decreto nº 1.318, de 30 de janeiro de 1854, e outras leis
e decretos gerais, federais e estaduais;
b) em virtude de alienação, concessão ou reconhecimento por parte da União ou dos Estados;
c) em virtude de lei ou concessão emanada de governo estrangeiro e ratificada ou reconhecida, expressa ou
implicitamente, pelo Brasil, em tratado ou convenção de limites;
d) em virtude de sentença judicial com força de coisa julgada;
e) por se acharem em posse contínua e incontestada com justo título e boa-fé, por termo superior a 20 (vinte)
anos;
f) por se acharem em posse pacifica e ininterrupta, por 30 (trinta) anos, independentemente de justo título de
boa-fé;
g) por força de sentença declaratória nos termos do Art. 148 da Constituição Federal, de 10 de novembro de
1937.
Parágrafo único. A posse a que a União condiciona a sua liberalidade não pode constituir latifúndio e depende
do efetivo aproveitamento e morada do possuidor ou do seu preposto, integralmente satisfeitas por estes, no
caso de posse de terras situadas na faixa da fronteira, as condições especiais impostas na lei.

As terras, no Brasil, foram divididas em 03 etapas: SESMARIAS, OCUPAÇÕES e a PRIMEIRA

REGULAMENTAÇÃO DA LEI 601/1850.

As SESMARIAS estão associadas à ideia de capitanias hereditárias, no Brasil Colônia; aqui surgiu a
presunção de que todas as terras pertenciam ao Poder Público, pois todas pertenciam a Portugal (que era a
Coroa). Sesmaria era um pedaço de terra que o donatário da capitania outorgava ao interessado, que tivesse
interesse em ocupá-la, demarcá-la, fazer dela sua residência, cultivá-la. A outorga era feita por meio de uma
CARTA DE SESMARIA (eram os primórdios da enfiteuse, porque o sesmeiro não tinha o domínio pleno, que
permanecia à Coroa Portuguesa). Caso os deveres do sesmeiro não fossem cumpridos, a sesmaria caía em
comisso, ou seja, voltava para a coroa.
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As OCUPAÇÕES substituíram as sesmarias e consistiam na ocupação desordenada pelos posseiros, sem
registro. Em 1850, foi editada a Lei 601, que regulamentou a questão das terras: foram legitimadas as
ocupações, foram revogadas as sesmarias, proibidas novas ocupações e quem assim agisse seria considerado
delinqüente; foi estabelecido, ainda, o primeiro conceito de terra devoluta. Atualmente, o conceito de terras
devolutas é: são aquelas terras que não são utilizadas pelo poder público e não estão no domínio privado.

PROCEDIMENTO DISCRIMINATÓRIO foi criado pela Lei 6.383/76, que buscou uma forma de separar as
terras públicas das privadas, é a esse fim que se destina o procedimento discriminatório; que é composto por 02
fases:

1) Fase Administrativa – no ES, o órgão responsável é o IDAF; nessa fase são feitas as publicações de editais
para reclamação da terra, se ninguém comparece, passa a ser o Estado; se comparece e há título passa a ser
titular.

2) Fase Judicial – ocorre por meio da AÇÃO DISCRIMINATÓRIA de rito especial, sendo a titularidade de seu
ajuizamento do poder público. Se o Estado não discrimina as terras, elas poderão ser usucapidas e o
ajuizamento da usucapião impede a instauração do procedimento discriminatório. As terras devolutas
pertencem ou a União ou aos Estados, pela CF/88, artigo 20. São da União as terras devolutas indispensáveis à:

1) Defesa das fronteiras (faixas de fronteira são as áreas consistentes na faixa de terra para dentro do
território nacional na distância de 150 km da fronteira com outros países) – as terras devolutas que estejam
dentro da faixa de fronteira (que é bem particular com limitações) serão de titularidade da União e não dos
Estados;
2) Defesa das fortificações e construções militares;
3) Defesa das vias federais de comunicação;
4) Preservação ambiental, definidas em lei.

#DEOLHONASÚMULA

Em conclusão, o Tribunal, por maioria, julgou parcialmente procedente pedido formulado em ação direta de
inconstitucionalidade requerida pelo Procurador-Geral da República para dar ao inciso X do art. 7º da
Constituição do Estado do Rio Grande do Sul (Art.7º... X. São bens do Estado ... as terras dos extintos
aldeamentos indígenas) interpretação conforme a Constituição, no sentido de que o dispositivo impugnado
refere-se somente aos aldeamentos indígenas extintos antes da Constituição de 1891 — v. Informativos 274,
421,470 e 479. Na linha da jurisprudência da Corte, entendeu-se que tais terras teriam sido excluídas do
domínio da União e as demais a ela pertenceriam, de modo que o Estado-membro não poderia legislar sobre a
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matéria. Vencido o Min. Joaquim Barbosa que julgava o pleito procedente. ADI 255/RS, rel. orig. Min. Ilmar
Galvão, red. p/ o acórdão Min. Ricardo Lewandowski. 16.3.2011. (ADI-255)
SÚMULA Nº 477 STF: AS CONCESSÕES DE TERRAS DEVOLUTAS SITUADAS NA FAIXA DE FRONTEIRA, FEITAS
PELOS ESTADOS, AUTORIZAM, APENAS, O USO, PERMANECENDO O DOMÍNIO COM A UNIÃO, AINDA QUE SE
MANTENHA INERTE OU TOLERANTE, EM RELAÇÃO AOS POSSUIDORES.

Em 2000, João comprou uma fazenda que fica ao lado da reserva indígena Wassú-Cocal. Essa reserva indígena
foi demarcada em 1987, ou seja, antes da CF/88. Em 2012, o Ministro da Justiça, a partir de estudo da FUNAI,
editou portaria ampliando os limites da reserva indígena Wassú-Cocal. Pela nova demarcação proposta, João
perderia a sua fazenda, que passaria a fazer parte da reserva indígena. Segundo argumentaram a FUNAI e o
Ministério da Justiça, a remarcação agora realizada é um procedimento destinado a "corrigir falhas" cometidas
na demarcação originária já que esta não teria observado os parâmetros impostos pela CF/88. Desse modo,
seria uma correção para adequar a demarcação às regras da CF/88. A jurisprudência concorda com essa prática?
Se uma terra indígena foi demarcada antes da CF/88, é possível que agora ela seja “remarcada”, ampliando-se a
área anteriormente já reconhecida? NÃO. Tanto o STF como o STJ condenam essa prática. A alegação de que a
demarcação da terra indígena não observou os parâmetros estabelecidos pela CF/1988 não justifica a
remarcação ampliativa de áreas originariamente demarcadas em período anterior à sua promulgação. Desde o
julgamento da Pet 3.388-RR (Caso Raposa Serra do Sol), a jurisprudência passou a entender que é vedada a
ampliação de terra indígena já demarcada, salvo em caso de vício de ilegalidade do ato de demarcação e, ainda
assim, desde que respeitado o prazo decadencial. É inegável que a CF/88 mudou o enfoque atribuído à questão
indígena e trouxe novas regras mais favoráveis a tais povos, permitindo a demarcação das terras com critérios
mais elásticos, a partir da evolução de uma perspectiva integracionista para a de preservação cultural do
grupamento étnico. Isso, contudo, não é motivo suficiente para se promover a revisão administrativa das
demarcações de terras indígenas já realizadas, especialmente nos casos em que se passou o prazo decadencial.
STJ. 1ª Seção. MS 21.572-AL, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 10/6/2015 (Info 564). STF. 2ª Turma. RMS
29542/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 30/9/2014 (Info 761).
- Súmula 650-STF: Os incisos I e XI do art. 20 da Constituição Federal não alcançam terras de aldeamentos
extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto. Segundo critério construído pelo STF, somente
são consideradas “terras tradicionalmente ocupadas pelos índios” aquelas que eles habitavam na data da
promulgação da CF/88 (marco temporal) e, complementarmente, se houver a efetiva relação dos índios com a
terra (marco da tradicionalidade da ocupação).
- Obs.1: a demarcação se dá por meio de processo administrativo (não é judicial). Além disso, importante
ressaltar que o Congresso Nacional não participa da demarcação, ocorrendo ela apenas no âmbito do Poder
Executivo.
- Obs.2: mesmo após o processo de demarcação, a propriedade dessas terras continua sendo da União (art. 20,
XI). Os índios detêm apenas o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. Em
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regra, os não índios que forem retirados das terras demarcadas não têm direito à indenização. Isso porque eles
estavam ocupando terras que pertenciam à União. Logo, mesmo que tivessem supostos títulos de propriedade,
estes seriam nulos porque foram expedidos em contrariedade com o art. 20, XI e art. 231 da CF/88.
- Exceção: tais pessoas poderão ser indenizadas pelas benfeitorias que realizaram no local, desde que fique
provado que a ocupação era de boa-fé. Se estiverem de má-fé, não terão direito nem mesmo à indenização
pelas benfeitorias.

Em regra, a terra devoluta é do estado-membro e excepcionalmente será da União = ligadas à segurança

nacional e preservação ambiental.

#UMPOUCODEDOUTRINA:
“Os Estados, por sua vez, transferiram a muitos Municípios parte de suas terras devolutas, formando-se o atual
regime dominial. Sendo assim, tanto a União como os Estados e Municípios possuem terras devolutas”.
“Muita divergência marcou a questão da prova no que toca à discussão sobre a propriedade. Para uma corrente,
todas as terras deveriam ser, por presunção, consideradas públicas, devendo o interessado comprovar que
foram transferidas para o domínio privado mediante algum título hábil. Para outra, a presunção haveria de
militar em favor do particular, devendo o Poder Público comprovar a sua propriedade.
O próprio STF decidiu ora de acordo com uma, ora com outra das correntes. (...) Nada obstante, tem dominado
o pensamento segundo o qual cabe ao Estado provar a sua propriedade no caso de ausência de registro
imobiliário.

#ATENÇÃO - As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens da União (art. 20, XI, da CF/88) e,
portanto, não podem ser consideradas como terras devolutas de domínio do Estado-membro. STF. Plenário.
ACO 362/MT e ACO 366/MT, Rel. Min. Marco Aurélio, julgados em 16/8/2017 (Info 873).

#SELIGANASÚMULA: Súmula 477 STF – As concessões de terras devolutas em faixa de fronteira autorizam
apenas o uso, permanecendo o domínio ainda que a União tolere a posse de outrem.

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de
um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham,
bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

Terrenos marginais = 15 metros da média ordinária da enchente.

TERRENOS MARGINAIS OU RESERVADOS: são aqueles que, banhados pelas correntes navegáveis, fora
do alcance das marés, se estendem até a distância de 15 metros para a parte da terra, contados desde a linha
média das enchentes originárias. José dos Santos Carvalho alerta que há grande controvérsia sobre o domínio
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dos terrenos reservados, mas entende que pertencem aos Estados os localizados à margem de correntes ou
lagos navegáveis, isto se, por algum título, não estiverem no domínio federal, municipal ou particular. Em
relação aos rios não navegáveis, dispõe o art. 12 do Código das Águas que, dentro de uma faixa de 10 metros,
fica estabelecida servidão de trânsito para os agentes da Administração, quando em execução de serviço.
Há muita controvérsia sobre a propriedade desses bens. Mas existe súmula do STF regulando o assunto.
STF, 479. As margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por
isso mesmo, excluídas de indenização.
“Deve interpretar-se a posição do STF, todavia, excluindo de sua abrangência as áreas marginais que
houverem sido legitimamente transferidas pelo Poder Público ao domínio privado”.

MARIA SYLVIA: os terrenos reservados podem ser bens públicos ou bens particulares. A presunção é a
de que sejam bens públicos.

UNIÃO
Terrenos marginais dos rios navegáveis, em territórios Terrenos marginais de rios e ilhas situadas nos
federal, se por título legítimo não pertencerem a territórios, na faixa de fronteira e nas zonas onde se
particulares. faça sentir a influência das marés.

DL 9.7690/46,
Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
a) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
b) os terrenos marginais dos rios navegáveis, em Territórios Federais, se, por qualquer título legítimo, não
pertencerem a particular;
Art. 4º São terrenos marginais os que banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até
a distância de 15 (quinze) metros medidos horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha média
das enchentes ordinárias. (O MESMO TEXTO É REPETIDO NO ARTIGO 14 DO CÓDIGO DE ÁGUAS, DEC 24643,
FALANDO DE TERRENOS RESERVADOS)

São as faixas de terras particulares, marginais aos rios, lagos e canais públicos na largura de 15 metros
(TRF1). Essa é posição também de HELY LOPES MEIRELLES.
Os terrenos marginais pertencerão ao titular do rio (Federal ou Estadual).
Os rios não navegáveis são bens particulares, mas que estão gravados pela servidão de passagem de
agentes públicos na distância de 10 metros da margem para dentro do terreno.

IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e
as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26, II;
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IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e
as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao
serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II (RESGUARDA propriedades anteriores
à CF. Se eu tinha uma ilha ela não passa a ser da União).

ILHAS – A CF/88 tornou públicas as ilhas, que podem ser estaduais ou federais (artigo 20, IV). As federais
são as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limites com outros países; as ilhas oceânicas e costeiras, excluídas
destas as pertencentes ao domínio dos Estados. Esse dispositivo constitucional foi objeto de emenda
constitucional EC/46.

1) OCEÂNICAS – estão fora da plataforma continental

2) COSTEIRAS – estão dentro da plataforma continental

Fluviais e Lacustres
Em regra, pertencem aos Estados.
Exceção: pertencem à União se
estiverem nas zonas limítrofes com
outros países (art. 20, IV).
*#DEOLHONATABELA:
Espécies de Ilhas
Oceânicas
Em regras, pertencem à União.
Exceção: dentro da ilha pode haver
áreas que estejam no domínio do
Estado, do Município ou de
terceiro particular. Neste caso,
pertencem ao Estado, ao Município
ou ao terceiro. Ex.: Fernando de
Noronha, que é uma autarquia do
Estado de PE.
Costeiras
Em regra, pertencem à União.
Exceção 1: dentro da ilha pode
haver áreas que estejam no
domínio do Estado, do Município
ou de terceiro particular. Neste
caso, pertencem ao Estado, ao
Município ou ao terceiro.
Exceção 2: se a ilha costeira for
sede de Município, então, nesta
caso, ela não pertence à União,
salvo as áreas da ilha afetadas ao
serviço público ou que foram
unidade ambiental federal.

*#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA #IMPORTANTE: A EC 46/2005 não interferiu na propriedade da União, nos

moldes do art. 20, VII, da Constituição Federal, sobre os terrenos de marinha e seus acrescidos situados em ilhas
costeiras sede de Municípios. STF. Plenário. RE 636199/ES, Rel. Min. Rosá Weber, julgádo em 27/4/2017
(repercussá o gerál) (Info 862)

Escola, hospital, secretaria = se já são da união continuam com ela. Aconteceu com Floripa.
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A ilha pode ser objeto de concessão de uso especial. Ex. Ilha de caras.

Com a dita alteração, pode extrair-se o seguinte sistema no que dis respeito às ilhas oceânicas e
costeiras:
a) Integram, como regra, o domínio da União;
b) Nelas pode haver áreas de domínio dos Estados, Municípios ou de terceiros particulares (art. 26, II);
c) Nas ilhas costeiras, pertence ao Município a área em que estiver localizada a sua sede; e
d) Nessa hipótese, porém, excluem-se do domínio municipal as áreas afetadas a serviço público ou a qualquer
unidade ambiental federal.

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; 200 milhas marítimas.
PLATAFORMA CONTINENTAL: é a extensão das áreas continentais sob o mar até a profundidade de cerca de
duzentos metros.

VI - o mar territorial; 12 milhas marítimas.

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos (a água recua); 33 m da preamar média.

#OBS: TERRENOS DE MARINHA (DL 9760/46) – são áreas federais pertencentes à União, que estão sob o
cuidado da SPU (Secretaria do Patrimônio da União). São as áreas que alcançam as áreas para dentro do
continente da preamar (maré alta) de 1831 por 33 metros (tiro de canhão). Essa proteção era em razão da
segurança e extração de sal. São bens dominicais. Para as áreas que não existiam nas cartas de marés, foi usada
a sistemática da linha de JUNDU (vegetação rasteira na areia da praia), o que foi aceito pelo STF. Estão nos
terrenos de marinha as áreas insulares e as águas doces que sofrem as influências das marés, mesmo os
manguezais que estejam aterrados. A influência é a modificação do volume das águas pelo menos em 05 cm.

DL 9.7690/46
Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente,
para a parte da terra, da posição da linha do preamar médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a
influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se façam sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos deste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5
(cinco) centímetros pelo menos do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano.
 46
ACRESCIDOS DE MARINHA – são as áreas natural ou artificialmente acrescidas aos terrenos de marinha.
São bens públicos federais, pertencem à União.

DL 9.7690/46. Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente,
para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.

OCUPAÇÃO DAS ÁREAS DE MARINHA – é a posse precária sem a existência de contrato com a União,
que então cataloga o ocupante e cobra uma TAXA DE OCUPAÇÃO.

O Decreto-lei n 9.760/1946, além da enfiteuse, prevê ainda a figura da ocupação para legitimar o uso
de terras públicas federais, inclusive a dos terrenos de marinha, em favor daqueles que já as venham ocupando
há determinado tempo. Para tanto, a lei prevê o cadastramento de cais ocupantes pelo SPU. (Serviço de
Patrimônio da Unido) e o pagamento da taxa de ocupação. O ato administrativo de ocupação, porém, é
discricionário e precário, de modo que a União, se precisar do imóvel, pode promover a sua desocupação
sumária, sem que o ocupante tenha direito à permanência.

A taxa de ocupação é suscetível de atualização monetária, sendo o critério de reajuste estabelecido

no art. P do Decreto-lei nD 2.398/1997. De acordo com esse dispositivo, o cálculo da taxa é efetuado com base
no valor do domínio pleno do terreno, atualizado pelo órgão responsável pelo património da União?31
Conquanto haja aqui e ali alguma divergência, esse é o critério que deve ser observado para a atualização, como
já consolidado pela jurisprudência.
Outra divergência diz respeito à necessidade de intimação do ocupante para ciência da atualização do
valor da taxa, em observância ao contraditório previsto na Lei n. 9.784/1999, tese defendida por alguns
intérpretes. A alegação, com a devida vênia, não procede. Se a lei já fixa o critério de reajuste, a Administração
pode executá-la de oficio, exercendo seu poder de autoexecutoriedade administrativa. Além disso, é preciso ter
em conta que, no caso, inexiste qualquer relação de natureza conflituosa, sendo, pois, dispensável a garantia da
ampla defesa e do contraditório.

Uma vez discriminados os terrenos de marinha no SPU, com base na legislação específica, somente
por ação judicial podem ser descaracterizados. Por isso, o STJ considerou exigível a taxa de ocupação (e, por via
de consequência, legítima a caracterização de área como terreno de marinha) mesmo diante de negócio jurídico
de doação em que figurava como doador o Estado do Rio Grande do Sul e donatário o interessado que se
julgava proprietário do imóvel. O Tribunal considerou que a inscrição do título do registro de imóvel espelha
presunção juris tantum, não afastando, desse modo, a titularidade do imóvel em favor da União. No caso, há a
inversão do ônus da prova.
 47
Sobre os terrenos de marinha, vale a pena, ainda, uma consideração._A_Lei n. 11.481/2007, alterando
o art. 11 do Decreto-lei ri 9.760/46, autorizou o SPU — Servido Patrimônio da União a notificar, por edital, os
Interessados no procedimento de demarcação dos ditos terrenos, para oferecerem, em sessenta dias, plantas,
documentos e outros dados relativos ao trecho demarcando. A norma foi declarada Inconstitucional sob o
argumento de que a hipótese não seria de demarcação, mas sim de remarcação, não havendo mais,
praticamente, terrenos de marinha não demarcados. em virtude da urbanização crescente na atualidade. Desse
modo, sendo certos e conhecidos os foreiros, somente caberia a notificação pessoal, com o que estariam
assegurados o contraditório e a ampla defesa, bem como as situações juridicamente constituídas.

#DEOLHONAJURIS
Súmula 496 STJ: "Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são
oponíveis à União."

Trata-se de recurso especial sob o regime do art. 543-C do CPC c/c Res. n. 8/2008-STJ no qual a Seção
entendeu que, na forma em que dispõe o art. 1º do Dec. n. 2.398/1987, compete ao Serviço do Patrimônio da
União a atualização anual da taxa de ocupação dos terrenos de marinha. A norma contida no art. 28 da Lei n.
9.784/1999 cede lugar à aplicação do referido decreto pelos seguintes motivos: o Dec. n. 2.398/1987 é diploma
normativo específico, incidindo, no caso, os arts. 2º, § 2º, da LICC e 69 da Lei n. 9.784/1999; não se trata de
imposição de deveres ou ônus ao administrado, mas de atualização anual da taxa de ocupação dos terrenos de
marinha, à luz do art. 28 da Lei n. 9.784/1999 e da jurisprudência deste Superior Tribunal; a classificação de
certo imóvel como terreno de marinha depende de prévio procedimento administrativo, com contraditório e
ampla defesa, porque aí há, em verdade, a imposição do dever. Ao contrário, a atualização das taxas de
ocupação, que se dá com a atualização do valor venal do imóvel, não se configura como imposição ou mesmo
agravamento de um dever, mas sim recomposição de patrimônio devida na forma da lei. Daí porque inaplicável
o ditame do dispositivo mencionado. No caso das taxas de ocupação dos terrenos de marinha, é desnecessário o
procedimento administrativo prévio com participação dos administrados interessados, bastando que a
Administração Pública siga as normas do Dec. n. 2.398/1987 no que tange à matéria. Após a divulgação da nova
planta de valores venais e da atualização dela advinda, aí sim os administrados podem recorrer administrativa e
judicialmente dos pontos que consideram ilegais ou abusivos. Não há, portanto, que falar em necessidade de
contraditório para a incidência do art. 1º do Dec. n. 2.398/1987. REsp 1.150.579-SC, Rel.Min. Mauro Campbell
Marques, julgado em 10/8/2011.

É nulo o contrato firmado entre particulares de compra e venda de imóvel de propriedade da União quando
ausentes o prévio recolhimento do laudêmio e a certidão da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), ainda que
o pacto tenha sido registrado no Cartório competente. Antes de o ocupante vender o domínio útil do imóvel
situado em terreno de marinha, ele deverá obter autorização da União, por meio da SPU, pagando o laudêmio e
 48
cumprindo outras formalidades exigidas. Somente assim esta alienação será possível de ser feita validamente.
STJ. 2ª Turma. REsp 1.590.022-MA, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 9/8/2016 (Info 589).

CONTINENTE – MAR TERRITORIAL (12Milhas) – ZONA CONTÍGUA (+12M = 24Milhas).

O mar territorial pertence a União: “...sobre ele o Brasil exerce sua plena soberania, assim como sobre o
espaço aéreo sobrejacente, o leito e o subsolo, constituindo-se tais espaços como extensão do território
brasileiro. Conforme regras internacionais, garante-se aos navios estrangeiros o direito de passagem inocente,
assim considerado como aquele que não prejudique a paz, a ordem e a segurança do país”.

O Brasil não exerce soberania na zona contígua, mas exerce poder de polícia. De 12 até 200 milhas há
a zona econômica exclusiva = aqui os recursos naturais pertencem a União. Plataforma continental = Começa na
linha de base do mar territorial. Terra que fica embaixo das águas. Numa profundidade de 200m e 90 km.

#ATENÇÃO – essa terra não é a da União e sim os seus recursos naturais.

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“Nenhuma referência foi feita na Constituição sobre o domínio do Município sobre águas públicas.
Como a divisão constitucional abrangeu todas as águas, é de considerar-se que não mais tem aplicação o art. 29
do Código de Águas, quando admitiu pertencerem aos Municípios as águas situadas em seus territórios”

VIII - os potenciais de energia hidráulica;

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

Regime jurídico dos recursos minerais

• No regime constitucional brasileiro de aproveitamento dos recursos minerais, o Estado detém o
domínio e o controle sobre os recursos minerais e consente sua exploração ao particular.
• O subsolo constitui unidade distinta do solo para FINS DE aproveitamento mineral.
• Os recursos minerais, por princípio constitucional, são propriedade distinta do solo e pertencem
à União. Daí derivam-se todas as modalidades legais, regimes de aproveitamento, os procedimentos necessários
para tal, e a existência do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), encarregado de normatizar e
fiscalizar esses procedimentos.
• Para fundamentar tais argumentos a Constituição Federal de 1988 (CF/88) prevê no art. 20, IX,
que são bens da União: “os recursos minerais, inclusive os do subsolo”. Por força do art. 20, § 1º é garantida à
União, Estados e Municípios PARTICIPAÇÃO no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos
hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território,
plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou COMPENSAÇÃO FINANCEIRA por essa
exploração.
• Quanto à competência para legislar, o art. 22, XII, prevê que compete privativamente a União
legislar sobre jazidas, minas, recursos minerais e metalurgia.
• A CF/88 contemplou o mandamento legal previsto no Código de Mineração, diferenciando os
termos mais utilizados:
o JAZIDA é toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície ou
existente no interior da terra, com valor econômico (art. 4º);
o MINA é a jazida em lavra, mesmo que esteja suspensa;
o a PESQUISA MINERAL (art. 14) consiste na execução de todos os trabalhos necessários à
definição, avaliação, determinação da jazida e exigibilidade do seu aproveitamento econômico;
o LAVRA (art. 36) são operações coordenadas que visam o aproveitamento industrial da jazida,
desde a extração até o beneficiamento das substâncias minerais.
o RECURSO MINERAL é uma concentração ou depósito na crosta da Terra, de material natural,
sólido, em quantidade e teor e/ou qualidade tais que, uma vez pesquisado, exibe parâmetros mostrando, de
modo razoável, que seu aproveitamento pode ser factível na atualidade ou no futuro.
 50
o Subsolo é a parte inferior do solo; é constituído por camadas geológicas mineralizadas,
superficiais ou não, contendo minerais com utilidade econômica.
o MINÉRIO é qualquer substância metalífera
• Referente à propriedade dos recursos minerais, o art. 176 da CF/88 institui que: As jazidas, em
lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta
da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a
propriedade do produto da lavra.
• O mandamento constitucional deixa claro que os recursos minerais não pertencem aos
proprietários do solo, mas à União. O proprietário do solo tem garantido constitucionalmente o direito de
participação nos resultados da lavra, tida como uma INDENIZAÇÃO, um ressarcimento, que deverá ser pago
tanto na fase de pesquisa, quanto para a lavra, podendo ser feito através de um acordo entre o pesquisador ou
minerador com o superficiário, ou, no Poder Judiciário, ocasião em que o DNPM fará uma avaliação mediante
procedimento simplificado, acompanhado pelas partes e apurará os valores a serem pagos pelo titular do
direito minerário.
• As substâncias minerais só podem ser utilizadas legalmente através dos Regimes de
aproveitamento dos Recursos minerais, de maneira que o parágrafo primeiro do art. 176 descreve os requisitos
constitucionais para atividade, nos seguintes termos: § 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o
aproveitamento dos potenciais (...) somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da
União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede
e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se
desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.
• Os Regimes de Aproveitamento de Autorização de Pesquisa e Concessão de Lavra serão
outorgados a brasileiros ou empresa constituída sob a legislação brasileira, neste caso, desde que a sede e
administração sejam no Brasil, na forma da lei, que disciplinará as condições específicas quando estas atividades
se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.
• Sendo os recursos minerais pertencentes à União, constituem MONOPÓLIO da União (art. 177,
V, CF/88) a PESQUISA, LAVRA, ENRIQUECIMENTO, REPROCESSAMENTO, INDUSTRIALIZAÇÃO e o COMÉRCIO de
minérios. Em teoria econômica, sabe-se que monopólio é a exploração de certo setor de atividade por alguém
em caráter singular.
• Prescreve o art. 225, § 2º da Carta Política, que os recursos minerais têm natureza jurídica de
bens ambientais, essenciais a qualidade de vida dos brasileiros e estrangeiros residentes no País. Ler artigos 176
e 177, CF.

X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

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Súmula 650 STF – se não tem mais a utilização pelo indígena não há mais que se falar em bem da
união.
“A proteção se consuma através de alguns aspectos especiais:
a) Posse permanente das áreas pelos índios;
b) O usufruto exclusivo das riquezas dos solo, dos rios e dos lagos nelas situados;
c) A inalienabilidade, a imprescritibilidade e a indisponibilidade das terras;
d) A nulidade dos efeitos jurídicos dos atos que visem à ocupação, o domínio e a posse das terras; e
e) A participação dos índios nos resultados de lavra de riquezas minerais”

#SELIGANAJURIS - As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens da União (art. 20, XI, da CF/88) e,
portanto, não podem ser consideradas como terras devolutas de domínio do Estado-membro. STF. Plenário.
ACO 362/MT e ACO 366/MT, Rel. Min. Marco Aurélio, julgados em 16/8/2017 (Info 873).

§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da
administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos
hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território,
plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa
exploração.
§ 2º - A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada
como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e
utilização serão reguladas em lei.

Os 150 km (faixa de fronteira) não pertencem à União. Ela apenas regula a ocupação e utilização.

FAIXA DE FRONTEIRAS: é a área de 150 KM de largura, que corre paralelamente à linha terrestre
demarcatória da divisa entre o território nacional, como dita o art. 20, § 2º, da CF. Essa área não é, em sua
integralidade, bem de domínio público. O que a CF registra é que pertencem à União as terras devolutas
indispensáveis à defesa das fronteiras (art. 20, II), o que significa que nem todas as áreas situadas na referida
faixa se caracterizem como bens públicos.

#OUSESABER
BENS DE DOMÍNIO HÍDRICO
A primeira disciplina foi do Código das Águas (D.L. 24.643/34 – adotado por CELSO ANTONIO e MARIA SYLVIA).
De acordo com o Código de Águas (Decreto n. 24.643, de 10.7.1934), existem três categorias de águas: a) águas
públicas (pertencentes ao Poder Público); b) águas privadas (nascidas e localizadas em terrenos particulares,
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quando não estejam em categoria diversa); c) águas comuns (correntes não navegáveis ou flutuáveis e que não
criem tais correntes).
As águas públicas, por sua vez, dividem-se em águas de uso comum e águas dominicais.
As águas públicas de uso comum, em toda a sua extensão, são águas dos lagos, bem como dos cursos d’água
naturais que, em algum trecho, sejam flutuáveis ou navegáveis por um tipo qualquer de embarcação.
São águas públicas dominicais todas as situadas em terrenos também dominicais, quando não se configurarem
como águas públicas de uso comum ou não se qualificarem como águas públicas de uso comum ou não se
qualificarem como águas comuns.

Quando foi elaborado, a ideia era de que as águas não acabariam, por isso, as águas foram divididas em:
1) ÁGUAS PARTICULARES – Obs. Citadas apenas para fins de classificação.
2) ÁGUAS PÚBLICAS – que, por sua vez, foram divididas em:
a) águas correntes: mar territorial, rios e riachos,
b) águas dormentes: lagos, lagoas e açudes,
c) potenciais de energia hidráulica (estabelecidos pela CF/88)

RIOS PÚBLICOS – são os situados dentro de terrenos públicos, bem como os navegáveis e os flutuáveis.
Navegáveis são os rios que comportam navegabilidade de qualquer espécie de embarcação. Flutuáveis são os
rios que comportam o transporte de hastes de lenha. Os braços de rios que saem desses rios e os que
influenciam na construção de um rio navegável, também são públicos.

LAGOS E LAGOAS PÚBLICAS – mesma definição dada aos rios públicos.

MAR TERRITORIAL – oceano a partir da baixa-mar, costa, 12 milhas.

As águas públicas podem ser:
1) FEDERAIS – se situam em território da União; que atravessam mais de um Estado; os que servem de limite
para mais de um país; os que nascem em território estrangeiro e se estendem ao Brasil e vice-versa; mar
territorial e potenciais de energia elétrica.
2) ESTADUAIS – todas aquelas que não forem do domínio da União.
Não existem águas municipais (artigo 20, III e artigo 26, I, da CF/88).
Existe uma corrente, mais moderna, que diz que essa titularidade de águas públicas e privadas não foi
acolhida pela CF/88; por essa corrente todas as águas são PÚBLICAS, estaduais ou federais. A Justiça Federal já
tem decisão nesse sentido, entendendo a água como bem de domínio público. A Lei 9.493/97 regulamenta a
utilização das águas, tratando-as como bens de domínio público e de fornecimento finito. Há doutrinadores de
peso defendendo esse entendimento de que NÃO há mais águas privadas.
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BENS DE DOMÍNIO TERRESTRE
São as terras devolutas, os terrenos de marinha, os acrescidos de marinha, os terrenos marginais, ribeirinhos ou
reservados, e as ilhas.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
Súmula 340: “Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem
ser adquiridos por usucapião.”
Súmula 477: “As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos estados, autorizam,
apenas, o uso, permanecendo o domínio com a União, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação
aos possuidores.”
Súmula 479: “As margens dos rios navegáveis são de domínio público. Insuscetíveis de expropriação e, por isso
mesmo, excluídas de indenização.”
Súmula 65º: “Os incisos I e XI do art. 20 da CF não alcançam terras de aldeamentos extintos, ainda que ocupadas
por indígenas em passado remoto.”

#ATENÇÃO (DIZER O DIREITO) #AGU #IMPORTANTE:

Se o indivíduo ocupou irregularmente um bem público, ele terá que ser retirado do local e não
receberá indenização pelas acessões feitas nem terá direito à retenção pelas benfeitorias realizadas, mesmo que
ele estivesse de boa-fé. Isso porque a ocupação irregular de bem público não pode ser classificada como posse.
Trata-se de mera detenção, possuindo, portanto, natureza precária, não sendo protegida juridicamente.
Desse modo, quando irregularmente ocupado o bem público, não há que se falar em direito de
retenção pelas benfeitorias realizadas, tempouco em direito a indenização pelas ascessões, ainda que as
benfeitorias tenham sido realizadas de boa-fé. Ex. pessoa que construiu um bar na beira da praia (bem da
União). (STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1.470.182-RN, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 4/11/2014
(Info 551).

Mesmo que a pessoa tenha ocupado o bem público de boa-fé?

Mesmo que fique provado que a pessoa estava de boa-fé, ela não terá direito à indenização nem à retenção.

Por que?
Porque a ocupação irregular de bem público não pode ser classificada como posse. Trata-se de mera
detenção, possuindo, portanto, natureza precária. Posse é o direito reconhecido a quem se comporta como
proprietário. Não há como se reconhecer a posse a quem, por proibição legal, não possa ser proprietário. Se a
pessoa não pode ser proprietária porque aquele bem é público, não existe posse (REsp 863.939/RJ, Rel.
Min. Eliana Calmon, julgado em 04/11/2008). Assim, a ocupação de área pública, quando irregular, não pode
ser reconhecida como posse, mas como mera detenção.
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Se o direito de retenção ou de indenização pelas acessões e benfeitorias realizadas depende da
configuração da posse, não se pode reconhecer tais direitos, já que não existe posse. Dessa forma, havendo
ocupação indevida do bem público, resta afastado o direito de retenção por benfeitorias e o pleito
indenizatório, mesmo que esteja presente a boa-fé.

E se em sua prova prática de concurso o enunciado alegar que o Poder Público foi omisso na fiscalização dessa
edificação, como refutar essa tese?
“Eventual inércia ou tolerância da Administração não tem efeito de afastar ou distorcer a aplicação da lei. Não
fosse assim, os agentes públicos teriam, sob sua exclusiva vontade, o poder de afastar normas legais cogentes,
instituídas em observância e como garantia do interesse da coletividade.
O imóvel público é indisponível, de modo que eventual omissão dos governos implica responsabilidade de seus
agentes, nunca vantagem de indivíduos às custas da coletividade.
Invasores de áreas públicas não podem ser considerados sócios ou beneficiários da omissão, do descaso e da
inércia daqueles que deveriam zelar pela integridade do patrimônio coletivo.
Saliente-se que o Estado pode – e deve – amparar aqueles que não têm casa própria, seja com a
construção de habitações dignas a preços módicos, seja com a doação pura e simples de residência às pessoas
que não podem por elas pagar. É para isso que existem as Políticas Públicas de Habitação federais, estaduais e
municipais. O que não se mostra razoável é torcer as normas que regram a posse e a propriedade para
atingir tais objetivos sociais e, com isso, acabar por dar tratamento idêntico a todos os que se encontram na
mesma situação de ocupantes ilegais daquilo que pertence à comunidade e às gerações futuras – ricos e
pobres.” (trecho do voto do Min. Teori Zavascki no REsp 850.970/DF, julgado em 01/03/2011).

E se o enunciado alegar que a negativa de indenização gerará um enriquecimento sem causa da

Administração Pública, como afastar tal argumento?
Deve-se explicar que essa construção foi feita em desacordo com a legislação urbanística e ambiental,
sendo ainda realizada em um local que é classificado como área de uso comum do povo. Logo, não será possível
que a União aproveite economicamente essa edificação. Ao contrário, o Poder Público terá despesas para
demolir a construção feita ou, no máximo, regularizar a edificação para adequá-la à legislação vigente.
Desse modo, “seria incoerente impor à Administração a obrigação de indenizar por imóveis irregularmente
construídos que, além de não terem utilidade para o Poder Público, ensejarão dispêndio de recursos do Erário
para sua demolição.” (Min. Teori Zavascki).

*#OUSESABER: É possível o manejo de interditos possessórios em litígio entre particulares sobre bem público?
Como você já deve saber, o STJ considera que o particular que invade imóvel público não pode ser considerado
possuidor do bem, mas tão somente mero detentor, razão pelo qual não pode valer-se de proteção possessória
em face do Poder Público. Ok. Mas e se o conflito se der em imóvel público, porém entre particulares, muda
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alguma coisa? A resposta é afirmativa! Recentemente, o STJ confirmou seu entendimento de que é possível o
manejo de interditos possessórios em litígio entre particulares sobre bem público dominical (REsp 1.296.964-DF,
Rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado em 18/10/2016, DJe 7/12/2016, Info 594). Para aquela Corte, a posse
deve ser protegida como um fim em si mesma. Assim, exercendo o particular o poder fático sobre a res e
garantindo sua função social, pode ser reconhecida, de forma excepcional, a posse pelo particular sobre bem
público dominical, até porque esta categoria de bem possui estatuto semelhante ao dos bens privados, não
sendo considerado res extra commercium (isto é, indisponível e inalienável). Nestas hipóteses, portanto, tem-se
que o particular poderá manejar interditos possessórios contra terceiros que venham a ameaçar ou violar a sua
posse.

8. DISPOSITIVOS PARA O CICLOS LEGISLAÇÃO

DIPLOMA DISPOSITIVOS
CF Art. 20 e art. 26
Código Civil Art. 98 a 103
Lei 8.666/93 Art. 17 a 19