Dir.

Administrativo III

Bens Públicos
Prof. Celso Guimarães Carvalho
Bens Públicos

Conceitos:

“Todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título,

pertençam às pessoas jurídicas de direito público, sejam elas
federativas, como a União, os Estados e os Municipios, sejam da
Administração descentralizada, como as autarquias, nestas
incluindo-se as fundações de direito público e as associações
públicas.” (Carvalho Filho – Manual de Dir. Administrativo).

“Bens públicos são todos os bens que pertencem às pessoas

jurídicas de Direito Público, isto é, União, Estados, Distrito
Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de
Direito Público, bem como os que, embora não pertencentes a tais
pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público.”
(Bandeira de Mello – Curso de Dir. Administrativo).
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Conceito Legal

Código Civil, art. 98 - São públicos os bens do domínio nacional

pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos
os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem.

Classificação - Quanto à titularidade

Federais (art. 20, CF): I - os que atualmente lhe pertencem e os
que lhe vierem a ser atribuídos; II - as terras devolutas
indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares, das vias federais de comunicação e à
preservação ambiental, definidas em lei; III - os lagos, rios e
quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países,
ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem
como os terrenos marginais e as praias fluviais; IV - as ilhas
fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as
praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas,
destas, as áreas referidas no art. 26, II;
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Classificação

Quanto à titularidade

Federais (art. 20, CF): IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas

limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas
oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a
sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço
público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26,
II; V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona
econômica exclusiva; VI - o mar territorial; VII - os terrenos de
marinha e seus acrescidos; VIII - os potenciais de energia
hidráulica; IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo; X -
as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-
históricos; XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
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Classificação
Quanto à titularidade

Estaduais (art. 26, CF): I - as águas superficiais ou subterrâneas,

fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na
forma da lei, as decorrentes de obras da União; II - as áreas, nas
ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio,
excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
III - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; IV - as
terras devolutas não compreendidas entre as da União e
municipais.

Municipais: Embora não haja previsão constitucional, são bens

municipais os que lhes pertencerem. Como regra, as ruas, praças,
jardins públicos, os logradouros públicos pertencem ao
Município. Integram-se entre seus bens, da mesma forma, os
edifícios públicos e os vários imóveis que compõem seu
patrimônio. E, por fim, os dinheiros públicos municipais, os
títulos de crédito e a dívida ativa também são bens municipais.
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Quanto à destinação

Bens de uso comum do povo – aqueles que se destinam à

utilização geral pelos indivíduos. Não se trata de propriedade
estatal, prevalece neste caso a destinação ao uso coletivo. São
bens de uso comum: os mares, as praias, os rios, as estradas, as
ruas e as praças (art. 99, I, Código Civil).

Bens de uso especial – visam à execução dos serviços

públicos em geral, a utilização destes bens é do Poder Público,
aberta à população de acordo com o serviço prestado. São bens de
uso especial: edifícios ou terrenos destinados a serviço ou
estabelecimento da Administração. (art. 99, II, Código Civil).

Bens dominicais – constituem o patrimônio disponível, objeto

de direito real ou pessoal das pessoas jurídicas de direito público
(art. 99, III, Código Civil). São bens dominicais as terras sem
destinação pública específica, os prédios públicos desativados,
os bens móveis inservíveis e a dívida ativa.
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Quanto à Disponibilidade

Bens Indisponíveis – aqueles que não ostentam caráter

patrimonial e não podem ser dispostos pelas pessoas a que
pertencem. São bens indisponíveis os bens de uso comum do
povo.

Bens Patrimoniais Indisponíveis – Tais bens, embora possuam

caráter patrimonial, são indisponíveis porque utilizados pelo
Estado para alcançar os seus fins. Enquadram-se nesta condição
os bens de uso especial.

Bens Patrimoniais Disponíveis – São bens patrimoniais que

podem ser alienados nas condições que a lei estabelecer. Trata-se
dos bens dominicais.
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Afetação e desafetação

Diz respeito aos fins para os quais está sendo utilizado o bem
público. Se um bem está sendo utilizado para determinado fim
público, diretamente pelo Poder Público ou pelos cidadãos,
diz-se que está afetado. Pelo contrário, o bem desafetado não
está sendo utilizado pela Administração.

Afetação – fato administrativo pelo qual se atribui ao bem

público uma destinação pública especial de interesse direto ou
indireto da Administração.

O fato administrativo tanto pode ocorrer mediante a prática de ato

administrativo formal (afetação de um bem dominical para
instalação de equipamentos públicos), como através de fato
jurídico (desafetação de um prédio em função de seu
desmoronamento).
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Regime Jurídico

Alienabilidade condicionada – De acordo com o CC art. 100:

“Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso
especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua
qualificação, na forma que a lei determinar”. O art. 101
complementa o tema: “Os bens públicos dominicais podem ser
alienados, observadas as exigências da lei”. A alienação de bens
públicos dominicais está prevista no art. 76 , I (imóveis –
avaliação, autorização legislativa e licitação na modalidade
leilão) e II (móveis – avaliação e licitação na modalidade leilão)
da Lei 14.133/21

Impenhorabilidade – penhora: ato de natureza constritiva que,

no processo, recai sobre os bens do devedor para propiciar a
satisfação do credor no caso do não cumprimento da obrigação. A
Execução contra a Fazenda Pública segue procedimento próprio
previsto no art. 100 da Constituição Federal e arts. 730 e 731 do
CPC, através do sistema de precatórios.
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Regime Jurídico

Imprescritibilidade – os bens públicos não são suscetíveis de

aquisição por usucapião (art. 102, CC) (art. 183, §3º e 191, CF)

Não onerabilidade – Os bens públicos não são sujeitos a

gravame que onerem o bem ao credor em caso de
inadimplemento de obrigação (penhor, hipoteca, anticrese).
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Uso do Bem Público por particular

Uso normal: Em regra, os bens de uso comum do povo devem

ser utilizáveis por todos do povo; os bens de uso especial têm a
utilização voltada para a Administração, cujo uso pode ser
regulamentado visando adequar a utilização ao interesse público.

Podemos, pois, alinhar as seguintes características do uso comum

dos bens públicos:
a) a generalidade da utilização do bem;
b) a indiscriminação dos administrados no que toca ao uso do
bem;
c) a compatibilização do uso com os fins normais a que se
destina;
d) a inexistência de qualquer gravame para permitir a utilização.
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Uso do Bem Público por particular

Uso anormal (especial): abarca todos os casos em que a fruição

por um ou mais particulares apresentar características que
escapem ao padrão usual. Ex.: a realização de um evento em um
bem de uso comum do povo; a instalação de restaurante em
prédio público. Como regra geral, a Administração deve ser
previamente consultada quanto à pretensão de uso anormal e
autorizar tal utilização.
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A fruição exclusiva dos bens públicos imóveis por particulares

Duas questões:

1. Qual é a forma de utilização do espaço público?

2. Há ou não necessidade de licitação para tal uso?

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A fruição exclusiva dos bens públicos imóveis por particulares

a) autorização de uso de bem público: ato administrativo

unilateral, discricionário e precário, pelo qual a Administração
atribui a um particular a faculdade de usar transitoriamente um
bem público de modo privativo, atendendo ao seu próprio
interesse.

Como o ato é discricionário e precário, ficam resguardados os

interesses administrativos. Sendo assim, o consentimento dado
pela autorização de uso não depende de lei nem exige licitação
prévia. Ex. feira pública em uma rua, fechamento de rua para
festas comunitárias.
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A fruição exclusiva dos bens públicos imóveis por particulares

b) permissão de uso de bem público: ato administrativo

unilateral, discricionário e precário, pelo qual a Administração
atribui a um particular a faculdade de usar transitoriamente um
bem público de modo privativo, atendendo ao mesmo tempo aos
interesses público e privado.
Quanto à exigência de licitação, deve entender-se necessária
sempre que for possível e houver mais de um interessado na
utilização do bem.
Dispensa: art. 17, I, f e h da Lei 8.666 permissões de uso de bens
imóveis residenciais e de bens imóveis de uso comercial de
âmbito local com área de até 250 m2 quando estiverem inseridas
em programas habitacionais ou de regularização fundiária de
interesse social desenvolvidos pela Administração Pública.

Ex.: instalação de uma banca de jornal em praça pública.

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A fruição exclusiva dos bens públicos imóveis por particulares

c) concessão de uso de bem público: contrato administrativo por

meio do qual um particular é investido na faculdade de usar de
um bem público durante período de tempo determinado, mediante
licitação, assegurando-se ao poder concedente as competências
próprias do direito público.

Ex.: concessão de área em prédio público para exploração de

lanchonete; concessão de área em unidade de conservação para
fins de exploração de empreendimentos turísticos.
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A fruição exclusiva dos bens públicos imóveis por particulares

d) concessão de direito real de uso: contrato administrativo pelo

qual o Poder Público confere ao particular o direito real resolúvel
de uso de terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre,
para os fins que, prévia e determinadamente, o justificaram.

O Art. 7º do Decreto-lei no 271/1967 traz o conceito legal: “É

instituída a concessão de uso, de terrenos públicos ou particulares,
remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como
direito real resolúvel, para fins específicos de regularização
fundiária de interesse social, urbanização, industrialização,
edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das
várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios
de subsistência, ou outras modalidades de interesse social de
áreas urbanas”.
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A fruição exclusiva dos bens públicos imóveis por particulares

d) concessão de direito real de uso

O direito real oriundo da concessão é transmissível por ato inter
vivos ou causa mortis, mas inafastável será a observância dos fins
da concessão. O instrumento de formalização pode ser escritura
pública ou termo administrativo, devendo o direito real ser
inscrito no competente Registro de Imóveis. Para a celebração
desse ajuste, são necessárias lei autorizadora e licitação prévia,
salvo se a hipótese estiver dentro das de dispensa de licitação.

A concessão de direito real de uso salvaguarda o patrimônio da

Administração e evita a alienação de bens públicos, autorizada às
vezes sem qualquer vantagem para ela. Além do mais, o
concessionário não fica livre para dar ao uso a destinação que lhe
convier, mas, ao contrário, será obrigado a destiná-lo ao fim
estabelecido em lei, o que mantém resguardado o interesse
público que originou a concessão real de uso.
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A fruição exclusiva dos bens públicos imóveis por particulares

d) concessão de direito real de uso

O direito real oriundo da concessão é transmissível por ato inter
vivos ou causa mortis, mas inafastável será a observância dos fins
da concessão. O instrumento de formalização pode ser escritura
pública ou termo administrativo, devendo o direito real ser
inscrito no competente Registro de Imóveis. Para a celebração
desse ajuste, são necessárias lei autorizadora e licitação prévia,
salvo se a hipótese estiver dentro das de dispensa de licitação.

A concessão de direito real de uso salvaguarda o patrimônio da

Administração e evita a alienação de bens públicos, autorizada às
vezes sem qualquer vantagem para ela. Além do mais, o
concessionário não fica livre para dar ao uso a destinação que lhe
convier, mas, ao contrário, será obrigado a destiná-lo ao fim
estabelecido em lei, o que mantém resguardado o interesse
público que originou a concessão real de uso.
OBRIGADO!

CELSOGCARVALHO@HOTMAIL.COM