BENS PÚBLICOS – MARÇAL

Definição:
- critério da qualidade do titular: é o bem jurídico pertencente a uma pessoa jurídica estatal.
- critério do regime jurídico: o bem jurídico de titularidade de pessoa estatal, submetido a regime jurídico de direito público, que
importa restrições quanto ao seu uso, fruição e disponibilidade.
Na acepção subjetiva (HLMeirelles), qq bem jurídico (objetos de relação jurídica) pode ser bem público (móveis, imóveis,
participações societárias, etc.), sendo sempre de titularidade da administração pública, correspondendo a bem estatal.
Na acepção de regime jurídico (CAB de Mello), tb se trata de bem jurídico, mas de titularidade de uma pessoa estatal (considera
bens privados os bens dos concessionários, mesmo que estejam parcialmente submetidos ao regime de DPúblico e afetados à
satisfação de necessidades coletivas). Bem público se submete a regime de DPúblico, oq abrange todas as pessoas dotadas de
personalidade jurídica de DPúblico e alguns bens das pessoas de DPrivado. Os regimes de direito público têm natureza restritivadas
faculdades de uso, fruição e disponibilidade dos bens (ex.: restrição que deriva da destinação inafastável do bem à satisfação das
necessidades coletivas – vias públicas, p.e.). Rejeita a Teoria do Domínio Eminente, que afirmava que o Estado deteria uma
propriedade latente sobre todos os bens existentes em seu território; os particulares seriam titulares de um domínio limitado, que
poderia ser extinto a qq momento, se assim o desejasse o estado.

Classificação dos bens públicos:

- classificação do CCivil: está no art. 99 e é criticada por considerar apenas bens imóveis: 1) bens de uso comum do povo:
utilização concorrente de toda a comunidade (praças, ruas); 2) bens de uso especial: utilização para cumprimento das funções
públicas (repartições estatais, serviços públicos,); 3) bens dominicais: utilizados pelo estado para fins econômicos, tal como o faria
um particular (imóveis desocupados).
- outras classificações: 1) corpóreos (possuem existência material no espaço) – a) móveis (pode sr deslocado sem ser desnaturado)
ou b) imóveis (não podem); 2) incorpóreos (não possuem existência material).

A natureza institucional da Adm. Pública e a afetação: afetação é a destinação do bem público à satisfação das necessidades
coletivas e estatais, do que deriva sua inalienabilidade (esta decorrerá da própria natureza do bem ou de ato estatal unilateral). São
os BENS DE USO COMUM DO POVO e BENS DE USO ESPECIAL. Os bens que não tem utilização institucional (não são
aplicados para o desempenho de funções próprias da Adm. Pública), mesmo sendo de titularidade estatal, são bens não afetados, os
BENS DOMINICAIS. Os bens adquirem a qualidade de bens de uso comum ou especial de diversos modos:
- afetação intrínseca: se configura sem a necessidade de ato formal, a única destinação possível e imaginável para o bem é ser
utilizado para satisfazer as necessidades comuns do povo.
- afetação material: o bem comporta diversas situações, e não apenas a satisfação das necessidades coletivas. Caso esteja sendo
utilizado como bem de uso comum ou bem especial, será considerado afetado, mesmo sem ato formal nesse sentido.
- afetação formal: o bem comporta diversas utilizações e a administração pública promove formalmente sua afetação. Não tem
efeito retroativo.
- o art.35 da lei de desapropriações, trata de afetação puramente fática, sem observância das regras jurídicas próprias, incorre em
atuação ilícita, ofendendo tanto o princípio da legalidade quanto o da proteção à propriedade privada.
- a situação de afetação e a incidência do regime jurídico correspondente: enqt se mantiver a afetação os bens de uso comum e
especial serão subordinados aos regimes jurídicos correspondentes, ou seja, inalienáveis.

A desafetação e a alteração do regime jurídico correspondente: desafetação é o ato estatal unilateral, cuja formalização
obedecerá aos termos da lei, por meio do qual o estado altera o regime jurídico aplicável ao bem público, produzindo sua submissão
ao regime de bem dominical. O bem continua a ser público, mas deixa de ser necessário ou útil para as funções próprias do estado.
Os bens podem ser, por natureza, insuscetíveis de desafetação. A desafetação pode ser:
- constitutiva negativa: há decisão estatal para desafetar o bem e submete-lo ao regime de bem dominical.
- declaratória: a natureza do bem ou sua própria destinação conduzem à supressão de sua capacidade de satisfazer a necessidade
pública; nesses casos, a desafetação terá efeitos meramente declaratórios.
A desafetação pode se dar por lei (p.e. no caso de imóveis) ou por ato administrativo formal.
OBS.: os bens dominicais não são afetados, mas isso não quer dizer que seu regime jurídico é semelhante aos bens de DPrivado. A
diferença fundamental deles em relação aos bens de uso comum e especial é a possibilidade de alienação.

Características básicas e comuns dos regimes de DPúblico:

- restrição à alienabilidade: os bens de uso comum e especial não se encontram no comércio nem podem ter seu domínio atribuído a
outra pessoa, salvo determinação legal (arts. 100 e 101, CC). Os bens dominicais são alienáveis na forma da lei – deve-se provar
que não é necessária sua manutenção no patrimônio público.
- impenhorabilidade: decorre não só da inalienabilidade, como tb da disciplina atinente à execução por quantia certa contra a
fazenda pública (precatórios – art 100, CF).
- imprescritibilidade: a ausência de uso ou fruição dos bens públicos não acarreta a possibilidade de aquisição de seu domínio por
usucapião em prol de terceiros.
- desnecessidade de formalidades privatísticas para constituição de direito real: não se aplica aos bens públicos o regime próprio dos
direitos reais privados. Os bens são públicos em virtude da CF, da lei que produz a afetação ou de situação a que o direito atribui
efeitos automáticos. Ex: poder público se apossa indevidamente de bem privado e o utiliza para uso comum por décadas – esse bem
se incorporará ao patrimônio público, mesmo não tendo sido cumpridos requisitos formais.
Os BENS DE USO COMUM DO POVO e as peculiaridades do seu regime jurídico: são os bens necessários ou úteis à
existência de todos os seres vivos (rios, rodovias, etc). todo o patrimonio artístico e cultural composto por bens móveis e que não
seja diretamente aplicado em uma atividade estatal ou na prestação de serviço público, será enquadrado na categoria de bem de uso
comum do povo. Aí se enquadra o ar que respiramos, que por ser bem de uso comum do povo, cabe ao estado protege-lo e assegurar
sua preservação permanente. A identificação do bem de uso comum do povo se faz conjugando a natureza do bem e sua destinação
– os de uso comum abrangem todos os bens cuja utilização não pode ou não deve ser objeto de apropriação privada exclusiva por
algum sujeito. Esse enquadramento como de uso comum não é definitivo. O estado é titular dessas bens, pq nenhum sujeito pode
adquirir domínio sobre eles, mas não se pode falar em propriedade estatal. Por isso, se atribui a titularidade desses bens a algum ente
político (essa determinação se faz na CF):
- bens de uso comum do povo de titularidade da União: art 20, III, IV, VI e X, CF
- bens de uso comum do povo de titularidade dos estados e distrito federal, e municípios: deve ser avaliada em vista da titularidade
municipal sobre determinado imóvel que seja aberto à fruição de todos - art. 26, CF
Os bens de uso comum podem ser utilizados e fruídos por toda coletividade, desde que respeitadas determinadas condições; dentre
elas, pode encontrar-se a remuneração, que servirá para compensar as despesas necessárias à manutenção da coisa, e não
modalidade de exploração econômica do bem. Alguns desses bens ainda não podem ser objeto de fruição coletiva, pela sua própria
natureza incompatível com esse tipo de fruição (ex: sítio arqueológico). A possibilidade de desafetação do bem de uso comum é
extremamente limitada (princípio da isonomia).

Os BENS DE USO ESPECIAL e as peculiaridades de seu regime jurídico: são bens aplicados ao desenvolvimento das
atividades estatais, configurem elas ou não serviços públicos (ex: edifício em que se situa repartição estatal, e tb os bens móveis
para desempenho das atividades administrativa, legislativa e jurisdicional). O critério de identificação reside na afetação do bem ao
desempenho de função pública, seja ela serviço público ou não. Os bens de uso especial são destinados a utilização exclusiva, ainda
que isso envolva nº indeterminado de pessoas (ex: repartição pública não está inteiramente aberta a circulação e fruição de qq
pessoa, mas os benefícios do bem serão fruíveis diretamente pelo estado e seus agentes). A propriedade jurídica do bem pode ser de
titularidade de uma pessoa privada ou pública, incluindo o concessionário de serviço público. Enqt esses bens estiverem afetados
haverá incidência do regime jurídico dos bens públicos (essa situação é temporária). A titularidade dos bens de uso especial é dos
entes federativos, da entidades da adm indireta dotadas de personalidade de DPúblico e de DPrivado exercentes de função pública:
- bens de uso comum do povo de titularidade da União: art 20, II, VII e XI, CF
- bens de uso comum do povo de titularidade dos estados e distrito federal, e municípios: deve ser avaliada em vista da destinação
do bem - art. 26, CF.
O uso e a fruição dos bens de uso especial, em principio, são reservados à adm pública e seus agentes. A delimitação deste uso e
fruição segue a natureza e características próprias da atividade administrativa a que estão orientadas:
- bens de uso especial de satisfação de necessidades internas do estado: ex – laboratório de pesquisa;
- bens de uso especial de satisfação de necessidades externas do estado: ex – bens destinados à prestação de serviços públicos.
A destinação desses bens poderá conduzir a seu consumo, como oq ocorre com alimentos e medicamentos fornecidos pela adm
pública. A desafetação pode fazer-se sem obstáculos em algumas situações; pode ser automática, de acordo com a natureza do
regime jurídico aplicável – vai depender das circunstâncias e características do bem.

Os BENS DOMINICAIS e as peculiaridades de seu regime jurídico: a identificação do bem como dominical se faz de modo
excludente: é dominical o bem que não for de uso comum de uso especial. Trata-se de bens móveis ou imóveis que se encontram na
titularidade estatal, mas que não se constituem em efetivo instrumento de satisfação de necessidades coletivas (ex: reservas em
moeda estrangeira). São explorados economicamente para a obtenção de resultados econômicos desvinculados do desempenho de
função governativa ou da prestação de serviço público:
- bens dominicais ociosos: a ausência de utilização dos bens dominicais para satisfação imediata de função pública não autoriza seu
uso ou fruição por qq pessoa.
- bens dominicais utilizados para exploração econômica: deverão obrigatoriamente ser atribuídos a uma pessoa dotada de
personalidade jurídica de DPrivado (art. 173. par. 1º, CF).
A titularidade dos bens dominicais pode ser das diversas pessoas estatais, inclusive das dotadas de personalidade jurídica de
DPrivado.
- bens de uso comum do povo de titularidade da União: art 20, V, IX, XI e art. 176, CF
- bens de uso comum do povo de titularidade dos estados e distrito federal, e municípios: deve ser avaliada em vista da destinação
do bem - art. 26, CF.

O patrimônio das entidades administrativas de DPrivado: não é cabível atribuir à entidade da Administração Indireta a
titularidade de bem de uso comum do povo, mas nada impede que tais bens sejam geridos ou preservados por pessoas da
Administração Indireta. É possível e necessário em alguns casos que os bens de uso especial sejam atribuídos a entidades da Adm
indireta dotada de personalidade jurídica de DPrivado (ocorrerá qnd a entidade for destinada a atividade de suporte ou qnd for
prestadora de serviço público). É possível ainda que sejam atribuídos a essas entidades bens dominicais como instrumento adicional
de ampliação de sua eficiência e apropriação de vantagens destinadas a propiciar modicidade tarifária. Quando a entidade for
exploradora de atividade econômica, poderá tb ser investida na titularidade de bem público dominical. Os bens privados das
entidades dotadas de personalidade de direito privado não tem patrimônio integralmente composto por bens públicos. Essas
entidades produzirão ao longo de sua atividade a aquisição de bens sob o regime de DPrivado, e estes não se submeterão ao regime
de DPúblico.
OBS.: art. 99, par. único, CC – para CAB de Mello, a intenção do dispositivo é apanhar entidades administrativas dotas de
personalidade de DPrivado. Os bens dessas entidades são integrados a ela como dominicais, exceto se outra qualificação for
determinada legalmente. Esse dispositivo, no entanto, alcança apenas as entidades exploradoras de atividade econômica e, em
alguns casos, as prestadoras de serviço público ou de suporte administrativo.

Panorama geral:
Entes políticos Autarquias Prestadoras de serviço Exploradoras
público de atividade
Subsidiárias
econômica
Bens de uso comum, Bens
bens de
de uso
usoespecial
especialeBens
ebensde
dominicais
uso especial, Bens
bens dominicais e bens
Bens
privados
privados
bens dominicais

A dificuldade da doutrina tradicional: as terras, águas e espaço aéreo não são de propriedade da república federativa do Brasil; no
seu conjunto constituem um elemento que a integra e que lhe dá identidade. Trata-se de vínculo político, essencialmente público.
Seria incorreto afirmar que o vínculo entre o estado e seus bens é similar ao estabelecido no âmbito privado. O estado é titular do
“mar territorial”, p.e.; mas o conteúdo da relação jurídica entre mar territorial e estado não reside em usar, fruir e dispor do bem.
Trata-se de vínculo político, antes de tudo, na acepção de que o estado exercitará competências decisórias orientadas a assegurar a
soberania nacional e extrair desse patrimônio os maiores benefícios para a nação brasileira.
Afirma-se que o estado seria titular de uma órbita patrimonial pública e uma órbita patrimonial privada – assim, haveriam bens que
estariam vinculados à integridade do Estado, enqt outros seriam objeto de uma relação de ppdade regida pelo DCivil. Essa distinção,
no entanto, é incompatível com a ordem jurídica – todos os bens atribuídos ao estado se sujeitam ao regime de DPúblico! Na
essência, o estado não exercita DSubjetivo sobre os bens, uma vez que eles são instrumento para o cumprimento de suas funções.
Quem usa e frui de bens são os particulares. Cabe ao estado o poder-dever de valer-se dos bens para satisfazer as necessidades
coletivas e promover o bem comum.

A utilização de bens móveis pelos particulares: a regra é que bens de uso comum sejam utilizados pelo povo; bens de uso especial
sejam utilizados pela adm pública e seus agentes; e bens dominicais pela adm pública para obtenção de resultados econômicos, oq
supõe a possibilidade de fruição pelos particulares. Essa fruição se faz de acordo cm o princípio da proporcionalidade, observando-
se os padrões de adequação necessidade e respeito aos valores fundamentais – esse tipo é uso é chamado uso normal. Mas, não se
veda o uso anormal, desde que ele seja feito com prévia autorização da adm pública. São institutos próprios do DPúblico:
- autorização de uso de bem público: consiste em ato administrativo unilateral e precário (pode ser revogada a qq tempo, sem gerar
direito a indenização – a não ser nos casos em que há prazo estipulado previamente, quando se desnatura a autorização, passando a
outro regime jurídico), pelo qual a administração pública atribui a um particular a faculdade de usar transitoriamente um bem
público, de modo privativo ou exacerbado. A competência é discricionária e não é necessária prévia licitação, a não ser em casos em
que há pluralidade de interessados. O ato é gratuito e vantajoso para o particular. Ex: realização de manifestação pública em bem de
uso comum.
- permissão de uso de bem público: consiste em ato unilateral e discricionário pelo qual a administração pública atribui a um
particular a faculdade de usar continuamente um bem público, de modo privativo ou exacerbado. A distinção entre autorização e
permissão de uso reside é que a autorização se destina a uso episódio e eventual, enqt a permissão se relaciona com o uso
continuado do bem público. Pode admitir-se que uma instituição pleiteie autorização para realizar festividade que impeça o trafico
de um via pública durante algumas horas, mas é pouco concebível uma permissão para instalar um restaurante que vai impedir o
trânsito de uma rua durante meses.
- concessão de uso de bem público: é um contrato administrativo por meio do qual um particular é investido na faculdade de usar de
um bem público durante período de tempo determinado, mediante o cumprimento de requisitos estabelecidos. Depende de licitação,
gerando o direito de o particular exigir respeito ao prazo previsto ou indenização por perdas e danos. Pode fazer-se para que o
particular se utilize do bem para satisfação de interesses próprios e egoísticos como tb poderá propiciar exploração empresarial, com
o desenvolvimento de atividades econômicas lucrativas em face de terceiros. Não é cabível concessão de uso de bem público
quando o objeto da atividade a ser nele desenvolvida for a prestação de serviço público, pois a via adequada seria a concessão de
serviço público. É possível a cumulação dos 2 institutos. A grande diferença entre concessão do uso e concessão de serviço é a
posição jurídica do concessionário: na concessão de uso, o particular não assume nenhum interesse público específico e definido,
podendo inclusive satisfazer seus interesses egoísticos; já na concessão de serviço o particular desempenha função pública e assume
encargos próprios e típicos do estado.
Há figuras próprias de direito privado que se adequando aos bens dominicais (locação, arrendamento, comodato e enfiteuse).
Surgiram a partir da concepção de que os bens dominicais estariam subordinados ao direito privado, oq é incorreto. Esses contratos
sofrem efeitos desnaturadores como reflexo do regime de DPúblico.

Em vez de alienar o bem a um particular, o estado produz um direito real, cuja existência pode manter-se indefinidamente,
excluindo-se a extinção antecipada por conveniência administrativa (envolvem, normalmente, regularização de situação fundiária e
acesso a bens imóveis para pessoas carentes). Pode ser feito por estes instrumentos:
- concessão de direito real de uso (arts. 7º e 8º, DL 271/67): configura-se direito real, subordinado aos princípios do DCivil. O
aspecto mais significativo se afigura na impossibilidade de resolução da outorga em virtude de razoes de conveniência
administrativa (art. 7º, par. 3º) e possibilidade de transferência a terceiros (art. 7º, par. 4º).
- concessão de uso especial para moradia (art. 4º, III, h, lei 10257/2001): o beneficio alcança quem tiver exercido posse por pelo
menos 5 anos ininterruptos sobre imóvel público de até 250m², utilizando-o para sua moradia. Sua extinção dependerá da
verificação de alguns pressupostos (art. 8º, MP 2220/2001), e não por conveniência administrativa – isso autoriza ainda sua
transferência para terceiros.
- aforamento de bens em zonas enfitêuticas (arts. 12 e segs, lei 9636/98): é para “bens dominiais”, apresentando natureza próxima à
da alienação, destinando-se especialmente a assegurar regularização na ocupação de áreas públicas.
- cessão de uso (art. 18, lei 9636/98): pode haver cessão de bens da união em favor de outra pessoa estatal, entidade sem fins
lucrativos ou pessoas físicas ou jurídicas, desde que haja interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse
nacional.

O regime jurídico diferenciado de algumas categorias de bens:

- terras devolutas: é aquela que por ocasião da vigência da leu 601/1850, não era qualificada como bem público nem bem privado e
que, posteriormente, não foi integrada nem no domínio público nem no privado (art. 20, II, CF). como foi vedado o usucapião de
bens públicos, a ocupação de terras devolutas tornou-se insuficiente para gerar automaticamente direitos ao possuidor, ressalvadas
determinações constitucionais em contrário. Por isso houve previsão legal destinada a identificar as terras devolutas e a promover a
regularização do domínio de ocupantes que vem dando a essas terras cultura efetiva e nela tem moradia habitual (lei 6386/76).
- terrenos de marinha: são bens da união (art. 20, VII, CF). Costuma-se qualifica-los como bens dominicais, mas deve-se verificar se
a mesma área não configura bem público e outra qualidade. Ex.: praias marítimas (art. 20, IV).
- mar territorial: constitui zona econômica exclusiva , sobre a qual o Brasil detém direitos de soberania para exploração e
aproveitamento para fins econômicos, tanto no mar quanto no subsolo.