Conservação da Natureza

em Terras Privadas no Brasil

ÉRICA S. MENDONÇA
VICTOR E. L. RANIERI
ORGANIZADORES

LIVRO E CAPÍTULO EM VERSÃO PRELIMINAR.

2019 1
 CAPÍTULO 2

Instrumentos de comando e controle e

instrumentos econômicos aplicados no contexto da
conservação em terras privadas1

Victor Eduardo Lima Ranieri

Marcelo Marini Pereira de Souza

O
presente capítulo trata de temas que são considerados importantes para o
entendimento de bens públicos e privados e dos bens de uso comum no
contexto da conservação da natureza em terras privadas. Para tanto, apresenta
conceitos como: bens públicos, privados e bens de uso comum, função social da
propriedade, instrumentos de comando e controle, instrumentos econômicos.

Antes de apresentar tais conceitos, porém, é importante entender que as

estratégias utilizadas para equacionar conflitos de natureza ambiental devem levar em
conta que estes são caracterizados pela interação entre a complexidade ecológica (ex.:
alto grau de incerteza sobre causas e efeitos, ainda mais considerando diferentes escalas
temporais e espaciais) e a complexidade social (ex.: muitos dos interessados não têm
poder para influenciar a decisão, como, por exemplo, as gerações futuras e os não
humanos) (ROBERTSON; HULL, 2003; WITTMER; RAUSCHMAYER; KLAUER, 2006). E,
sendo um tema conflituoso, é objeto de discussão política.

1
Parte deste capítulo foi publicada originalmente em 2016 na forma de texto de livre docência do segundo
autor, intitulado “Instrumentos de política ambiental aplicados à conservação da natureza em terras
privadas”.

2
 Em que pese haver grande debate conceitual no campo da ciência política (FREY,
2000; SOUZA, 2006), neste capítulo usaremos as definições de “política”, “política
pública” e “política ambiental” dadas por Little (2003, p. 17–18). Segundo o autor,
“política” refere-se “às normas técnicas e sociais, estabelecidas por uma coletividade
pública, a serem utilizadas na administração do domínio público”. “Política pública”, por
sua vez, consiste no “conjunto de decisões inter-relacionadas, definido por atores
políticos, que tem por finalidade o ordenamento, a regulação e o controle do bem
público”. Por fim, “políticas ambientais” são “políticas públicas que procuram garantir a
existência de um meio ambiente de boa qualidade para todos os cidadãos do país".

Os governos são agentes centrais na formulação de políticas públicas, incluindo

as ambientais, e, de forma mais ou menos participativa, estabelecem seus objetivos
(FREY, 2000). Porém, como lembram Costanza et al. (1997), a proposição de objetivos
por si só não é suficiente e deve ser acompanhada da definição dos instrumentos a
serem utilizados para alcançá-los. Se, por um lado, os objetivos de políticas ambientais
de diferentes governos costumam ser muito semelhantes, o “como” fazer para alcançá-
los – ou seja, que instrumentos utilizar – pode variar bastante (JORDAN; WURZEL; ZITO,
2005) e a escolha das estratégias a serem adotadas repercutirá na distribuição dos
custos ambientais para a sociedade (NUSDEO, 2006).

BENS PÚBLICOS E RECURSOS COMUNS

Nos próximos parágrafos, serão apresentadas as bases do Direito brasileiro que
dão suporte à utilização de diferentes instrumentos de políticas públicas para atingir o
objetivo da conservação da natureza em terras privadas e os fundamentos para a
aplicação de tais instrumentos a partir da visão econômica e, mais especificamente, do
conceito de “externalidade”.

Para a gestão ambiental e a aplicação dos instrumentos da Política Ambiental,

em uma economia de mercado, os bens públicos e os recursos comuns, do ponto de
vista jurídico e econômico, são conceitos que auxiliam no entendimento e na definição
dos papéis do poder público e demais agentes públicos e privados.

Do ponto de vista do Direito brasileiro

A presente abordagem jurídica sobre o tema tem como base a Constituição
Federal Brasileira de 1988 – CF – e o Código Civil Brasileiro – CC – Lei Federal nº 10.406,
de 10 de janeiro de 2002.

O Código Civil brasileiro especifica, no art. 98, que os bens públicos são os bens
do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos
os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

3
 Cabe observar que o art. 41 do CC lista as pessoas jurídicas de direito público
interno, a saber: a União; os Estados, o Distrito Federal, os Territórios; os Municípios; as
autarquias, inclusive as associações públicas; as demais entidades de caráter público
criadas por lei.

O CC também especifica no art. 99 que os bens públicos podem ser: I - de uso

comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II - de uso especial, tais
como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração
federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias e III - os
dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como
objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito (ex.: o uso de uma praça
pública) ou retribuído ou oneroso (ex.: a cobrança de ingresso para a visitação de um
parque nacional ou a cobrança pelo uso da água), conforme for estabelecido legalmente
pela entidade a cuja administração pertencerem (art. 103 do CC).

Pela Constituição Federal do Brasil, o meio ambiente é considerado bem de uso

comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações
(art. 225 da CF). Assim, compete ao Poder Público definir, em todas as unidades da
Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos,
sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer
utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção
[...] (art. 225, § 1º da CF).

Ainda de acordo com a Constituição Federal, a Floresta Amazônica, a Mata

Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são
considerados patrimônios nacionais cuja utilização deve se dar na forma da lei, dentro
de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso
dos recursos naturais (art. 225, § 4o, CF). Isso não significa que as terras devam ser
necessariamente públicas, mas que os proprietários devem observar o disciplinamento
de uso das mesmas e, se for o caso, pela impossibilidade de desenvolver atividades
econômicas, as terras devem ser desapropriadas e os proprietários indenizados.

Cabe observar que, por ser um bem de uso comum e apresentar oferta limitada,
o acesso ao meio ambiente pode ser regrado e controlado pelo poder público. Como
titular de seu domínio e responsável pela sua gestão, o poder público pode, inclusive,
adotar a cobrança pelo uso dos recursos naturais, dando ao meio ambiente um uso
oneroso (possibilidade constante no art. 103 do CC).

Entendido o enquadramento do meio ambiente como bem de uso comum, e

considerando que este não deve ser protegido apenas nas áreas sob domínio público,
passamos a discutir a implicação disto sobre o direito de propriedade no Brasil.
4
 A introdução do conceito jurídico de função social da propriedade modificou a
análise, a explicação e a interpretação de valores como a propriedade e a liberdade a
ela associada (FIGUEIREDO, 2004; DERANI, 2002; SILVA, 1994).

Sobre esse tema, o texto da CF positivou a união indissociável entre a

propriedade, o direito de propriedade e a sua função social em vários títulos, capítulos,
artigos, incisos e parágrafos, conforme ilustra o quadro 2.1.

Quadro 2.1: O direito de propriedade, a função social e a Constituição Federal do Brasil.

Títulos e Capítulos Artigos Incisos e parágrafos

Título II Dos Direitos e
Garantias Fundamentais.
Capítulo I – Dos Direitos e
Deveres individuais e
Coletivos
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem XXII – é garantido o direito de
distinção de qualquer natureza, propriedade;
garantindo-se aos brasileiros e aos XXIII – a propriedade atenderá à
estrangeiros residentes no País a sua função social;
inviolabilidade do direito à vida, à
liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:

Título VII - Da Ordem
Econômica e Financeira.
Capítulo I – Dos Princípios
Gerais da Atividade
Econômica
Título VII Da Ordem
Econômica e Financeira.
Capítulo II – Da Política
Urbana
Título VII Da Ordem
Econômica e Financeira.
Capítulo III – Da Política
Agrícola e Fundiária e Da
Reforma Agrária
Título VII Da Ordem
Econômica e Financeira.
Capítulo III – Da Política
Agrícola e Fundiária e Da
Reforma Agrária
Art. 170. A ordem econômica, fundada na
valorização do trabalho humano e na
livre iniciativa, tem por fim assegurar a
todos, existência digna, conforme os
ditames da justiça social, observados os
seguintes princípios:
Art. 182. A política de desenvolvimento
urbano, executada pelo Poder Público
municipal, conforme diretrizes gerais
fixadas em lei, tem por objetivo ordenar
o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem-estar
de seus habitantes.
Art. 184. Compete à União desapropriar
por interesse social, para fins de reforma
agrária, o imóvel rural que não esteja
cumprindo sua função social, mediante
prévia e justa indenização em títulos da
dívida agrária, com cláusula de
preservação do valor real, resgatáveis no
prazo de até vinte anos, a partir do
segundo ano de sua emissão, e cuja
utilização será definida em lei
Art. 186. A função social é cumprida
quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critérios e
graus de exigência estabelecidos em lei,
aos seguintes requisitos:
II - propriedade privada;
III - função social da
propriedade;
VI - defesa do meio ambiente,
inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o
impacto ambiental dos produtos
e serviços e de seus processos
de elaboração e prestação;
§ 2º - A propriedade urbana
cumpre sua função social
quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da
cidade expressas no plano
diretor.
I - aproveitamento racional e
adequado;
II - utilização adequada dos
recursos naturais disponíveis e
preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições
que regulam as relações de
trabalho;

5
 IV - exploração que favoreça o
bem-estar dos proprietários e
dos trabalhadores.
Do ponto de vista constitucional, ao incluir o inciso XXIII no art 5º, o conceito de
propriedade rural, objeto do presente capítulo e do livro, foi modelado e a função social
passou a ser parte integrante desse conceito.

Os requisitos a serem observados para que a propriedade rural atenda às

funções sociais estão elencados no art. 186 da Constituição Federal. Somente o imóvel
rural que atenda a todos esses requisitos simultaneamente é que terá atendido a sua
função social. Assim, por exemplo, ainda que produtiva, a propriedade rural não
atenderá a sua função social se a sua produção estiver baseada em violação das normas
trabalhistas, não tendo, nesse caso, o proprietário o seu direito constitucional de
propriedade protegido. Em suma, a produtividade da terra não pode se sobrepor ao
cumprimento dos demais requisitos norteadores da função social da propriedade.
Portanto, no imóvel rural, a função social é cumprida quando, ao mesmo tempo, a
propriedade atende ao aproveitamento econômico da terra, promove o trabalho digno
respeitando as leis trabalhistas e sociais e observa a legislação referente aos aspectos
ambientais.

Cabe frisar que o não cumprimento da função social leva à inexistência do direito
à propriedade e, consequentemente, à perda de todas as garantias atinentes a mesma,
constitucionalmente ou infra constitucionalmente estabelecidas. Nesse sentido, Barros
e Oliveira (2007) mencionam que a função social da propriedade rural é uma garantia
dada a toda a sociedade de que a propriedade não irá atender apenas aos interesses do
proprietário, mas passará a vislumbrar, além dos índices de produtividade da terra,
também o respeito ao meio ambiente, às relações do trabalho, à dignidade da pessoa
humana entre outros.

Em uma análise mais abrangente sobre o regramento do uso do solo rural, Campos Jr.
(2004) conclui que o poder público não tem de indenizar a instituição das áreas
destinadas à proteção ambiental nos imóveis privados (como as áreas de preservação
permanente e de reserva legal que serão tratadas com mais profundidade nos capítulos
6 e 7). Isto porque tais espaços protegidos fazem parte da configuração intrínseca do
direito de propriedade ao caracterizarem o aspecto ambiental da função social da
propriedade (não podem, portanto, ser considerados isoladamente, destacados da
propriedade em si). Afinal, o proprietário (pessoa física ou jurídica de direito público ou
privado), como membro integrante da sociedade, se sujeita ao regramento que abrange
o campo dos direitos da coletividade, visando ao bem-estar geral, no âmbito do direito
público.

Em outras palavras, o estabelecimento da função social da propriedade afastou

o caráter privatista do direito da propriedade existente até então e a propriedade atual
deve atender aos interesses associados ao Direitos e Garantias Fundamentais, ao Direito
6
Social e aos interesses do Direito Coletivo. A principal conclusão é que a propriedade e
sua função social estão ligadas intrinsecamente. A função social é, portanto, um atributo
constitutivo e inerente ao direito de propriedade e não um limite ao exercício desse
direito. Assim, evidencia que a Constituição Federal somente protege o direito de
propriedade quando esta cumpre sua função social.

Afinal, o Código Civil, no art. 1228, estabelece que o proprietário tem a faculdade
de usar, gozar e dispor da coisa (propriedade privada) e o direito de reavê-la do poder
de quem quer que injustamente a possua ou detenha. Porém, o parágrafo 1º esclarece
que o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades
econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o
estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico
e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas. Por
fim, o parágrafo 3º menciona que o proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de
desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no
de requisição, em caso de perigo público iminente.

Do ponto de vista econômico

Do ponto de vista econômico, os conceitos de bens públicos e bens de uso
comum observam conceitos econômicos de consumo e disponibilidade. Assim, para os
economistas, os bens ou serviços podem ser classificados segundo duas características
básicas: o grau de “rivalidade” e o grau de “exclusividade”. Elas permitem, de uma
maneira simplificada, a caracterização e a distinção clara entre bens públicos, bens
comuns e bens particulares ou privados (PINDYCK, RUBINFELD, 2006; MANKIW, 2005).
Portanto, um bem ou serviço pode ser excludente ou não excludente e rival ou não rival.

Um bem ou um serviço é considerado rival se o seu consumo por uma “pessoa”

reduz a quantidade disponível desse bem ou serviço para outra pessoa. A rivalidade traz
um conceito de finitude da disponibilidade do bem ou serviço. Inversamente, os bens e
serviços são considerados não rivais quando os usos ou utilização por parte de alguém
não reduz a disponibilidade para outra pessoa.

A “exclusividade”, ou o conceito de bens e serviços excludentes, está associada

com a possibilidade de uma pessoa ser excluída ou impedida ao acesso do consumo dos
bens e serviços. Assim, a característica da “exclusividade” está relacionada com a
existência de direitos de propriedade sobre os bens e ou serviços. A atribuição de graus
de exclusividade tem como consequência a possibilidade de “excluir” todos os não
pagadores. Assim, são bens ou serviços excludentes quando somente as pessoas que
pagam por eles podem usufruir de seus benefícios. Por outro lado, existem os bens e
serviços não excludentes, isto é, que estão disponíveis a todos independentemente do
pagamento.

7
 O quadro 2.2 apresenta de forma esquemática as possibilidades de classificação
dos bens em função dos graus de exclusividade e rivalidade.

Quadro 2.2: Classificação de bens e serviços em função dos graus de rivalidade e exclusividade. Fonte:
adaptado de Parkin (2009) e Daly e Farley (2011)

Avaliando as possibilidades encontradas no quadro 2.2, do ponto de vista

econômico, pode se observar que um bem privado é um bem rival e exclusivo, isto é,
somente tem acesso a ele quem paga ou adquire e, no momento que está sob a posse
de alguém (ou é consumido por alguém) esse bem ou serviço não pode ser consumido
por outra pessoa. São exemplos de bens privados: um imóvel, um carro e os alimentos
que compramos em um supermercado.

No quadrante oposto do quadro estão os bens públicos, também considerado

bens públicos puros, que são não rivais e não excludentes. Seu uso é feito por vários
indivíduos ao mesmo tempo e o bem ou serviço está disponível a todos sem
possibilidade de ser divido na sua essência, pois sua disponibilidade é “infinita” em
determinado contexto (não rival). Também, esses bens apresentam como característica
a não exclusividade, pois estão ofertados a todos, sem a possibilidade de excluir nenhum
indivíduo interessado em consumi-los, ainda que outro indivíduo já tenha consumido o
mesmo bem.

Como exemplos de bens públicos podem ser mencionados: a iluminação pública,

a transmissão de rádio, a recepção da TV aberta, as praças públicas e os parques
nacionais abertos à visitação. Para este tipo de bens ou serviços, o acesso ao seu uso ou
o seu consumo está muito facilitado, mesmo para aqueles que não se dispõem a pagar
por isso. Uma vez disponível o bem ou serviço com baixo grau de exclusividade, ou os

8
“não exclusivos”, todos aqueles que não querem ou não podem pagar para ter acesso
não podem ser excluídos dos seus benefícios ou dos seus efeitos nefastos. Esta
impossibilidade de exclusão dos não pagadores pode dar origem ao surgimento de um
fenômeno conhecido como “efeito do carona” (PINDYCK, RUBINFELD, 2006).

Além dos bens privados – excludentes e rivais - e dos bens públicos - não
excludentes e não rivais -, existem outras possibilidades, em especial os monopólios
naturais e os bens comuns ou bens de uso comum.

Os monopólios naturais são, em sua maioria, pertencentes aos setores

considerados de utilidade pública e usufruem do privilégio de receber concessões e
garantias monopolísticas do poder público ou de mercado bem restrito. O acesso a esses
bens e serviços é feito mediante pagamento. Portanto, são excludentes. Mas, quanto à
rivalidade são considerados não rivais, pois o consumo por um indivíduo não exclui a
possibilidade de outra pessoa consumi-lo. São exemplos: o fornecimento público de
energia elétrica e de água potável nas residências ou atividades econômicas e o
fornecimento de sinal fechado de TV, chamado de TV a cabo.

Por fim, e de particular interesse no caso da gestão dos recursos naturais,

existem os bens comuns, ou bens de uso comum, que se caracterizam por serem
limitados na oferta e, assim, serem rivais, posto que a disponibilidade não se dá de
maneira ilimitada. Quanto à exclusividade, eles são não excludentes, pois todos têm
acesso a esses bens ou serviços. Os exemplos de bens comuns são: os peixes no mar, a
água de um rio e os frutos de árvores localizadas em uma área pública e consumidos por
uma comunidade local.

Os bens de uso comum apresentam um potencial conflito, pois estão disponíveis

em quantidade relativamente definidas e a demanda pode ser maior que a
disponibilidade. Assim, estão sujeitos à “tragédia dos bens comuns”, situação
caracterizada pela ausência de incentivos para impedir que a utilização individual
excessiva acarrete (ou possa levar) ao esgotamento do bem ou serviço em questão.

Portanto, a "tragédia dos bens comuns" é um tipo de situação econômica que

envolve um conflito entre interesses individuais e interesses coletivos no uso de bens
comuns com recursos finitos. Esse conceito foi popularizado por Garrett Hardin no
trabalho intitulado "The Tragedy of the Commons", publicado em 1968 na revista
científica Science (HARDIN, 1968). Em que pesem as numerosas críticas às premissas
adotadas por Hardin e as suas conclusões e recomendações apresentadas naquele
artigo, situações de “tragédia” se manifestam cotidianamente em questões práticas de
gestão de recursos naturais considerados bens de uso comum, como as águas de um rio.

9
 Algumas modalidades de políticas públicas são estabelecidas para aumentar a
disponibilidade de bens públicos e para conciliar a demanda e oferta por recursos
comuns. Assim, os governos tendem a limitar o uso dos recursos comuns a partir de
disciplinamento de acesso a esses recursos ou bens e estabelecendo a manutenção de
qualidade, como os padrões de qualidade ambiental, por exemplo. Em outras palavras,
para a consecução dos objetivos estabelecidos o poder público lança mão de
instrumentos de política ambiental que, como veremos em seguida, podem ser
classificados como instrumentos de comando e controle ou instrumentos econômicos.

Instrumentos de Comando e Controle ou de regulação direta

Os chamados instrumentos de comando e controle são caracterizados pela
existência de procedimentos e condutas e o subsequente controle e fiscalização por
parte do poder público para o seu cumprimento (ALMEIDA, 1998; SEROA DA MOTTA,
1997).

Os instrumentos de comando e controle se baseiam em prescrições de caráter

administrativo e no poder de polícia e seu descumprimento resulta na imposição de
sansões nas esferas administrativa, civis e penais (FALCONÍ; SEPÚLVEDA, 2006; NUSDEO,
2006). Dito de outra forma, ao agente econômico só há duas alternativas: ou obedece a
regra imposta ou está sujeito a penalidades em processos administrativos e/ou judiciais.
(ALMEIDA, 1998).

No campo da poluição hídrica ou atmosférica são muito conhecidos os

instrumentos dessa natureza, tais como: estabelecimento de padrões de poluição,
controle de equipamentos, controle de processos, controle de produtos, proibição total
ou restrição de atividades, por meio de concessão de licenças (não comercializáveis)
para instalação e operação, ou de fixação de padrões de qualidade ambiental em áreas
de grande concentração de poluentes, ou, ainda, zoneamento, entre outras medidas. O
não cumprimento das normas pode acarretar em sanções, conforme exposto.

Já no campo da conservação da biodiversidade, há exemplos e instrumentos de

comando e controle como: proibição de caça e pesca, proibição de corte ou extração de
espécies da flora, fixação de cotas não comercializáveis de extração (como para extração
de madeira e pesca) e criação dos espaços territoriais especialmente protegidos. Estes
últimos se enquadram como um instrumento de comando e controle ao estabelecerem
a proibição total ou parcial de atividades em determinadas áreas geograficamente
delimitadas. Da mesma maneira, o não cumprimento das regras está sujeito a sanções.

Cabe ressaltar que, para a adequada implantação e operação dos instrumentos

de Comando e Controle, a presença do Poder Público é imprescindível e o

10
disciplinamento se dá por meio de normas e sanções aplicadas em caso de não
cumprimento.

Segundo Almeida (1998), os instrumentos de regulação direta apresentam como

principal vantagem uma elevada “eficácia ecológica” no sentido de que, uma vez fixada
a norma de modo apropriado, esta (supostamente) será cumprida, garantindo a
qualidade ambiental desejada e o apoio da opinião pública, o que influencia a decisão
dos formuladores de políticas públicas.

Por outro lado, a mesma autora afirma que os economistas do mainstream

apontam como desvantagens dos instrumentos de comando e controle:

(a) ineficiência econômica: não consideram especificidades dos agentes privados e

suas diferentes estruturas de custo para a redução de poluição;
(b) elevados custos administrativos: envolvem o estabelecimento de
normas/especificações tecnológicas por agências oficiais, um grande volume de
informações e um forte aparato fiscalizador;
(c) criação de barreiras à entrada de novos agentes no mercado: a concessão de
licenças não comercializáveis tende a perpetuar a estrutura de mercado
existente;
(d) desestímulo ao aprimoramento tecnológico: uma vez atingido o padrão
permitido ou obtida a licença o agente degradador não é encorajado a adotar
novas tecnologias que resultem em menor impacto;
(e) suscetibilidade à influência de grupos de interesse.

Instrumentos Econômicos
Desde a década de 1960, quando a temática ambiental passou a fazer parte da
agenda política de muitos países, os economistas neoclássicos já se consideravam
preparados para enfrentar os problemas decorrentes da poluição e da escassez dos
recursos naturais, tendo a “externalidade” como conceito chave para isso (ALMEIDA,
1998). Segundo a teoria econômica neoclássica, o preço de um bem deve capturar todos
os benefícios e custos de uma transação de mercado e a externalidade, entendida como
uma “falha de mercado”, é “um efeito de propagação associado à produção ou consumo
que se estende a um terceiro, fora do mercado” (THOMAS; CALLAN, 2012, p. 75). Essa
externalidade pode ser negativa, quando gera custos ao terceiro, ou positiva, quando
gera benefícios. Externalidade negativa, portanto, são “custos que circulam
externamente ao mercado e que recaem, não sobre a unidade de produção que o gerou,
mas sobre terceiros” (NUSDEO, 2006, p. 357).

Para que haja uma externalidade negativa (também chamada de custo externo
ou deseconomia externa), devem ser observadas duas condições (ALMEIDA, 1998, p.
27–28): “1) a atividade de um agente (poluidor) causa uma perda de bem-estar para
11
outro; 2) esta perda de bem-estar não é compensada (a vítima não recebe uma quantia
equivalente em valor aos danos sofridos) ”.

Na área ambiental, as externalidades negativas são encontradas em profusão. A

título de exemplo, são apresentadas três situações:

a) Aviões, ao causarem poluição sonora e atmosférica, reduzem o valor das

propriedades residenciais ao redor dos aeroportos, mas esses custos são
absorvidos pelos proprietários dos imóveis e não pelas companhias aéreas ou
pelos passageiros (não são incluídos no preço das passagens) (THOMAS; CALLAN,
2012).
b) Uma indústria, ao lançar contaminantes em um rio, aumenta o custo do
tratamento de água para abastecimento público nos municípios a jusante, bem
como interfere negativamente em eventual atividade pesqueira existente
(SEROA DA MOTTA, 1996; NUSDEO, 2006).
c) Ao utilizar 100% da área de uma fazenda com atividades agropecuárias, não
mantendo ou recuperando a mata ciliar original nem outros fragmentos de
vegetação nativa que possibilitem a sobrevivência de populações viáveis de
espécies nativas de animais e plantas, o proprietário do imóvel rural contribui
para a contaminação e assoreamento dos cursos d´água (com prejuízo dos
usuários a jusante que terão menos água de boa qualidade disponível para suas
atividades) e para a extinção local de espécies que controlam pragas agrícolas
(aumentando os custos dos proprietários vizinhos com agrotóxicos ou outras
formas de controle).

Ainda na visão da economia neoclássica, tais externalidades negativas ocorrem

porque os bens ambientais (a água dos rios e oceanos, o ar, a biodiversidade etc.) são
bens públicos e, portanto, o agente poluidor/degradador se sente estimulado a agir de
forma a maximizar seu lucro mesmo sabendo que isso poderá implicar na perda da
qualidade do ambiente, já que não haverá um proprietário privado (da água, do ar, da
biodiversidade) que virá reclamar o pagamento/compensação por essa perda
(ALMEIDA, 1998).

Um instrumento econômico tem como característica principal o fato de

influenciar a decisão do agente econômico (no sentido de promover melhoria na
qualidade ambiental) por meio da modificação no equilíbrio entre seus custos e
benefícios (SEROA DA MOTTA, 1996; COSTANZA et al., 1997; ALMEIDA, 1998; FALCONÍ;
SEPÚLVEDA, 2006). Se tal definição for seguida à risca, exclui diversos instrumentos
classificados como econômicos e que são aplicados em muitos países como, por
exemplo, taxas cobradas de agentes poluidores que, por terem valores muito baixos,
não interferem significativamente nos custos a ponto de modificarem seu
comportamento (ALMEIDA, 1998).

12
 Uma característica importante que diferencia os instrumentos econômicos dos
instrumentos de comando e controle, e é tida como uma das principais vantagens
daqueles sobre estes, é a flexibilidade ou liberdade dada ao agente degradador para
responder aos estímulos da forma e no tempo que lhe seja economicamente mais
conveniente (SEROA DA MOTTA, 1996; COSTANZA et al., 1997; ALMEIDA, 1998; ENGEL;
PAGIOLA; WUNDER, 2008; JACK; KOUSKY; SIMS, 2008).

Entre os instrumentos econômicos amplamente aplicados, incluem-se aqueles

que visam promover mudanças nos custos de produção e os que procuram criar
mercados. Os instrumentos econômicos do primeiro grupo são fundamentados na
abordagem de Arthur C. Pigou2 e podem atender a três funções básicas: (1) induzir um
comportamento do usuário mais adequado do ponto de vista da política pública
ambiental; (2) corrigir uma externalidade ambiental provocada, por meio da
internalização no preço de um determinado bem ou serviço via aplicação de taxas ou
tarifas e (3) proporcionar receitas a partir dos valores gerados pela aplicação de tais
instrumentos, receitas estas que podem ser aplicadas para auxiliar o financiamento de
ações de gestão ambiental.

No segundo grupo, se enquadram instrumentos baseados na lógica coaseana3

para resolver a questão das externalidades. Muradian et al. (2010) explicam esta lógica
da seguinte maneira: o "Teorema de Coase" argumenta que, independentemente da
atribuição inicial dos direitos de propriedade sobre os ativos, o ótimo social pode ser
atingido através de negociação, dispensando a regulação direta do governo. No caso de
problemas ambientais, esta abordagem propõe que, enquanto os custos de transação
são suficientemente baixos e os direitos de propriedade estão claramente definidos, os
indivíduos, as comunidades e até mesmo entidades supranacionais comercializam seus
direitos até que uma situação ótima (do ponto de vista econômico) seja alcançada. A
criação de mercados para o comércio de serviços ambientais seria, então, a solução para
as deficiências do mercado que conduzem a uma sub-oferta deste tipo de serviços.

Deve ser destacado que o principal objetivo dos instrumentos econômicos não é
gerar receita e cobrir custos, mas induzir uma mudança de comportamento do agente.
Afinal, o simples envolvimento de recursos financeiros não caracteriza o instrumento
como econômico, que deve observar o dinamismo do mercado como a oferta e a
demanda dos serviços e bens. Assim, as multas (como sanções no âmbito dos
instrumentos de comando e controle) envolvem recursos financeiros, mas não se
caracterizam como instrumentos econômicos, pois são medidas coercitivas destinadas
à adoção de condutas mais adequadas (balizadas por limites pré-estabelecidos de

2
As taxas de Pigou são medidas do Estado que influenciam o comportamento de agentes econômicos no
mercado, para corrigir externalidades negativas
3
Baseada no pensamento de Robert Coase, prêmio Nobel de Economia no ano de 1992, e um dos
principais teóricos no campo da economia ambiental.

13
emissão de poluentes, por exemplo), mas não estão vinculadas às condições específicas
locais, como a escassez de um recurso como a água em uma bacia hidrográfica ou a
qualidade do ar em uma cidade. Da mesma maneira, a cobrança de taxas de expediente
para o licenciamento ambiental ou para o processo de avaliação dos Estudos de Impacto
Ambiental não são instrumentos econômicos.

A aplicação de instrumentos econômicos tem sido indicada quando a demanda

e a escassez crescentes fazem com que os instrumentos de comando e controle tenham
seu alcance limitado. Nesses casos, a adoção de instrumentos econômicos pode
acarretar em uma melhor resposta dos agentes envolvidos e, com isso, um resultado
ambientalmente mais interessante e adequado para a coletividade.

Almeida (1997) menciona alguns dos principais instrumentos reconhecidos como

econômicos pelo senso comum e que foram desenvolvidos e são amplamente aplicados
para equacionar problemas relativos à poluição (do ar ou da água, normalmente):

(1) Taxas e tarifas - de forma simplificada, seria o “preço” pago pela poluição
calculado, em teoria, em função dos danos causados pelo agente poluidor (valor
monetário do dano ambiental causado por unidade de poluição emitida). Como
o cálculo da taxa “ótima” é um problema não superado, dadas as dificuldades de
calcular tais danos, os formuladores de políticas e os economistas do mainstream
entendem como aceitável fixar os valores das taxas em patamares suficientes
para o atendimento de objetivos políticos4. São exemplos desse tipo de
instrumento: (a) taxas sobre efluentes (cobrança por unidade de lançamento de
poluentes na água, no solo ou no ar); (b) taxas sobre o usuário (tarifas uniformes
ou diferenciadas pagas em função dos custos de tratamento público ou coletivo
de efluentes); (c) taxas sobre produtos (alteram o preço de produtos que geram
poluição no processo de produção e/ou ao serem consumidos como, por
exemplo, taxas sobre conteúdo de enxofre em combustíveis ou sobre o próprio
combustível); (d) diferenciação de taxas (resulta em preços menores para
produtos menos poluentes e vice-versa e se diferencia das taxas sobre produtos,
pois estas últimas têm como objetivo adicional o aumento de arrecadação,
enquanto que as outras são neutras).
(2) Subsídios - é a denominação dada de forma genérica para diferentes formas de
assistência financeira oferecidas pelo governo aos agentes
poluidores/degradadores para incentivá-los a reduzir os níveis de
poluição/degradação. São tipos de subsídios: (a) subvenções (assistência
financeira não reembolsável a agentes poluidores que se comprometam a adotar

4
Um exemplo disso seria o cálculo das taxas com base no rateio dos custos de obras necessárias para o
melhoramento da qualidade da água uma bacia hidrográfica. Nesse exemplo, os custos de obras de
tratamento de água de abastecimento, de tratamento de efluentes e de despoluição seriam calculados
e divididos entre os agentes poluidores presentes na bacia que pagariam tais custos na forma de taxas,
possibilitando a realização das obras.

14
 ações para reduzir seus níveis de poluição); (b) empréstimos subsidiados
(empréstimos concedidos a agentes poluidores que adotem ações antipoluição
mediante taxas de juros abaixo das praticadas no mercado); (c) incentivos fiscais
(isenção ou abatimento de impostos para agentes poluidores que implementem
medidas antipoluição).
(3) Licenças comercializáveis - também chamados de “direitos de poluição” ou
“créditos/certificados de redução de emissão” consistem na criação artificial de
um "mercado para poluição" no qual os agentes poluidores podem comprar e
vender cotas de poluição (real ou potencial). Diferentemente das taxas e
subsídios, as licenças comercializáveis são um tipo de instrumento de mercado
que atuam não pela alteração dos preços (custos) de poluição, mas pela
quantidade disponível de cotas para negociação. Seu funcionamento tem início
com a determinação, por parte do governo, de um patamar máximo de poluição
total permitido (para um poluente ou uma região ou um conjunto de empresas).
Esse total máximo é dividido em cotas (direitos/licenças) que são distribuídas ou
leiloadas entre os agentes econômicos envolvidos5. Uma vez distribuídas, as
cotas podem ser comercializadas entre os agentes6.

Também no campo da conservação da biodiversidade diversos instrumentos

econômicos foram criados. Entre estes, pode-se citar:

(1) Certificação socioambiental – uma definição bastante abrangente para termo

seria: “um instrumento voluntário de mercado criado com o propósito de
incentivar mudanças em sistemas produtivos visando o desenvolvimento
sustentável, conectando produtores com consumidores ao longo da cadeia
produtiva” (PINTO et al., 2014, p. 2). A certificação da Forest Stewardship Council
(FSC) é um exemplo desse instrumento.
(2) Redução ou isenção de impostos – aplicável a proprietários que deem as suas
terras um uso que seja favorável à conservação da natureza (BERNSTEIN;
MITCHELL, 2005; JACK; KOUSKY; SIMS, 2008; WORBOYS et al., 2015). Tal
instrumento pode ter sua efetividade comprometida em situações em que os
impostos sobre a propriedade da terra têm valores muito baixos, como é o caso

5
A forma de distribuição das cotas é um dos aspectos mais polêmicos desse instrumento. Ver, por
exemplo, Tietenberg (1990) e Seroa da Motta (1996).
6
O exemplo dado por (ALMEIDA, 1997, p. 8) é o seguinte: “o governo fixa um padrão de toneladas de
dióxido de enxofre por ano, total este que é dividido entre as empresas. Cada poluidor passa a dispor
de uma cota de gás que pode emitir. Se incorpora tecnologias mais ‘limpas’ a ponto de suas emissões
ficarem abaixo da cota, pode vender seus créditos remanescentes para outros poluidores (que
continuam com níveis de poluição acima da cota) ou mesmo para outras empresas que queiram se
estabelecer no mesmo ramo”. Nesse exemplo, cabe às empresas optarem por reduzir a poluição e
vender as cotas ou manter a poluição e comprar cotas. Outro exemplo bastante conhecido desse
mecanismo é o chamado “mercado de carbono”. E, no contexto do tema específico deste livro, o
mercado de Cotas de Reserva Ambiental, que permite a compensação de áreas de reserva legal entre
proprietários de imóveis rurais, se enquadra nesse tipo de instrumento.

15
 de muitos países como o Brasil, tornando este incentivo pouco atraente aos
proprietários do ponto de vista econômico (ENVIRONMENTAL LAW INSTITUTE,
2003; SWIFT et al., 2004; PRIA; DIEDERICHSEN; KLEMZ, 2013).
(3) Oferecimento de crédito a taxas de juros reduzidas – quando utilizados para o
financiamento de projetos de manejo florestal sustentável, sistemas
agroflorestais, recuperação de áreas degradadas e exploração extrativista
ecologicamente sustentável (GONZÁLES; BACHA, 2007). No caso brasileiro, um
exemplo é o PRONAF Florestal7.
(4) Pagamento por serviços ambientais (PSA): Utilizado para remunerar
externalidades positivas (ENGEL; PAGIOLA; WUNDER, 2008), com base no
“Princípio do Protetor Recebedor” (GÓMEZ-BAGGETHUN; RUIZ-PEREZ, 2011). A
definição mais amplamente adotada para este instrumento é a de Wunder
(2005), segundo a qual, um PSA é uma transação voluntária em que um serviço
ambiental bem definido (ou um uso da terra que possa assegurar esse serviço) é
adquirido por (pelo menos) um comprador de (pelo menos) um provedor, se e
somente se o provedor garante a provisão do serviço (condicionalidade). Sob a
denominação genérica de PSA, podem estar incluídos esquemas (projetos,
programas etc.) que remuneram proprietários pela conservação de florestas
nativas ou pela sua restauração, pela implantação de sistemas agroflorestais,
pela adoção de práticas conservacionistas em terras agrícolas (práticas de
conservação do solo, por exemplo), entre outras situações (WUNDER; ENGEL;
PAGIOLA, 2008).

Outros instrumentos econômicos aplicados à conservação da natureza em terras

privadas e diferentes modos de agrupamento de tais instrumentos segundo critérios
específicos podem ser encontrados revisões abrangentes como as de Swift et al. (2004),
Ekpe (2012), Disselhoff (2015), Kamal, Grodzinska-Jurczak e Brown (2015).

Segundo a maioria dos economistas do mainstream, os já citados problemas do uso

de instrumentos de comando e controle (incluindo os elevados custos administrativos)
seriam superados pelo uso dos instrumentos econômicos. Porém, tanto as políticas
baseadas em regulação direta quanto aquelas nas quais predominam os instrumentos
econômicos dependem de grande aporte de informações (o que implica em custos
administrativos aos agentes privados e aos órgãos reguladores) (SEROA DA MOTTA,
1996; ALMEIDA, 1997; FALCONÍ; SEPÚLVEDA, 2006) e as melhorias ambientais
incentivadas pelos instrumentos econômicos dependem de evidências empíricas que as
sustentem e não podem ser defendidos por sua (questionável) “beleza teórica” ou pelo

7
“O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) destina-se a estimular a
geração de renda e melhorar o uso da mão de obra familiar, por meio do financiamento de atividades e
serviços rurais agropecuários e não agropecuários desenvolvidos em estabelecimento rural ou em áreas
comunitárias próximas.” (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2015)

16
atrativo de serem mais flexíveis e liberais (menos dependentes de intervenção
governamental) (ALMEIDA, 1997).

Na prática, o que se observa é que, na maioria dos países, ambos os instrumentos

(e outros ainda de caráter informativo ou educativo) convivem, ou seja, são aplicados
de forma conjunta/complementar, na forma de pacotes de política (SEROA DA MOTTA,
1996; ALMEIDA, 1997; FALCONÍ; SEPÚLVEDA, 2006; JORDAN; WURZEL; ZITO, 2013). No
caso de políticas voltadas para a conservação de florestas e da biodiversidade em terras
privadas, Doremus (2003), Swift et al. (2004), Kostyack et al. (2011), Van Gossum, Arts e
Verheyen (2012), Barton et al. (2014), Young e Bakker (2015) e Worboys et al. (2015)
sugerem que o uso de um “mix” de instrumentos pode ser mais efetivo para o alcance
dos objetivos das políticas do que o uso quase exclusivo de instrumentos coercitivos (de
comando e controle).

Ainda assim, apesar de todas as críticas, os instrumentos de comando e controle

são os mais comumente utilizados no contexto das políticas ambientais em todo o
mundo (SEROA DA MOTTA, 1996; ALMEIDA, 1997; COSTANZA et al., 1997; FALCONÍ;
SEPÚLVEDA, 2006; KONCHAK; PASCUAL, 2006) e particularmente predominam entre as
estratégias voltadas para a conservação da biodiversidade em terras sob domínio
privado na América Latina (SWIFT et al., 2004) e nos países em desenvolvimento em
geral (KAMAL; GRODZIŃSKA-JURCZAK; BROWN, 2015).

Além das vantagens mencionadas, outra explicação para o uso extensivo desses
instrumentos (comando e controle) estaria no fato de que os tomadores de decisão já
estão acostumados com a lógica da regulação direta e as próprias empresas por vezes
parecem preferir tais instrumentos, pois acreditam ter maior poder de influenciar as
regulações por meio de acordos e negociações (inclusive ilícitas, como suborno aos
agentes de fiscalização, por exemplo) (ALMEIDA, 1997).

Cabe lembrar, ainda, que a utilização de instrumentos econômicos de forma

eficiente depende da capacidade institucional, recurso escasso em muitos países como
o Brasil e outros da América Latina e Caribe (SEROA DA MOTTA, 1996; SWIFT et al., 2004;
FALCONÍ; SEPÚLVEDA, 2006). Também é relevante mencionar que há evidências de que
os instrumentos econômicos são mais bem aceitos em países com menores índices de
corrupção e com menor desigualdade econômica (HARRING, 2014).

Os instrumentos econômicos se inserem na nova ordem econômica, social e

ambiental que impõe mudanças na relação do direito de propriedade e de posse da
terra. Mesmo em países que conferem amplos direitos de uso da terra como um atributo
integrante dos direitos de propriedade e posse da terra, como é o caso da Inglaterra,
tais direitos tem sido objeto de reformas incrementais por uma série de diferentes
instrumentos jurídicos e políticos, incluindo o reconhecimento do interesse da
comunidade e a gestão sustentável das terras (RODGERS, 2009).

17
Aplicação dos instrumentos de comando e controle e dos instrumentos econômicos
no contexto da política ambiental brasileira

A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), expressa pela Lei Federal nº 6.938
de 1981, como todas as demais Políticas Públicas, tem três compartimentos bem
definidos: (1) os objetivos, que expressam os propósitos para os quais foi criada8; (2) os
instrumentos, que são os meios (ferramentas) de implantá-la e (3) os agentes
institucionais, que definem os atores públicos e privados, as responsabilidades de cada
um e os aspectos institucionais para a implantação da Política9.

Dos treze instrumentos previstos no artigo 9º da PNMA, seis deles são de caráter
notadamente de comando e controle (“o estabelecimento de padrões de qualidade
ambiental”; “o zoneamento ambiental”; “a avaliação de impactos ambientais”; “o
licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras”; “a
criação de espaços territoriais especialmente protegidos” e, por último, “as penalidades
disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à
preservação ou correção da degradação ambiental”) e dois são de caráter econômico
(“os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de
tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental” e os “instrumentos
econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e
outros”). Os demais instrumentos estabelecidos na Lei são destinados a garantir a
informação ("o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente"; "o Cadastro
Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental"; "a instituição do
Relatório de Qualidade do Meio Ambiente"; "a garantia da prestação de informações
relativas ao Meio Ambiente" e, por fim, "o Cadastro Técnico Federal de atividades
potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais").

Apesar dos instrumentos de comando e controle serem muito mais utilizados do

que os instrumentos econômicos na área ambiental no Brasil (SEROA DA MOTTA, 1996;
ALMEIDA, 1997; SWIFT et al., 2004; MANFRINATO et al., 2005; SILVA; BARRETO;
NABINGER, 2005), em anos recentes, muito em função da escassez dos recursos naturais
e alta demanda por serviços ambientais proporcionados pelas inúmeras funções
ecológicas presentes no cotidiano das atividades humanas, tem havido um crescente
aumento no interesse pela aplicação de instrumentos econômicos em matérias

8
No caso brasileiro, a Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo: “a preservação, melhoria e
recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao
desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da
vida humana.” (art. 2º)
9
A PNMA apresenta, no artigo 6º, o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) que disciplina as
ações dos diversos participantes.

18
ambientais no país. Especificamente no campo das políticas destinadas à conservação
em terras privadas, tais instrumentos vêm sendo adotados em diversos contextos, com
especial destaque para os esquemas baseados em pagamento por serviços ambientais
(GUEDES; SEEHUSEN, 2011; SANTOS et al., 2012; PAGIOLA; VON GLEHN; TAFFARELLO,
2013; PRIA; DIEDERICHSEN; KLEMZ, 2013; YOUNG; BAKKER, 2015).

Além da menção explícita aos instrumentos econômicos no citado artigo 9º da

PNMA, a Lei 12.651 de 2012, que dispõe sobre a proteção da vegetação nativa no país,
especifica instrumentos dessa natureza, como a instituição da servidão ambiental, a
criação das Cotas de Reserva Legal (CRA) e o pagamento por serviços ambientais. Alguns
desses instrumentos serão abordados de forma mais detalhada no capítulo 9 deste livro.

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