Curso de Aperfeiçoamento

Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

Conteúdo Programático

• Desafios socioambientais contemporâneos à conservação de áreas

úmidas;
• Meio Ambiente na Constituição Federal;
• Instrumentos da Política Ambiental relacionados à gestão de áreas
úmidas;
• Tratados e Convenções internacionais aplicáveis à conservação de áreas
úmidas;
• Direitos Indígenas e de Populações Tradicionais em áreas úmidas;
• Política de Recursos Hídricos e tutela jurídica de áreas úmidas;
• Participação pública na gestão de áreas úmidas e instrumentos de
responsabilização por danos socioambientais.

Coordenação: Prof. Dr. Carlos Teodoro José Hugueney Irigaray

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

MÓDULO II
Constitucionalização do Direito Ambiental e Sistema Nacional do Meio Ambiente

Conteúdo
Neste módulo serão analisados os dispositivos da Constituição
Federal que fornecem as bases para a tutela e conservação de áreas
úmidas, ao definirem como fundamental o direito ao meio ambiente
equilibrado e atribuírem tarefas ao poder público para a
concretização desse direito, firmando as competências dos entes da
federação para essas tarefas. Também será abordado o Sistema
Nacional do Meio Ambiente e seus instrumentos e alguns de seus
instrumentos como o licenciamento e a criação de áreas protegidas,
bem como as salvaguardas socioambientais que podem contribuir
para a tutela e conservação das áreas úmidas.

2.1 - Capítulo do meio ambiente

A Constituição Federal reconhece que todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, ao mesmo tempo em que impõe ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.1

1
Destacam-se no capítulo do meio ambiente, por sua aplicabilidade na proteção de áreas úmidas, os
seguintes dispositivos:
Art. 225 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e á coletividade o dever de defendê-lo e
preserva-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e
ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas
à pesquisa e manipulação de material genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada
qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem
riscos para vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a
preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em riscos sua função
ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
§ 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo
com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas
ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos
causados.

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

O Supremo Tribunal Federal reconhece o direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado como um direito humano fundamental de titularidade coletiva, refletindo um
poder atribuído não ao indivíduo identificado em sua singularidade, mas num sentido
verdadeiramente mais abrangente, à própria coletividade social, consagrando o princípio
da solidariedade (com as gerações presentes e futuras); sendo caracterizados como
valores fundamentais indisponíveis, pela sua própria inexauribilidade. STF. MS
22164/SP. Rel. Min. Celso de Mello. Diário de Justiça, 30.10.1995.2
Nesse sentido, o direito ao meio ambiente é considerado trans e intergeracional porque
pressupõe a solidariedade com as gerações futuras (transgeracional), e também com as
gerações presentes (intergeracional), na medida em que todos são considerados sujeitos
desse importante direito fundamental.
Enquanto princípio constitucional o direito ao meio ambiente equilibrado se irradia por
todos os direitos fundamentais e pela ordem jurídica em geral, ecologizando outras
esferas da ciência jurídica, mesmo porque, sem ambiente sadio não há saúde e nem
mesmo vida.
Um aspecto importante nessa nova perspectiva é o reconhecimento do caráter
principiológico dos direitos fundamentais e, entre esses, o direito ao meio ambiente
equilibrado, o que lhe inclui uma dimensão valorativa, ao mesmo tempo em que preserva
sua aplicabilidade direta e eficácia imediata, com perda do caráter de norma meramente
programática.3
Vinculados ao esse princípio, a Constituição prevê também outros princípios
complementares, entre os quais podem ser citados:
ü A defesa do meio como princípio da ordem econômica - Art. 170, VI/CF;
ü A preservação do meio ambiente como requisito para atendimento da função social
da propriedade - Art. 186, II/CF;
ü Obrigatoriedade da proteção do patrimônio cultural brasileiro pelo Poder Público
(incluídos os sítios de valor paisagístico, arqueológico e ecológico) - Art. 216, V e §
1º/CF.
Oportuno destacar a importância dos princípios na aplicação das normas em geral e,
sobretudo, das leis ambientais, na medida em que se constituem em padrões que permitem
ponderar a validade das leis, e determinar, ou não, sua inconstitucionalidade, além de se

§ 4º a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a

Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á na forma da lei, dentro de condições que
assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5º São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias,
necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º (........)
§ 7º (........)
2
Supremo Tribunal Federal – STF. MS 22164/SP. Rel. Min. Celso de Mello. Diário de Justiça, 30.10.1995.
Dez anos depois, o Tribunal reforçou referido entendimento, também com a relatoria do Min. Celso de
Mello (STF. ADI/MC 3540-1/DF. Diário de Justiça, 1.9.2005).
3
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 7º ed. São Paulo: Malheiros, 1988, p. 538.

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

prestarem como elemento auxiliar na interpretação das normas e suprir as lacunas

eventualmente existentes.
A Ministra do STF Carmen Lúcia, em audiência realizada pela Comissão do Meio
Ambiente no Senado Federal afirmou4:
A prática econômica que ofenda o meio ambiente é inconstitucional. Porque a
Constituição determinou que a garantia dessa ordem econômica, para assegurar a todos
existência digna, tem como fundamento a defesa do meio ambiente. E essa defesa é
obrigação do Estado, em primeiro lugar, e da sociedade, por causa do princípio da
solidariedade aqui encadeado diretamente. Por isso, várias vezes, o Poder Judiciário, o
Supremo Tribunal, ao julgar as ações diretas de inconstitucionalidade sobre o Código
Florestal, por exemplo, levou em consideração especificamente a obrigação do
particular que destrói, ou tem que indenizar, ou tem que refazer, ou tem que proteger.
A tipificação dos crimes ambientais feitas por essa Casa se deu no fluxo dessa
responsabilidade.
Nesse sentido, destaca-se a norma constitucional que sujeita os poluidores e degradadores
(pessoas físicas ou jurídicas) a sanções penais, administrativas, independentemente da
obrigação de reparar os danos causados (art. 225, § 3º), reparação essa, que no sistema
legal brasileiro, deve ocorrer independentemente de culpa.
Adicionalmente, no Capítulo do meio ambiente estão previstas algumas tarefas
constitucionalmente atribuídas ao poder público, relevantes à conservação de áreas
úmidas, tais como:
ü Preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo
ecológico das espécies e ecossistemas (CF - Art. 225, § 1º, I): não se pode ignorar
que o ciclo hidrológico e a função ecológica das áreas úmidas se constituem em
processo ecológico essencial, justificando que tais sistemas sejam ecologicamente
manejados.
ü Preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País (CF -
Art. 225, § 1º, II): a proteção da biodiversidade implica, necessariamente, na
conservação de ecossistemas biodiversos e frágeis como são as áreas úmidas.
ü Definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais a serem
especialmente protegidos (CF - Art. 225, § 1º, III): embora o Código Florestal
considere de uso restrito a planície pantaneira (art. 10), é necessária a definição de
quais as restrições aplicáveis e quais macrohabitats devem ser especialmente
protegidos; sem prejuízo da criação de novas áreas protegidas abrangendo as diversas
categorias de áreas úmidas.
ü Exigir estudo prévio de impacto ambiental para empreendimentos de impacto
significativo (CF - Art. 225, § 1º, IV): Inúmeros empreendimentos que podem causar
impactos significativos, como a Hidrovia Paraguai-Paraná (especialmente no trecho

4
In: Audiência na CMA destaca proteção do clima como compromisso da humanidade. Agência Senado.
03/Mar/2022. Disponível em: https://www.dmanapolis.com.br/noticia/25964/audiencia-na-cma-destaca-
protecao-do-clima-como-compromisso-da-humanidade

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

Cáceres/Corumbá) devem ser submetidos a estudos que envolvam o empreendimento

em toda sua extensão.5
ü Controlar o emprego de substâncias que comportem riscos para a qualidade de
vida e o meio ambiente (CF - Art. 225, § 1º, V): Esse cuidado se impõem frente aos
sérios riscos ocasionados pelo uso de agrotóxicos em áreas úmidas e seu entorno,
principalmente em virtude da fragilidade dessas áreas.
ü Proteger a fauna e a flora (CF - Art. 225, § 1º, VII): Devem ser vedadas as práticas
que coloquem em riscos sua função ecológica, medida que se impões sobretudo em
áreas consideradas hotspots6 de biodiversidade.

2.2 - Competências em matéria ambiental

A Constituição Federal estabelece um sistema federalista na definição das competências
em matéria ambiental, estruturado com as seguintes regras:
Competência administrativa - comum: Refere-se à competência material, para atuação
administrativa e gerenciamento ambiental, tendo a Constituição, no seu art. 23,
compartilhado essa competência de forma comum entre a União, Estados, Distrito
Federal e Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer
de suas formas (inciso VI), e preservar as florestas, a fauna e a flora (inciso VII).
Competência legislativa - concorrente: Refere-se à competência para legislar sobre
matéria ambiental, que no art. 24, incisos VI, VII e VIII da Constituição é compartilhada
entre a União, Estados e Distrito Federal que podem legislar concorrentemente sobre
florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição (inciso VI); proteção ao
patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico (inciso VII), e
responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (inciso VIII).
De acordo com o mencionado dispositivo a competência da União limitar-se-á ao
estabelecimento de normas gerais, o que não exclui a competência suplementar dos
Estados. Quanto aos municípios, estes poderão legislar sobre assuntos de interesse local
e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, incisos I e II da
Constituição).

5
Nesse sentido, a decisão do TRF da 1a Região: EMENTA: DIREITO AMBIENTAL. HIDROVIA
PARAGUAI – PARANÁ. ANÁLISE INTEGRADA. NECESSIDADE DE ESTUDO DO IMPACTO
AMBIENTAL EM TODA EXTENSÃO DO RIO, E NÃO POR PARTES. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO
DA PRECAUÇÃO. 1. O Projeto da Hidrovia Paraguai–Paraná, envolvendo a construção de novos portos,
retificações das curvas dos rios, remoção de afloramentos rochosos, dragagens profundas, construção de
canais, a fim de possibilitar uma navegação comercial mais intensa poderá causar grave dano à região
pantaneira, com repercussões maléficas ao meio ambiente e à economia da região. É necessário, pois, que
se faça um estudo desse choque ambiental em toda a extensão do Rio Paraguai até a foz do Rio Apa. 2.
Aplicação do princípio da precaução (AGRPET 2001.01.00.001517-0/MT).
6
Áreas com grande biodiversidade, incluindo espécies endêmicas, que sofrem alto grau de ameaça,
sendo,portanto, prioritárias para o desenvolvimento de programas de conservação.

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

2.3 Normas gerais relevantes

Algumas normas editadas anteriormente à Constituição de 1988 foram por ela
recepcionadas (preservando sua validade) e são relevantes à sua gestão e conservação.
Dentre essas podemos destacar:
Decreto-Lei nº 25, de 30/11/37 - Organiza a Proteção do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional: O referido patrimônio abrange o conjunto dos bens móveis e imóveis existentes
no país e cuja conservação seja de interesse público, por seu valor etnográfico, entre
outros. Isso envolve, por exemplo, a conservação da cultura pantaneira formada pelo
patrimônio das etnias que foram os primeiros habitantes e também dos povos que
chegaram depois e contribuíram para preservação dessa importante área úmida.
Lei nº 3.924, de 26/07/61 - Dispõe sobre os Monumentos Arqueológicos e Pré-históricos:
Essa lei visa assegurar a proteção de sítios de valor histórico, entre os quais aqueles
identificados como cemitérios, sepulturas ou locais de pouso prolongado ou de
aldeamento, "estações" e "cerâmios", nos quais se encontram vestígios humanos de
interesse arqueológico ou paleoetnográfico. Nesse sentido pode também contemplar
também a proteção de áreas úmidas nas quais existam sítios de valor histórico, sobretudo
no caso de licenciamento de atividade minerária ou quaisquer outras atividades com
expressivo potencial degradador.
Lei nº 5.197, de 3/01/67 - Dispõe sobre a proteção à fauna: Essa norma protege os animais
de qualquer espécie que vivem naturalmente fora do cativeiro constituindo a fauna
silvestre, bem como seus ninhos, abrigos e criadouros naturais, considerando-os
propriedade do Estado e proibindo sua utilização, perseguição, destruição, caça ou
apanha. Desse modo, a proibição legal inclui não apenas a caça predatória, tráfico de
animais e comércio de peles (fauna silvestre), mas também visa proteger os macrohabitats
que funcionam como refúgios de fauna e locais necessários à sua reprodução, como
ninhos, abrigos e criadouros naturais.
Lei nº 6.938, de 31/08/81 - Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus
fins e mecanismos de formulação e aplicação: Analisada no item 2.3.
Lei nº 7.347, de 24/07/85 - Disciplina a Ação Civil Pública: Trata-se de uma lei
processual que disciplina a ação judicial destinada a impedir danos ambientais ou
viabilizar sua reparação, entre outros aspectos.
Após a Constituição outras leis foram editadas que também são relevantes à tutela das
áreas úmidas, que serão analisadas nos próximos módulos:
Lei nº 9.433, de 08/01/97 - Dispõe sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos;
Lei nº 9.605, de 12/02/98 - Lei dos Crimes Ambientais;
Lei nº 9.985, de 18/07/2000 – Institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação;
Lei no 12.651, de 25/05/2012 – Institui o novo Código Florestal.

2.4 - Sistema Nacional do Meio Ambiente

A lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938, de 31/08/81) é uma das mais
importantes normas ambientais porquanto estabelece a estrutura dos Sistema Nacional do

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

Meio Ambiente (SISNAMA), define os instrumentos da Política Ambiental, além de

prever a responsabilização objetiva do poluidor por danos ambientais
(independentemente da comprovação de culpa), entre outros dispositivos relevantes.
Essa lei guarda relação com a Lei Complementar no 140, de 08 de dezembro de 2011, que
estabelece normas definindo competências para o licenciamento e fiscalização ambiental
e é também complementada pela Resolução CONAMA nº 01, de 23/01/86, que
regulamenta o Estudo de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) exigido no licenciamento de
atividades de impactos significativos, entre outros regulamentos.

2.4.1 Estrutura do SISNAMA (art. 6º da Lei 6.938/81)

Órgão Superior: Conselho de Governo;
Órgão consultivo e Deliberativo: Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA;
Órgão Central: Ministério do Meio Ambiente, Recursos Hídricos e da Amazônia Legal;
Órgãos Executores: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA e Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade –
ICMBio;
Órgãos seccionais: órgãos ou entidades estaduais de meio ambiente, e
Órgãos locais: órgãos ou entidades municipais de meio ambiente;

2.4.2 Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (Art. 9º da lei 6.938/81)

A citada norma estabelece um rol exemplificativo de instrumentos da política ambiental,
que não exclui, naturalmente, outros instrumentos previstos na legislação
infraconstitucional, como a educação ambiental, entre outros.
Dos instrumentos previstos na lei mencionada, destacam-se pela importância à
conservação de áreas úmidas os seguintes:
ü Estabelecimento de padrões de qualidade ambiental (art. 9º, I): a definição de padrões
é um pressuposto para o licenciamento e fiscalização de atividades potencialmente
poluidoras, pois permite verificar por exemplo se o nível de contaminantes lançados
em uma área úmida encontra-se em desacordo com os padrões de qualidade da água
pré-fixados;
ü Zoneamento ambiental (art. 9º, II): trata-se de um importante instrumento que deve
funcionar como diretriz para o licenciamento ambiental e também pode auxiliar a
gestão e conservação por exemplo de extensas áreas úmidas com macrohabitats que
devam ser especialmente protegidos;
ü Licenciamento e avaliação de impactos ambientais (art. 9º, III e IV): Analisados no
item 2.4.3, a seguir;
ü Criação de espaços territoriais especialmente protegidos (art. 9º, VI): Analisada no
item seguinte deste módulo.

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

ü Garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente (art. 9º, XI): na

medida em que a defesa do meio ambiente incumbe ao poder público e à coletividade,
as informações ambientais são imprescindíveis à atuação da sociedade civil visando
sobretudo prevenir danos ambientais e, nesses casos, a lei obriga o Poder Público a
produzir essas informações, quando inexistentes.
ü Instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro
ambiental e outros.

2.4.3 Licenciamento Ambiental e Avaliação de Impacto Ambiental

Um dos mais relevantes instrumentos da política ambiental, o licenciamento ambiental é
plurifuncional, com nítida função preventiva, tendo como objetivo mensurar, mitigar e
prevenir os danos que eventualmente serão causados com a implantação de um
empreendimento, sendo imprescindível para conciliar o desenvolvimento econômico com
a preservação do meio ambiente7.
Nesse sentido, tem natureza preventiva e corretiva, se constituindo num complexo de
etapas que compõem o procedimento administrativo tendo como escopo a concessão de
licença ambiental.
Na esfera federal, o Licenciamento se dá em regra mediante três etapas: Licença Prévia,
na fase do planejamento; Licença de Instalação, na fase da construção do
empreendimento; e a Licença de Operação, que autoriza o funcionamento do
empreendimento.
As competências licenciatórias estão fixadas na Lei Complementar 140, de 2011, que em
seus artigos 7o, 8o, 9o e 10 define as ações administrativas da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios.
Nos casos de obras potencialmente causadoras de significativo impacto ambiental
(listadas exemplificativamente na Resolução CONAMA nº 01, de 1986) deve ser exigido
a Avaliação de Impacto Ambiental, através do Estudo Prévio de Impacto Ambiental
(EIA/RIMA), ao qual se dará ampla publicidade. Trata-se de instrumento que propicia o
controle da atividade discricionária ambiental da Administração Pública, proporcionando
a prevenção do dano ambiental e a transparência administrativa quanto aos efeitos
ambientais de um determinado projeto, de modo a permitir a consulta aos interessados.

2.4.4 Criação de espaços territoriais protegidas: Aspectos gerais

São inúmeras as categorias de áreas protegidas previstas na legislação brasileira, dentre
as quais podem ser citadas exemplificativamente, pela importância de que se revestem na
conservação de áreas úmidas: Áreas de Uso Restrito, Áreas de Preservação Permanentes,
Áreas de Reserva Legal, Terras Indígenas, e Unidades de Conservação, entre outras.
Importante ressaltar que a Constituição Federal atribui ao poder público a tarefa de definir
espaços territoriais e seus componentes, a serem especialmente protegidos (Art. 225, §

7
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010.

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

1º, III), determinando que somente uma lei pode autorizar a alteração ou supressão desses
bens protegidos, e que o Poder Público tem o dever de impedir qualquer utilização que
comprometa a integridade dessas áreas protegidas. Cabe ressaltar que a alteração para a
qual deve ser exigida lei refere-se à redução do nível de proteção ou do perímetro da área
protegida, não se aplicando aos casos de ampliação da área que pode ser efetivada através
de decreto.

2.4.5 Áreas de uso restrito

Previstas no art. 10 do Código Florestal são definidas como pantanais e planícies
pantaneiras, nas quais é permitida a exploração ecologicamente sustentável, devendo-se
considerar as recomendações técnicas dos órgãos oficiais de pesquisa, ficando novas
supressões de vegetação nativa para uso alternativo do solo condicionadas à autorização
do órgão estadual do meio ambiente, com base nessas recomendações.
Trata-se de norma que, decorridos dez anos de sua edição, não tem o alcance necessário
e tampouco se presta a assegurar uma proteção efetiva para a áreas úmidas; primeiro
porque as opiniões técnicas possuem apenas natureza recomendatória; segundo porque
não temos sequer um Plano Nacional de Zonas Úmidas e tampouco uma sistematização
de pesquisas que possam embasar a atuação das agências estaduais de meio ambiente;
terceiro porque há uma notória pressão no parlamento brasileiro para reduzir as áreas
protegidas e flexibilizar sua utilização, permitindo usos que estão longe de ser
sustentáveis.

2.4.6 Áreas de Preservação Permanente (APP)

Trata-se de áreas que se encontram submetidas a um regime jurídico de interesse público
com imposição de preservação integral e permanente da flora, vedada sua supressão. Essa
proteção assegurada pelo Código Florestal (Lei 12.651, de 2012) independe da
titularidade do domínio já que obriga tanto o poder público como os proprietários
privados. Além disso, decorre de limitação administrativa com previsão de sanções
severas no caso de descumprimento (administrativas e penais8).
Definidas no art. 4o do Código Florestal abrangem as matas ciliares que recebem esse
nome porque funcionam como cílios protegendo os corpos hídricos e regulando os fluxos
de águas superficiais e subterrâneas e contribuindo para a fixação do carbono. As APPS
ciliares, também chamadas de ripárias, são definidas proporcionalmente à largura do
corpo hídrico (mínimo 30 metros, podendo chegar a 500 metros), mas também são
consideradas de preservação permanentes as áreas no entorno de nascentes e olhos d’água
perenes, bem como de lagos e lagoas naturais, áreas de encostas, mangues, entre outras.
Ressalte-se que a obras e atividades que importem em danos à APPs somente podem ser
desenvolvidas nos casos de utilidade pública ou interesse social, mediante prévio
licenciamento ambiental.

8
Ver, a propósito, os artigos 38, 39 e 44 da Lei n° 9.605/98.

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

2.4.7 Reserva Legal

A Reserva Florestal Legal, ou simplesmente Reserva Legal, compreende uma fração do
imóvel rural protegida através de uma limitação administrativa imposta visando assegurar
a manutenção de um percentual que impede a supressão integral da cobertura vegetal.
Esse percentual é definido em função do bioma e da região onde se situa o imóvel rural.
Trata-se de uma exigência ditada sobretudo pela necessidade de proteção da
biodiversidade.
De acordo com o art. 12 do Código Florestal os imóveis devem manter, a título de Reserva
Legal, uma área de 80% do imóvel na propriedade rural situada em área de floresta
localizada na Amazônia Legal; esse percentual é de 35%, na propriedade rural situada em
área de cerrado localizada na Amazônia Legal e 20% nos demais casos.

Você sabia que a ideia de impedir o desmatamento integral dos imóveis rurais é antiga na
legislação brasileira e já estava presente na primeira versão do Código Florestal (Decreto Federal
n. 23.793/34 (art. 23) ao estabelecer que nenhum proprietário de matas cobertas poderá abater
mais de três partes da vegetação existente (ou seja, mantendo como Reserva 25% da área), salvo
as exceções nele previstas.

Infelizmente trata-se de regra que frequentemente é desrespeitada, sendo que a própria

legislação federal — já tendo diversas vezes regularizado desmatamentos ilegais, com
alternativas de compensações —, acaba criando a expectativa de que novos
desmatamentos serão futuramente regularizados.
Especialmente relacionado ao Pantanal, um aspecto questionável na legislação federal
(Lei nº 12.651, de 2012) corresponde aos critérios fixados para a conservação da
vegetação nativa desse bioma, visto que são estabelecidos diferentes percentuais de
Reserva Legal para os Estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, designadamente
porque o Mato Grosso está inserido na Amazônia Legal. Assim, enquanto no Estado de
Mato Grosso as propriedades devem manter imune ao corte raso uma área correspondente
a 35% da propriedade, no vizinho Estado de Mato Grosso do Sul esse percentual é apenas
de 20%, o que não se justifica especialmente se considerarmos que lá (MS) estão
localizados dois terços do Pantanal.

2.4.8 Terras indígenas

São bens da União as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios (CF: art. 20, XI),
assegurados a estes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nela
existentes (CF: art. 231, § 2º). São bens inalienáveis e indisponíveis, exigindo-se
autorização do Congresso Nacional para o aproveitamento dos recursos hídricos e
minerais aí existentes.
No Brasil essas áreas correspondem a 12% do território nacional e a 21% da Amazônia
legal, ou seja, o dobro de extensão das unidades de conservações federais, razão pela qual
não podem ficar de fora das políticas de conservação e uso sustentável da biodiversidade.
Em muitos casos, projetos e atividades de conservação ambiental são do interesse dos

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

próprios povos indígenas, que estão sendo fortemente pressionados a se envolverem em

atividades predatórias e ilegais de recursos naturais em seus territórios, com a exploração
madeireira e o garimpo. Muitas vezes se veem sem alternativas econômicas, e acabam
sendo cooptados por interesses claramente contrários à conservação ambiental.9
Autodemarcação: Alguns povos indígenas iniciaram um processo de autodemarcação de
suas terras tradicionais devido a morosidade dos órgãos responsáveis em concretizar o
processo demarcatório formal. Essa iniciativa é fruto da luta indígena e faz parte também
do processo de autodeterminação. Entres os povos indígenas que já fizeram ou ainda estão
em processo de autodemarcação de suas terras, podem ser citados, entre outros: Kulina e
Kaxinawá (AM e PA), Potiguara (PB); Tupinikim e Guarani (ES), Kaigang (RS), Waiãpi
(AP), Tupinambá (BA), Munduruku (PA) e Guarani Mbya (RJ).

2.4.9 Unidades de Conservação

As unidades de conservação estão regulamentadas pela Lei nº 9.985, de 18 de junho de
2000, que estrutura o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, fixando
os objetivos e diretrizes dessa política e estabelecendo normas para a criação, implantação
e gestão dessas áreas protegidas.
Nem todo espaço territorial especialmente protegido se confunde com unidade de
conservação, mas estas são também espaços especialmente protegidos, quando assim
declaradas (geralmente por meio de decreto), oportunidade em que são delimitadas,
passando a observar um regime jurídico mais restritivo10.
De acordo com a citada lei, as unidades de conservação abrigam-se em dois grupos:
1) as de proteção integral - aquelas que admitem apenas o uso indireto dos seus recursos
naturais e compreendem as seguintes categorias: Estação Ecológica, Reserva Biológica,
Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural, e Refúgio de Vida Silvestre.
2) as de uso sustentável- nestas busca-se compatibilizar a conservação da natureza com o
uso sustentável de parcela de seus recursos naturais. Integram este grupo as seguintes
UCs: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta
Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna e Reserva de Desenvolvimento
Sustentável.As Reserva Particular do Patrimônio Natural-RPPNs são criadas por
iniciativa do proprietário da área e embora constem na lei como de uso sustentável,
enquadram-se na realidade dentre as de proteção integral.
Além das categorias que integram os grupos de UCs previstos na lei federal citada,
cumpre mencionar a Reserva da Biosfera, prevista no art. 41 da lei do SNUC. Trata-se de
uma modalidade de área protegida adotada internacionalmente (UNESCO), caracterizada
principalmente pela gestão integrada, participativa e sustentável dos recursos naturais,
criadas com o objetivo de promover a preservação da diversidade biológica, o
desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educação

9
SANTILLI, Juliana. Unidade de conservação da natureza, territórios indígenas e de quilombolas:
Aspectos jurídicos. In: RIOS, Aurélio V. V. e IRIGARAY, Carlos Teodoro J. H. (Orgs.). O Direito e o
Desenvolvimento Sustentável: Curso de Direito Ambiental, São Paulo: Peirópolis; Brasília: IEB, 2005
10
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 161.

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

ambiental, o desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida das

populações.

A Reserva da Biosfera do Pantanal, reconhecida pela UNESCO em 09/11/2000, engloba,

como área-núcleo, algumas unidades de conservação (quatro Parques Nacionais, dois Parques
Estaduais, duas Estações Ecológicas e duas Estradas Parques, além de cinco RPPNs).
De acordo com o Comitê Internacional de Aconselhamento das Reservas da Biosfera
(IACBR), além da Comissão Brasileira para o Programa Homem e a Biosfera —
COBRAMAB, essa Reserva deve contar também com os Comitês Estaduais atuantes, como
uma instância colegiada de apoio à sua gestão e critérios para a sua conservação
internacionalmente definidos.

As unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo e, com exceção das

áreas de Proteção Ambiental-APAs e Reservas Particulares do Patrimônio Natural-
RPPNs, devem possuir zona de amortecimento e, quando conveniente, corredores
ecológicos.
Além disso, as unidades de proteção integral devem dispor de um Conselho Consultivo,
presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes
dos órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e da população residente, quando
for o caso.

Áreas protegidas no Pantanal

O Pantanal Mato-grossense, enquanto patrimônio nacional, deve gozar de especial proteção,
sendo também a planície pantaneira, declarada expressamente de uso restrito pelo Código
Florestal. Além dessa proteção “genérica” de pouca efetividade, nesse importante bioma
encontra-se uma Reserva da Biosfera e Sítio Ramsar envolvendo, ademais, algumas unidades de
conservação federais, estaduais e municipais.
Contudo, a despeito de sua importância ecológica, e da relevância do Pantanal e do seu entorno
para a manutenção dos recursos hídricos e conservação da biodiversidade, existem poucas áreas
que garantam a proteção dessa região e em toda a área da BAP, que é de 363.442 Km2, apenas
10.596 Km2 encontram-se protegidos como unidades de conservação de proteção integral (19
UCs) ou ainda como Reservas Particulares (34 RPPN).11

Alguns fatores limitam a conservação das unidades de conservação, mesmo aquelas que
deveriam gozar de proteção integral. Cita-se, dentre esses, o fato de que muitas dessas
áreas permanecem em mãos de particulares que continuam explorando-as
economicamente, ocasionando a perda de atributos que justificaram sua proteção; além
disso a falta de regularização fundiária dessas áreas soma-se à inexistência de planos de

11
Harris, M.; Tomas, W.; Mourão, G.; Silva, C.J; Sonoda, F.; Fachim, E. Desafios para proteger o Pantanal
brasileiro: ameaças e iniciativas em conservação. Megadiversidade, vol. 1, p. 156-164, 2005

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

manejo e deficiência na fiscalização, o que na prática as tornam efetivamente

desprotegidas.

2.5 – Salvaguardas socioambientais

As salvaguardas ou, simplesmente, garantias socioambientais, em síntese, compreendem
normas, ferramentas, procedimentos e parâmetros internacionais de proteção social e
ambiental, formuladas por diversos entes, mas, primordialmente, aplicadas às instituições
financeiras e seus clientes, sejam estes organismos privados ou públicos, que são
relevantes para a avaliação, prevenção, mitigação e reparação de impactos
socioambientais, incluindo impactos sobre direitos humanos12.
O Superior Tribunal de Justiça-STJ, no julgamento de um Recurso Especial RESP nº
650.72813) reconheceu expressamente a abrangência da responsabilidade no caso de
danos ambientais:
Para o fim de apuração do nexo de causalidade no dano ambiental, equiparam-se que
faz, quem não faz quando deveria fazer, quem deixa de fazer, quem não se importa que
façam, quem financia para que façam, e quem se beneficia quando outros fazem.

Nesse sentido, trata-se de uma reformulação de políticas socioambientais sobretudo das

instituições de crédito, que torna possível a sua responsabilização pela omissão na análise
dos projetos e na concessão de financiamentos sem a adoção de procedimentos sérios,
rigorosos e transparentes de proteção socioambiental. Com a adoção dessas políticas e a
utilização de práticas sustentáveis e socialmente responsáveis, contemplando
mecanismos de fiscalização eficientes e preventivos, as instituições financeiras, os países
mutuários e os tomadores dos financiamentos cumprem suas obrigações e evitam,
minimizam e impedem a causação de danos ambientais, sociais e violações a direitos.

Por isso mesmo as salvaguardas socioambientais se situam, principalmente, no campo

preventivo, uma vez que se caracterizam como padrões de proteção adotados por países
destinatários de grandes obras de infraestrutura e outros empreendimentos de potencial
impacto socioambiental, a fim de gerenciarem o risco desses projetos e de sua execução.
Possuem, também, uma faceta promocional, pois visam assegurar o fortalecimento das
comunidades e a participação destas nas tomadas de decisão, além de mecanismos de
transparência e gestão compartilhada; ou seja, as salvaguardas devem conciliar, ainda,
três importantes aspectos ligados à gestão socioambiental: a transparência, a proteção do
meio ambiente e dos direitos humanos,14 o que implica no avanço em governança.

12
BORGES, Caio de Souza; CRUZ, Julia Cortez da Cunha. Sistemas de país e salvaguardas
socioambientais em instituições de financiamento do desenvolvimento: análise do sistema brasileiro e
caminhos para o novo banco de desenvolvimento. São Paulo: Conectas Direitos Humanos, 2018, p. 16.
13
Disponível em: <https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/8637993/recurso-especial-resp-650728-sc-
2003-0221786-0/inteiro-teor-13682613?ref=juris-tabs>. Acesso em 12 de novembro de 2019.
14
IRIGARAY, Carlos Teodoro; BRAUN, Adriano e SANTOS, Bárbara Natali. Salvaguardas
socioambientais aplicáveis a financiamentos de obras de impactos significativos: Recomendações
destinadas às instituições financeiras. In: SCALOPPE, Luiz e LOUBET, Luciano. Salvaguardas
Socioambientais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2020.

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

O avanço em governança dos recursos hídricos exige o envolvimento de uma ampla gama de
atores sociais, por meio de estruturas de governança inclusivas, que reconheçam a dispersão da
tomada de decisão através de vários níveis e entidades (Relatório UNESCO 2015).

Os dois principais documentos que definem as salvaguardas adotadas na atualidade pelas

instituições financeiras atuantes na América Latina são os princípios do Equador e as
Salvaguardas de Cancún; além disso, aplicam-se complementarmente os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (ODS), definidos pelas Nações Unidas, bem como a
Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho.

A aplicação de salvaguardas voltadas à proteção de áreas úmidas, proporciona mais

sustentabilidade e responsabilidade social na tomada de decisões relativas à instalação de
empreendimentos e implementação de políticas públicas. Cita-se alguns exemplos, que
ilustram os ganhos socioambientais delas decorrentes:
ü o reconhecimento do direito das comunidades indígenas de participarem ativamente
de todas as fases do processo de implantação de empreendimentos que lhes atinjam
e que direta e/ou indiretamente lhes digam respeito;
ü a responsabilização solidária de instituições financiadoras de arcarem com os custos
da reparação de danos socioambientais no caso de grandes obras conduzidas com
impactos subdimensionados e ancoradas em licenciamentos falhos e flagrantes
desrespeitos à legislação;
ü a imposição da análise dos impactos cumulativos e sinergéticos nos projetos de
hidrelétricas que podem impactar áreas úmidas, como no caso do Pantanal;
ü no caso de Projetos que causem impactos sobre os povos indígenas, deve ser
observado o procedimento de Consulta Livre, Prévia e Informada;
ü contemplar no estudo de impacto ambiental ações de vigilância da cadeia produtiva,
tanto no aspecto de combate ao trabalho escravo, como também na vigilância da
saúde do trabalhador.
As salvaguardas implicam no reconhecimento do dever solidário de que todas pessoas
jurídicas envolvidas na degradação ambiental arquem com as obrigações decorrentes das
atividades potencialmente poluidoras ou que possam causar significativa degradação
ambiental.

Para saber mais

IRIGARAY, Carlos Teodoro; BRAUN, Adriano e SANTOS, Bárbara Natali. Salvaguardas
socioambientais aplicáveis a financiamentos de obras de impactos significativos: Recomendações
destinadas às instituições financeiras. In: SCALOPPE, Luiz e LOUBET, Luciano. Salvaguardas
Socioambientais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2020.
IRIGARAY, Carlos Teodoro; NUNES, Cátia e JUNK, Wolfgang (Orgs.). Pantanal à margem da lei:
panorama das ameaças e perspectivas para a conservação. Cuiabá, MT: Mupan, 2020.

Referências

Uma iniciativa de Em parceria com Produção

 Curso de Aperfeiçoamento
Bases legais para a conservação de áreas úmidas no Brasil

BORGES, Caio de Souza; CRUZ, Julia Cortez da Cunha. Sistemas de país e salvaguardas
socioambientais em instituições de financiamento do desenvolvimento: análise do sistema
brasileiro e caminhos para o novo banco de desenvolvimento. São Paulo: Conectas Direitos
Humanos, 2018.
Harris, M.; Tomas, W.; Mourão, G.; Silva, C.J; Sonoda, F.; Fachim, E. Desafios para proteger o
Pantanal brasileiro: ameaças e iniciativas em conservação. Megadiversidade, vol. 1, p. 156-164,
2005.
IRIGARAY, Carlos Teodoro; BRAUN, Adriano e SANTOS, Bárbara Natali. Salvaguardas
socioambientais aplicáveis a financiamentos de obras de impactos significativos: Recomendações
destinadas às instituições financeiras. In: SCALOPPE, Luiz e LOUBET, Luciano. Salvaguardas
Socioambientais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2020.
SANTILLI, Juliana. Unidade de conservação da natureza, territórios indígenas e de quilombolas:
Aspectos jurídicos. In: RIOS, Aurélio V. V. e IRIGARAY, Carlos Teodoro J. H. (Orgs.). O
Direito e o Desenvolvimento Sustentável: Curso de Direito Ambiental, São Paulo: Peirópolis;
Brasília: IEB, 2005.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2010.

Uma iniciativa de Em parceria com Produção