BENS PÚBLICOS E SUAS CARACTERÍSTICAS

SEGUNDO O ART. 98 DO CC:

“São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito

público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”.

São aqueles que atendem o interesse da coletividade

CLASSIFICAÇÃO:
Os bens públicos se classificam quanto à titularidade, quanto à destinação e quanto à
disponibilidade. Quanto à titularidade, os bens podem ser federais, estaduais, distritais e
municipais.

Os bens públicos podem ser caracterizados quanto à sua TITULARIDADE entre:

 Bens federais (ART. 20, CF)

 Bens estaduais e distritais (ART.28, CF)
 Bens municipais

• Federais são aqueles pertencentes à União, enumerados no art. 20 e incisos da CF, pois
levam em conta a segurança nacional, a proteção à economia do País, o interesse público
nacional e a extensão do bem.

Os bens classificados como federais, em razão da segurança nacional, são as terras

devolutas necessárias à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, os
lagos e rios, as ilhas oceânicas, fluviais, o mar territorial e os terrenos de marinha. Os bens
classificados como federais em razão da proteção à economia do País são os recursos
naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva, os recursos potenciais de
energia hidráulica e os recursos minerais.

Os bens classificados como federais em razão do interesse público nacional são as vias
federais de comunicação, a preservação do meio ambiente, as cavidades naturais
subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos, além das terras tradicionalmente
ocupadas pelos índios. Os bens classificados como federais em razão de sua extensão, os
lagos e rios que banham mais de um Estado.

• Estaduais e Distritais são os bens pertencentes, respectivamente, aos Estados membros

e ao Distrito Federal, enumerados no art. 26 da CF (as águas superficiais ou subterrâneas,
fluentes, emergentes ou em depósito, às áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que
estiverem no seu domínio, às ilhas fluviais e lacustres, bem como às terras devolutas não
pertencentes à União).
• Municipais são os bens que pertencem aos municípios, porém não estabelecidos na CF,
como as ruas, praças, os jardins públicos e os edifícios públicos.
Os bens públicos também podem ser caracterizados quanto à sua DESTINAÇÃO:

 Bens de uso comum (art. 99, I, do CC) (não tem critério econômico, é
indisponível. PODEM SOFRER RESTRIÇÕES OU IMPEDIMENTOS. Ex.: no são
joão quando quando querem fechar a rua para fazer uma festa, não vai
simplesmente fechar a rua, e sim, precisa de autorização)
 Bens de uso especial (art. 99, II, do CC) (tem critério econômico, é indisponível)
 Bens dominicais (art. 99, III, do CC) (é um bem público, mas não está destinado à
atender a coletividade. Tem critério econômico, é disponível. constituem o
patrimônio disponível, exercendo o Poder Público os poderes de proprietário como
se particular fosse. São bens desafetados, ou seja, não possuem destinação pública)

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de
suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público,
como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades

O uso especial dos bens públicos é a utilização do bem pelo usuário que se submete a
regras específicas e à anuência estatal (uso privativo), ou que se sujeita à onerosidade,
como por exemplo, uso da calçada pública para colocação de mesas de bar e pagamento
de pedágio nas estradas.

LEMBRANDO: Há bens que não são bens públicos mas são dotados do regime de direito
público quando o bem TIVER DESTINAÇÃO PÚBLICA, independente se o titular for um
particular ou entes públicos.
AFETAÇÃO, DESAFETAÇÃO E REGIME JURÍDICO
Como visto, a classificação dos bens públicos pode variar em razão das circunstâncias de
estarem ou não afetados a finalidades públicas.

Agora, vejamos os fatos administrativos em relação a bens públicos:

AFETAÇÃO

É um fato administrativo pelo qual se atribui ao bem público uma destinação pública especial
de interesse direto ou indireto da Administração. Isso significa que um bem público pode ter
a afetação por algum instrumento formal (a exemplo de uma lei ou de um ato administrativo)
ou pela mera circunstância da destinação que lhe é conferida ser para a promoção de
alguma finalidade pública.

Exemplo: o prédio público onde funciona um hospital da prefeitura é um bem afetado

à prestação desse serviço.

DESAFETAÇÃO (não atende a coletividade)

É o fato administrativo pelo qual um bem público é desativado, deixando de servir à

finalidade pública anterior. Tal como a afetação, a retirada da destinação de interesse
público pode se dar tanto pela via formal quanto pela via dos fatos (a exemplo de uma praça
incendiada ou de um prédio público demolido). Temos o fato e o critério formal.

Com exceção dos bens dominicais, todos os demais bens públicos são incorporados ao
patrimônio público para uma destinação. Essa destinação especial é chamada de afetação.
A retirada dessa destinação, com a inclusão do bem dentre os chamados dominicais,
corresponde à desafetação.

É a retirada do referido destino do bem. É ato unilateral por meio do qual o Estado altera o
regime jurídico aplicável ao bem de uso comum ou de uso especial, submetendo-o ao
regime de bem dominical. Constitui o desligamento do bem da estrutura organizacional
institucional estatal. O bem continua a ser público, mas deixa de ser necessário ou útil para
desempenho das funções próprias do Estado. Os bens dominicais não são afetados a
nenhum destino público. SÓ O DESUSO NÃO É SUFICIENTE!
SÃO CARACTERÍSTICAS DO REGIME JURÍDICO DOS BENS PÚBLICOS

 Inalienabilidade  EM REGRA NÃO PODE SER ALIENADA. EXCEÇÃO

alienabilidade condicionada: bens dominiais podem ser alienados. os bens públicos
para serem alienados devem preencher os seguintes requisitos determinados em lei:

- Prova da desafetação do bem;

- Autorização legislativa específica, em se tratando de bens imóveis, e procedimento

administrativo, quando se tratar de bens móveis;

- Avaliação prévia feita pela Administração Pública;

- Procedimento licitatório. Para os bens imóveis, o procedimento a ser adotado é a

concorrência; para os móveis, o leilão.)

 Impenhorabilidade  tendo em vista que os bens públicos são impenhoráveis, o

Código de Processo Civil prevê um procedimento especial para execução contra a
Fazenda Pública, que se faz mediante precatórios (art. 100, da CF).
 Não onerabilidade  é consequência da impenhorabilidade, já que se o bem não
pode ser penhorado, também não pode ser dado em garantia para débitos da
Administração Pública.
 Imprescritibilidade  os bens públicos, móveis ou imóveis, não podem ser
adquiridos pelo particular por usucapião, independentemente da categoria a que
pertencem.
 Imunidade tributária recíproca  é a regra constitucional que, em prestígio do
pacto federativo, impede que a União, os estados, os municípios e o Distrito Federal
instituam impostos sobre patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros.
 AQUISIÇÃO, GESTÃO, ALIENAÇÃO E ESPÉCIES
A aquisição de bens pela Administração Pública segue o rito das licitações públicas,
conforme disciplinado pelo art. 37, XXI, da CF e pela Lei nº 14.133/2021.

 Exceção à licitação em casos inviáveis ou para finalidades específicas

 Gestão do patrimônio público é responsabilidade da Administração Pública
 Possibilidade de delegação da gestão do patrimônio a particulares
 Concessões de parques públicos, zoológicos, rodovias, etc.
 Crescente movimento de parcerias público-privadas
 Compartilhamento da gestão de bens públicos com particulares

QUANDO OS BENS SÃO UTILIZADOS POR PARTICULARES, ESSE USO PODE SER:

Comum ou Privativo

OS INSTRUMENTOS PARA USO DE BENS PÚBLICOS SÃO:

Em princípio, os bens públicos são utilizados pela própria Administração ou pelas Entidades
Públicas que os detêm. Porém, a Administração Pública poderá destinar seus bens ao uso
por particulares, desde que isso não implique satisfação de interesses exclusivamente
privados, já que o fim público deve ser sempre atingido.

Ex: Uma rua está fechada por conta de realização de um festival que ali se realizará.

 Autorização de uso  ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo

qual a Administração consente que determinado indivíduo utilize bem público de
modo privativo, atendendo primordialmente ao seu próprio interesse.
 Permissão de uso  ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo
qual a Administração consente que particular se utilize privativamente de bem
público, atendendo, em igual nível, aos interesses público e privado. Tem caráter
intuitu personae e exige licitação, sempre que houver mais de um interessado.
 Concessão de uso  contrato administrativo pelo qual a Administração confere ao
particular o uso privativo de bem público, independentemente do maior ou menor
interesse público da pessoa concedente. Exige licitação. Pode ser onerosa ou
gratuita.
 Concessão de direito real de uso  contrato administrativo pelo qual o Poder
Público confere ao particular o direito real resolúvel de uso de terreno público ou
sobre o espaço aéreo que o recobre, para os fins que, prévia e determinantemente, o
justificam.
 Enfiteuse ou aforamento  A enfiteuse, também denominada aforamento ou
emprazamento, é o negócio jurídico pelo qual o proprietário (senhorio) transfere ao
adquirente (enfiteuta), em caráter perpétuo, o domínio útil, a posse direta, o uso, o
gozo e o direito de disposição sobre bem imóvel, mediante o pagamento de renda
anual (foro).
  Locação  Imaginemos que a administração alugue, como locatária, um imóvel
para seu uso. E que, em seguida, pretenda transferir a terceiros uma parte desse
imóvel, que ficará inaproveitada. Registre-se que esse contrato de locação predial
em que a administração é locatária é um contrato de direito privado, nos termos da
Lei nº 8.245, de 1991. Assim, obtida a devida permissão do locador, como dispõe o
art. 13 da referida Lei do Inquilinato, a administração poderá promover uma licitação
para a sublocação do espaço.

CARACTERÍSTICAS:

Entretanto, são admitidas pela legislação algumas hipóteses em que particulares podem
usufruir privativamente de certo bem público, mediante remuneração ou não. A utilização do
bem público pelo particular deve necessariamente ser reduzida a instrumento por escrito e é
precária em via de regra, pois o interesse público exige prerrogativas a favor da
Administração, como, por exemplo, a faculdade de revogar uma autorização previamente
concedida.

 Instrumento jurídico (precisa de um instrumento jurídico para formalizar o uso)

 Precariedade do uso;
 Privatividade do uso;
 Regime de jurídico único público (a justiça pública competente é a fazenda
pública municipal ou a fazenda pública estadual)
 extintalidade formal

FORMAS:
AUTORIZAÇÃO  O interesse não é da administração pública e sim de quem está
pedindo a autorização. Além do seu caráter unilateral um ato e discricionário.

Autorização para uso comum extraordinário.

São hipóteses em que se concede autorização para uso incomum e excepcional, que
podem causar transtornos para terceiros.

Autorização qualificada

A autorização qualificada é aquela que contém prazo de vigência. Exemplo disto é o Código
de Águas, que determina a obrigatoriedade de fixação de prazo para a derivação de águas
no interesse do particular.

Nestes casos, o instituto perde o caráter de precariedade. Cabe-se também diferenciar a

autorização qualificada da autorização com prazo para revisão do ato, pois, nesta última, a
Administração tem apenas o dever de criar um prazo para revisar o ato de autorização, não
necessariamente de extingui-lo.
 Autorização de uso de natureza urbanística.

Foi instituída pela Medida Provisória 2.220 de 04 de setembro de 2001. Concedeu ao Poder
Público a faculdade de dar autorização de uso a quem possuiu imóvel público de forma
pacífica e ininterrupta pelo prazo de cinco anos, de até 250m², em área urbana, para fins
comerciais, até 30 de junho de 2001.

Este ato não é precário. A Administração não poderá revogá-lo e a autorização é

inafastável.

PERMISSÃO  de uso de bem público tem lugar quando a finalidade visada é

concomitantemente pública e privada. Também se caracteriza por ser ato unilateral,
discricionário e precário, sendo a diferenciação para a autorização meramente uma questão
quanto à finalidade predominante no ato. Exemplo clássico é a permissão para montagem
de feira em praça ou rua.

CONSESSÃO  a concessão de uso de bem público apresenta natureza contratual,

também discricionária, porém não mais precária, tendo em vista que geralmente encontra-
se associada a projetos que requerem investimentos de maior vulto por parte dos
particulares. Sendo contratos administrativos, submetem-se à legislação de licitações e às
cláusulas exorbitantes que caracterizam a contratação com o poder público.

Por fim, é importante registrar alguns bens públicos em espécie:

 INTERVENÇÃO ESTATAL NA PROPRIEDADE

EVOLUÇÃO DO DIREITO DE PROPRIEDADE

 O direito de propriedade no Estado Liberal de Direito:

a) Caráter absoluto do direito de propriedade

b) A propriedade privada como principal objeto de preocupação do direito privado

 O direito de propriedade no Estado Social de Direito:

a) Caráter relativo do direito de propriedade

b) A função social da propriedade

A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

 Noções gerais

 Fundamento constitucional:

a) No capítulo dos direitos e garantias individuais – art. 5º, XXIII

b) No capítulo da ordem econômica – art. 170, III

c) No capítulo da política urbana – art. 182, §2º

d) No capítulo da política agrícola – art. 184 e 186.

INTERVENÇÃO ESTATAL NA PROPRIEDADE

Espécies de obrigações impostas pelo Estado (POR LEI) aos proprietários:

A - Obrigações de não fazer (negativas)

B - Obrigações de fazer (positivas)

C - Obrigações de se permitir que se faça (de tolerar)

MODALIDADES DE INTERVENÇÃO ESTATAL NA PROPRIEDADE

Modalidades restritivas:

a) Limitação administrativa

b) Servidão administrativa

c) Ocupação temporária

d) Requisição administrativa

e) Tombamento

Modalidades supressivas:

a) Desapropriação

b) Confisco

ANÁLISE DAS MODALIDADES:

Limitação Administrativa

a) Conceito

b) Características

Ocupação Temporária

a) Conceito

b) Características

c) Fundamentos: Decreto-Lei 3365, de 41 (art. 36); Lei 3.924, de 61 (sítios históricos e

arqueológicos); Lei 8666, de 93 (art. 58, V)

Requisição Administrativa

a) Conceito

b) Características

c) Fundamento constitucional – art. 5º, XXV

SERVIDÃO ADMINISTRATIVA

 Conceito

 Elementos: coisa serviente (imóvel particular) e coisa dominante (bem público)

 Espécies e Formas de constituição:

a) Genéricas: instituídas diretamente pela lei;

b) Específicas: por acordo ou por sentença

 Direito à indenização

ALGUMAS ESPÉCIES DE SERVIDÃO ADMINISTRATIVA:

 Sobre terrenos marginais (15,4 metros)

 De rodovias

 Sobre prédios vizinhos a bens tombados

 Em torno de aeroportos

 De energia elétrica
 TOMBAMENTO
 Normas constitucionais sobre proteção à cultura

 Conceito

 Origem

 Legislação (Decreto-Lei 25, de 1937)

 Objeto: a) bens móveis e imóveis; b) bens naturais e artificiais; c) bens públicos e

privados

Modalidades de tombamento:

a) Quanto à constituição (de ofício, voluntário ou compulsório)

b) Quanto à eficácia (provisório ou definitivo)

c) Quanto aos destinatários (geral ou individual)

Procedimento do tombamento:

1) Manifestação do órgão técnico;

2) Notificação ao proprietário;

3) Impugnação em 15 dias;

4) Réplica em 15 dias;

5) Decisão em 60 dias;

6) Inscrição no livro de tombo.

Obrigações decorrentes do tombamento

 De não fazer

 De fazer

 De tolerar
 CONFISCO

 Conceito

 Distinções do confisco em relação à desapropriação:

a) Ausência de indenização

b) Ilicitude no uso da propriedade

Exemplos:

a) Perda do imóvel utilizado para cultivo ilegal de plantas psicotrópicas e daquele

onde há trabalho escravo (art. 243, CF/88)

b) Perda dos bens utilizados na prática de crimes (art. 91, II, Código Penal)

Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na
forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação
popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções
previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.

Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do

tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será
confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei.

Art. 91 - São efeitos da condenação:

(...) II - a perda em favor da União, ressalvado o direito do lesado ou de terceiro de boa-fé:

a) dos instrumentos do crime, desde que consistam em coisas cujo fabrico, alienação, uso,
porte ou detenção constitua fato ilícito;

b) do produto do crime ou de qualquer bem ou valor que constitua proveito auferido pelo
agente com a prática do fato criminoso.
 DESAPROPRIAÇÃO

CONCEITO

MODALIDADES:

a) Por utilidade pública (art. 5º, d até p, Decreto-Lei 3365, de 1941)

b) Por necessidade pública (art. 5º, a até c, Decreto-Lei 3365, de 1941)

c) Por interesse social

DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL

Genérico (Lei 4132, de 1962)

Para atendimento ao disposto no Plano Diretor (Lei 10.257, de 2001 – Estatuto da

Cidade) – art.182, §4º, III, CF/88

Para fins de Reforma Agrária (Lei 8629, de 1993) – art. 184, CF/88

CONSTITUIÇÃO FEDERAL 1988

Art. 5º

(...) XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou

utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro,
ressalvados os casos previstos nesta Constituição;

Art. 5° Consideram-se casos de utilidade pública:

a) a segurança nacional;

b) a defesa do Estado;

c) o socorro público em caso de calamidade;

d) a salubridade pública;

e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios

de subsistência;

f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia
hidráulica;
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas,
estações de clima e fontes medicinais;

h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;

i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de

planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor
utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos
industriais;

j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;

k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou

integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-
lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de
paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;

l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis

de valor histórico ou artístico;

m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;

n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;

o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;

p) os demais casos previstos por leis especiais. (DECRETO-LEI 3365/41)

Art. 2º Considera-se de interesse social:

I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as

necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou
possa suprir por seu destino econômico;

II - VETADO

III - o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e

trabalho agrícola;

IV - a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou

tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de
mais de 10 (dez) famílias;

V - a construção de casas populares;

VI - as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e

serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação
armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente
aproveitadas;
VII - a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas
florestais.

VIII - a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados
ao desenvolvimento de atividades turísticas. (LEI 4132/62)

INDENIZAÇÃO NA DESAPROPRIAÇÃO

OBRIGATORIEDADE

CARACTERÍSTICAS:

a) Justa

b) Prévia

c) Em regra, em dinheiro

• Exceções ao pagamento em dinheiro: TÍTULOS

I – imóvel urbano para atendimento ao disposto no Plano Diretor: títulos da dívida pública

II – imóvel rural para fins de Reforma Agrária: títulos da dívida agrária

PROCEDIMENTO DE DESAPROPRIAÇÃO:

Fase Declaratória

 Expedição do decreto de desapropriação

 Efeitos do decreto
 Prazo de caducidade do decreto

Fase Executória

 Administrativa
 Judicial
AÇÃO JUDICIAL DE DESAPROPRIAÇÃO

 Quem ingressa com a ação?

 Qual o seu objeto?

 Ação autônoma para discutir outras questões

 Imissão provisória na posse

 Conclusão da desapropriação

QUESTÕES POLÊMICAS SOBRE DESAPROPRIAÇÃO

 Desapropriação de bens públicos

 Desapropriação indireta

 Direito de extensão

 Direito de retrocessão e tredestinação