Os Bens Públicos

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A definição e classificação dos bens públicos é de grande importância para um

Estado Democrático de Direito. O povo precisa de saber sobre os bens que o pertence
de fato e que são geridos pelo Estado. Assim, a definição e classificação correta dos
bens públicos visa evitar a mistura de bens particulares com bens públicos, ou a
confusão patrimonial dos bens do detentor do poder com os bens públicos.

A correta definição e destinação dos bens públicos promove o bem comum. Isso devido
ao fato de os bens serem utilizados adequadamente para aquilo que os especificam. O
correto uso e destino dos bens públicos traduz a soberania popular, bem como a boa
gestão desses bens pelo Estado. Isso implica em não deixar ocorrer a confusão
patrimonial dos bens estatais com os bens particulares dos funcionários públicos.

Segundo a ilustre doutrinadora Odete Medauar, para realizar as múltiplas atividades

que desempenha, a Administração necessita não só de poderes e de meios jurídicos de
expressá-los, mas também de um conjunto de variado de coisas, de bens (MEDAUAR,
Odete, Direito Administrativo Moderno – 21ª ed, 2018, p. 243). Os bens são de grande
importância para o desenvolvimento social, visto que o Estado pode utilizá-los para
satisfazer as necessidades públicas. Ademais, muitos bens possuem grande relevância
paras as questões ambientais.

Segundo Medauar, quanto à terminologia, tem-se que coisa é tudo aquilo que pode
ser objeto de relações jurídicas; e bem seria sinônimo de coisa. Ademais, o “domínio
público” significa o conjunto de bens públicos, incluindo todos os tipos. A expressão
“domínio público” é usada também com o sentido de “patrimônio público”.

Segundo Carvalho Filho, domínio público é o conjunto de bens móveis e destinados

ao uso direto do Poder Público ou à utilização direta ou indireta da coletividade,
regulamentados pela Administração e submetidos a regime de direito público.
(CARVALHO FILHO, José dos santos, Manual de Direito Administrativo, 2017, Atlas, p.
653). Ademais, diz o autor que quando se pretende fazer referência ao poder político que
permite ao Estado, de forma geral, submeter à sua vontade todos os bens situados em
seu território, emprega-se a expressão “domínio eminente’. Ainda, domínio eminente não
tem qualquer relação com o domínio de caráter patrimonial. Essa expressão alcança o
poder geral do Estado sobretudo quando esteja em suas linhas territoriais, sendo esse
poder decorrente de sua própria soberania.

Breve histórico dos bens públicos

Segundo a literatura, no mundo antigo, havia coisas públicas. Nas terras rurais,
existia ruas, caminhos, e tais áreas não pertenciam a ninguém em particular, mas a
todas as pessoas; O detentor do poder cuidava pela conservação e boa ordem no uso

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dessas áreas. A cidade emergente originou a outros tipos de bens públicos, como fontes,
praças, de uso de todos; outros bens, sem estarem liberados ao uso de todos, serviam
toda a comunidade, como os portos e muralhas.

No mundo romano, havia divisão dos bens em res nullius, como coisas extra
commercium, dentre as quais se incluíam as res communes (mares, portos, estuários,
rios, insuscetíveis de apropriação privada), as res publicae (terras, escravos, de
propriedade de todos e subtraídas ao comércio jurídico) e res universitatis (fórum, ruas,
praças públicas). A res publicae pertencia ao povo.

Na idade média os bens públicos deixam de ser pertencentes ao povo como no

mundo romano e passam a pertencer ao príncipe e aos senhores feudais. Os bens
públicos eram todos bens do domínio próprio do príncipe, incluídos os de uso geral. O
príncipe cobrava pedágios sobre tais bens. O príncipe também exercia o poder de polícia
sobre os bens públicos. Enquanto bens pertencentes à Coroa, não havia distinção de
regime jurídico segundo as várias espécies de bens.

Nos séculos XVII e XVIII, alguns autores consideravam duas categorias de bens
públicos: 1) as coisas públicas, que eram afetadas ao uso público, como os cursos
d’água, rios, estradas etc.; sobre tais bens o rei não tinha direito de propriedade, mas
apenas um direito de guarda ou poder de polícia; 2) os bens integrados no domínio da
coroa, sobre os quais o monarca detinha a propriedade. A separação dos bens vai
ocorrer na legislação votada na Assembleia Nacional francesa de 1970, transportada
depois para o Código de Napoleão.

No Brasil, havia a seguinte distinção no período colonial: bens pertencentes ao rei;

bens da Coroa, que o rei administrava; bens fiscais, oriundos de impostos, multas, foros,
pertencentes ao erário. Já no período imperial, surgiu a tripartição sob influência
francesa: domínio do Estado, da Coroa e do público. O Código Civil de 1916 estabeleceu
divisão dos bens públicos em bens de uso comum, bens de uso especial e bens
dominicais. O Código Civil de 2002, no art. 99, manteve o disposto no Código anterior.
Constata-se que com o Estado Moderno e o desenvolvimento da ideia de Estado como
pessoa jurídica, este assumiu a propriedade dos bens públicos, em substituição ao
príncipe.

O que são bens públicos?

Regra geral, a matéria pertinente aos bens jurídicos é tratada no Código Civil, que
dedica um capítulo aos bens públicos e particulares. No art. 98 consta que “São bens
públicos os do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público
interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”.

Bens públicos são designados como pertencentes a entes estatais, para que sirvam
de meios ao atendimento imediato e mediato do interesse público e sobre os quais
incidem normas especiais, diferentes das normas que regem os bens privados. Os bens
públicos devem ter destinação que atenda ao interesse público, direta ou indiretamente.
A afetação indica a destinação específica do bem.

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 Quanto aos bens de empresa públicas, sociedade de economia mista e fundação de
direito privado, tem-se que a doutrina majoritária entende que são bens privados pela
interpretação do art. 98 do Código Civil de 2002. O Supremo Tribunal Federal entende
que os bens e direitos das sociedades de economia mista não são públicos, mas bens
privados inconfundíveis com os bens do Estado. Contudo tais entidades devem prestar
contas ao Tribunal de Contas respectivo, haja vista os referidos bens gozarem de
natureza administrativa híbrida.

A forma dos bens públicos pode se dar como: bens corpóreos e incorpóreos; bens
imóveis, móveis e semoventes; bens fungíveis e infungíveis.

Classificação

Titularidade

Quanto à titularidade, os bens públicos classificam em federais, estaduais, distritais

e municipais. A Constituição Federal de 1988 enumera os bens da União e dos Estados,
sendo tal enumeração exemplificativa. Essa enumeração tem o aspecto de partilha
básica de alguns bens de caráter especial, que, por isso, devem merecer enfoque
especial. A União possui seus bens relacionados no art. 20, de modo que a CF/88 levou
em conta alguns critérios ligados à esfera federal, como a segurança nacional, a
proteção econômica do país, o interesse público nacional e a extensão do bem.

No que tange aos bens estaduais e por analogia os distritais, a Constituição

enumerou de forma exemplificativa no seu art. 26. São bens de interesse regional,
abrangendo uma parte geográfica menor que a União e maior que a dos municípios. São
exemplos de bens estaduais e distritais, as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes,
emergentes e em depósito, ressalvadas aquelas que se originem de obras da União; as
áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio; as ilhas fluviais e
lacustres não pertencentes à União e as terras devolutas não compreendidas entre as da
União. Quanto aos municípios, em regra, os bens situados dentro dos limites de um
Município, e que não pertencem à União e ao Estado, são bens municipais, como ruas,
praças, jardins, edifícios de repartições e órgãos municipais.

Quanto à destinação

No que tange à destinação, os bens públicos podem ser de uso comum do povo, de
uso especial e dominicais. Essa classificação também pode ser chamada de afetação
dos bens. Os de uso comum são destinados, por natureza ou por lei, ao uso coletivo.
São bens sobre os quais o povo em geral, de modo anônimo, exerce uso. O povo é o
beneficiário direito e imediato desses bens. A utilização é realizada por pluralidade de
pessoas não individualizadas. Vigora o pleno direito ao uso comum, dado que independe
de consentimento da Administração, em regra. O uso de tais bens é gratuito, mas pode
ser remunerado, por exemplo: pedágio em estradas, estacionamento em ruas com mais
afluxo de veículos, ancoragem em portos. A administração deve assegurar a utilização
de tais bens, por meio de preceitos legais, de atividades de fiscalização e do poder de
polícia.

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 Os bens de uso especial são afetados ao uso da Administração, para consecução
de seus objetivos, como os imóveis onde estão instaladas as repartições públicas, os
bem móveis utilizados na realização dos serviços públicos (veículos oficiais, materiais de
consumo, navios de guerra), as terras dos silvícolas, os mercados municipais, os teatros
públicos, os cemitérios públicos. Os beneficiários diretos de tais bens são, em princípio,
os usuários do serviço e os servidores que trabalham nessa atividade. O público em
geral poderá ter acesso para tratar de seus assuntos. Tais bens não são de uso geral,
comum, aberto a todos. A Administração dispõe de critérios para possibilitar o uso
comum segundo normas e regulamentos. Ademais, depende de consentimento da
Administração o uso de parte desses bens por particulares, caso compatível com sua
finalidade precípua (exemplo: restaurante em órgão público). Dessa forma, conclui-se
que bens de uso especial são aqueles que visam à execução dos serviços
administrativos e dos serviços públicos em geral.

Já os bens dominicais não têm destinação pública definida. São os bens públicos
não destinados à utilização imediata do povo, nem aos usuários de serviços ou
beneficiários diretos de atividades. Podem ser aplicados pelo Poder Público para
obtenção de renda. É o caso das terras devolutas, dos terrenos de marinha, dos imóveis
não utilizados pela Administração, dos bens imóveis que se tornem inservíveis e dos
títulos de crédito pertencentes ao Poder Público. A Administração é a beneficiária direta
de tais bens. Não existe consumo imediato dos particulares. Podem ser utilizados com
finalidades sociais, a exemplo de áreas públicas, objeto de concessão de direito real de
uso para fins habitacionais. Às vezes a não utilização atende a fins de preservação
ambiental, como ocorre com reservas ecológicas e florestas. Dessa forma, a noção de
bens dominicais é residual, tendo em vista que se situam todos os bens que não se
caracterizem como de uso comum do povo ou de uso especial. Contudo, caso o bem
sirva ao uso público em geral, ou se se preste à consecução das atividades
administrativas, não será enquadrado como dominical.

Quanto à disponibilidade

Essa classificação objetiva distinguir os bens públicos quanto à sua disponibilidade

em relação às pessoas de direito público a que pertençam. Podem ser classificados em
indisponíveis; patrimoniais indisponíveis; e patrimoniais disponíveis.

Os bens indisponíveis são os que não ostentam caráter tipicamente patrimonial e

que as pessoas a que pertencem não podem deles dispor. Assim, não podem ser
alienados ou onerados nem desvirtuados das finalidades a que estão voltados. Contudo,
o Estado tem o de ver de conservá-los, melhorá-los e mantê-los ajustados a seus fins,
sempre em benefício da coletividade. São exemplos de tais bens os de uso comum do
povo.

Os bens patrimoniais indisponíveis admitem em tese uma correlação de valor, sendo

desse modo suscetíveis de avaliação pecuniária. São indisponíveis devido serem
efetivamente utilizados pelo Poder Público para alcançar os seus fins. Os bens

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patrimoniais indisponíveis preservam essa característica mesmo quando terceiros gozam
seu uso. São bens dessa categoria os de uso especial, sejam móveis ou imóveis, porque
são eles instrumentos de ação da Administração Pública.

Os bens patrimoniais disponíveis podem ser alienados segundo os preceitos legais

aplicáveis. São os bens dominicais em geral, tendo em vista não se destinar ao público
em geral, nem serem utilizados para o desempenho normal das atividades
administrativas.

Afetação e desafetação

Afetação e desafetação dizem respeito aos fins para os quais está sendo utilizado o
bem público. Afetação é a atribuição, a um bem público, de sua destinação específica.
Pode ocorrer de modo explícito ou implícito. Entre os meios de afetação explícita estão a
lei, o ato administrativo e o registro de projeto de loteamento. De modo implícito, a
afetação se dá quando o Poder Público passa a utilizar um bem para certa finalidade
sem manifestação formal, pois é uma conduta que mostra o uso do bem. Um laboratório
de uma universidade pública em funcionamento indica que o bem está plenamente
afetado. Outro exemplo seria uma aeronave da Força Aérea Brasileira é afetada quando
em pleno funcionamento.

A desafetação é a mudança da destinação do bem. O bem se diz desafetado

quando não está sendo usado para qualquer fim público. A desafetação visa incluir bens
de uso comum do povo ou bens de uso especial na categoria de bens dominicais para
que seja possível a alienação. Exemplo de bem desafetado é o caso de um aeroporto
público desativado. Outro exemplo seria computadores em depósito de uma escola
pública inservíveis.

A afetação e a desafetação servem para demonstrar que os bens públicos não se

perenizam, em regra, com a natureza que adquiriram em decorrência de sua destinação.
Tais institutos constituem fatos administrativos, ou seja, acontecimentos ocorridos na
atividade administrativa independentemente da forma com que se apresentem.

Regime Jurídico

A instituição do regime jurídico dos bens públicos visa protegê-los de intervenções

alheias e preservar suas características. Assim, o atendimento do interesse geral, a que
visam todos os bens, e sua proteção quanto aos particulares e aos próprios agentes
públicos explicam os preceitos básicos que norteiam a gestão dos bens públicos. O
regime jurídico dos bens públicos diz respeito à inalienabilidade, imprescritibilidade,
impenhorabilidade e não-onerosidade de tais bens.

Inalienabilidade consiste na indisposição dos bens públicos. Significa a qualidade do

bem que não pode ser vendido, doado, transferido etc. Todos os bens públicos são
dotados de inalienabilidade. Contudo, a inalienabilidade não é absoluta, visto que a
Administração não pode ser inerte, sobretudo quando se trata de bens dominicais. A
alienação dos bens públicos deve obedecer aos preceitos legais. Nos termos do art. 100

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do Código Civil, os bens públicos de uso comum do povo e os bens de uso especial são
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Já, segundo o art. 101, os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as
exigências da lei. A lei nº 8.666/93, nos arts. 17 e 19, traz normas sobre alienações de
bens públicos, de qualquer tipo, condicionando-as à existência de interesse público
justificado e à avaliação prévia. Para Carvalho Filho, o melhor termo a ser usado é
alienabilidade condicionada em vez de inalienabilidade, visto que os bens públicos
podem ser alienados conforme a lei, sendo assim condicionada a alienação por meio
legal. Cabe complementar, que a alienação é um fato jurídico, tendo em vista que indica
a transferência da propriedade de determinado bem móvel ou imóvel de uma pessoa
para outra.

Quanto à imprescritibilidade, tem-se que com os bens públicos não podem resultar
em apropriação por terceiros no transcurso do tempo. Dessa forma, caso alguma
pessoa, física ou jurídica, ocupe durante muito tempo um bem público, sem
manifestação da Administração, tal fato não pode ser invocado para reconhecimento de
domínio sobre o bem, ou seja, os bens públicos são insuscetíveis de aquisição por de
usucapião. O instituto da imprescritibilidade objetiva preservar os bens públicos de modo
a protegê-los até contra a negligência do Poder Público. Ademais, não são indenizáveis
acessões e benfeitorias realizadas sem prévia notificação à Administração. A
Constituição Federal de 1988 proíbe a usucapião de imóveis situados em zona urbana
(art. 183, § 3º) e em zona rural (art. 191, parágrafo único). De acordo com o art. 102 do
código Civil, os bens públicos não estão sujeitos à usucapião.

A impenhorabilidade consiste na impossibilidade de incidir execução forçada, ou

seja, penhora, sobre bens públicos. A penhora é ato de natureza constritiva que, no
processo, recai sobre bens do devedor para propiciar a satisfação do credor no caso do
não cumprimento da obrigação. A impenhorabilidade tem assento constitucional. O art.
100 da Constituição Federal prevê que os créditos de terceiros contra a Fazenda
Pública, em virtude de sentença judicial, são pagos através do sistema de precatórios,
em que o Judiciário recomenda ao Executivo que introduza o crédito, em ordem
cronológica, na relação de credores para ulterior pagamento. Os créditos de pequeno
valor definidos legalmente podem ser exigíveis fora do sistema de precatórios. Assim,
observa-se que a impenhorabilidade tem o escopo de salvaguardar os bens públicos do
processo de alienação.

Quanto à não onerabilidade inexiste direitos reais de garantia, como hipoteca,

penhor, anticrese, sobre bens públicos. Essa impossibilidade de oneração visa a
proteger os bens públicos contra atuações dos agentes públicos. Ademais, a
Constituição colocou que os créditos de terceiros contra a fazenda pública devem
observar as regras dos precatórios.

Quanto à polícia de bens públicos, segundo Odete Medauar, o regime jurídico dos
bens públicos e a necessidade de preservá-los para que o interesse público não seja
prejudicado acarretam para a Administração prerrogativas e ônus nessa matéria.

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 No que se refere à imunidade de imposto, conforme disposto na Constituição
Federal, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir
impostos sobre o patrimônio uns dos outros, extensiva essa vedação ao patrimônio das
autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, quanto ao seu
patrimônio vinculado a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.

Aquisição de bens públicos

O Estado precisa de diversos bens para alcançar seus objetivos, muitos deles já se
encontram no seu acervo, enquanto outros precisam de ser adquiridos de terceiros pelas
mais diversas razões de ordem administrativa.

A aquisição divide-se em originária e derivada. Na originária não há transmissão da

propriedade por qualquer manifestação de vontade. A aquisição é direta. A acessão por
aluvião, em que a margem ribeirinha vai se ampliando por extensão provocada pelas
águas é um exemplo de aquisição originária. A pesca e a caça também propiciam a
aquisição originária dos animais. Na aquisição derivada há uma cadeia de
transmissibilidade do bem, ou seja, alguém transmite um bem ao adquirente mediante
certas condições por eles estabelecidas como no contrato de compra e venda.

De forma sucinta, os modos mais frequentes de aquisição são:

a) Compra e venda – Em regra a compra e venda de bens móveis e imóveis se dá por

meio de licitação.

b) Doação – ocorre quando um proprietário transfere bem de seu patrimônio a outrem.

Pessoas físicas ou jurídicas, pessoas públicas ou privadas podem figurar como doadores
ou beneficiários. Bens móveis, imóveis e semoventes podem ser objeto da doação.

c) Dação em pagamento – é o modo pelo qual o credor aceita receber do devedor, para
cumprimento de dívida, uma prestação diversa da que foi pactuada originariamente.

d) Permuta – é a troca de um bem por outro. Para os bens imóveis, a permuta depende
de autorização legislativa, de avaliação prévia e de concorrência, dispensada esta
quanto a imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da Administração,
cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o
preço seja compatível com o valor de mercado na avaliação prévia.

e) Usucapião – A Administração poderá ter um bem privado incorporado ao seu

patrimônio por meio de usucapião.

f) Sucessão - em caso de recebimento de bem decorrente de falecimento de seu

proprietário, surgem duas hipóteses: o bem poderá ser atribuído à Administração por
disposição testamentária, ante a não habilitação de herdeiros legítimos ou a renúncia à
herança.

g) Desapropriação – O Poder Público retira bem do patrimônio de seu proprietário, para

fins de interesse público, mediante o pagamento de indenização.

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h) Apossamento administrativo ou desapropriação indireta – Nesse caso, o Poder
Público toma faticamente posse do bem, sem prévio procedimento expropriatório,
cabendo indenização posterior ao titular.

i) Obra pública – A realização de obra pública leva à integração, ao patrimônio público,

do bem resultante; por exemplo, prédio de escola pública, viaduto, estrada, avenida e
túnel.

Conclusão

Neste artigo, foi relatada a sistemática de bens públicos, abordando os vários

aspectos que diz respeito a estes bens. Na introdução foi falado sobre a importância da
conceituação e classificação dos bens públicos e o contexto histórico desses bens. Foi
dito o que são os bens públicos segundo a legislação e a doutrina. Ademais, foi indicada
a classificação dos bens públicos, em que se subdividem em: titularidade, destinação,
disponibilidade, afetação e desafetação e regime jurídico. Foi também descrito como se
dá a aquisição dos bens públicos.

BIBLIOGRAFIA

MEDAUAR, Odete, Direito Administrativo Moderno – 21ª ed, 2018.

CARVALHO FILHO, José dos santos, Manual de Direito Administrativo, 2017, Atlas.

DI PIETRO, Marya Sylvia Zanela, Direito administrativo, ed. Forense, 33ª ed. 2020.

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