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OVÍDIO PAHULA

LIÇÕ
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

OVÍDIO PAHULA
MESTRE E DOUTORANDO EM DIREITO (CIÊNCIAS
JURÍDICO-ECONÓ MICAS) PELA FACULDADE DE
DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA

Docente da Faculdade de Direito da U


niversidade «Mandume-ya-Ndemufayo»

LUBANGO (ANGOLA)

MANUAL DE FINANÇAS PÚBLICAS E

DE DIREITO FINANCEIRO ANGOLANO

1-ª EDIÇÃ O

2
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

DEDICATÓRIA

AOS

Aos meus antigos e actuais estudantes


(a razão de existência destas lições)

3
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

NOTA INTRODUTÓRIA
Este trabalho é resultante das lições do autor na regência da cadeira de
finanças públicas e direito financeiro na Faculdade de Direito da Universidade
“Mandume-ya-Ndemufayo” na Cidade do Lubango (Angola) nos anos lectivos
de 2010, 2011, 2012 e 2013.
Entendemos que uma Faculdade só se ergue e se afirma no espaço
científico quando os seus docentes trazem à estampa os seus escritos. A
Faculdade não cresce e não avança com meras e supérfulas reuniões
administrativas.

“A administração mata a ciência”.

Com certeza que estas lições ainda são pioneiras como a própria
academia (Universidade “Mandume-ya-Ndemufayo” ).

Mas, é preciso começar.

Com efeito, é importante e urgente a união dos esforços de todos


(académicos, governantes, empresários, cidadãos) com vista o engran
decimento da ciência nesta parcela do território nacional, isto é, nas províncias
da Huíla, Namibe, Cunene e Kuando-Kubango, constituindo tal desiderato a
base fundamental do desenvolvimento.

No contexto hodierno – a Universidade deve apontar caminhos com


vista a encontrar soluções consentãneas para os problemas da sociedade.1

O propósito fundamental do ensino desta disciplina é o de fornecer aos


alunos conhecimentos técnicos e científicos intermédios numa visão
transversal e pluridisciplinar que lhes permitam analisar os fenómenos
atinentes as finanças públicas numa perspectiva analítica na base do
enquadramento jurídico- institucional das entidades do sector público.

No mesmo sentido, se estudaram os fundamentos da intervenção do


sector público (direito financeiro) numa economia de mercado tendo como
esteio os tradicionais princípios de afectação, distribuição e estabilização.

A realidade institucional e financeira da administração pública angolana


bem como os processos de elaboração, aprovação, execução e controlo do
orçamento geral do Estado angolano incluindo a descrição do seu sistema
1
Pahula, Ovídio – O furto e roubo de gado bovino e as suas implicações politicas, económicas, sociais e culturais – comunicação proferida no dia 14 de
Junho de 2012 no âmbito da 1ª conferência cientí fica da Universidade “Mandume” na Cidade do Lubango ﴾inédito﴿.

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Ovídio Pahula

fiscal, mereceram por parte deste estudo uma atenção especial.

Por último, tratou-se o crónico e polémico papel do Estado no que tange


a decisão política no domínio das finanças públicas (políticas financeiras)
numa perspectiva da teoria da escolha pública.

Finalmente, fez-se uma incursão na teoria sobre as finanças locais (


com uma proposta sobre o que deverão ser as bases estruturantes, no nosso
entender, da futura lei sobre as finanças locais), tendo em linha de conta que
se vislumbra, para breve, a institucionalização do poder local em Angola.

Este manual foi feito com o objectivo de colmatar a gritante falta de


bibliografia na Faculdade, sem perdermos de vista o incontornável rigor e
fiabilidade científica.

Prometemos, obviamente, desenvolver e ampliar a 2ª edição destas


lições. Este trabalho, como é natural, enferma de deficiências e limitações.
Todavia, as sugestões e posições académico – científicas plasmadas neste
texto são da inteira responsabilidade do autor.

LUBANGO, AOS 25 DE JULHO DE 2013.

OVÍDIO PAHULA
MESTRE E DOUTORANDO DIREITO (CIÊNCIAS JURÍDICO - ECONÓMICAS)
DOCENTE DA FACULDADE DE DIREITO DA
UNIVERSIDADE MANDUME – YA – NDEMUFAYO – LUBANGO -ANGOLA).

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Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Prefácio do Professor Doutor Eduardo Paz Ferreira


(Professor Catedrático da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa)

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Ovídio Pahula

I PARTE
CAPÍTULO I
O FENÓMENO FINANCEIRO

1. NOÇÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS

1.1. Origem da expressão «finanças públicas».


Há quem defenda2 que a raíz etimológica da expressão finanças públicas
proveio da expressão «finis» - que significa, quiçá, termo e prazo e/ou
podendo significar, também, vencimento da dívida.

Nos séculos XII e XIV as ideias de débito, de prestação, terão sido expressões
oriundas do latim medieval «finatio» e «financia» cuja génese terá sido da
palavra «finis».

1.2. Acepções da palavra «finanças públicas»

Para o ilustre professor português de finanças públicas – Sousa Franco3


(1942-2004)– a expressão finanças públicas pode significar três sentidos
fundamentais:

• Sentido orgânico – quando as finanças públicas designam “o conjunto


dos órgãos do Estado ou de outro ente público (incluindo a parte
respectiva da administração pública) a quem compete gerir os recursos
económicos destinados à satisfação de certas necessidades sociais
(Por exemplo: ministério das finanças)”.
• Sentido objectivo – quando o Estado ou outro ente público “exerce uma
actividade através da qual afecta bens económicos á satisfação de
certas necessidades sociais”.
2
Martinez, Soares – Introdução ao Estudo das Finanças, Cadernos de ciência e técnica Fiscal, Lisboa, 1967, páginas 19 e seguintes.
3
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – Volume I e II – 4ª- Edição – 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007
– Página 4.

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• Sentido subjectivo – quando se está a referir a “disciplina científica que


estuda os princípios e regras que regem a actividade do Estado com o
fim de satisfazer as necessidades que lhes estão confiadas”.

No entender de Sousa Franco4 – o sentido objectivo e subjectivo da palavra


finanças públicas – desembocam no ponto de vista de economia pública5, isto
é, na abordagem do assunto numa perspectiva “estritamente analítica a partir
de modelos teóricos 6”; enquanto o sentido de expressão finanças públicas –
deve seguir “o estudo deste fenómeno, quando é feito numa óptica de
economia aplicada, fundamentalmente segundo métodos indutivos e
institucionais e em valores monetários (não reais).” 7 Aquele ilustre professor
de Lisboa definiu as finanças públicas – como “ a actividade económica de um
ente público tendente a afectar bens à satisfação de necessidades que lhe
estão confiadas.”8

Quanto a nós – finanças públicas – representam o esforço laboral (na esfera


económico - financeira) confiado aos entes públicos (Estado, autarquias locais
e/ou regiões autónomas), pelos eleitores, com vista a colocar bens indispensá
veis, aos membros da sociedade, tendentes à satisfação das suas carências.

4
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – Volume I e II – 4ª- edição – 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 –
página 4.
5
Economia Pública – é o ramo da economia que estuda a influência das receitas e despesas dos governos sobre o resto da economia.
6
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Santos, José Carlos Gomes – Economia e Finanças Públicas – 2ª- edição – Escolar Editora – 2007 – Páginas
Introdutórias.
7
Sobre este assunto ver:
- Cavaco Silva «Economia Pública» e Sousa Franco - «Finanças Públicas», em enciclopédia Polis, volumes II e III, S .
8
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – Volume I e II 4ª- edição – 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007
Página 3.

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1.3. FINANÇAS PÚBLICAS E FINANÇAS PRIVADAS

No mundo, tal qual o Estado dispõe dos seus meios (finanças públicas) para a
satisfação das necessidades colectivas (produção de bens públicos e semi - p
úblicos); os privados (empresas privadas, famílias, cidadãos), também
dispõem dos seus meios (finanças privadas)9 para a satisfação das suas
necessidades.

Todavia, o cerne fundamental da questão (finanças públicas e finanças p


rivadas) é o da fonte de financiamento das despesas do Estado e dos privados.
Se por um lado o financiamento dos privados (empresas privadas, famílias,
cidadãos) provém do dinheiro do dono e/ou dos sócios da empresa,
empréstimos bancários, salários, etc. Por outro, o financiamento das despesas
do Estado tem como fonte principal e primordial os impostos.10 Porém, não
significa que o Estado não disponha de algumas empresas11 para cobrir certas
despesas com a produção dos respectivos bens imprescindíveis à satisfação
de algumas necessidades colectivas.

Na verdade, só o Estado por dispor de “ius imperii” pode cobrar receitas aos
cidadãos de forma coactiva, cobrindo a maior parte das suas despesas “com
um meio de que só ele dispõe a receita dos impostos” 12.
Dito de outro modo, para além do Estado, nenhum outro ente privado dispõe
deste meio de cobrança de receitas ao cidadão de forma coactiva (impostos).
Isto significa que a base de financiamento das empresas privadas se
circunscreve na troca cujos lucros dependem da qualidade e quantidade das
mercadorias bem como da oportunidade e saída dos produtos que geram
lucro, base fundamental das receitas das empresas privadas cujo objecto de
estudo pertence à economia política; enquanto a actividade de arrecadação de
receitas por parte do Estado com vista à satisfação das necessidades
colectivas – é objecto de estudo das finanças públicas (mais, concretamente,
do direito fiscal).

Finalmente, neste ponto, resta-nos estabelecer as principais distinções entre


9
Para Elisa Rangel Nunes – lições de Finanças Públicas e Direito Financeiro – Anístia Edições, Lda. 2007 – Página 56 – Finanças Privadas – é a faixa da
ciência das Finanças que se ocupa do modo de obtenção e gestão dos recursos financeiros (monetários) dessas economias e dos particulares (Pessoas
singulares e empresas).
10
Para Cardoso da Costa – Curso de Direito Fiscal, 2ª- edição, Atlântica, Coimbra, 1972 – imposto – é uma prestação pecuniária, unilateral, definitiva e
coactiva, exigida de detentores de capacidade contributiva a favor de entidades que exerçam funções Públicas com vista á realização de fins públicos não
sancionatórios.
11
Por exemplo: Empresas Públicas e Mistas.
12
Ribeiro, José Joaquim Teixeira – Lições de Finanças Públicas – 5ª- edição refundada e actualizada (reimpressão) – Coimbra – Editora – 1997 – Página 35.

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as finanças públicas e finanças privadas nos seguintes termos:

● O financiamento dos privados é, geralmente, proveniente da venda dos seus


bens e serviços, isto é, dos “preços recebidos em troca daquilo que produzem”
13.

● Embora existam receitas provenientes de trocas de algumas empresas


públicas que produzem bens e serviços com carácter lucrativo (em menor
escala), o financiamento maioritário do Estado tem origem na cobrança dos
impostos.
● Na cobrança de impostos, o cidadão é obrigado, de forma coactiva, a pagar a
prestação pecuniária ao Estado; sem, no entanto este (Estado) prestar
qualquer contrapartida ao contribuinte.
● Os impostos são um meio de obtenção de receitas única e exclusivamente
do Estado.
● Nenhuma empresa privada está autorizada a cobrar impostos, sob pena de
incorrer numa ilicitude criminal e/ou ci vil.
● Nas finanças públicas as receitas e as despesas são fixadas em
consonância com os fins que o Estado pretende atingir. 14
● Nas finanças privadas – são as receitas que determinam as despesas.

O Estado não deve cobrar impostos de forma anárquica; porquanto, à medida


que aumenta os impostos; também, por parte dos cidadãos, cresce o
sentimento de resistência que pode perigar, até, a popularidade do(s)
partido(s) político(s), no poder, nos iminentes pleitos eleitorais.

Por isso, a cobrança de impostos deve ser doseada de forma inteligente de


modo a se atingir os fins que o Estado pretende sem, no entanto, criar um
sentimento de repulsa no seio dos contribuintes.

13
De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas – I S C S P – Lisboa – 1992 – página 23.
14
Duverger, Maurice – Finances Publiques – 8ª- ed. Thémis, Paris, 1975, página 272.
foi infeliz, quanto a nós, a afirmação de Fernando de Castro Paiva -Lições de Direito Financeiro e de Finanças Públicas Angolanas edição da F.
D. U. A. N. 1ª- edição – 1998 – página 30, ao sustentar que «Nas finanças do Estado não são as receitas que determinam as despesas, mas sim as despesas
que determinam as receitas.»

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1.4. O FENÓMENO FINANCEIRO


O fenómeno financeiro na sua desenvoltura económica se apresenta como um
modo de actuação na veste de economia privada, comunitária, cooperativa ou
colectiva pública.

Quando determinados grupos de “indivíduos, famílias ou organizações de


base contratual que, na produção, no consumo, na repartição ou circulação,
actuam, unidades individuais ou como organizações de mera base contratual,
na satisfação das respectivas necessidades, segundo critérios
15
predominantemente individuais,” estamos em presença de uma economia p
rivada, em regra, contratual.

Noutro prisma, determinados grupos organizam-se, na base de uma disciplina


institucional interna do grupo, sem recorrer a mecanismos coactivos externos,
com o fito de satisfazerem as suas necessidades no âmbito de um plano c
ooperativo ou colectivo; aquí estamos perante uma economia comunitária, c
ooperativa ou colectiva.

Por exemplo: as unidades cooperativas auto – gestionárias.

A economia pública – se caracteriza pelo agrupamento de pessoas em


organizações políticas dotadas de órgãos investidos de poderes de autoridade
com a possibilidade, se necessário, de recorrer à coacção para a
concretização dos intentos da colectividade.

O sistema económico, até hoje, funciona com dois princípios opostos:

a) – De economia pública
b) – De economia privada

Tais princípios opostos definem, sem sombra de dúvidas, o tipo de sistema e


conómico predominante num determinado País.

Nos nossos dias, é quase impossível “encontrar sistemas puros que adoptem
completamente e em sentido exclusivo um ou outro destes princípios, sendo

15
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª- edição – 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 –
página 5.

11
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possível assim assistir a diversas gradações onde o carácter misto se


evidencia.” 16

2. O PODER E A ECONOMIA
2.1. A ordenação económica

O poder político e a economia encerram uma relação secular e intrínseca tal


qual a sombra coexiste com a luz. Com efeito, o que nos interessa, neste
estudo, é aflorar o tipo de relação que encerra o poder político e a economia.

É entendimento pacífico que a relação entre o poder político e a economia


encerra três (3) tipos de faces:

● Ordenação da actividade económica ou ordenação económica


● Intervenção económica
● Actuação económica

a) Ordenação da actividade económica ou ordenação económica

- Consiste no princípio de que os sujeitos económicos (Estado, entes públicos


e privados) no âmbito da sua actividade económica prossigam acções que
caibam dentro de um conjunto de normas jurídico-legais (constituição, 17l
egislação económica) que têm como fito definir as balizas próprias da sua
actuação no contexto de uma filosofia económico-social específica que pode
ser liberal, intervencionista, dirigista ou colectivista; estruturando, assim, a
actividade económica e condicionando, também, através de normas jurídico-
económicas concretas os limites da actuação desses sujeitos económicos.

b) – intervenção económica

Quando o Estado usa o seu “ius imperii” com a finalidade de modificar a


actuação livre e normal do mercado, recorrendo a meios18 que visem
modificar o comportamento dos sujeitos económicos, sem, no entanto,
alterar o quadro geral das actividades económicas; estamos, então, em
presença da intervenção económica.
16
- De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas – I S C S P – U T L – 1992 – página 28.
No mesmo sentido, Manuel José Alves da Rocha – Finanças Públicas – U. C. A – F. E. G. – centro de Estudos e Investigação Cientifica – Luanda – Julho
de 2006 – página 110, escreveu:
«porquanto, um sistema económico não pode apenas ser enfocado como Público ou Privado, porquanto envolve, sempre, a interacção entre aqueles dois
sectores».
17
Para António L. de Sousa Franco – Finanças Públicas e Direito Financeiro – Volume I e II 4ª- Edição – 11ª- reimpressão – Almedina. Coimbra – 2007 –
página 8, constituição económica é o "conjunto de princípios gerais, aos quais deve obedecer toda a vida económico-social, e também a produção de normas
Jurídicas ou as situações e relações Jurídicas a ela pertinentes. ”
18
Por exemplo: Restrição de créditos de determinados sectores, fixação de quotas do mercado, produção de disposições directamente limitativas, restrições
financeiras, agravamento dos impostos, simples movimentos de persuasão e, até, coacções psicológicas

12
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A intervenção económica pode ser directa ou indirecta no âmbito do plano de


uma actuação versátil e variável do Estado na actividade económica.

No mesmo sentido, Sousa Franco19 enfatiza que a “actuação estadual tenta


modificar a forma natural como esses agentes actuariam……… sem tão pouco
tomar ele próprio decisões relativas à utilização de bens e satisfação de
necessidades sociais ou estaduais (isto é, sem ser ele próprio sujeito
económico).”

c) Actuação económica

Nas distintas estruturas sócio–económicas20 - O Estado pode actuar, ele


próprio, como sujeito económico, colectivo ou social, chamando junto de si a
satisfação das necessidades, em todo ou em parte, da colectividade; sem
prejuízo da sua actuação em zonas tradicionais, tais como a defesa,
segurança e justiça.

A actuação económica estadual pode-se traduzir na produção de bens


directamente: defesa nacional, Polícia e segurança, por exemplo, isto é, não há
nenhum Estado no mundo que não chama junto de si esses dois bens (defesa
e segurança) para a sua sobrevivência.

No entanto, na sua actuação económica de produção de certos bens, 21 os


Estados no mundo tomam posições multiformes.

Há Estados que chamam junto de si a produção de determinados bens e


outros não; porquanto, determinados Estados intervêm em esferas de
actuação económica sem utilizar o seu “ius imperii”, isto é, o Estado se
converte num “produtor como outro qualquer: quer seja monopolista, quer se
integre num esquema concorrencial; quer seja em regime de preços livres,
quer se socorra de preços dirigidos; tanto se tiver organizações de tipo
empresarial, como se sujeitar a critérios, as vezes pouco económicos, de
gestão dos serviços públicos com carácter estritamente político. ” 22

19
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito – Financeiro – volume I e II – 4ª- edição 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 –
página 11.
20
Para António L. de Sousa Franco – Finanças Públicas e Direito Financeiro – Volume I e II 4ª- edição – 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 –
Páginas 46 e 47 – Estruturas Sócio-Económicas – “é a forma como se configuram numa dada economia, quer os seus elementos extra – económicos
(condições geográficas, demográficas, institucionais, etc.), quer os elementos económicos permanentes: as estruturas de produção, da repartição, da
circulação e do consumo (estruturas económicas)”.
21
Por exemplo: correios e telecomunicações, certas modalidades de crédito, rádio e televisão, etc.
22
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª- edição – 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 –
Página 12.

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Na actuação económica em sentido próprio – O Estado actua como sujeito ou


agente económico optando por escolhas que mais lhe convêm a favor da
satisfação das necessidades mais prementes da colectividade ou no interesse
da manutenção do seu aparelho estatal.

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3. FINANÇAS PÚBLICAS E OS SISTEMAS


ECONÓMICO-SOCIAIS

3.1. Sistema Colectivista (Socialista) e as Finanças P


úblicas

Os ventos da revolução industrial produziram profundas transformações no


contexto das técnicas, de produção, das instituições económicas, e, até, nas
mentalidades e nos comportamentos dos habitantes do planeta naquela
época; surgindo, assim, dois sistemas económicos que perduram até aos
nossos dias.
Tais sistemas económicos (de economia de poderio ou socialista) e capitalista
(de economia de mercado ou de “livre empresa”), “embora não gémeos são
irmãos, isto se os analisarmos de um ponto de vista económico, social,
tecnológico e científico, e não duma perspectiva política” 23; porquanto, “ambos
se baseiam na sujeição a uma tecnologia complexa e dinâmica, no predomínio
da indústria e dos serviços, etc.” 24
A existência de qualquer Estado implica que o mesmo disponha de recursos
económicos possíveis tendentes a ajudar a realizar as suas tarefas25 gerais e
específicas.

Os sistemas económicos colectivistas (de economia de poderio ou socialistas)


– não obstante as suas variedades e transformações intrínsecas que
sofreram, tomamos como sistema económico padrão – O soviético (que
vigorou de 1917 à 1990) – cujos traços característicos são os seguintes:

● Existência da propriedade colectiva dos meios de produção como âmago


imperativo da ordem jurídica da economia.
● Estado como panificador e gestor administrativo da economia.
● Privilégio da actividade económica planificada em detrimento das leis do
mercado.
● O bem-estar colectivo, a disciplina e a solidariedade social constituem o “
calcanhar de aquiles” da ideologia do sistema político e económico. 26

23
De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas – I S C S P – Lisboa – 1992 – página 66
24
ibdem – página 66.
25
Por exemplo: a satisfação das necessidades da colectividade bem como a sua função
tradicional, isto é, a de garantir a defesa, segurança, paz e tranquilidade.
26
Pahula, Ovídio – A evolução da Constituição Económica Angolana (tese de mestrado) – Lisboa – Novembro de 2008 – página 32.

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No entanto, a questão fulcral é de saber como o Estado colectivista mantém o


seu sustento e de que tipo de finanças públicas dispõe? O pai da revolução «
socialista soviética» – Lénine – sublinhara: «…… todas as reformas estariam
condenadas ao insucesso se a política financeira a empreender não fosse
bem-sucedida» 27.
Aqui chegados, podemos inferir, que as finanças públicas nos sistemas
económicos colectivistas “existem”; porquanto, qualquer Estado no planeta
para existir tem de dispôr de meios económicos para manter, em primeiro
lugar, a sua tradicional função (defesa, segurança, burocracia, etc.); sem
olvidar que o mesmo só pode funcionar com eficiência se chamar junto de si
uma organização e eficiência do sector público – administrativo, produtivo,
orçamental e empresarial estatal.

A actividade financeira no sistema económico colectivista, “decorre


porquanto, numa economia, de modo geral, segundo regras e instituições cuja
forma se aproxima da das sociedades ocidentais (orçamento, contas do
Estado, receitas e despesas semelhantes ás capitalistas etc.); só que a função
que exercem é profundamente diferente da das economias capitalistas – e a
função acaba por transformar o órgão……… ” 28

27
Martinez, Soares –. Introdução ao Estudo das Finanças, Cadernos de ciência e técnica Fiscal, Lisboa, 1967, páginas 159.
28
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª- edição – 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 –
Página 69.

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3.2. SISTEMA CAPITALISTA (DE ECONOMIA DE


MERCADO) E AS FINANÇAS PÚBLICAS
O sistema económico capitalista (de economia de mercado ou da “livre
empresa”) encerra, no essencial, as seguintes características:

● Existência de instituições j urídico – económicas típicas, tais como:


a) – mercado, empresa e capital, iniciativa e propriedade privadas.
● Produção dinâmica fundada numa técnica muito avançada.
● O lucro e o ganho como escopo fundamental das actividades económicas.29

3.3. OS REGIMES ECONÓMICOS E AS DOUTRINAS

O funcionamento do sistema económico pode conhecer distintas formas no


âmbito de múltiplas articulações entre o poder político e a actividade
económica – cujo comportamento se designa por regime económico30

No sistema económico deparamo-nos com dois regimes fundamentais:

● Liberalismo
● Intervencionismo

Liberalismo - neste tipo de sistema económico – o Estado intervêm na


economia, de forma quase insignificante, deixando os sujeitos económicos
mais livres e à mercê das leis do mercado –laissez-faire - (esta é a base
fundamental da teoria da mão invisível de Adam Smith).

Intervencionismo– neste tipo de sistema económico – o Estado intervém na


economia como ordenador e interventor sem, no entanto, beliscar o respeito
pela propriedade e iniciativa privadas. 31
No que tange às doutrinas económicas, elas inspiram os sistemas económicos
, mormente, no plano financeiro.

29
Pahula, Ovídio – A Evolução da constituição Económica Angolana – Tese de Mestrado – Lisboa – 2008 – página 30.
30
Para Sousa Franco – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª- edição – 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 – página 50 - “
Embora o conceito de regime seja bem mais amplo, podendo designar todas as formas de articulação estrutural do poder com a actividade económica”
31
Sobre os regimes Liberalistas e intervencionistas do sistema Económico Capitalista, ver: Pahula, Ovídio – A Evolução da Constituição Económica Angolana
(Tese de Mestrado – 2008) – páginas 30 e 31.

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Ovídio Pahula

Não obstante que alguns autores32 defendam a existência de quatro grandes


famílias 33 das eminentes doutrinas económicas; quanto a nós, as mesmas se
reduzem, apenas, a duas:

● Individualismo
● Colectivismo

Individualismo – defende, obviamente, o sistema económico do capitalismo


que comunga a economia de mercado cuja pedra angular, embora com
algumas variedades34, assenta na propriedade privada dos meios de produção.

Quanto ao colectivismo — é inspirado no Marxismo – Leninismo — cujo âmago


do sistema económico assenta na propriedade colectiva dos meios de
produção.

Finalmente, é de sublinhar que os sistemas económicos, actualmente,


inspiram-se no capitalismo e/ou no colectivismo não obstante que os mesmos
se apresentem com diversas cambiantes e variantes nos distintos Países.

32
António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª- edição – 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 Página
51.
33
Individualismo, concepções solidárias, organicistas e transpersonalismos sociais.
34
Podemos enumerar outros modelos de sistemas económicos não dominantes tais como: o cooperativismo, o socialismo autogestionário, a social –
democracia avançada, o comunitarismo terceiro – mundialista, etc.

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3.4. FINANÇAS LIBERAIS E NEUTRAS

O periòdo secular – XIX – XX (início) – foi marcado pela época do liberalismo


económico, o que influenciou, também, as finanças públicas, cuja designação,
na altura, se convencionou chamar de finanças clássicas onde a base da sua
sustentabilidade assentava na teoria dos grandes pensadores económicos da
época35, que defendiam que o Estado devia manter a sua posição de
responsabilidade primordial e imperativa (defesa, segurança, ordem interna, j
ustiça); colocando-se, assim, equidistante da economia, privilegiando-se,
deste modo, “as iniciativas individuais dos cidadãos, a concorrência e que as
leis do mercado se desenvolvessem livremente”.36

As finanças neutras – traduzem o posicionamento neutral no relacionamento


da actividade económica geral e da actividade financeira. Dito de outro modo,
os sujeitos económicos devem desenvolver a sua actividade sem o mínimo de
perturbação da actividade financeira.

Para Sousa Franco37 - da ideia de neutralidade derivam duas consequências:

— A actividade financeira deve decorrer de forma que não cause distorções da


actividade económica privada (deve «deixar a economia como estava antes»
de pagar o imposto ou suportar a despesa, ou o mais perto possível…);

— As instituições e a actividade financeira não devem propor-se qualquer


finalidade de alteração ou comando da actividade económica privada (a única
«política financeira» é que não deve haver políticas financeiras, no sentido
intervencionista e voluntarista) ”.

35
Adam smith, Jean – Baptiste Say, David Ricardo e outros.
36
- Nunes, Elisa Rangel – Lições de finanças Públicas e de Direito Financeiro – Anístia Edições – 2007 – página 61.
37
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª- edição – 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007
Página 55.

19
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

3.5. O INTERVENCIONISMO FINANCEIRO E AS


FINANÇAS ACTIVAS

3.5.1. O INTERVENCIONISMO E O DIRIGISMO

Werner Sombart defende que na fase do «capitalismo tardio», o mercado ao


longo do seu funcionamento mostra-se impróprio, arbitrário e, até, várias
vezes, um estorvo no que tange aos princípios básicos da concorrência
económica, o que obriga o Estado a intervir na actividade económica com o
fito de corrigir tais falhas de mercado38, sem prejuízo dos princípios
fundamentais do sistema de mercado.

Esta é, de resto, a doutrina e a prática do conceito do intervencionismo.


Todavia, quando o Estado com o objectivo de atingir metas específicas no
domínio económico impõe determinadas regras de actuação económica aos
sujeitos económicos, inclusive privados, estamos em presença do dirigismo.

A diferença fulcral entre o intervencionismo e o dirigismo é que no primeiro a


actuação estadual se reduz a “correcções” pontuais do funcionamento do
mercado; enquanto no segundo – O Estado aumenta a sua presença na
actividade económica, criando e aumentando órgãos do sector público
acompanhados de instrumentos de regulação tais como: legislação
económica, planos, e.t.c.

Para Sousa Franco39 — “……… o certo é que a diferença entre estas duas
fórmulas é sobretudo qualitativa. Num caso — intervencionismo — há apenas
uma ideia de correcção, enquanto no outro — dirigismo – há já uma ideia de
direcção da economia.”

38
Para Mankiw, N. Gregory no seu livro – Principles of economics – 2ª- reimpressão da 1ª- edição de 2005 – página 154, “quando os mercados falham, a
política pode, em alguns casos, solucionar o problema e aumentar a eficiência da economia; contudo, prossegue: Apesar da possibilidade, das falhas de
mercado, a mão invisível, do mercado é de importância extraordinária”.
39
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª- edição – 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007
Página 62.

20
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

3.5.2. FINANÇAS MODERNAS

Nos nossos dias, é frequente ouvir falar de finanças modernas. O que se pode
entender, então, por finanças modernas? Não obstante o entendimento
diversificado que paira nos distintos Países, mormente, da união europeia que
integram a união económica e monetária; o conceito de finanças modernas —
encerra a hibridade elementos típicos do intervencionismo e do
constitucionalismo financeiro40 cujas características globais se resumem,
essencialmente, no seguinte:

● “As finanças públicas modernas devem ser sustentadas. Isto significa que
os défices públicos e a dívida pública são controlados de forma a manterem
uma estabilidade inter - temporal, o que parece exigir algumas regras de
natureza constitucional;

● O orçamento do Estado comporta uma parcela significativa das despesas


para efeitos de melhor afectação dos recursos e para o crescimento
económico e outra parcela significativa para a promoção da justiça social e
diminuição das desigualdades;

● As despesas correntes são financiadas por impostos enquanto parte das


despesas de capital são financiadas pelo recurso ao endividamento;

● A actividade financeira do Estado não se limita às administrações públicas,


mas também a um sector público empresarial” 41

40
Voltaremos aeste assunto no ponto 4.4. do capítulo I deste trabalho
41
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes─Economia e Finanças 2ª edição ─ Escolar Editora─ 2007, página 35.

21
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

4. DIREITO FINANCEIRO

O direito financeiro — é «constituído pelas normas que regem a obtenção, a


gestão e o dispêndio dos meios financeiros». 42

As normas financeiras — podem ser internas — quando regulam a organização


e o funcionamento da actividade financeira do Estado e outras entidades
públicas. 43

Exemplo: regulamentos internos do ministério das finanças.

externas — quando regulam as relações financeiras do Estado com os p


articulares. 44

Ex: normas de lançamento de empréstimo público.

4.1. Natureza jurídica do direito financeiro

A natureza jurídica do direito financeiro assenta na grande discussão da sua


inserção na esfera do direito público ou privado.

Partimos do princípio de que para que exista autonomia num determinado


ramo de direito é necessário que haja critérios objectivos e subjectivos45 no
âmbito da prática da actividade financeira. A destrinça da autonomia do direito
financeiro tem levado os grandes tratadistas 46 desta matéria a profundos e
acalorados debates.

Para vinculrmos a natureza jurídica do direito financeiro, — como ramo do


direito público, basta recordar que o fenómeno financeiro é resultante da
satisfação de necessidades públicas a cargo de um ente público, dotado de “
ius imperii”, que define o modo, como e quando satisfaz as necessidades
públicas tendo como recurso, quando necessário, a coacção.

42
Paiva, Fernando de Castro — Lições de Direito Financeiro e de Finanças Públicas Angolanas – 1ª edição – 1998 – página 34.
43
ibidem.
44
ibidem.
45
Para Sousa Franco — Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª- edição – 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 – Página 99 - os
critérios objectivos são os atinentes a “autonomia como conjunto de normas, relações e instituições distintas das demais e dotados de um espírito e de
regimes comuns próprios”.
— Os critérios subjectivos — abrangem a autonomia da disciplina Jurídica que as tem como objecto.
46
Vanoni, Armindo Monteiro, Gianini, Berliri, Cocivera, Soarez Martinez, e.t.c.

22
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Daí, tal especificidade (coacção) que tem o fenómeno financeiro, qualifica o


direito financeiro como o ramo do direito público.

Como qualquer outro ramo do direito, O direito financeiro não dispensa,


obviamente, o direito privado para cumprir o seu papel, como por exemplo,
recorre “ao direito das relações decorrentes do imposto ou do empréstimo
público, ou ao direito processual comum para as normas que regulam o
contencioso fiscal….”. 47

É inquestionável a unidade e homogeneidade da ordem jurídica onde releva,


obviamente, a autonomia de qualquer ramo do direito; Daí, a impossibilidade
de existência de um ramo de direito totalmente independente sem nenhum
vínculo com outros ramos. Por isso, as “zonas cinzentas” que apresentam o d
ireito financeiro na fronteira entre o direito público e o direito privado não
impedem, de forma nenhuma, a autonomia do direito financeiro, 48 já que “as
normas financeiras são, e devem ser, orientadas segundo razões próprias, em
dependência de princípios característicos, em obediência a um espírito
inconfundível. Aí reside a autonomia do direito financeiro, tão independente
como qualquer outro, embora devendo manter ligações permanentes com os
demais ramos de direito” .49

A autonomia do direito financeiro é hoje uma realidade no plano da doutrina


internacional, embora em Portugal, por exemplo, o tratamento didáctico e
cientifico deste ramo do direito não corresponda, em grande medida, ao
tratamento que é dado ao Direito Fiscal.

47
Franco, António Luciano de Sousa — Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª- edição – 11ª- reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007
página 103.
48
Sobre a autonomia do Direito Financeiro, — entre vários autores, ver: — De Bujanda, Sainz — Hacienda Y Derecho, I, 1962, páginas 28-46.
— GIOGETTI, A — Lezioni di Scienza delle Finanze e di diritto Finanziario, I, 1972 – páginas 211 e seguintes.
— Teixeira, A. Brás — Finanças Públicas e Direito Financeiro — 1989 – páginas 11-23 e bibliogra fia aí citada.
49
Martinez, Pedro Soares — Manual de Direito Fiscal, Almedina, 1993 – página 16.

23
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4.2. FONTES DO DIREITO FINANCEIRO ANGOLANO

A lei, lato sensu, representa a fonte tradicional do direito financeiro.

O direito financeiro — do ponto de vista estrutural encontra-se intrinsecamente


ligado à organização do Estado no âmbito das relações que mantém com os
cidadãos; a constituição formal é, sem sombra de dúvidas, a sua fonte
importante e primordial quer no domínio da organização quer no âmbito das
normas jurídicas perceptivas ou no plano orientador e programático.

Podemos enumerar as fontes do direito financeiro angolano do seguinte


modo:

4.2.1. Constituição da República de Angola de


05 de Fevereiro de 2010.

●Princípios gerais (artº- 23-º, 90-º e outros).

● Orçamento (art-º 104-º e alínea e) do art-º 161-º).

● Impostos (art-º 102-º e alínea o) do art-º 162-º).

● Empréstimos (alínea d) do art-º 162-º).

● Responsabilização e controlo financeiro (alínea b) do artigo 162-º e artigo


182-º).

● Autonomia financeira autárquica (artigo 215-º e nº 3) do artigo 217-º).

● Tratados internacionais (alínea l), k) do artigo 161-º).

24
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4.2.2. LEIS, DECRETOS LEGISLATIVOS E DESPACHOS


PRESIDENCIAIS

Por exemplo:

●Alíneas b), c) e d) do artigo 161-º da constituição de Angola.

●Alíneas d), e), j), k) do artigo 165-º da constituição de Angola.

●Cabe, também, ao Presidente da República a elaboração de regulamentos


necessários para a boa execução das leis. Por ex.:al.l) do artigo 120º da
Constituição de Angola.

4.2.3. Regulamentos (decretos dos Ministros de Estado e


Ministros)

— Cabe- lhes regulamentar as leis e os decretos legislativos presidenciais. Por


ex. nº 2 do artigo 21-º do decreto legislativo presidencial nº 1/10 de 5 de
Março.

4.2.4. COSTUME

Em Angola, o costume, tem sido considerado como fonte de direito,


nomeadamente, no domínio do direito financeiro, por causa da inexistência da
lei (revogada, não ter sido aprovada ou ter caído em desuso),
desencadeando-se uma série de práticas de âmbito consuetudinário sem se
ter em conta a supremacia da lei em relação ao mesmo (costume); não
obstante que o artigo 3-º do Código Civil em vigor em Angola determine que os
usos só são fonte de direito desde que a lei assim o determine. 50

50
Paiva, Fernando de Castro — Lições de Direito Financeiro e de Finanças Públicas Angolanas — colecção da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho
Neto – 1-ª edição – 1998 – página 38.

25
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Defendo, como os ilustres professores de Luanda (Carlos Feijó, Carlos


Teixeira, Lazarino Poulson, Virgilio Fontes Pereira, Cremildo Paca e outros), o
pluralismo das fontes do direito e considero que, em Angola, por força dos
elementos material (o corpus) e psicológico (o animus), com imperativo
obrigatório geral (opinio iuris necessitatis), o costume deve ser fonte de
direito, em pé de igualdade com a lei, desde que não coloque em causa os
direitos mais elementares do homem (ver,também, o artigo 7º da Constituição
Angolana).

4.2.5. JURISPRUDÊNCIA

Em Angola, antes da independência, os assentos do tribunal de relação


constituíram fonte do direito. Os acórdãos do tribunal supremo e do tribunal
de contas, desde que a lei assim o determine, podem ser considerados fonte
do direito financeiro.

4.2.6. DOUTRINA

Embora não se considere a doutrina como fonte de direito financeiro, a mesma


influencia, em grande medida, as decisões de âmbito financeiro.

Importa sublinhar que embora os tratados e acordos internacionais


constituam disposições import
antes no domínio das fontes do direito financeiro; infelizmente, até aos nossos
dias, Angola ainda não assinou nenhum acordo sobre a dupla tributação
internacional 51. No mesmo prisma, é importante referir os contratos sobre o
crédito externo celebrados entre governos e outras organizações
internacionais de índole financeira tais como: (B.A.D, F.M.I. e.t.c.).

51
Sobre este assunto ver: Pahula, Ovídio — Estudos sobre o Sistema Jurídico - Económico Angolano — principia – 1-ª edição – Janeiro de 2008 – páginas 37
á 42.

26
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4.3. O DIREITO FINANCEIRO E A SUA RELAÇÃO COM


OUTROS RAMOS DO DIREITO.

O direito financeiro — tal como qualquer outro ramo de direito, mantém uma
relação estreita com outros ramos de direito. Assim, podemos especificar a
sua ligação, com outros ramos de direito, nos seguintes termos:

● Quando o orçamento é aprovado pela Assembleia Nacional (Parlamento)


num processo jurídico – político (alínea e) do artigo 161-º da constituição de
Angola) — O direito financeiro mantêm um vínculo com o direito constitucional
.

● No âmbito da sua actividade — os entes públicos que executam o direito f


inanceiro praticam actos administrativos definitivos e executórios a luz dos
princípios gerais e específicos do direito administrativo e da administração,
mantendo aqui uma relação com o direito administrativo e a ciência da a
dministração.

● Quando se violam as normas do direito financeiro — O mesmo recorre ao


direito penal para punir os infractores.

Por exemplo: A punição dos infractores ligados ao branqueamento de capitais.

● No âmbito do processo de cobranças e sanções das dívidas do Estado, bem


assim no que tange aos recursos dos contribuintes em direito fiscal — o direito
financeiro — recorre ao direito processual comum (civil ou penal).

Por exemplo: No âmbito do imposto industrial, vários são os casos em que


muitos proprietários têm falsi ficado as escritas das empresas.

● Os empréstimos públicos bem como as receitas patrimoniais do Estado


obedecem ao regime jurídico do direito privado.

Ex.: Contrato mútuo — artigo 1145-º do Código Civil.

● Quando um País precisa de fundos financeiros a partir do exterior, os


procedimentos a seguir são aqueles que são regulados pelas normas jurídico-

27
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Ovídio Pahula

financeiras e tributárias de direito internacional, mormente, os acordos e


tratados que podem ser celebrados, por exemplo, com os organismos
financeiros internacionais, como por exemplo, o fundo monetário internacional
, o Banco Mundial, o Banco Africano de investimentos, e.t.c.

28
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

4.4. CONSTITUIÇÃO FINANCEIRA

Ficou dito atrás que o texto constitucional se apresenta homogéneo e inter –


relacionado.

A constituição financeira — lato sensu — como o conjunto dos “princípios c


onstitucionais que regem os sistemas monetário e financeiro (stricto sensu), f
iscal e orçamental bem como as respectivas políticas, subordinando-a aos
seus princípios e objectivos gerais” 52 é tratada num âmbito global e unitário da
constituição económica,53 integrando-a do ponto de vista orgânico, funcional,
sistemático e substancial; bem assim, outras questões atinentes a
sincronização orçamental com as preferências das políticas gerais do Estado à
luz das escolhas plasmadas nos planos que podem ser anuais e/ou
plurianuais (consoante, fundamentalmente, as estratégias do Executivo).

A constituição financeira pode ser formal e material.

4.4.1. FORMAL

A constituição financeira formal — é aquela que define o quadro essencial da


actividade financeira no plano básico, isto é, “as normas incluídas no texto c
onstitucional ou, pelo menos, dotadas dos seus requisitos ou características
formais”. 54

4.4.2. Quanto à constituição financeira material — a mesma integra


o conjunto amplo das normas que regem o sistema e os princípios essenciais
da constituição financeira, quer constem ou não no texto constitucional, sem
que se tenha em conta a estabilidade particular que caracteriza as normas nos
textos constitucionais. 55

Por exemplo: As normas da lei do orçamento geral do Estado.

52
Canotilho, J.J. Gomes; Moreira, Vital — Fundamentos da Constituição – Coimbra Editora — 1991 – páginas 171 á 172.
53
Para Ovídio Pahula — Estudos sobre o sistema Jurídico – Económico Angolano — principia – 1-ª edição – Janeiro de 2008 – página 44 — A Constituição
Económica — “é o conjunto de normas e princípios Constitucionais relativos á Economia….”
54
Nunes, Elisa Rangel – Lições de Finanças Públicas e de Direito Financeiro — Anistia Edições, Lda. – 2007 – página 83.
55
Ferreira, Eduardo Paz — Direito da Economia, AAFDL - Lisboa, 2001 – página 61.

29
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Ovídio Pahula

Actualmente, a ideia do constitucionalismo financeiro — repousa na restrição


do poder discricionário dos governos e das maiorias parlamentares em relação
as decisões políticas, com carácter democrático ou não, no plano orçamental.

Sobre o assunto, vários autores defendem a constitucionalização das


restrições orçamentais no âmbito da nova ideia do constitucionalismo f
inanceiro. Por outro lado, a existência dos diferentes níveis de governo (
central, regional e local) caracterizados por uma estrutura política, por
exemplo, a descentralização política, é um dos caminhos para se minimizar o
poder, não raras vezes, dos executivos; bem assim, o aumento supérfluo da
despesa pública. Daí que alguns tratadistas do constitucionalismo financeiro
— advoguem as “limitações a benefícios e outros incentivos fiscais, pois
podem dar origem a injustiças e actividades de procura de rendas (rent s
eeking) por parte de outros agentes que pretendam idênticos benefícios” 56.

4.4.3. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DE


ORDEM FINANCEIRA

Os princípios constitucionais de ordem financeira são, entre outros, os


seguintes:

● Legalidade
● Generalidade
● Igualdade
● Capacidade contributiva
● Tipicidade

56
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes — Economia e Finanças Públicas – 2-ª edição — Escolar Editora – 2007
– página 35.

30
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
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4.4.3.1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Este princípio assenta nos preceitos da separação de poderes e das


democracias pluralistas que têm na lei a sua proeminente expressão.

O princípio da legalidade — também elenca o princípio da legalidade financeira


onde estão vinculadas importantes decisões atinentes não apenas sob a face
de legalidade tributária, mas também sob a forma de outras receitas não
tributárias tais como:

O património, crédito público; bem assim, ao gasto público (orçamento,


despesa pública).

O princípio da legalidade — salvaguarda a auto normação — que garante que


os próprios cidadãos, representados por entidades por si eleitas, repartam a
carga tributária na base da capacidade tributária de cada um.

4.4.3.2. PRINCÍPIO DA GENERALIDADE

Este princípio traduz o pensamento de que a lei fiscal deve ser cumprida por
todos os membros da sociedade sem discriminações baseadas em privilégios
e/ou a tratamentos especiais a determinadas pessoas.
Todavia, este princípio não é absolutista; porquanto, admite determinadas
excepções que se traduzem na base de critérios de justiça social (por
exemplo: benefícios fiscais), o que leva que determinadas situações jurídicas
sejam isentam de tributação.

4.4.3.3. PRINCÍPIO DE IGUALDADE

O artigo 23-º da constituição de Angola prevê a igualdade de todos perante a


constituição e a lei. Aqui, o princípio de igualdade defende o tratamento igual
para casos iguais e desigual para questões desiguais; o que se traduz na
aplicabilidade da lei fiscal cujo fito é o da adaptação de critérios progressivos
que permitam o estabelecimento de igualdades económicas de rendimentos
com níveis distintos.

31
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

4.4.3.4. PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA

O conteúdo deste princípio assenta na base de que o contribuinte pague


impostos tendo em conta a sua capacidade financeira, sem se perder de vista
outros condicionalismos; tais como, por exemplo, o nível de estrutura das
despesas públicas.

4.4.3.5. PRINCÍPIO DA TIPICIDADE

Este princípio defende que o imposto deve figurar na lei formal57 que define a
expressão da anualidade orçamental. Significa que as prestações tributárias (
incidência fiscal, taxas, benefícios fiscais) devem estar tipificadas na lei de
forma taxativa, o que veda, a todos os títulos, a possibilidade de cobrança de
impostos baseados em métodos obscuros e discricionários em detrimento da
base legal.

O princípio da tipicidade defende ainda que a cobrança de impostos deve


assentar numa certeza e segurança jurídica que permitam aos cidadãos a uma
reflexão e a um conhecimento sobre os encargos tributários a que estão
sujeitos.

4.4.4. DESCENTRALIZAÇÃO FINANCEIRA

Durante certo periodo de tempo, com o evoluir da sociedade e devido a


factores políticos, económicos, sociais, culturais e, até, tecnológicos, a
questão da decisão financeira passou, também, a fazer parte de entes públicos58
distintos do Estado aos quais lhes foram restituidos ˝significativos poderes
financeiros˝ 59 sustentados por um quadro jurídico e económico-financeiro
próprio e autónomo em relação aquele que o Estado dispõe.

A descentralização financeira é alvo de várias cogitações científicas e políticas


que tiveram como pano de fundo a crise do Estado de bem-estar e o combate
dos mecanismos do intervencionismo, ou ainda, a revitalização das diferentes
formas de descentralização financeira (revitalização do federalismo) como,
57
O número 1 do artigo 102-ª da constituição de Angola diz: “os impostos só podem ser criados por lei, que determina a sua incidência, a taxa, os benefícios
fiscais e as garantias dos contribuintes”.
58
De nível regional e local (conforme o País).
59
Ferreira, Eduardo Paz – Ensinar Finanças Públicas numa Faculdade de Direito – Almedina – Janeiro s de 2005 – página 124.

32
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

por exemplo, na era Reagan, sem olvidar a acutilante escola da public choice
liderada por James Buchanan,Wallace Oates e outros.

A descentralização financeira encarna a concorrência fiscal e permite aos


eleitores maior e melhor possibilidade de aproximação aos centros de decisão,
no concernente a boa governação e, fundamentalmente, a administração do
erário público.

O economista Musgrave destrinçou o problema da descentralização financeira


na perspectiva das funções de afectação, distribuição e estabilização.60

Na descentralização financeira – segundo Musgrave – os bens públicos


necessários, a nível local, podem extravasar a capacidade financeira da
circunscrição territorial dos entes locais, surgindo, deste modo, as
externalidades 61 só superáveis através do intervencionismo estatal (nível
central) com vista a cobrir o défice orçamental local e afastar os boleantes” (f
ree-riders) que procuram utilizar os bens públicos sem, no entanto, libertarem
uma mínima contribuição.

4.4.5. FEDERALISMO FISCAL62

A teoria do federalismo fiscal — defende que o exercício de funções fiscais (


alocação, distribuição e estabilização) sob a égide do executivo se processa
em três formas de organização politica:

● Uma forma centralizadora — que corresponde a Estados unitários onde as


funções fiscais são exercidas, ou pelo menos controladas, pelo executivo
central.

● Outra forma de descentralizadora — onde os executivos regionais e/ou


locais desempenham, pelo menos no plano jurídico, as funções fiscais.

● Por último, a forma federativa que conserva os elementos centralizadores e


descentralizadores, onde as competências e as responsabilidades fiscais

60
Sobre o raciocínio de Musgrave no que tange a intervenção do Estado na economia na base de três funções económicas, ver:
- pontos 2.2.1;2.2.1.1.,2.2.1.2.,2.2.1.3. do presente Manual.
– Para mais desenvolvimento sobre o assunto, ver:
- Borbosa, António S. Pinto – Economia Pública – MCGRAW – HILL Portugal – 1997 – páginas 161 á 183.
61
– Para Vasco Rodrigues – Análise Económica do Direito – uma Introdução – Almedina – Maio de 2007 – página 41:«por externalidade referimo-nos aos
custos ou benefícios que as actividades de algum agente impõe a terceiros que não por via do sistema de preços: se a actividade impõe custos,diz-se que
produz uma externalidade negativa;se impõe benefícios, que produz uma externalidade positiva.
Quanto alguém fuma, o fumo que produz implica um custo para a saúde dos circunstantes: este custo é um exemplo de uma externalidade
negativa».
62
Os grandes contributos sobre a teoria do Federalismo Fiscal pertencem a Oates, Musgrave, Shah e Ter — Minassian

33
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

encontram-se repartidas de acordo com os distintos níveis de governo que


administram os correspondentes Estados federados.63

4.4.6. INTERPRETAÇÃO E INTEGRAÇÃO DAS NORMAS


FINANCEIRAS

Quanto a interpretação e integração das normas financeiras, podemos inferir o


seguinte:

● No que tange a interpretação, segue-se o disposto nos artigos 9-º a 11-º do


Código Civil.

● Em relação à punição das infracções financeiras acciona-se o disposto no


artigo 18-º do Código Penal, valendo aqui a sua interpretação extensiva no que
toca as normas definidoras e que punem as infracções, aplicando-se de forma
análoga, em homenagem ao ditame constitucional de reserva de lei 64, sem
descurar uma adequada formação económica e administrativa de modo a
efectivar-se uma interpretação e aplicação correcta das normas financeiras.

● A aplicação das normas financeiras no tempo segue-se o disposto nos


artigos 12-º e 13-º do Código Civil.

● Finalmente, a aplicação das normas financeiras no espaço, prevalece o


princípio da territorialidade.

4.4.7. DECISORES FINANCEIROS

Quando começamos o estudo desta cadeira, deparamo-nos com a definição de


finanças públicas em sentido orgânico, isto é, a questão coloca-se em saber
quem são, afinal, no exercício do complexo processo social, da actividade
financeira, os decisores financeiros?

A decisão financeira pode ser tomada em diversos níveis:

● Nível político (parlamento e executivo)


63
Silva, Mauro Santos — Teoria do Federalismo Fiscal: notas sobre as contribuições de Oates, Musgrave, Shah e Ter — Minassian — fonte: http: //www.uf….
64
Fonrouge, Derecho Financeiro, cit; G. INGROSSO, cit; J.E.Dias Ferreira, tratado de Finanças Públicas, 1949, vol. I, 15 ss. A. Brás Texeira, Finanças, 41.

34
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Exemplo: al. b) e d) do artigo 162-º da constituição de Angola — al. c) do artigo


120-º da constituição de Angola.

● Nível da administração (repartição de poderes entre o executivo e a


administração).
Exemplo: al. d) do artigo 120-º da constituição de Angola.

● Nível económico do sector público (coordenação entre o Estado –


administração, as empresas públicas e a administração autónoma).
Exemplo: al. d) do artigo 120-º da constituição de Angola.

● Nível geral da sociedade (cidadãos individualmente ou em grupo).

4.4.7.1. NÍVEL POLÍTICO (parlamento e executivo)

No âmbito das suas competências político – legislativas, de controlo e


fiscalização, ao parlamento (Assembleia Nacional) cabe, essencialmente,
aprovar o orçamento geral do Estado, receber a conta geral do Estado e outras
atribuições públicas definidas por lei, acompanhadas dos competentes
relatórios e pareceres do tribunal de contas. 65

No mesmo sentido, cabe ao Presidente da República no âmbito das suas


competências, como titular do poder executivo, “submeter à assembleia n
acional a proposta de orçamento geral do Estado”. 66

4.4.7.2. NÍVEL DA ADMINISTRAÇÃO


(repartição de poderes entre o executivo e a administração pública).

As políticas da administração pública bem como os seus actos fundamentais


virados para a prossecução dos interesses gerais do País na base da
objectividade; são traçados, em primeira instância, pelo chefe do executivo67 e
materializados “através de órgãos, organismos, serviços e demais instituições
públicas, hierarquicamente ordenados ou dotados, de personalidade jurídica
de direito público e autonomia administrativa.” 68

65
al. e) do artigo 161-º e al. b) do artigo 162-º ambos da constituição de Angola
66
- Alínea c) do artigo 120-º da constituição de Angola.
67
al. s a) e b) do artigo 120-º da constituição de Angola
68
Números 1 e 2 do artigo 6-º do Decreto Legislativo Presidencial n.º 1/10 de 5 de Março.

35
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

4.4.7.3. NÍVEL ECONÓMICO DO SECTOR PÚBLICO


(coordenação entre o Estado – administração, as empresas públicas e a
administração autónoma).

A comissão permanente do conselho de Ministros dispõe de uma comissão e


conómica que “é um órgão técnico de apoio ao chefe do executivo e de
assistência directa ao funcionamento da comissão permanente do conselho
de ministros”; 69 e tem um conjunto de competências70atinentes a formulação de
políticas no domínio macroeconómico, economia real, regulação de mercados,
defesa do consumidor, estabilidade e crescimento económico sustentado,
política financeira do Estado, gestão racional dos recursos financeiros
públicos, equilíbrio interno e externo das contas públicas, inspecção-geral e
fiscalização, das finanças públicas, formação, companhamento, avaliação e
execução do planeamento nacional, política de investimentos centrais e locais,
formulação, condução, execução e avaliação das políticas do executivo
inerentes à administração pública, reforço institucional do Estado,
modernização e simplificação dos serviços públicos, emprego e formação
profissional, relações laborais e condições de trabalho e à segurança social.71

A comissão económica da comissão permanente do conselho de ministros é


coordenada pelo Ministro de Estado e da coordenação económica e integra as
seguintes entidades:

● Ministro do Planeamento
● Ministro das Finanças
● Ministro da Administração Pública, Emprego e Segurança Social
● Governador do Banco Nacional de Angola
● Outras entidades ou técnicos, que sejam considerados habilitados, úteis e
necessários à apreciação da agenda de trabalhos da comissão económica,
convidadas pelo coordenador da comissão técnica.72

69
Artigo 1º do Decreto Presidencial nº184/10 de 25 de Agosto.
70
Ver as competências da Comissão Económica no artigo 3-º do Decreto presidencialnº184/10 de 25 de Agosto .
71
Artigos 23-º 30-º, 33-º e 34-º do Decreto Legislativo Pres idencial n.º 1/10 de 5 de Março e artigo3º do Decreto Presidencial nº184/10 de 25 de Agosto.
72
Numeros 1 e 2 do artigo2º do Decreto Presidencianº184/10 de 25 de Agosto .

36
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

4.4.7.4. NÍVEL GERAL DA SOCIEDADE


(cidadãos individualmente ou em grupo).

No plano geral, a decisão financeira abrange a sociedade em geral, e todos os


cidadãos de modo individual e/ou em grupo.

37
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

CAPÍTULO II

2. INTRODUÇÃO Á ECONOMIA PÚBLICA

2.1. Noção de economia pública


O conceito de economia pública encerra um conteúdo multidisciplinar. 73

A economia pública — “assenta, à partida, na existência de uma sociedade


organizada e dotada de poder político”. 74 Dito de outro modo, — a direcção da
economia assenta na lógica da apropriação dos bens da sociedade de forma
planeada através de órgãos políticos, do centro de decisão política para os
restantes membros da sociedade (periferia).

Aqui traduzidos, definimos a economia pública — como o ramo da economia


que estuda a influência das receitas e despesas dos governos sobre o resto da
economia.

2.2. A INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA

O nosso macrocosmo continua a conhecer, cada vez mais, várias e complexas


formas de grupos económicos, associações de empresas transnacionais
mistas e privadas, desenvolvimento tecnológico e científico que obriga os
estados a criar normas e princípios que possam regular (por vezes impondo
limites, criando incentivos económicos, restringindo ou proibindo determinada
actividade económica), a organização e direcção da actividade económica
tendo em vista as disfunções e insuficiências dos mercados.75

73
Para os Anglo – Saxónicos — os termos Finanças Públicas, Economia Pública, ou ainda, Economia do sector Público — significa a definição político –
económica da actividade do sector Público.ver em‫ ( ׃‬Jakson (1990), Rosen (1992), Stiglitz (2000) e outros.
— Para os Romano – Germânicos — o termo Finanças Públicas — é entendido no plano de estudo descritivo – indutivo respeitante a actividade das
administrações públicas no âmbito financeiro, na perspectiva do Direito – ver em:
● Ribeiro, José Joaquim Teixeira — Lições de Finanças Públicas – 5-ª edição, Refundada e actualizada (Reimpressão) – Coimbra Editora – 1997.
● Franco, António Luciano de Sousa — Finanças Públicas e Direito Financeiro – volumes I e II –4-ª edição – 11-ª reimpressão – Almedina – Coimbra 2007.
Enquanto a economia pública significa um estudo mais analítico e hipotético-dedutivo tendo em conta uma abordagem económica. – Sobre este asunto, ver:
● Barbosa, A.S.P. — economia pública enquanto que a economia pública — significa um estudo – MCGRWHILL — 1997.
74
Sousa Franco – ob. cit. Página 6 — defende que “nem tudo o que é hoje público será político; torna-se, todavia o político como forma matricial, dirigente e
predominantemente do Público
75
Pahula, Ovídio — A Evolução da Constituição Económica Angolana (tese de Mestrado) — Casa das Ideias –Luanda ─1◦ edição ─ Novembro de 2010 –
página 131.

38
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

É líquido afirmar que não há nenhum estado no mundo, por mais


abstencionista que seja no domínio económico, que se mantenha totalmente
equidistante da economia. No mesmo sentido Jorge Alex Athias76 escreveu que:
“nos dias que correm, seria inadmissível entender uma sociedade na qual o
Estado se abstivesse de intervir na economia”.

O cerne da questão é saber os níveis, âmbito e como tal intervenção deve ser
feita 77.
As falhas de mercado, as externalidades, o fornecimento de bens públicos, a
promoção de uma concorrência sã e leal, a preservação da equidade e o estí
mulo ao crescimento e a estabilidade macro – económica constituem, sem
sombra de dúvidas, uma das tarefas essenciais dos Estados modernos, para al
ém, das suas áreas incontornáveis e típicas de actuação, tais como: a defesa,
a segurança, construção de estradas, pontes, hospitais, escolas,
universidades, investigação cientí fica, formação de quadros e outras.

As funções económicas dos Estados modernos repousam, essencialmente, no


seguinte:

● Aumento da eficiência, promovendo a concorrência, combatendo as


externalidades negativas e fornecendo os bens públicos.

● Promoção da equidade, usando impostos e programas de despesas para


redistribuir o rendimento a grupos especí ficos.

● Estímulo ao crescimento e a estabilidade macro – económica, reduzindo o


desemprego e a inflação, enquanto estimula o crescimento económico através
da política orçamental e da regulação monetária. 78

A intervenção do Estado na economia, ou se quisermos, regulação pública da e


conomia79 — constitui um dos aspectos mais badalados e complexos no mundo
das ciências jurídico – económicas e político – sociais. 80

Actualmente, quase todos os países do mundo apresentam economias

76
Athias, Jorge Alex — A ordem económica e a constituição Brasileira de 1988. Belém — Cejup, 1997 – páginas 46 e 47.
77
Ao referir-se as modalidades da intervenção do Estado na Economia — André Ramos Tavares — Direito Constitucional Económico - Editora — Editora –
Método – São Paulo — 2-ª edição – 2006 — páginas 279 e 280, escreveu: quanto «a intervenção directa, a constituição trata-a como exploração da actividade
económica pelo Estado e, ao referir a intervenção indirecta , toma o Estado como agente normativo e regulador da actividade económica”.
Ambas modalidades intervencionistas constituem fórmulas pelas quais o poder ordena, coordena e se faz presente na seara económica, tendo em vista a
manutenção de seus fundamentos, a realização de seus objectivos, o respeito e execução de seus demais princípios, especialmente o pleno desenvolvimento
nacional tendente a eliminar o desemprego».
78
Samuelson, Paul A; Nordhaus, D. William — Economia – 18-ª edição – página 35
79
Santos. António Carlos; Gonçalves, Marias Eduarda; Marques, Maria Manuela Leitão — Direito Económico – 5-ª edição – revista e actualizada —
reimpressão da edição de Novembro de 2004 — livraria — Almedina — Fevereiro de 2006 – página 207.
80
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes — ob. cit. Páginas 41 á 115 e 21.

39
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

híbridas (mistas) cuja “pedra angular” assenta na análise profunda sobre o


papel do sector público e das finanças públicas; quer dizer, que “grande parte
das decisões de produção, distribuição e consumo são tomadas
descentralizadamente por agentes económicos privados no contexto de
mercados, mais ou menos competitivos, e uma outra parte considerável de
recursos são afectados segundo decisões políticas no contexto do sector
público”. 81

Nos países desenvolvidos cresce, vertiginosamente, o movimento dos


sectores:

● Cooperativo
● Associativo (que se apresenta em forma de organizações não
governamentais); por isso, “grande parte dos recursos económicos é afectada
ou através do mercado ou através do sector público”. 82

O Estado perante as falhas, imperfeições e disfunções do mercado dispõe de


instrumentos83 supletivos, para satisfazer as necessidades colectivas,
interesses e iniciativas dos cidadãos, com vista a proporcionar a equidade,
eficiência84 e bem- estar de toda sociedade. 85

A intervenção do Estado na economia assenta no pensamento da intervenção


e desintervenção.

Na terminologia anglo – saxónica, mormente, norte–americana, o sentido de


regulation — significa quando a actuação do Estado interfere com as forças do
mercado; e desregulation86 — quando há tendência de supressão das formas de
intervenção do Estado a favor das forças do mercado, permanecendo a
81
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes — ob. cit. Páginas 41 á 115 e 21.
82
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes — ob. cit. Página 21.
83
finanças públicas, regulamentação da actividade económica, criação de monopólios naturais, e.t.c.
84
A eficiência do mercado não se compadece com o livre jogo das forças do mercado; mas sim, com a coabitação destas (forças do mercado) com a actuação
estadual no domínio económico; neste sentido — Manuel José Alves da Rocha — no seu livro — Finanças Públicas — Universidade Católica de Angola —
Faculdade de Economia e gestão — centro de Estudos e Investigação — Luanda, Julho de 2006 – página 197 — sobre a promoção da eficiência do mercado
assegurada pela actuação simultânea das forças do mercado e do Estado na Economia, escreveu: “Parte, portanto, da hipótese de que o mercado por si só
não a garante através dos seus mecanismos próprios. E também, que o mercado tem várias falhas que levam a que o Estado intervenha para as corrigir. E,
ainda, que o Estado e o mercado podem coexistir para a garantia da eficiência
85
Fernandes, Abel L. Costa — Economia Pública — Eficiência Económica e Teorias das Escolhas Colectivas — Edições Sílabo — Lda — 1-ª edição – Lisboa –
2008 –página17
86
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes – ob. cit. Página 63 — sobre o assunto replicaram: contudo, outros
autores (Rawls, Stigliz, Atkinson, Barr) que na tradição Anglo – saxónica se poderiam designar por liberais, mas na tradição continental Europeia se
classificariam melhor como sociais — democratas …. ” Por isso, ao analizarmos a questão da intervenção do Estado na economia devemos ter em conta se se
trata do assunto numa perspectiva Anglo – saxónica, continental Europeia, ou outra.

40
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

“actuação” deste (Estado) em função das “forças do mercado” ou ao livre


funcionamento do mercado.” 87

Sobre a invenção do Estado na economia há que ter em conta as seguintes


teorias:

● Uma que defende a não intervenção do Estado na economia — a famosa


teoria da mão invisível (defendida por Adam Smith) — onde o estado
limitar-se-ia a “atribuir os direitos de propriedade e assegurar que os mesmos
sejam respeitados.”88

● Outra que defende a intervenção do Estado na economia com o fito de


“assegurar a propriedade pública dos bens de produção e conduzir de forma
activa a economia”. 89

São defensores dessa teoria, entre vários autores, podemos citar Atkinson e
Stiglitz.

Todavia, podemos encontrar autores90 que defendem a confluência das duas


posições no sentido de que a intervenção do Estado na economia é apenas
necessária em situações em que as regras do mercado são insuficientes para
o normal funcionamento do mesmo o que origina as denominadas falhas de
mercado91 em detrimento da afectação eficiente dos recursos.

Entre as várias razões que podem levar o estado a intervir na economia,


podemos citar:

● Promoção da eficiência do mercado, comprometida com as falhas92 deste,


marcadas pelas imperfeições concorrenciais, assimetrias e/ou insuficiências

87
Sejam, Bernard H. — Regulation, economis and the law, 1979; Jones, K; Law and economis – 1982; Aglieta — Atheory of capitalist regulation: The us
experience; todos citados por Franco, António Luciano de Sousa — Noções de Direito da Economia — Ed.: AAFDL – 1-º volume – página 295 – reimpressão —
Lisboa – 1982 – 83.
88
Ferreira, Marco Capitão — A regulação económica como instrumento de (des) intervenção do Estado na Economia (Dissertação de Mestrado) – Faculdade
de Direito da Universidade de Lisboa — 2004 — página 25
89
Ferreira, Marco Capitão — ob. cit. Página 25.
90
- Cheung, Steven N.S.; Edward Elgar Publishing, Cheltenham, e.t.c.
91
Uma falha de mercado — “ocorre quando os mecanismos de mercado, não regulados pelo Estado e deixados livremente ao seu próprio funcionamento,
originam resultados económicos não eficientes ou indesejáveis do ponto de vista social. Tais falhas são geralmente provocadas pelas imperfeições do
mercado, nomeadamente, informação incompleta dos agentes económicos, custos de transacção elevados, existência de externalidades e ocorrência de
estruturas de mercado do tipo concorrência imperfeita” — Autor — Paulo Nunes — Fonte: http: //www.knoow.net
/cioenceconempr/economia/falhamercado.htm.
92
Para Mankw, N.Gregory — no seu livro — Principles of Economics — 2-ª reimpressão da 1-ª edição de 2005 – página 54: “quando os mercados falham, a
política pública pode, em alguns casos, solucionar o problema e aumentar a eficiência da economia”; contudo, prossegue “Apesar da possibilidade das falhas
de mercado a mão invisível do mercado é de importância extraordinária.”

41
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

de informações.

● Fosso profundo entre a eficiência de bem- estar social causado por


externalidades. 93

● Disparidade das regras distributivas consumidoras que revelam em


fronteiras de desigualdade de fortunas, sem se ter em conta o essencial para o
óptimo social.

● Flutuações macro – económicas.94

Quanto aos níveis de regulação económica — lato sensu — do Estado podemos


enumerar os seguintes:

● Ordenação económica
● Actuação económica
● Intervenção económica95

No nosso país (Angola), o caso típico e concreto da intervenção do Estado na


Economia é o PRESILD96, isto é, o programa de implementação da restauração
do sistema de logística e de distribuição de produtos essenciais à população;
que tem como fito relançar as premissas essenciais tendentes a edificar e
consolidar o desenvolvimento harmonioso e sustentável do país no domínio
do sector comercial.

Concluindo, a intervenção do Estado na economia, no nosso entender,


justifica-se, entre vários fac tores, pelo seguinte:

● Quando os mecanismos de auto – regulação do mercado tornam-se


deficientes, desembocando em falhas de mercado.

● Imperfeições concorrenciais marcadas por assimetrias e/ou insuficiências


de informações do mercado.

● Formas distorcidas das regras de distribuição dos meios de produção,


surgindo um grande fosso entre “antros de miséria” — prejudicando – se o

93
Vasco Rodrigues no seu livro — Analise Económica do Direito — Uma Introdução — livraria — Almedina – Maio de 2007 – página 41, definiu as e
xternalidades como “custos ou benefícios que as actividades de algum agente impõe a terceiros que não por via do sistema de preços: se a actividade impõe
custos, diz-se que produz externalidade negativa; se impõe benefícios, que uma externalidade positiva”.
94
- Entre as flutuações macro – económicas, podemos citar:
— os agregados de inflação, equilíbrio de balança de pagamentos, nível de emprego, e.t.c.
95
Ferreira, Eduardo Paz — Direito da Economia — reimpressão – AAFDL — Lisboa – 2004 – página 297 – citando Franco, António Luciano de Sousa — Noções
de Direito de Economia — Ed. AAFDL – 1-º volume – reimpressão – Lisboa – 1982/83 – páginas 295 se segts.
96
Despacho Presidencial n.º 17/05 de 31 de Outubro (Publicado no diário da República n.º 130 de 31/10/2005 – 1-ª série) que criou o grupo de coordenação
para a implementação da reestruturação do sistema de logística e de distribuição de produtos essenciais á população.

42
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

essencial (óptimo social), tudo isso devido a existência de externalidades.

● Flutuações macro – económicas assentes nos agregados de inflação,


equilíbrio da balança de pagamentos, níveis de emprego, e.t.c. 97
A intervenção do Estado na economia, ou se quisermos, no mercado, é feita
com o objectivo de corrigir as «falhas de mercado» motivadas por diversas
«imperfeições» que emperram o bem- estar social e tem sido, nos últimos
tempos, questionada; isto é, se realmente o Estado é mesmo capaz de corrigir
tais falhas; ou se, por conseguinte, engendra consequências cada vez mais
nefastas para o mercado.98

De resto, é extremamente hermético identificar quando e como o Estado é


chamado a intervir 99, mormente, em economias muito estáveis e desenvolvidas,
visto que os sistemas políticos, económicos, sociais e culturais dos diversos
países do mundo, apresentam um quadro com múltiplas cambiantes e
variantes (Sheck´s and balance)100 o que se vislumbra variadíssimas vias de
intervenção do Estado na economia tendo como esteio as especificidades de
cada um; que podem desembocar, se as intervenções não forem profícuas, em
falhas de intervenção. 101

Finalmente, defendo para Angola uma intervenção do Estado na economia


quando o normal funcionamento do mercado não permite atingir níveis
óptimos do mesmo, visto que a economia Angolana apresenta um modelo
misto, onde a guerra recém – terminada deixou assimetrias económico –
sociais muito evidentes.

Aqui, todo esforço do Estado deve desembocar, unicamente, na melhoria do


bem- estar dos cidadãos102

97
Arcanjo, Fernando — Introdução á Economia — 3-ª edição – livraria Almedina — reimpressão da edição de Fevereiro de 2005 – Novembro de 2006 – página
612.
98
Pahula, Ovídio — Estudos sobre o sistema Jurídico – Económico Angolano — Principia Editora – 1-ª — Janeiro de 2008 — páginas 71 e 72.
99
A problemática da intervenção do Estado na Economia não é sóassunto do Direito da Economia (constituição económica); mas sim, encontra-se, também,
imbricada em teorias da escolha social (Kenneth, Arrow, Armatya e outros).
100
- Utilizei esta expressão com alguma liberdade
101
Sobre as falhas de intervenção, o ilustre Professor Fernando Araújo no seu livro: Introdução á Economia — 3-ª edição — reimpressão da edição de Fevereiro
de 2005 — livraria Almedina — Fevereiro de 2006; página 59, escreveu: “A actividade económica colectiva é dos fenómenos sociais complexos — ainda que
seja propósito da ciência económica demonstrar a fundamental simplicidade dos seus mecanismos elementos — e legalidade, sempre colocara e dúvida se é
possível pôr-se em prática uma planificação tão sofisticada que abarca e interaja eficientemente, com o mesmo nível total de custo, como o faz,
espontaneamente, o mecanismo dos preços — ou há um sucedâneo razoável para os incentivos que o mercado transmite (a todos os participantes — já para
não falarmos dos efeitos individuais e sociais conexos com a perda de liberdade política que acompanha as formas mais ambiciosas e radicais de
intervenção”
102
Pahula, Ovídio — Estudos sobre o sistema Jurídico – Económico Angolano — Principia — Editora — 1-ª edição — Janeiro de 2008 — página 92.

43
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Ovídio Pahula

2.2.1. AS RAZÕES DA INTERVENÇÃO DO ESTADO NA


ECONOMIA SEGUNDO MUSGRAVE

As razões da intervenção do Estado na economia, entre várias, segundo


Musgrave, são as seguintes:

●Regulação do mercado com o fito de garantir os direitos de propriedade, de


apropriação e o conjunto de normas de comportamentos dos agentes.103

● Intervenção ao nível dos sistemas de regulação, judicial e de segurança.

●Correcção das falhas de mercado através de monopólios naturais, bens


públicos e efeitos externos. 104

Afloradas as necessidades da intervenção do Estado na economia, resta-nos


esgrimir o raciocínio de Musgrave sobre a intervenção do Estado na economia
na base de três funções económicas:

● Afectação
● Redistribuição
● Estabilização

2.2.1.1. A FUNÇÃO DE AFECTAÇÃO

Esta função económica tem como missão a eliminação das falhas de mercado
em relação ao abastecimento de bens públicos, correcção das externalidades,
aumento e uso racional dos recursos.

Para isso, é necessário conhecer os traços essenciais dos bens públicos, cuja
natureza não é possível o seu fornecimento pelo mercado:

● Bens Públicos — são aqueles que reúnem duas características:


a não–exclusão e a não-rivalidade.

103
Punição dos transgressores, respeito dos acordos, direito á informação e ao livre acesso do mercado, concorrência sã estabilidade social e segurança .
104
Cruz, José Neves – Economia e Política — uma abordagem dialéctica da escolha Pública — Coimbra – Editora – 2008 – página 23.

44
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— «Não-exclusão» — entende-se a impossibilidade técnica de, uma vez que o


bem em causa esteja a ser fornecido, impedir potenciais consumidores de
beneficiar dele;

— «Não-rivalidade» — quando o consumo do bem por um agente não afecta a


sua disponibilidade para os restantes consumidores. Os bens públicos, por
serem comuns, escasseiam no mercado por causa do fenómeno de free rider,
isto é, do desejo das pessoas de os utilizarem de forma gratuita.

Os bens públicos no mercado teriam um grau sub óptimo de produções, visto


que as pessoas que os utilizam esperariam sempre pelo pagamento dos
mesmos através do jogo da «boleia», tendo em conta o fenómeno de
não–rivalidade e não–exclusividade.105

Avulta as características dos bens públicos (não- rivalidade e não –


exclusividade) a não–rejeitabilidade — que significa que “não é possível
rejeitar os benefícios que o bem produz. — por exemplo, não é possível ao
cidadão recusar-se a ser defendido pelo sistema de defesa n acional”. 106

2.2.1.2. A FUNÇÃO DE DISTRIBUIÇÃO

A função de distribuição — traduz o sentido de que o Estado deve redistribuir o


rendimento através do seu instrumento de obtenção de receitas, por coação
quando necessário, — os impostos ── subtraindo dos mais abastados e
transferindo para os mais desfavorecidos com o objectivo de corrigir as
desigualdades entre os membros da sociedade e as assimetrias regionais e
locais.

A distribuição da riqueza, no contexto do mercado, depende de vários factores


tais como:

● Possibilidade de acesso aos meios de produção.


● Capacidades e qualidades das pessoas.
● Acesso ao capital financeiro inicial.
● Inteligência.
● Astúcia.

A distribuição da riqueza nem sempre traduz uma «Justiça», isto é, depende

105
Para melhor desenvolvimento deste tema, ver: — Pahula, Ovídio – Estudos sobre o sistema Jurídico – Económico Angolano — Principia — 1-ª edição –
Janeiro de 2008 – páginas 73 e seguintes.
— Alves, André Azevedo; Moreira, José Manuel – o que é a Escolha Pública? Para uma análise económica da Política — Principia – Janeiro de 2004 — 1-ª
edição — páginas 54 e seguintes.
106
Cruz, José Neves — ob. cit. Página 28

45
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Ovídio Pahula

dos juízos de valores sociais, e ainda, a vontade das maiorias em democracia;


bem assim, a uma análise profunda e consentânea a luz dos padrões da
ciência económica.

2.2.1.3. A FUNÇÃO DE ESTABILIZAÇÃO ECONÓMICA

O Estado através das políticas fiscal e monetária cria condições macroe


conómicas mutáveis através de metas definidas; porquanto, o mercado, por si
só, não é capaz de estabilizar o emprego e os preços no contexto de uma
economia de mercado.

Os níveis de emprego e produção são, inevitavelmente, afectados por políticas


expansionistas e de contracção da procura, tendo em conta o crescimento das
opções económicas.

Todavia, “o exercício simultâneo das três funções do Estado pode gerar


conflitos e ineficiências, pois há objectivos implícitos em cada uma delas que
conflituam com as outras funções”. 107

107
Cruz, José Neves — ob. cit. Página 31.

46
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Ovídio Pahula

CAPÍTULO III

3. ORÇAMENTO DO ESTADO

O sec. XX foi marcado com o fim do classismo orçamental, fortalecimento da


missão do Estado no domínio económico, com o objectivo de diminuir a
proeminência dos parlamentos em relação aos executivos tendo em atenção a
modernização das técnicas e métodos de gestão económica e financeira.

No período em referência — o liberalismo inspirou normas democráticas, com


o objectivo de proteger os particulares, limitar o crescimento da máquina
estadual, os encargos fiscais, e.t.c; surgindo deste modo a teoria do
orçamento.

Ficou sublinhado que o Estado na sua actividade principal capta receitas e


realiza despesas cuja fonte principal e primordiais são os impostos.

Para que ele (Estado) cumpra, com êxito, o seu papel tem de dispor de
instrumentos afins, devidamente estruturados e harmonizados.

A intervenção do estado na economia, ao longo do século XX, exigiu, cada vez


mais, instrumentos que garantissem a racionalização da sua actuação.

Foi, deste modo, que surgiram os planos.108

Quanto à sua diversidade, os planos podem ser:

● Orçamentais — aqueles que correspondem a orçamentos dos Estados e/ou


outras entidades públicas.
● Técnicos
● Económico – sociais.109

● Imperativos — são aqueles que apresentam a forma de regulação dos


sistemas económicos colectivistas.

● Indicativos — são aqueles que não apresentam, em concreto, um


108
Franco, António L. Sousa — Noções de Direito da Economia — 1-º volume — reimpressão — Ed. AAFDL — Lisboa — 1982 – 83 – página 309 e seguintes.
109
Sobre os planos técnicos e económico – Sociais, entre outras obras, ver: Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Páginas 310 e seguintes.

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Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

instrumento de política económica, isto é, apresentam-se de forma liberal e


racionalizada no âmbito da intervenção económica (por exemplo: os planos
dos sistemas capitalistas liberalizados).

● Mistos — aqueles que apresentam as variantes e cambiantes dos anteriores,


isto é, apresentam metas indicativas e parcialmente imperativas no âmbito da
política económica traçada pelo Estado. 110

Os planos podem ser, quanto ao seu horizonte temporal, curtos, médios e


longos.

Com efeito, o nosso estudo centrar-se-á no Orçamento geral do Estado.

3.1. CONCEITO DO ORÇAMENTO

110
Franco, António Luciano de Sousa — ob. cit. Páginas 314 e seguintes.
Para mais desenvolvimento, ver: Pahula, Ovídio – ob. cit. Páginas 169 e seguintes.

48
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Ovídio Pahula

O orçamento geral do Estado — é o “documento apresentado sob a forma de


lei, que comporta uma descrição detalhada de todas as despesas do Estado,
propostas pelo executivo e autorizadas pelo Parlamento (Assembleia
Nacional), e antecipadamente, previstas para um horizonte temporal de um
ano.111

O orçamento geral do Estado por força do princípio da separação de funções e


interdependência dos órgãos de soberania deve elencar normas de
autorização que vinculem o Estado e outras entidades públicas nos seus actos
traduzidos na previsão e autorização de receitas e despesas, revestindo-se de
força jurídica e geradores de direitos e obrigações.112

Em sentido inverso, os orçamentos privados são “actos financeiros, simples


contas, meros actos de previsão de receitas e de despesas”. 113

3.2. ELEMENTOS DO ORÇAMENTO E FIGURAS AFINS

111
- Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes — ob. cit. Página 318.
Ainda sobre o conceito de orçamento ver:
— Franco, António Luciano de Sousa — Finanças Públicas e Direito Financeiro – vol. I e II – 4-ª edição — 11-ª reimpressão — Almedina — Coimbra — páginas
335 e seguintes.
— Ribeiro, José Joaquim Teixeira Ribeiro — lições de Finanças Públicas — 5-ª edição refundada e actualizada (reimpressão) — Coimbra – Editora – 1997 —
páginas 48 e seguintes.
— De Sousa, Domingos Pereira — Finanças Públicas — ISCSP — Lisboa – 1992 – páginas 85 e seguintes.
— Nunes, Elisa Rangel — lições de Finanças Públicas e de Direito Financeiro — Anístia Edições — 2007 páginas 101 e seguintes.
— Rocha, Manuel José Alves — Finanças Públicas — UCA — Luanda – Julho de 2006 – páginas 131 e seguintes.
112
Duverger, Maurice — Finances Publiques — Presses Universitaires de France, — 11-ª ed. 1998, páginas 245 à 246.
113
Nunes, Elisa Rangel — ob. cit. Página 102.

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Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

O conceito de orçamento é diversificado, isto é, varia consoante o autor114, por


isso, interessa-nos destrinçar os seus elementos do seguinte modo:

● Político — que representa a autorização formal concedida ao executivo pelo


parlamento (Assembleia Nacional) na base da proposta elaborada por aquele
(executivo) e submetida a esta (Assembleia Nacional).

● Económico — abrange a previsão da actividade financeira anual a realizar


pelos órgãos públicos (por exemplo: a administração pública) sob égide do
executivo.

Jurídico — representa a peça fundamental que regula o poder financeiro do


Estado (em termos de despesas e receitas); constituindo, assim, um
instrumento imprescindível de execução orçamental e se apresenta em forma
de lei. 115

O orçamento do Estado não deve ser confundido com as suas figuras afins,
tais como:

●Plano económico — nas economias de mercado — o plano económico não


exerce nenhuma pressão sobre os sujeitos económicos; e, até, em relação ao
sector público.

O Plano económico nas economias de mercado, na generalidade, contém


programas e projectos de investimentos referentes à economia; e não se
circunscreve, apenas, a actividade do Estado no plano orçamental cuja
vigência pode ser anual e/ou plurianual.

● Balanço de Estado — consiste na determinação do passivo e activo do


Estado num determinado período temporal.

● Conta do Estado — diz respeito ao registo da execução orçamental;


diferindo, assim, da característica do orçamento — que contém, também, um
registo de previsão.

● Orçamentos administrativos — dizem respeito as previsões e autorizações


administrativas orçamentais internas e parciais atinentes à administração c
entral do Estado.

114
Franco, António Luciano de Sousa — ob. cit. Página 337.
115
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes — ob. cit. Página 381.
- Ainda sobre os elementos do orçamento geral do Estado ver:
— Pahula, Ovídio – ob. cit. Página 170.

50
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Ex.: — “orçamentos cambiais do sector público”


— “documentos que autorizam os movimentos cambiais de cada ano,
relativamente a operações do tesouro (incluindo os dos seus banqueiros no
estrangeiro e os dos cofres consulares, além do circuito bancário normal).”

●Orçamentos das pessoas privadas — Por não terem um poder vinculativo


próprio, baseiam-se em simples estimativas racionais.

3.3. CONTEXTO LEGAL DO ORÇAMENTO DO ESTADO

51
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Os ordenamentos jurídicos dos diversos Países do mundo levam-nos a inferir


que o orçamento no contexto do enquadramento legal obedece três níveis:

● Constitucional
● Lei orgânica orçamental e Legislação conexa
● Lei anual do orçamento e decreto-lei de execução orçamental.

3.3.1. NÍVEL CONSTITUCIONAL116

Define, como padrão, as linhas, princípios e orientações estruturantes do


orçamento tais como:

a) — “âmbito e conteúdo do orçamento e estrutura da perspectiva anual;

b) — Organização do orçamento e apresentação das receitas e despesas;

c) — Definição das competências do parlamento e do governo em cada uma


das fases do círculo orçamental e prazos de algumas competências.”117

O nível constitucional no plano orçamental constitui a pirâmide suprema em


relação à outra legislação e/ou disposições legais.

3.3.2. LEI ORGÂNICA ORÇAMENTAL E LEGISLAÇÃO


CONEXA

Abrange um aglomerado de normas jurídicas materiais que disciplinam, com


maior abrangência, os assuntos referentes à elaboração, discussão,
aprovação, execução e controlo do orçamento dos diversos países do mundo.

A praxis do processo do tratamento do orçamento geral do Estado não é


uniforme.

Em Angola, por exemplo, as regras e princípios sobre a elaboração do


orçamento geral do Estado encontramo-las na lei do orçamento geral do
Estado.118

116
O orçamento geral do Estado, em Angola, a nível constitucional é previsto pelo artigo 104-º da constituição de Angola
117
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes – ob. cit. Página 382.
118
Lei n.º 15/10, de 14 de Julho, Lei do orçamento geral do Estado (Publicada no Diário da República n.º 131 - 1-ª série).

52
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Ovídio Pahula

3.3.3. LEI ANUAL DO ORÇAMENTO E


DECRETO–LEI DE EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

As diversas matérias a este nível são reguladas por diplomas legais,


geralmente, de iniciativa do executivo119, embora que tal prática, em matéria de
facilidade de substituição, engendre algumas vantagens e inconvenientes.

3.4. FUNÇÕES DO ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO


Uma vez conhecida a definição do Orçamento, é importante, agora, conhecer
as suas funções.

As funções do orçamento são as seguintes:

119
Em Angola o Processo de execução orçamental, bem como a previsão do regulamento do Processo de preparação, elaboração, execução e
acompanhamento e avaliação do programa de investimentos Públicos é regulado pelos Decretos Presidenciais nºs 30∕10 de 9 de Abril e 31∕10 de 12 de
Abril.

53
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• FUNÇÃO ECONÓMICA

• FUNÇÃO POLÍTICA

• FUNÇÃO JURÍDICA

3.4.1. FUNÇÃO ECONÓMICA


O orçamento é, por excelência, um plano — porquanto, constitui a previsão de
relacionamento das receitas com as despesas.

O orçamento, no fundo, tem como função primordial, isto é, o fim económico,


que visa dois objectivos:

a) — Racionalidade económica

O propósito do orçamento é a gestão eficiente e racional do erário público na


base do relacionamento entre as receitas e despesas de modo a se evitar o
arbítrio, esbanjamento e a feitura de despesas sem previsão e cobertura.

b) — Eficácia— consiste na articulação do plano financeiro com o plano


económico – social, definindo políticas que prevejam planos, programas e
orçamentos devidamente elaborados e estruturados à luz das políticas
financeiras traçadas pelo Estado.

3.4.2. FUNÇÃO POLÍTICA


O orçamento para entrar em execução carece de uma autorização política 120, que
visa atingir, no essencial, os seguintes objectivos:

a) — Garantia dos direitos fundamentais

Os Deputados, na qualidade de representantes do povo, têm como missão


garantir o acompanhamento, controlo e fiscalização da execução orçamental121
com lisura, transparência e disciplina, salvaguardando o princípio de que “os
rendimentos só são tributados para cobrir os gastos públicos mediante
120
Em Angola — a autorização política do orçamento geral do Estado está prevista na al. e) do artigo 161-º da constituição
121
Em Angola — as funções de controlo e fiscalização da execução orçamental, por parte do Parlamento e do tribunal de contas, estão previstas nas al. b) e d)
do artigo 162-º da constituição.

54
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decisão dos representantes dos titulares desses rendimentos — trabalhadores,


proprietários, capitalistas (que, como cidadãos, estão representados pelos
Deputados no parlamento).” 122

b) — Garantia do equilíbrio e separação dos poderes

Este princípio espelha o equilíbrio e a separação dos poderes entre o


legislativo, executivo e judicial; porquanto, sem autorização política por parte
do parlamento, o orçamento não é executado pelo governo, cujo processo
também intervém o tribunal de contas (poder judicial) através da elaboração
de um relatório e um parecer.123

c) — Poder de Planificar

Ficou dito atrás que o orçamento é, efectivamente, um plano; por isso, as


despesas a serem efectuadas pelo Estado, o seu impacto económico é
inseparável com o plano económico – social.

d) — Poderes económicos do Estado

O direito económico surge, nos Estados modernos, como o direito de


intervenção do Estado na economia que contém as linhas orientadoras, no
domínio económico, das instituições do Estado.

3.4.3. FUNÇÃO JURÍDICA

As normas jurídicas que delimitam os moldes de execução orçamental


decorrem do imperativo político que define os parâmetros a serem seguidos
pela administração.

Dito de outro modo, as funções jurídicas do orçamento contêm normas


jurídicas mais reforçadas que as normas jurídicas contidas no direito a
dministrativo, cujo objectivo único é o da limitação124 da execução financeira
autorizada anualmente, salvaguardando, assim, a devida eficácia jurídica do
orçamento.

122
Franco, António Luciano de Sousa — ob. cit. Página 339
123
Em Angola, o princípio da garantia do equilíbrio e separação dos poderes é salvaguardado a luz da al. b) do artigo 162-º da constituição.
124
Como exemplo dos instrumentos jurídicos de limitação de execução financeira podemos citar o regime de contabilidade pública (leis sobre a execução
orçamental).

55
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3.5. O CIRCULO ORÇAMENTAL


FASES E COMPETÊNCIAS

56
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

O orçamento geral do Estado é, geralmente, anual coincidindo com o ano civil 125
em muitos Países, incluindo, Angola.

O círculo orçamental é composto por quatro fases:

● Elaboração do orçamento do Estado e da respectiva proposta de lei.


● Execução e votação da proposta de lei.
● Execução e fiscalização do orçamento do Estado.
● Elaboração, discussão, votação e fiscalização da conta do Estado.126

3.6. AS REGRAS DE ORGANIZAÇÃO DO ORÇAMENTO

As finanças públicas clássicas foram caracterizadas por regras técnicas que


tinham como missão organizar, disciplinar e definir, com rigor, os rumos a
seguir em “matéria de forma e conteúdo do orçamento” 127.

As regras de organização orçamental asseguram e disciplinam o modo de


funcionamento das instituições de forma a evitar e a acautelar possíveis
fracassos e desvios128.

Em Angola a organização do orçamento geral do Estado é regulada pela


constituição129 e pela legislação ordinária. 130

3.6.1. ANUALIDADE

125
Nos países anglo – saxónicos o cenário é diferente dos países do modelo continental europeu, visto que naqueles (anglo – saxónicos) o ano económico,
geralmente, começa em Abril.
126
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuel; Santos, José Carlos Gomes – ob. cit. pág. 385.
127
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuel; Santos, José Carlos Gomes – ob. cit. Pagina 387.
128
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Publicas e Direito Financeiro – volume I e II- 4-ª edição 11-ª Reimpressão Março de 2007- pagina 346.
129
Artigo 104 da constituição Angolana
130
Lei do orçamento geral do Estado (Lei n.º 15/10 de 14 de Julho), Decreto presidencial que estabelece as regras (durante o exercício de cada ano
económico) de execução de orçamento geral do Estado (por, exemplo,no Decreto Presidencial nº 320/11 de 30 de Dezembro).

57
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Ovídio Pahula

Esta regra traduz o sentido de que o orçamento geral do Estado deve ser anual,
o que nos leva a inferir que o mesmo (orçamento) deve ser aprovado e
executado em cada ano e num horizonte temporal de um ano.131

O orçamento geral do Estado é anual, coincide com o ano económico, isto é, há


uma coincidência entre o ano civil e o ano económico, começando a vigorar
em 1 de Janeiro e termina a sua vigência em 31 de Dezembro de cada ano.

Com efeito, não obstante que a regra básica da vigência dos orçamentos dos
Estados contemple a anualidade, tem havido programações orçamentais
plurianuais.132

A regra da anualidade tem sido defendida por parte dos tratadistas na matéria
como modelo padrão da vigência do orçamento geral do Estado tendo em
atenção os fundamentos e condicionalismos políticos e economicos.133
Também, já ficou sublinhado atrás que há países134 onde a regra da anualidade
não implica, necessariamente, a coincidência entre o ano económico e o ano
civil.

Por exemplo – nos Estados Unidos da América (1 de Julho), Grã-Bretanha (1


de Abril).
Em Portugal antes de 1936 havia discrepância entre o ano civil e financeiro.135

3.6.2. UNIDADE E UNIVERSALIDADE


131
Sobre este assunto, para mais desenvolvimento, ver:
— Rocha, Manuel José Alves da – Finanças Publicas – U.C Angola – faculdade de economia e gestão – centro de Investigação cientifica – Luanda, Julho de
2006- paginas 134 à 137.
— Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Pagina 347.
— De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Publicas – I.S.C.S.P – Lisboa – 1992 – paginas 89 à 91.
— Nunes, Elisa Rangel – Lições de Finanças Publicas e de Direito Financeiro – Anistia Edições, Lda. – 2007 – paginas 120 à 121.
O princípio da anualidade implica que o orçamento deve ser votado em cada ano (autorização jurídico – politica) pela assembleia nacional e executado,
durante um ano, pelo executivo (Governo), incluindo a sua administração publica.Este cenário muda nos anos de eleições gerais já que”nos anos em que se
realizam eleições gerais,o Presidente da República eleito remete a Assembleia Nacional a proposta final do orçamento Gral do Estado,relativo ao exercício
subsequente,até ao dia 15 de Dezembro.E,por conseguinte, a Assembleia Nacionaldeve votar a proposta de laei do orçamentogeral do Estado até ao dia 15 de
Fevereiro do ano a que se refere o orçamento(números 1 e 2 do artigo3º da Lei nº24/12 de 22 de Agosto- Lei de alteração- A lei nº15/10, de 14 de Julho-Lei
do orçamento Geral do Estado.
132
O número 1 do artigo 104-º da constituição Angolanaprevê, também, que o orçamento geral doestado pode ser plurianual.
133
Para mais desenvolvimento deste assunto, ver:
— Franco, AntónioLuciano de Sousa – ob. cit. Paginas 347 à 348.
— Nunes, Elisa Rangel – Lições de finanças Publicas e de Direito Financeiro – Anistia Edições, Lda. 2007 – pagina 120
134
Como os Anglo – Saxónicos
135
A coincidência do ano económico com o ano civil, em Portugal, foi introduzida através do D n.º 25299, 6/5/1935.

58
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

A regra da universalidade assenta no princípio de que todas as receitas e


despesas devem estar plasmadas num documento único136 de modo a conferir
maior e melhor transparência, cujo objectivo é de afastar desconfianças e
incompreensões.

Dito de outro modo, não devem existir orçamentos inacessíveis ou secretos


em relação aos cidadãos do Estado em causa, o que permite a Assembleia
Nacional (por exemplo em Angola), na qualidade de representante legítimo do
povo, apreciar, acompanhar e fiscalizar a execução orçamental bem como
entender melhor as opções e prioridades gizadas pelo executivo tendo em
conta o crónico princípio económico, isto é, da permanente escassez de
recursos.

A regra da universalidade traduz o alcance do principio de que o orçamento


geral do Estado assenta no contexto legal de tal modo que “existem entidades
cuja actividade financeira (expressa pelas despesas a realizar e as receitas a
cobrar) é legalmente excluída do orçamento do Estado (OE) seja por razões de
descentralização politica e/ou administrativa (administração regional e local),
seja por corresponderem a unidades com personalidade jurídica, organizadas
e geridas sob a forma empresarial (sector público empresarial).”137

136
- no mesmo sentido, ver:
— Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. pagina 347.
— Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo Manuela; Santos, José Carlos Gomes ob. cit. 388 e 389.
— Nunes, Elisa Rangel – ob. cit. Pagina 121.
137
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José CarlosGomes – ob. cit. Pagina 388.

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Ovídio Pahula

3.6.3. NÃO CONSIGNAÇÃO

Esta regra estabelece que o financiamento total das despesas previstas no


orçamento deve estar inscrito e em consonância com o conjunto global de
todas as receitas previstas no orçamento.

A não consignação – é entendida no sentido de “não permitir que uma


determinada receita seja afecta – consignada – a uma determinada despesa”. 138

3.6.4. ESPECIFICAÇÃO

As despesas e as receitas do orçamento geral do Estado devem ser


especificadas nos termos da lei, de modo a obedecer os seguintes critérios:

• Maior transparência.
• Maior e melhor controlo por parte do parlamento (função política).
• Eficácia e melhor controlo na execução orçamental.
• Agilidade e melhor definição de prioridades, por parte do executivo, no plano
político e na sua implementação.
• Afastamento da possibilidade da existência de verbas ocultas ou secretas.

Em Angola, este princípio está vertido na constituição e na legislação infra –


constitucional. 139

3.6.5. NÃO COMPENSAÇÃO


O princípio da não compensação é antigo e aparece como consequência da
especificação.
Na não compensação as receitas e despesas devem estar previstas no
orçamento numa perspectiva não líquida, ou seja, devem ser inscritas em
bruto. Este princípio permite que as despesas sejam feitas dentro dos limites
orçamentais; afastando-se, desde já, a possibilidade de gastos supérfluos que
dão lugar a anarquia e uma gestão desorientada do erário público. O móbil
principal da não compensação assenta na rozoabilidade e transparência, o que
possibilita um forte e rigoroso controlo do poder político-administrativo.

138
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes – ob. cit. Pagina 390 à 391.
Para mais desenvolvimento deste assunto, ver:
— Duverger, Maurice – Finances Publiques, 8-ª edição – Themis, Paris, 1975 – paginas 256 e seguintes.
— Laufenburger – Traité d´Économieet de Législation financiere, tomo 3-ª (Budget et Trésor), 3-ª ed. Paris, 1948.
— Martins, Guilherme D´oliveira – constituição financeira, vol. 2-º AAFDL, 1984 – paginas 277 e seguintes.
139
Artigo 104-º da constituição Angolana; Lei do orçamento geral do Estado (lei n.º 15/10 de 14 de Julho), Decretos Presidenciais nºs 30/10 de 9 de Abril e
31/10 de 12 de Abril.

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Ovídio Pahula

3.6.6. EQUILÍBRIO

Os tratadistas da matéria orçamental consideram a regra de equilíbrio


orçamental como a mais importante; porquanto, o orçamento de qualquer
horizonte temporal e/ou Estado assenta na base de que o conjunto (total) das
receitas públicas deve, rigorosamente, ser igual a totalidade das despesas
públicas, quer no plano de elaboração ou de execução de tal forma que haja, a
qualquer altura, equilíbrio assente na “igualdade contabilística ou formal entre
a receita e a despesa”. 140

Apesar do significado esforço no sentido de manter o equilíbrio orçamental


através de princípios e regras formais; na prática, o mesmo não se verifica
devido ao chamado fenómeno de défice orçamental, já que o equilíbrio
orçamental não depende, em grande medida, da igualdade entre todas as
receitas e despesas; “mas sim pelo equilíbrio entre determinadas despesas e
determinadas receitas”; 141 por isso, fala-se, amiúde, em saldo nulo ou excedente
.

Em Angola a constituição estabelece o princípio de equilíbrio orçamental ao


prever que “o orçamento geral do Estado é unitário estima o nível de receitas a
obter e fixa os limites de despesas autorizadas, em cada ano fiscal,….. e deve
ser elaborado de modo a que todas as despesas nele previstas estejam
financiadas”. 142

3.6.7. PUBLICIDADE
Esta regra assenta na base de que o orçamento geral do Estado deve ser
publicado, de forma a merecer uma credibilidade política por parte dos
cidadãos, bem assim constitui a “causa eficiente da eficácia da autorização
prévia das receitas e despesas”. 143

140
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes; ob. cit. Pá gina 392.
141
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes; - ob. cit. 392.
142
N.º 2 do artigo 104-º da constituição Angolana.
143
- Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. pagina 355

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No mesmo sentido, a lei que aprova o orçamento geral do Estado só entra em


vigor, uma vez publicada no órgão oficial do País, isto é, no Diário da
Republica condição “sine qua non” da sua vigência e, consequente, aplicação .

3.7. ESTRUTURA DO ORÇAMENTO


A versatilidade e complexidade que se verifica, amiúde, a nível do mundo no
domínio económico, obriga a que os Estados criem novos métodos de
preparação, elaboração, execução e controlo orçamental. 144

Neste prisma, a época actual é caracterizada pela destrinça das diferenças


fundamentais entre o orçamento tradicional e o orçamento-programa nos
seguintes termos:

A. ORÇAMENTO TRADICIONAL

• Pauta, essencialmente, pela destrinça das seguintes despesas:

— Com pessoal.
— Com material de consumo.
— Publicidade.

Por outro lado, destacam-se outras características, tais como:

• Orçamento separado da programação e planeamento.


• Aquisição de meios dependentes da transferência de recursos.
• As necessidades das unidades orçamentais condicionam a tomada de
decisões orçamentais.
• Os aspectos contabilísticos de gestão ganham maior relevo na estrutura
do orçamento.
• Os elementos e as unidades administrativas constituem os essenciais
critérios classificativos.
• A honestidade dos governantes e seus agentes são avaliados na base da
legalidade do cumprimento orçamental. 145

144
Nos dias que correm fala-se do orçamento Programa versus métodos tradicionais de orçamento.
145
Nunes, Elisa Rangel – Lições de Finanças Publicas e de Direito Financeiro – Anistia Edições – 2007 – paginas 188 à 189

62
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B. ORÇAMENTO-PROGRAMA

O orçamento - programa compreende, entre outras, as seguintes


características:

• As funções executivas de organização e planeamento têm como elo


principal – o orçamento.
• A concretização e execução das metas e objectivos dependem da
transferência de recursos.
• As avaliações e análises técnicas bem como das suas possíveis
alternativas dependem das decisões tomadas a nível orçamental.
• Os custos de todos os programas, mesmo os que vêem depois do
exercício, integram a elaboração do programa.
• O método funcional – programático constitui a “espinha dorsal” da
programação.
• Os governantes são controlados com o fito de avalia-los na base da
eficácia e eficiência das suas acções.146

3.7.1. A APRESENTAÇÃO DAS DESPESAS E RECEITAS DO


ORÇAMENTO
Em todos os Países do mundo o cenário de elaboração orçamental bem
como o seu suporte legal obedece três fases:

• Tomada de decisão por parte dos órgãos políticos (fase polí tica).
• Previsões das receitas e despesas (fase económica).
• Técnico – administrativa - que compreende a preparação prática e a
elaboração do projecto de lei do orçamento.

146
- Giacomoni, James – orçamento Publico, 3-ª edição, Atlas, pagina 137.

63
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Ovídio Pahula

De acordo com as especificidades de cada país, o processo de elaboração do


orçamento obedece sempre um calendário.

3.7.2. CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS E DESPESAS

Como já vimos as receitas e despesas obedecem determinadas regras de


classificação.

As despesas compreendem, entre outros, quatro critérios de classificação


orçamental:
• Orgânica
• Funcional
• Económica
• Programática

Na classificação orgânica as despesas são discriminadas na base dos órgãos


da administração pública pertencentes a um determinado ministério
(departamento ministerial).

Tal classificação permite identificar de forma clara e eficiente o grau de


execução de cada departamento ou ministério.

A classificação funcional - compreende a desagregação dos distintos


domínios da intervenção estatal de modo a que se correspondam as funções e
subfunções das finalidades específicas do orçamento tais como:
• Defesa Nacional
• Educação
• Transportes, etc.

A classificação económica - permite que os grandes agregados de despesas,


quer correntes quer de capital, se decomponham com o fito de se fazer uma
divisão de agrupamentos económicos.

Quanto à classificação programática (ou de programas) compreende o

64
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Ovídio Pahula

conjunto de despesas correspondentes a acções e medidas que contribuem


para a realização de um mesmo objectivo específico.

Cada programa pode ser da responsabilidade de um ou mais ministérios e


deverá referir-se a um horizonte plurianual.

3.7.2.1. CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS

Quanto à receita aplicam-se , tão-somente, os métodos de classificação


económica147 e orgânica148

Na classificação económica – as receitas são destrinçadas em:


• Correntes
• De capital
• E/ou outras

3.8. ELABORAÇÃO, DISCUSSÃO E VOTAÇÃO DO


ORÇAMENTO

3.8.1. O PROCESSO DE PREPARAÇÃO DO ORÇAMENTO

A elaboração da proposta do orçamento geral do Estado é da competência do


Presidente da República através de instruções por si delineadas.149
.
A organização técnico- administrativa cabe ao Ministério das Finanças150 que
tem como missão divulgar as instruções necessárias a todos órgãos e
organismos gestores (órgãos de soberania, ministérios, governos provinciais,
institutos públicos, etc.) por intermédio da direcção nacional do orçamento,
cujo processo consiste na elaboração de propostas sectoriais das unidades
gestoras detentoras da responsabilidade de gerir o património e o erário
público.

Para o efeito, o ministério das finanças estabelece para as unidades gestoras


147
Económica – Estudo, serviços e fundos Autónomos e segurança social
148
Total da receita do segundo subsector.
149
Artigo19ºda Lei nº15⁄10 de 14 de Julho
150
Em Angola, o período de preparação e elaboração do orçamento inicia com a publicação das instruções técnicas, por parte do Ministério das Finanças, que
geralmente são comunicadas a partir da 2-ª quinzena de Maio de cada ano e entregues por todas as unidades gestoras até o dia 15 de Setembro (nº 2 do
artigo20º da Lei nº15⁄ 10 de 14 de Julho).

65
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

o horizonte temporal limite em que as mesmas devem entregar as suas


propostas parciais.

A etapa seguinte, isto é, após a entrega das unidades gestoras dos seus
projectos orçamentais, a direcção nacional do orçamento; esta por sua vez
efectua a análise das propostas, do ponto de vista técnico, com a devida
competência de as corrigir, quando necessário; e, em seguida, submete-a à
direcção do ministério das finanças.

Após a recepção do orçamento consolidado, o ministro das finanças


submete-o a equipa económica, que por sua vez encaminha-o depois de
analisado, ao titular do poder executivo para exame e aprovação, pelo
conselho de ministros, até 15 de Setembro do ano em curso.

Após a aprovação do orçamento – por parte do conselho de ministros – o


mesmo é remetido, pelo Presidente da República, à Assembleia Nacional até
31 de Outubro do ano corrente e deve ser aprovado até 15 de Dezembro do
mesmo ano.

Apesar da fixação dos prazos pelos diplomas legais atinentes ao orçamento,


na prática, os mesmos (prazos), dificilmente são cumpridos.

3.8.2. DISCUSSÃO E VOTAÇÃO DO ORÇAMENTO


Como referimos atrás, a apresentação do orçamento geral do Estado é da
responsabilidade do executivo perante o parlamento dentro dum prazo legal, e
através de uma proposta de lei.

Em Angola a data limite da apresentação do orçamento geral do Estado à A


ssembleia Nacional por parte do executivo é de 31 de Outubro de cada ano151.
Depois da apresentação por parte do Executivo, segue-se a fase de discussão
e votação regulada pela lei do orçamento geral do Estado152 e pelo regimento da
Assembleia Nacional.153
Em Angola, o orçamento geral do Estado é submetido ao parlamento pelo
presidente da Republica na sua qualidade de titular do poder executivo154 através
151
Número 1 do artigo 24-º da lei n.º 15/10 de 14 de Julho e do artigo 234º da lei nº13/12 de 2 de Máio(Lei orgânica que aprova o Regimento da Assembleia
Nacional).
152
Lei n.º15/10 de 14 de Julho
153
Artigos 234 a 243 da lei nº13⁄ 12 de 2 de Maio(lei orgânica que aprova o regimento da Assembleia Nacional).
154
Alínea c) do artigo 120-º da constituição de Angola

66
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de uma proposta de lei; e o mesmo é discutido e votado de forma faseada, isto


é, na generalidade, especialidade e, por último, a votação final global (artigo
241º da lei nº 13⁄ 12 de 2 de Maio) que é, de resto, apanágio do regimento da
assembleia nacional.155

3.8.3. AS ESCOLHAS ORÇAMENTAIS:


UMA APLICAÇÃO DA TEORIA DA ESCOLHA PÚBLICA

As escolhas orçamentais (decisões atinentes às receitas e despesas)


constituem o ponto mais alto da defesa dos interesses da população, cujo
objectivo é de proporcionar o desenvolvimento e bem-estar.

No entanto, questiona-se a idoneidade dos governos, mesmo democráticos,


em relação à matéria atinente as políticas no domínio financeiro e fiscal156; já
que os governos e, até, os parlamentos podem sofrer influências, a luz da
teoria da escolha publica157 dos grupos de pressão e logrolling que procurarão
mecanismos mais expeditos de pressão política sobre os governos e/ou
parlamentos “com o propósito de fazer aprovar as suas leis,”158 Utilizando
maiorias cíclicas e/ou mesmo trocando votos durante as eleições embora de
forma oculta. 159

3.9. A EXECUÇÃO E O CONTROLO DO ORÇAMENTO

A lei anual do orçamento geral do Estado depois de aprovada pela


Asasembleia Nacional é promulgada pelo Presidente da República e publicada
oficialmente no Diário da República, como é de resto, apanágio de outros
diplomas legais; entrando em execução o orçamento geral do Estado durante
doze meses onde devem ser captadas as receitas previstas (natureza e

155
Para mais desenvolvimento deste assunto, ver: regimento da Assembleia Nacional.
Ver também:
Pereira, Paulo Trigo; Afonso António, Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes – ob. cit. paginas 412 à 414.
156
No mesmo sentido, ver:
— Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuel; Santos, José Carlos Gomes – ob. cit. Páginas 414 à 416.
157
- Sobre a Escolha pública, entre vários autores, ver:
— Pahula, Ovídio – Estudos sobre o sistema jurídico – Económico Angolano – Principia – Portugal – 1-ª edição – Janeiro de 2008 – paginas 72 à 92.
158
Pahula, Ovídio – Estudos sobre o sistema jurídico – Económico Angolano – Principia – Portugal – 1-ª edição – Janeiro de 2008 - Pagina 82.
159
Pahula, Ovídio – Estudos sobre o sistema jurídico – Económico Angolano – Principia – Portugal – 1-ª edição – Janeiro de 2008 - Pagina 82.

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montantes) de forma a se realizar as despesas, também previstas, (natureza e


montantes) de modo a se atingir os intentos, metas e prioridades quer das
políticas a nível sectorial quer do orçamento global na sua plenitude.

A execução orçamental implica transparência, clarividência, boa governação e


uma fiscalização eficaz.160

Para que isto aconteça, é necessário reter que o orçamento é uma previsão;
por isso, implica que a sua execução pode sofrer alterações devido a factores
exógenos (perturbações na estabilidade da economia internacional) o que leva
os Estados a gizar caminhos que visam suprir tais desequilíbrios numa
perspectiva macroeconómica, reajustando, assim, o orçamento inicial.

Para que o orçamento seja executado, com sucesso, é necessários que


existam, entre vários, outros pressupostos que se resumem no seguinte:

• O respeito pela autorização concedida pelo parlamento


• A adaptação da alteração do cenário macroeconómico.
• A resolução de problemas não previstos nas receitas e/ou nas despesas
161.

.
A execução orçamental, em homenagem ao princípio universal, é sempre
incumbida aos executivos (governos).

Em Angola, tal princípio está vertido na constituiç ão.162


.
Na prática, a responsabilidade plena dos executivos traduz-se no sentido de
que todos os seus integrantes, isto é, ministros, governadores provinciais,
administradores municipais, presidentes dos conselhos da administração de e
mpresas públicas, responsáveis de fundos autónomos, devem emprestar o seu
esforço e saber de modo a se alcançar os maiores e melhores êxitos possíveis.

Em todos os países, a execução orçamental obedece a um quadro j


urídico-legal especí fico.

No nosso País (Angola) o quadro jurídico-legal comporta o seguinte figurino:


• Lei do orçamento geral do Estado.
160
N.º 4 do artigo 104-º da constituição Angolana
161
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos
Gomes – ob. cit. Pagina 417.
162
Ver alínea a) e b) do artigo 120-ª da constituição Angolana

68
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• Lei anual do orçamento geral do Estado.


• Decretos Legislativos Presidenciais sobre o processo de execução
orçamental.
• Outros diplomais que regulam a matéria específica no domínio da
execução orçamental.

A execução orçamental no âmbito das despesas e receitas obedece a


determinadas regras e princípios que, de algum modo, diferem entre si.

Ao se efectuar uma determinada despesa, durante o exercício do ano


económico, é necessário que se cumpra, intangívelmente, os seguintes
princípios:
• Princípio da legalidade
• Princípio da regularidade orçamental
• Principio da boa gestão. 163

O princípio da legalidade — defende que qualquer entidade pública para


assumir determinado compromisso e, consequentemente, o correspondente
encargo deve obedecer ao que está estipulado no instrumento legal
competente.

Por exemplo: para que se admitam novos funcionários numa determinada


empresa estatal deve-se respeitar o regime jurídico aplicável sobre a
admissão dos funcionários da função pública.

O princípio da regularidade orçamental defende que o executivo só deve


realizar uma despesa concreta quando a mesma está inscrita no orçamento,
ou seja, numa rubrica concreta de um organismo e/ou serviço tendo em vista o
montante nele previsto.

Finalmente, o princípio da boa gestão financeira defende que as despesas a


efectuar, com elevados valores, deve obedecer a um critério que permita um
dispêndio racional “tendo em conta a utilidade e prioridade da despesa ”. 164

Quanto à execução de receitas – ela obedece a dois princípios:


• Legalidade
• Regularidade orçamental

Quanto a legalidade – significa que nenhuma receita pode ser cobrada se não
163
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes – ob. cit. pagina 418.
164
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes – ob. cit. Pagina 419.

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tiver cobertura legal.

No que tange a regularidade orçamental – significa que nenhuma receita pode


ser cobrada, mesmo que no âmbito legal, se não estiver devidamente inscrita
no orçamento.
3.9.1. CONTROLO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

O controlo da execução orçamental e financeira constitui, actualmente, uma


das mais complexas actividades no domínio financeiro, no quadro do processo
social, e que pode tomar diversos modos de actuação e implementação com
incidência em distintos métodos e instituições.165

O controlo orçamental e financeiro assenta no princípio de subordinação da


administração financeira a política financeira cujo móbil fundamental gravita
na garantia da execução orçamental rigorosa de modo a se atingir os
objectivos, metas e estratégias gizadas pelo executivo (governo).

Toda receita ou dispêndio é passível de um controlo e avaliação quer do ponto


de vista quantitativo ou qualitativo que deve incidir sobre a acção efectuada
medindo os critérios de regularidade, boa gestão e, quando necessário,
rectificar as possíveis insuficiências e erros de forma a se atingir os
resultados preconizados.

Quanto ao seu ordenamento essencial, o erário público no contexto do


controlo orçamental, assenta em dois eixos:
• Jurídico–político – que consiste na responsabilização do executivo
(governo) na execução orçamental dentro dos tramites vertidos no q
uadro jurídico-legal (lei do orçamento geral do Estado e lei anual do
orçamento) aprovado pelo Parlamento.
• Económico – tem como princípio basilar o de impedir o esbanjamento e
mau aproveitamento do erário público.

Por outro lado, o controlo jurídico compreende a fiscalização (ou Inspecção)


“quando um órgão ou entidade pratica os actos necessários para prevenir,
apurar ou corrigir erros ou irregularidades da execução orçamental e a ajustar
aos objectivos.”166

165
Franco, Sousa - «o controlo da administração Publica em Portugal», em Revista dos quadros técnicos do Estado, ano I, serie, 9 Nov. – Dez. – 1987 –
paginas 16 à 23.
166
Franco, António, Luciano de Sousa – Finanças Publicas e Direito Financeiro – Volume I e II – 4-ª edição – 11-ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007
– pagina 453.

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Quando se trata da responsabilização – ela tem como móbil o “controlo e


apuramento de eventuais erros ou irregularidades, quer para ilibar as
entidades controladas, quer para promover a respectiva efectivação das
formas de responsabilidade que ocorram.”167

O Controlo da execução orçamental e financeira do Estado e dos entes


públicos, em Angola, compete à Assembleia Nacional (Parlamento) e ao T
ribunal de Contas no âmbito do controlo externo; enquanto o controlo interno é
da competência do Presidente da Republica através dos seus órgãos
específicos.168

O Presidente da República informa a Assembleia Nacional, no final de cada


trimestre, o estado da execução orçamental, financeira e Patrimonial do País. 169

3.9.2. A CONTA GERAL DO ESTADO

A súmula de todo processo de execução orçamental e financeira realizada


durante o ano económico por todos os órgãos integrados no orçamento geral
do Estado170 designa-se por conta geral do Estado.

A conta geral do Estado compreende outros documentos171que certificam os


resultados da execução; e não se circunscreve apenas a um simples registo e
epítome de execução orçamental.

A conta geral do Estado – é um mecanismo através do qual se efectua a


inspecção da execução orçamental e, quando as circunstâncias exigem,
imputar a devida responsabilidade aos executores (gestores) através da
fiscalização ulterior. 172
167
Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Paginas 453 e 454.
168
N.º 1 do artigo 63-º da lei n.º 15/10 de 14 de Julho.
169
A redacção completa do n.º 3 do artigo 63-º da lei n.º 15/10 de 14 de Julho é a seguinte: «O Presidente da Republica deve informar à Assembleia Nacional,
até 45 dias após o termo do trimestre a que se refere, sobre a execução orçamental, financeira e patrimonial, através de balancetes e relatórios trimestrais
elaborados pelo órgão responsável pela contabilidade Nacional, a excepção do último trimestre do ano, sobre o que é apresentada a conta geral do Estado,
que acumula o movimento do exercício encerrado»
170
Os órgãos integrados no orçamento geral do Estado, são: “…. a administração do Estado e a administração autárquica, incluindo os correspondentes fundos
e serviços autónomos, as instituições sem fins lucrativos financiados maioritariamente por si e a segurança social…..” (n.º 1 do artigo 3-º da lei-quadro do
orçamento geral do Estado de Angola – lei n.º 15/10 de 14 de Julho).
171
Balanço orçamental, balanço financeiro, balanço patrimonial, demonstração das variações patrimoniais e acompanhadas das respectivas notas explicativas
(n.º 2 do artigo 58-º da lei n.º 15/10 de 14 de Julho).
172
Sobre este assunto, entre vários autores, ver:
- Teixeira, Sabino – conta do Estado, no Dicionário jurídico da Administração Pública, II vol. – Subsídios para o estudo das finanças portuguesas – II –
contam – edição de Economia e Finanças do Instituto Gulbenkian de ciências, 1966.
- Guimarães, Rodrigo M. e Pereira, E. da Trindade – Ensaios – 1965 – paginas 1 à 48.

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Em Angola, a conta geral do Estado é apreciada e votada até o dia 30 de Junho


do ano seguinte. 173

3.9.3. FISCALIZAÇÃO ORÇAMENTAL EM ANGOLA

Quando falamos da fiscalização orçamental, em geral, estamos a nos referir a


fiscalização das despesas, visto que o carácter específico das receitas faz
com que afaste, de algum modo, a sua rigorosidade orçamental em matéria de
fiscalização.

A fiscalização pode configurar as seguintes modalidades:

• Das receitas – que é exercida pelos serviços competentes da inspecção


– geral de finanças (do ministério das finanças) e visa verificar a
veracidade e transparência da liquidação das receitas no que diz
respeito aos montantes correspondentes; ou se, por qualquer motivo,
houve omissões tendo em conta a contabilidade correcta da entrada
das receitas administrativas internas referentes a execução orçamental
• Administrativa – que compreende a fiscalização (que incide sobre
receitas e despesas ou operações de tesouraria) que é integrada por
funcionários, por vezes especializados, ou organismos e órgãos da
administração pública. A fiscalização administrativa interna obedece
aos seguintes níveis:

a)- Auto-controlo – quando a fiscalização é exercida pela própria entidade


responsável pela gestão e execução orçamental.

b)- Hetero-controlo não especializado – quando a fiscalização é feita por


órgãos hierarquicamente superiores ou de tutela.

c)- Hetero-controlo especializado – quando a fiscalização é exercida pelos


órgãos gerais de Inspecção e controlo administrativo.
Por exemplo: Inspecção-geral de finanças (ministério das finanças)

d)- Controlo orçamental-específico – quando a fiscalização é feita pelos


serviços de contabilidade pública.
Por exemplo: direcção – geral de contabilidade pública.

173
N.º 6 do artigo 63 da lei n.º 15/10 de 14 Julho.

72
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O princípio da separação de poderes, 174 pilar indispensável dos Estados


democráticos e de direito, veio exigir, cada vez mais, maior transparência e
controlo externo independente em relação aos executivos e a administração
pública; surgindo, deste modo, os órgãos de fiscalização externa
independente.

A fiscalização externa independente deu origem a dois importantes sistemas


de controlo externo:

• Anglo – Saxónico175 – onde a função de fiscalização e controlo cabe a um


auditor – geral “dotado de um estatuto profissional de auditor de conta,
dotado de um estatuto político de independência plena e estreitamente
vinculado a cooperação com o parlamento”.176
• Continental Europeu – Neste sistema – a função fiscalizadora é de
controlo externo e é exercida por um órgão jurisdicional, colegial e
independente dos governos e da administração pública que se chama
TRIBUNAL DE CONTAS.

Em Angola, a fiscalização orçamental está prevista na constituição formal177 e


material 178 (onde se destaca a fiscalização externa independente, de matriz
continental europeia, que é exercida pelo tribunal de contas). 179

174
Montesquieu, Charles de – De L´Espirit dês Lois – 1748.
175
Este sistema predomina na Inglaterra e nos Estados Unidos da América.
176
Franco, António L. de Sousa – ob. cit. Pagina 458.
177
N.º 3 do artigo 104-º e alínea a) e b) do artigo 162-º da constituição Angolana.
178
Decreto presidencial n.º 24/10 de 24 de Março.
179
Que tem como Lei orgânica e do processo do tribunal de contas – a Lei n.º 13/10 de 9 de Julho.

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3.9.4. O TRIBUNAL DE CONTAS DE ANGOLA

A actividade de gestão pública e/ou privada, para melhor desempenho das


suas atribuições com vista a atingir resultados satisfatórios, precisa de órgãos
de supervisão e controlo assentes numa base de actos da legalidade e
economia direccionada a um quadro eficaz.180

A supervisão e controlo podem ser internos (auto-controlo) 181ou externos.182

Em regimes democráticos, é líquido afirmar que os cidadãos e os seus


representantes (parlamentares) exigem e precisam saber como são geridos os
dinheiros públicos, a vários níveis, pelo Estado. 183

O TRIBUNAL DE CONTAS é um órgão de controlo financeiro externo com


ampla independência em relação à administração pública, onde se destaca o
seu auto-governo e o plano de acção184.

Em todo mundo, os tribunais de contas e órgãos similares labutam na base do


entendimento das linhas programáticas alcançadas em frequentes congressos
da organização mundial dos tribunais de contas – INTOSAI – internacional
organization of supreme Audit Institutions185.

Em Angola, o Tribunal de contas186 foi institucionalizado em doze de Abril de

180
Tavares, José F.F – O tribunal de contas e o controlo do sector empresarial – AAV V- organização de Eduardo Paz Ferreira – Estudos sobre o novo regime
do sector empresarial do Estado – Almedina – 2000 – pagina 184.
181
Por exemplo, em Angola, os Ministérios têm os seus órgãos de Inspecção e fiscalização dotados de independência técnica.
182
Por exemplo – A Assembleia Nacional em Angola
183
Nas palavras de Alfredo José de Sousa – Tribunal de contas – “Quisto da democracia”, in revista do tribunal de contas, números 21/22, Janeiro de 1994,
pàgina91, “ (….) pode dizer-se que o Estado é uma grande sociedade anónima de que é o governo, ao qual cumpre tomar as decisões indispensáveis ao seu
funcionamento com vista a obtenção de “lucros”, ou seja, do bem-estar de todos e de cada um dos cidadãos. Para isso, cobra as necessárias receitas e
sobretudo realiza as adequadas despesas com o dinheiro dos accionistas (cidadãos – contribuintes). De igual modo, o Estado tem uma Assembleia-geral da
Republica (AR) que traça as linhas gerais porque há-de pautar quanto aos objectivos a alcançar (Plano) quer quanto aos meios a empregar (orçamento). Para
fiscalizar a actividade deste conselho de administração (……) também o Estado tem um conselho fiscal que é o tribunal de contas”.
184
Sobre este assunto, ver:
— II Encontro dos Tribunais de contas da “comunidade dos Países de Língua Portuguesa” – realizado na cidade da Praia, Cabo Verde, nos dias 28 á 31 de
Outubro de 1996.
185
Vale a pena recordar alguns congressos de INTOSAI:
- I congresso – Havana – 1953.
- II congresso – Bruxelas – 1956.
- IX congresso – Lima – 1977
186
O tribunal de contas em Angola é previsto nos termos do n.º 1 do artigo 176-º da constituição Angolana.

74
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1996 como produto da implementação de um estado democrático, de direito,


cujo móbil assenta no controlo, disciplina e transparência da gestão dos
dinheiros públicos.

No âmbito das suas atribuições e competências em território Angolano e


estrangeiro, em obediência aos comandos do ordenamento jurídico Angolano,
o tribunal de contas tem:

A. Sob sua jurisdição;


— ˝Os órgãos de soberania do Estado e seus serviços;
— Os órgãos da administração central;
— Os governos Provinciais, as administrações municipais e demais órgãos ou
serviços da administração local do Estado, incluindo os fundos autónomos;
— Os institutos públicos;
— As autarquias locais, suas associações e seus serviços;
— As empresas públicas e as sociedades de capitais maioritariamente
públicos;
— As associações públicas e privadas, nos termos da presente lei, ou
associações públicas, associações de entidades públicas ou associações de
entidades públicas e privadas que sejam financiadas maioritariamente por
entidades públicas sujeitas ao seu controlo de gestão;
— As entidades de qualquer natureza que tenham participação de capitais
públicos ou sejam beneficiários, a qualquer título, de dinheiros ou outros
valores públicos, na medida necessária à fiscalização da legalidade, da
regularidade e da correcção económica e financeira da aplicação de valores
públicos;
— Quaisquer outros entes públicos que a lei determine .
O tribunal de contas é independente e os seus juízes, no exercício das suas
funções, gozam dos direitos e das garantias dos demais magistrados judiciais
e do ministério público. 187

a)- COMPOSIÇÃO, SEDE E SECCÕES

O tribunal de contas é composto por um total de nove juízes conselheiros,


podendo funcionar com um mínimo de cinco, incluindo o presidente ou, por
delegação, o Vice-Presidente .188

Quanto a sua sede – situa-se em Luanda (Capital do País) – podendo estender

187
Alíneas a),b),c),d),e),f),g),h).i) do nº2 do artigo2º e nº1 do artigo 3º da lei nº 13∕ 10 de 9 de Julho.
188
artigo 4º da lei nº13∕ 10 de 9 de Julho.

75
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a sua actividade em todo território nacional, através de secções regionais e


provinciais.189

No que tange a sua estrutura orgânica e funcionamento, as secções regionais


e provinciais do tribunal de contas bem como os seus serviços de apoio serão
definidos em diploma legal próprio na base do espírito e da letra da lei nº13∕
10∕ de 9 de Julho.190

b) – COMPETÊNCIA

Ao tribunal de contas compete fiscalizar, para além das entidades previstas no


artigo 2-º da lei 13/10 de 9 de Julho, a actividade financeira do Estado, a
saber:

• Emitir parecer sobre a conta geral do Estado, sempre que solicitado pela
Assembleia Nacional;
• Julgar as contas dos serviços e das entidades sujeitas à sua jurisdição;
• Fiscalizar, preventivamente, a legalidade dos actos e dos contratos
geradores de despesas ou que representem responsabilidade financeira
das entidades que se encontram sob a sua jurisdição;
• Assegurar a fiscalização da aplicação de recursos financeiros doados
ao Estado, por entidades nacionais e internacionais;
• Aprovar os regulamentos internos que se revelem necessários ao seu
funcionamento;
• Decidir sobre a criação de secções regionais e provinciais;
• Emitir as instruções, sob a forma de resolução das respectivas
câmaras, relativas ao modo como as contas devem ser prestadas e os
processos submetidos à sua apreciação;
• Decidir sobre a responsabilidade financeira em que os infractores
incorrem, revelando-a ou graduando-a, nos termos da lei;
• Propor as medidas legislativas julgadas necessárias ao desempenho
das suas atribuições e competências;
• Exercer outras funções determinadas por lei 191

c) FISCALIZAÇÃO PREVENTIVA E SUCESSIVA

A fiscalização preventiva visa averiguar a conformidade legal e a competente


cabimentação orçamental dos actos e contratos das entidades que se
189
Numero 1 do artigo 5º da lei nº 13∕10∕ de 9 de Julho.
190
Numero 2 do artigo 5º da lei nº13∕ 10 de 9 de Julho.
191
Alínea a), b), c), d), e), f), g), h), i), j), k), do artigo 6-º da lei 13/10 de 9 de Julho.

76
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encontram sob sua jurisdição.192

A fiscalização preventiva processa-se por intermédio do visto que determina a


sua declaração de conformidade ou recusa.193

Os actos sujeitos a fiscalização preventiva estão previstos por lei.194

Quanto à fiscalização sucessiva – a mesma consiste no acto de apreciação da


“legalidade e a regularidade da arrecadação das receitas e da realização das
despesas, bem como, tratando-se de contratos, verificar, ainda, se as suas
condições foram as mais vantajosas no momento da sua celebração.”195

No mesmo sentido, a fiscalização sucessiva visa, também, averiguar a


conformidade legal dos actos e contratos sujeitos à fiscalização preventiva
bem como se as despesas efectuadas obedeceram a obrigatoriedade do visto
de acordo com o disposto no número 9 do artigo 8-º da lei n.º 13/10 de 9 de
Julho.

A fiscalização sucessiva aprecia, ainda, a gestão económica, financeira e


patrimonial das entidades sujeitas à sua jurisdição196 e pode, por sua iniciativa
ou por solicitação da Assembleia Nacional, realizar inquéritos e auditorias a
aspectos determinados da gestão das entidades sujeitas à sua jurisdição.197

Finalmente, a fiscalização sucessiva “compreende, também, a fiscalização do


modo como quaisquer entidades dos sectores cooperativo e privado aplicam
os montantes obtidos do orçamento geral do Estado ou com intervenção do
sector público, designadamente através de doações, de empréstimos, de
subsídios, de garantias ou avales”.198

192
N.º 1 do artigo 8-º da lei n.º13/10 de 9 de Julho.
193
Números 3 e 4 do artigo 8-º da lei n.º 13/10 de 9 de Julho.
194
N.º 2 do artigo 8-º da lei n.º 13/10 de 9 de Julho.
195
N.º 1 do artigo 9-º da lei 13/10 de 9 de Julho.
196
Números 3 e 4 do artigo 9-º da lei 13/10 de 9 de Julho.
197
Números 3 e 4 do artigo 9-º da lei 13/10 de 9 de Julho
198
Numero 5 do artigo 9-º da lei 13/10 de 9 de Julho.

77
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CAPITULO IV

4. DESPESAS PÚBLICAS

4.1. Conceito de despesa pública


O dispêndio do dinheiro ou gasto de bens por parte de entes públicos para
criar ou adquirir meios susceptíveis de satisfazer necessidades públicas
chama-se despesa pública.199

O conceito de despesa, lato sensu, envolve situações diferentes tais como, por
exemplo:
• Gastos com a construção de um Hospital.
• Amortização de um empréstimo.
• Subsídios para uma formação académica.
• Aquisição de uma aeronave para a companhia aérea nacional (TAAG).

4.2. Espécie de despesas públicas

Quanto à produção dos seus efeitos bem como a sua natureza económica, as
despesas públicas podem ser:

• Despesas de investimento e despesas de funcionamento.

A despesa de investimento é aquela que é feita na base da “formação de


capital técnico”; 200 enquanto a despesa de funcionamento é aquela que garante a
funcionalidade e operatividade permanente dos serviços administrativos do
Estado.

Todavia, há que sublinhar que existem, ainda, “despesas de capital que não
correspondem a despesas de investimento. Está neste caso o reembolso de
um empréstimo”. 201

199
De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas – I.S.C.S.P. – U.T.L – Outubro – 1996 – pagina 131
200
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. Pagina 131.
201
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. Pagina 132.

78
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De igual modo, existem despesas correntes que não se enquadram no


conceito de despesas de funcionamento.

Por exemplo: o pagamento de juros da dívida pública.

• Despesas – compra e despesas – transferência

As despesas-compra consistem na compra de bens e serviços com o fito de se


assegurar, num determinado período de tempo, o rendimento nacional.

Por exemplo: o pagamento do vencimento de um funcionário público.

As despesas – transferência – têm como missão a redistribuição de recursos,


com o objectivo se potenciar, economicamente, novos entes públicos e/ou
privados.

Por exemplo:

— Concessão de empréstimos.
— Subvenções a agricultores.
— Subsídios de desemprego.

• Despesas produtivas e despesas reprodutivas

— Despesas produtivas – são aquelas que trazem produtividade. Dito de outro


modo: são aquelas que por serem, meramente, produtivas, limitam-se “a criar
utilidades.”202

Exemplo: Defesa e segurança nacional.

— Despesas reprodutivas – são aquelas que, para além da mera produtividade,


asseguram a pujança da economia no cômputo humano e material do Estado,
contribuindo, assim, para uma melhor e maior produção, o que permite uma
obtenção de rendimentos vindouros. 203

Por exemplo:
— Construção de pontes.

202
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. Pagina 132.
203
No mesmo sentido:
— Ribeiro, José Joaquim Teixeira – Lições de Finanças Publicas – 5-ª edição, Refundida e Actualizada (Reimpressão) – Coimbra – Editora – 1997 – paginas
133 e seguintes.

79
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— Investimentos no sector energético.


— Investigação científica no sector da saúde, educação, agro-pecuária.
4.3. OS PROBLEMAS DAS ESCOLHAS COLECTIVAS

É entendimento corrente que o governo é o órgão do Estado melhor


posicionado, já que dispõe de informações necessárias, para gizar políticas,
programas, planos e metas que garantam, com eficiência, a afectação e
distribuição de recursos, face às disfunções do mercado, cujo objectivo
repousa no desenvolvido e bem-estar dos cidadãos.

Todavia, tem-se, amiúde, questionado se os governos conseguem, realmente,


superar as falhas de mercado.

Independentemente das várias razões que têm sido apontadas no âmbito da


intervenção do Estado no mercado, é sempre polémica a sua legitimação por
causa de um pressuposto básico, o das “falhas de intervenção”.204
«Não sendo o Estado administrado por pessoas infalíveis e invariavelmente
justas, por pessoas insusceptíveis de pressões e aliciamentos, ou pessoas
omnipotentes e omniscientes, toda a intervenção é inevitavelmente
contaminada por informação imperfeita (em comparação com a informação
privada dos agentes), por unilateralidade e confinamento de avaliações, por
deficiências de planeamento e de execução, por quebras de comunicação, por
ocultação deliberada e promovida pelos visados, por falta de vigilância ou
responsabilização dos executantes das medidas aprovadas, pelo jogo da
corrupção, do compadrio, do nepotismo, do caciquismo” .205

Determinados estudiosos206 da teoria da escolha social207 defendem que as regras


das maiorias absolutas, qualificadas e unanimidades engendram vários
problemas que influenciam, de que maneira, nas decisões democráticas
criando, geralmente, “instabilidade, ciclos e possíveis contradições” .208

Noutro lado da banda, estão os cultores da teoria da escolha pública209 que


entendem que “os actores políticos devem ser mobilizados como
prosseguimento de forma racional os seus interesses pessoais”. 210

204
Pahula, Ovídio – Estudos sobre o sistema jurídico-económico Angolano – principia – Portugal – 1-ª edição – Janeiro de 2008 – pagina 75.
205
Araújo, Fernando – Introdução à Economia, 3-ª ediç ão, Coimbra, Almedina, 2004 – pá gina 89.
206
Economistas, matemáticos, cientistas, políticos.
207
Sobre a teoria da escolha social, entre outros autores, ver:
— Kenneth, Arrow (1951)
— Amartya, Sen.
208
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes – ob. cit. Pagina 85 .
209
Sobre a teoria da escolha publica, entre autores Angolanos, ver:
— Pahula, Ovídio – Estudos sobre o sistema jurídico-económico Angolano – principia – Janeiro – de 2008 – paginas 69 á 92.
210
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, António; Arcanjo, Manuela; Santos, José Carlos Gomes – ob. cit. Pagina 85

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Ovídio Pahula

4.4. A DESPESA PÚBLICA E A DESPESA NACIONAL

A despesa pública, no âmbito dos efeitos económicos, pode tomar uma


interpretação diversa a luz do ponto de vista clássico ou Keynesiano.211

Do ponto de vista clássico “o efeito económico típico das despesas públicas


seria a satisfação pura e simples de necessidades públicas”. 212

A escola Keynesiana defende, também, outros tipos de efeitos económicos


tais como:

• A despesa pública – implica, amiúde, “distribuição de rendimento” 213 a


um ente público e/ou privado; ou seja, a despesa representa, sempre,
ressarcimento a empreiteiros, prestadores de serviços, etc.
• Noutro ângulo, a repartição do rendimento nacional implica alteração da
despesa que “gera fluxos sucessivos de novas despesas (de consumo
ou investimento), com recursos que provêm dos contribuintes ou de
prestamistas e tem, em princípio, efeitos expansionistas”. 214

A despesa pública – como parte integrante da despesa nacional, na


perspectiva macroeconómica, abarca várias rubricas tendo em atenção a sua
origem institucional e que pode ter como génese as seguintes fontes:

• Estado e/ou outros entes públicos.


• Empresas e/ou outras unidades produtivas.
• Famílias e/ou pessoas singulares.
• Outros sujeitos privados não produtivos.

Finalmente, a combinação das duas variantes de efeitos económicos


(distribuição de rendimentos e repartição do rendimento nacional) pode
alcançar três critérios fundamentais da despesa nacional nos seguintes
moldes:
211
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Publicas e Direito Financeiro – 4-ª edição (11-ª reimpressão) – volume II – Almedina – pag 4.
212
Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Pagina 4
213
Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Pagina 5
214
Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Pagina 5

81
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

• Consumo privado – que representa o somatório de todas as despesas


não produtivas geradas por famílias e/ou outros entes não produtivos.
• Despesas das empresas – provenientes da actividade das empresas
e/ou do investimento privado.
• Despesas públicas – aquelas que são efectuadas pelo sector público
(de consumo e/ou de investimento; ou, ainda, em bens e serviços e/ou
de transferência, excepto, o sector público e mpresarial).

Não devemos olvidar que as transacções económicas com o exterior, quando


bem sucedidas, contribuem para o crescimento da despesa nacional numa
perspectiva de uma economia aberta.

4.5. AUMENTO DAS DESPESAS PÚBLICAS

Nas sociedades modernas devido o crescimento das atribuições múltiplas do


Estado, as despesas públicas tendem a aumentar, isto é, à medida que cresce
a economia, cresce, também, o sector da administração pública. 215

Foi no declinar do séc. XIX que surgiu a lei do aumento de despesas216 (lei de
Wagner)217, que embora se formulara na base de métodos empíricos 218, os seus
postulados foram feitos tendo em conta as sociedades que experimentaram as
revoluções industriais no contexto do liberalismo p olítico – económico.

A lei de Wagner traduz o sentido do aumento, ininterrupto, das despesas


públicas, e/ou da exigência permanente das necessidades pecuniárias em
função do aspecto tendencial do crescimento económico, concomitantemente,
com o sector administrativo público. 219

As despesas públicas podem apresentar um aumento real e/ou aparente,


dependentemente dos seguintes factores:
215
Este crescimento tendencial verifica-se em Países cuja economia é estabilizada (Países de orientação socialista) e/ou de economia emergente; enquanto
nos Países onde predomina as doutrinas liberais como, por exemplo, nos Estados Unidos da América – os sectores da administração pública se têm
reduzido, cada vez mais, devido à presença mínima do Estado na economia.
216
Wagner, Adolfo – Traité de la science dês Finances, tradução – I – 1990 – páginas 88 e seguintes.
217
Adolfo Wagner foi um famoso economista e politico Alemão (1835-1917).
A lei de Wagner defende, basicamente, o seguinte: «à medida que o rendimento e a produção por habitante aumentam nas nações industrializadas, o
respectivo sector público administrativo cresce necessariamente mais do que proporcionalmente à actividade económica total”.
218
No mesmo sentido, ver:
— Ribeiro, José Joaquim Teixeira – Lições de Finanças Públicas – 5-ª edição, Refundida e actualizada (Reimpressão) – Coimbra editora – 1997 – pagina
138.
— Santos, Albano – A lei de Wagner e a realidade das despesas públicas, em Estudos de economia, vol. VI (1986), pá ginas 161 e seguintes.
219
Gaudemet, Paul Marie – Finances Publiques – Editions Montchrestien – 1983 – pagina 94.

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Ovídio Pahula

• Desvalorização monetária

No período em análise se se verificar um fraco poder de compra, é óbvio que o


estudo não se pode, tão sómente, cingir no crescimento nominal dos valores
monetários sem se ter em conta o aumento real deduzido na “base de um
número – índice que permita desinflaccionar o aumento das despesas
públicas”. 220

• Aumento da população

A população, no período em análise, pode crescer de forma significativa o que


implica com certeza o aumento das despesas públicas, sem a intervenção e
statal, de forma a colmatar as necessidades da população.

Aqui, só justifica o aumento real das despesas públicas se, de facto, ocorreu o
crescimento da capitação das mesmas.

• Crescimento do produto nacional bruto.

Para que haja aumento real das despesas públicas é necessário que a
participação no produto e/ou no rendimento nacional seja significativa;
porque, por vezes, o índice de aumento das despesas públicas pode, apenas,
acompanhar o produto nacional bruto representando, assim, um crescimento
meramente aparente das despesas públicas.

4.6. EFEITOS ECONÓMICOS DAS DESPESAS PÚBLICAS

Os efeitos económicos das despesas públicas são analisados através de dois


princípios:

220
Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Pagina 9.

83
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4.7. O MULTIPLICADOR E O PRINCIPIO DA ACELERAÇÃO


• O multiplicador – que “é o coeficiente que mede o aumento do
rendimento imputável à realização de um investimento.” 221

• O acelerador – que é o coeficiente “que mede o aumento do


investimento que deriva de despesas iniciais de consumo”. 222

O multiplicador223 de investimento defende que o aumento inicial do


investimento é responsável pelo processo de aumento do rendimento.

Por exemplo: juros, rendas, salários, lucros efectuados pelo Estado “implica
uma atribuição de rendimentos aos vários factores produtivos utilizados” .224

Foi dito atrás que “por definição, o multiplicador (K) é um coeficiente estável,
que multiplicado pelo aumento do Investimento (I), determina o aumento do
rendimento (R) resultante.” 225

Neste sentido, em linguagem matemática, resulta:


K.∆I= ∆R

Ou K=

Para Keynes a poupança (S) e o Investimento (I) tendem a equivaler-se, pelo


que:
S= I e sendo que R= C + S, então

R=C + I

Logo, será verdadeira a equação seguinte:


∆I= ∆R - ∆C

Nestes termos, sendo K=

Teremos que K=

Simplificando o segundo termo da equação mediante a divisão por R, teremos:

K=
221
Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Pagina 21.
222
Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Pagina 21.
223
A teoria do multiplicador de investimento foi descoberta pelo economista Keynes.
224
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. Pagina 136.
225
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. Página 137.

84
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Ora, é a propensação marginal para consumir e dela depende o efeito


multiplicador, pelo que poderemos estable cer a seguinte equação:

K=

Ou K=

Concluindo:
“O multiplicador varia na razão directa da propensão marginal para o consumo
e na razão inversa da propensão marginal para a poupança.” 226

O acelerador é um instrumento de análise económica que tem como função


relacionar as despesas públicas e os seus efeitos no rendimento nacional.

O aumento de investimento é determinado pelo aumento de consumo.


O princípio do acelerador demonstra “que a procura de bens de capital é uma
procura derivada da procura de bens de consumo”.227
Para que o acelerador cumpra o seu papel, com êxito, deve obedecer aos
seguintes requisitos:

• Plena utilização dos bens de equipamento da empresa;


• A previsão por parte do empresário de que o aumento da procura de
bens de consumo ou de serviços não é puramente ocasional;
• Dimensão suficiente da empresa para comportar razoavelmente o
crescimento determinado pela procura;
• Ausência de entraves técnicos;228

Os pressupostos mencionados determinam a indução do aumento de

226
De Sousa, Domingos, Pereira – ob. cit. Página 138.
227
No mesmo sentido, ver:
— Samuelson – Economia (tradução Portuguesa) I – 1989.
— Pitta e Cunha – Introdução às politicas financeiras – 1972.
228
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. Pagina 139.

85
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investimento; visto que a ausência de, pelo menos, um deles não haverá
aumento de investimento; mas, tão sómente, provavelmente “um crescimento
de emprego ou uma melhor utilização dos equipamentos”. 229

4.8. PROPULSOR OU OSCILADOR

A conjugação do multiplicador e o acelerador na base de um instrumento de


análise teórica no contexto de uma economia concreta dá origem ao chamado
propulsor ou oscilador.

O aumento de investimento depende do aumento inicial de consumo; por isso,


torna-se imperioso a sucessão de acréscimo de consumo e investimento. 230

AS FUGAS OU FILTRAÇÕES – constituem entraves (causas externas) que


devido a sua actuação dificultam e/ou diminuem o normal funcionamento do
multiplicador, acelerador e propulsor, produzindo, desta forma, resultados não
raras vezes, inesperados. 231
Exemplos:
• Constituição de encaixes monetários;
• Reembolso das dívidas;
• Aquisição de títulos representativos de capitais já constituídos;
• Aquisição de bens importados”; 232

229
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. Pagina 139.
230
Para mais desenvolvimento deste assunto, ver:
- De Sousa, domingos Pereira – ob. cit. Pagina 139.
- Franco, António L. de Sousa – ob. cit. Pagina 39.
231
Para mais desenvolvimento deste assunto, ver:
— Nunes, Elisa Rangel – ob. cit. Paginas 229 a 230.
— Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Paginas 39 a 40.
232
Paiva, Fernando de Castro – lições de Direito Financeiro e de Finanças Publicas Angolanas – colecçãoda F.D.U.A. N – 1-ª edição – Luanda, 1998 – página
122.

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Ovídio Pahula

CAPITULO V

5. RECEITAS PÚBLICAS

5.1. Conceito e modalidades das receitas públicas

O Estado para prosseguir os seus múltiplos objectivos e funções precisa, cada


vez mais, de recursos. Para o efeito, usa os mecanismos legais com o fito de
captar os recursos que se encontrem na esfera privada da economia para o
sector público dependente da sua decisão.

As receitas públicas (receitas estaduais)233 exercem uma influência, de forma


global, sobre a actividade económica num sentido distinto daquele que é
exercido pelas despesas públicas.

Devido ao carácter incerto e ineficaz do mecanismo de obtenção de recursos


financeiros, pertubado, amiúde, por factores tais como a grande resistência
dos cidadãos em tempo de paz (fundamentalmente) e dos critérios de gestão
administrativa muito complexos e onerosos, os governos, nos dias que corre
m, adoptam outras formas que visam a cobertura das suas necessidades
assentes na sua função pública que, actualmente, se convencionaram chamar
de RECEITAS PÚBLICAS.
As receitas públicas constituem, quanto a nós, o conjunto dos recursos
financeiros ou outros equiparados, que beneficiam o Estado ou outros entes p
úblicos com o objectivo único e final da satisfação das suas tarefas essenciais
no âmbito da cobertura das necessidades financeiras.

A obtenção de receitas e a realização de despesas, embora com sentidos dí


spares, complementam-se; porquanto, o seu objectivo único e final reside na
“satisfação das necessidades sociais” 234no âmbito da actividade financeira pú
blica.

Os critérios de classificação das modalidades das receitas públicas são


diversos tendo em conta a natureza económica que distingue as receitas
correntes das de capital, ao grau de efectividade que destrinça as receitas
233
Enquanto prototipo das receitas das entidades públicas – são aquelas que serão objecto do nosso estudo
234
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, Antonio; Arcanjo, Manuela; Santos, Jose Carlos Gomes – ob. cit. Pagina 203.

87
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Ovídio Pahula

efectivas do seu móbil definitivo, das receitas não-efectivas que,


contrariamente, rembolsáveis/devolvidas; e/ou a pertinente coercibilidade que
diferencia as receitas na base da sua natureza e ser imperativo, ou ainda, “não
obrigatório” que o seu ressarcimento encerra.

Analisadas as diversas classificações, no momento actual, encontramos as


seguintes modalidades de receitas públicas:

• Receitas patrimoniais ou voluntárias – são resultantes da venda do


património mobiliário e imobiliário do Estado e podem ter um regime corrente
ou extraordinário.

Exemplos: Juros de depósitos ou obrigações de que o Estado é titular.

— Produto da alienação de imóveis.


— A venda da lenha das matas públicas.

• Receitas fiscais ou impostos– são, no entendimento de alguns autores, “o


preço que temos que pagar por uma sociedade civilizada”. 235

Os impostos – são a principal fonte das receitas do Estado e constituem as


prestações pecuniárias, de carácter coersivo e unilateral, 236 impostas pelo poder
público (Estado ou outras pessoas colectivas públicas) e que têm natureza
corrente e definitiva.

Por exemplo:
— O pagamento dos direitos afandegários.
— O pagamento do imposto automóvel.
— O pagamento sobre o consumo de tabaco.

• Receitas parafiscais ou contribuições especiais


— São, também, de natureza obrigatória e de carácter corrente.

Exemplos:
—“as contribuições sociais para a segurança social pagas pelo trabalhador e
respectiva entidade patronal em percentagem do salário recebido/pago, mas
deles se diferenciando na medida em que têm como contrapartida uma
prestação social futura em favor do respectivo beneficiário, nomeadamente os
235
Juiz Oliver wendell Homes citado por:
— Samuelson, Paul A. Nordhaus, William – Economia – 18-ª ediçao – MCGraw – Hill – Julho de 2005 – pagina 327
236
Já que não permitem uma “contrapartida imediata e directa para quem a paga ou suporta”.

88
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

trabalhadores (por exemplo: pensão de reforma, subsídio de desemprego,


etc.), estando tais contribuições, normalmente, consignadas ao financiamento
desses encargos e sendo geridos por departamentos ou intituições públicas
“especializadas” (caso dos organismos integrantes do subsector de segurança
social em Angola).” 237

● TAXAS

Representam uma prestação tributária efectiva, de carácter corrente emanad


as da lei, bilaterais, em benefício de um ente público (Estado e/ou outras
pessoas colectivas públicas).

Por exemplo:
— Prestação concreta de um serviço público.
— Remoção de limite jurí dico a actividade dos particulares.
— Emissão de um passaporte.
— Emissão de um diploma comprovativo de um grau académico.

• MULTAS, PENALIDADES E COIMAS

Representam os ressarcimentos feitos por pessoas singulares junto dos entes


Públicos (Estado e/ou outras pessoas colectivas públicas) em função das infra
cções cometidas a uma disposição legal (por exemplo – um regulamento que
tem uma natureza de penalização).

Por exemplo:
— Multa por infracções ao código de estrada.
— Atraso no pagamento de uma obrigação.

• RECEITAS CREDITĺCIAS OU EMPRÉSTIMOS PÚBLICOS

São aquelas que são provenientes das dívidas contraídas pelo Estado e/ou
outros entes públicos junto dos privados ou outras entidades financeiras (quer
nacionais e/ou estrangeiras).

237
Pereira, Paulo Trigo; Afonso, Antonio; Arcanjo, Munuela; Santos, Jose Carlos Gomes – ob. cit. Pagina 204.

89
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Por exemplo:
— Títulos do tesouro.

5.2. RECEITAS DE CRÉDITO PÚBLICO

5.2.1. O crédito público

A noção de crédito público, prima facie, traz a colação o entendimento vulgar


de crédito, isto é, o benefício de um dos intervenientes numa operaçáo credití
cia, feita na base de um horizonte temporal, através de uma ou mais operaçõ
es.

O crédito público – é atinente a uma tipologia de crédito enquadrada numa


actividade económica inerente a um sujeito público.

O crédito público abrange dois elementos:


• Subjectivo – onde deparamo-nos com um credor e devedor, ou seja, o
crédito público, em sentido restrito, significa que o Estado ou outro ente
público é detentor de um posicionamento passivo em relação ao crédito
.

Devido ao seu “ius imperii — o Estado e/ou outro ente público, mesmo se
encontrando numa posição passiva em relação ao crédito público, o seu
regime jurídico especial pode determinar a sua capacidade de introduzir
alterações originárias ou supervenientes ao regime normal do nascimento,
vida e cumprimento das obrigações (o que seria impensável nas normais
operações de crédito) ” 238, já que os prestamistas privados beneficiam de uma
garantia especial inerente as transacções creditícias de índole público.

Como observação final neste ponto, é importante sublinhar que no âmbito do


crédito externo deparamo-nos com operações essenciais que representam,
amiúde, a dívida de um País, por exemplo, o crédito «stand – by» – que é
concedido na base do crédito monetário e cambial sem autorização ou

238
Franco, Antonio L. Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – 4-ª ediçao (11-ª reimpressao) – volume II – Almedina – pagina 81.

90
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

controlo, por vezes, do poder polí tico.

Exemplo: As operações da dívida externa da República Portuguesa efectuadas


pelo Banco de Portugal na base do crédito «stand – by» concedido pelo Fundo
Monetário Internacional em 1977 .

• Objectivo – O Estado, como devedor, detém um passivo patrimonial


inerente a distintas formas de responsabilidades, 239 tais como:
• Débitos efectivos – onde o Estado é devedor, por causa de
compromissos anteriores, 240 de certas quantias.

Por outro lado, o Estado pode chamar junto de si, de modo suplementar,
dívidas de outros entes públicos, comprometendo-se, amiúde, a restitui-las
com o fito de beneficiar de um reembolso; 241 ou ainda assumindo o ress
arcimento da mesma nas circunstâncias em que o devedor principal não honre
o pagamento da dívida242

5.2.2. A DÍVIDA PÚBLICA

A dívida pública – é o produto de situações passivas quando o Estado, para


fazer face às necessidades a si acometidas, recorre ao crédito público.

Pode-se aferir duas formas de dívida pública (entendida como crédito pú


blico):
• Stricto sensu – o crédito público243 titulado pelo Estado e contraído na
base de empréstimos públicos.
• Lato sensu – que compreende a dívida pública, contraída, para além do
empréstimo público, diversas transacções, tais como: empresarial ou
monetária, avales, dé bitos resultantes do crédito administrativo, etc.

A relação da economia nacional com o exterior dá origem a dívida externa que


representa o aglomerado de dívidas duma determinada comunidade em
relação a outros Países ou instituições internacionais de crédito (dívida
externa); ou ainda “ao conjunto dos agentes monetários e financeiros (dívida
internacional). 244

239
Para António Luciano de Sousa Franco – ob. cit. Página 83 – As responsabilidades “tanto podem ser vistas do ponto de vista da fonte (operações de
crédito) como do ponto de vista da situação creditícia (dívida) ”.
240
Crédito e dívidas principais .
241
Empréstimo com reembolso de encargos.
242
Aval do Estado – que é regime-regra.
243
Também entendido como dívida pública financeira de todo sector público ou, tão sómente, do Estado.
244
Franco, Antonio L. Sousa – ob. cit. Página 87 .

91
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Os conceitos (dívida externa e dívida internacional) são entranhamente


distintos; por isso, não podem ser entendidos, tão pouco confundidos, por
representarem acepções distintas.

Uma das distinções essenciais da dívida pública no concernente a sua função


e regime jurídico repousa na dívida flutuante e dívida fundada.

A dívida flutuante245 – diz respeito ao princípio de que a dívida contraida pelo


Estado deve ser ressarcida num curto prazo.246

Quanto à dívida pública fundada – diz respeito ao princípio de que as dívidas


contraidas pelo periódo orçamental podem ser ressarcidas em horizontes
temporais correspondentes a orçamentos subsequentes (por exemplo –
superiores a um ano).

5.2.3. RECURSO AO CRÉDITO PÚBLICO

Há quem defende247 que o crédito público representava para as finanças


ocidentais um Instituto novo.

Nos Estados onde imperou o colonialismo – os reis nunca aceitaram que se


realizassem operações financeiras, mesmo nas formas sociais mais
desenvolvidas naquele tempo (sociedade feudal – por exemplo).

Nas sociedades protestantes (ao contrário das Católicas) surgiram


instituições de crédito que desenvolviam actividades financeiras com os
príncipes.

No século XVIII surgiu o Vix pervenit (doutrina católica) que veio legitimar o
pagamento de juros em determinadas circunstâncias, devidamente,
fundamentadas.

Foi nesse periódo que surgiram os orgãos orçamentais bem como o


crescimento do sistema bancário em Países como a Holanda e Inglaterra
consolidando-se, deste modo, a legitimidade do recurso ao crédito nos Países
que comungavam o protestantismo quer o catolicismo.
Em Portugal, por exemplo, no tempo de Oliveira Salazar – o recurso ao crédito
público foi feito de forma branda, o que permitiu uma condição financeira
estável do Estado.
245
Tambem é chamada de curto prazo.
246
Quer dizer “dentro do mesmo periódo orçamental (ou no perió do seguinte, mas dentro do prazo﴿.
247
sobre este assunto, ver:
- Marnoco e Sousa – Tratado de Sciencia das finanças – Coimbra, 1916 – vol. I páginas 147 à 150.

92
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Todavia, nos anos sessenta do século passado o Estado Português ávido de


manter sob sua tutela (Angola, Cabo-verde, Guiné-Bissau, Moçambique e
São-Tomé e Príncipe) sustentou o seu arsenal militar com recurso ao crédito
público nas suas diversas formas, mormente, nos anos setenta do século
passado o que estiolou, grandemente, a sua saúde financeira.

5.2.4. EMPRÉSTIMOS PÚBLICOS

Quando é concedido ao Estado um meio de liquidez através de uma transferê


ncia para, em tempo posterior, cumprir com a sua obrigação, reembolsando o
valor recebido com o pagamento de juros, estamos em presença de um e
mpréstimo público.

Ao contrário do que acontece com o crédito privado, no crédito público


existem vários mecanismos248 que podem isentar o Estado da obrigação de
reembolsar o valor pecuniário, inicialmente, emprestado.

Quanto a sua distinção, os empréstimos públicos podem ser:

• Forçados249 têm uma raíz histórica forte, normalmente, quando o Estado


está perante um tempo de crise (como por exemplo – a guerra). Há
quem considere o empréstimo público como “um sucedâneo do
imposto ou como contendo um imposto implícito”. 250

Empréstimo público forçado é aquele cuja base assenta no princípio de que


“no momento da contracção do empréstimo, o devedor público deve praticar
um acto unilateral de autoridade, impondo um sacríficio que consiste na
privação de determinados meios económicos imposta aos particulares com o
fim de custear os encargos públicos.” 251

O empréstimo público forçado é distinto do imposto pelo facto de aquele (


empréstimo público forçado) conceder uma garantia de direito de reembolso,
248
Tais como as operações financeiras feitas na base da modalidade do tipo Mútuo; e/ou, inclusivé, outras formas de operações financeiras que, a partida, são
figuras desconhecidas do direito privado.
249
Sobre a teoria do empréstimo público forçado entre outros autores, ver:
— Silva, Cavaco – A teoria do empréstimo público forçado, em economia, ano IV, n.º 2, Maio de 1980, páginas 243 à 269.
250
Franco, Antonio L. Sousa – ob. cit. Página 9
251
Franco, A. L. Sousa – ob. cit. Páginas 91 à 92

93
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

com o pagamento de juros, em tempo posterior, a quem sofreu o sacrifício


patrimonial.

Enquanto neste (imposto) – a transferência de rendimentos do privado para o


Estado não tem nenhuma garantia de reembolso, em tempo posterior, por se
tratar de um acto autoritário e unilateral.

• Voluntário – trata-se de um acto jurídico normal onde o Estado e/ou


outro ente público beneficia de valores pecuniários, activos financeiros
ou outros meios de liquidez, na condição de reembolsa-los com juros
ou em prestações de rendas.252

Nos empréstimos públicos voluntários – podemos encontrar os empréstimos


voluntários patrióticos – que são praticados por determinados cidadãos
(privados e/ou particulares) em tempo de crise de um determinado País
(guerra – por exemplo) ajudando o Estado na base do sentimento patriótico.

5.2.5. PRINCÍPAIS EMPRÉSTIMOS PÚBLICOS

Quanto aos princípais empréstimos públicos podemos destacar os seguintes:

• Empréstimos a curto prazo – consistem na emissão de moeda, num


montante determinado, pelo Banco central para que o Estado efectue as
suas operações financeiras.
O empréstimo a curto prazo é, normalmente, concedido sem juros.

• Suprimento das Instituições bancárias e de crédito – consiste no


socorro a operações de emergência feitas pelo Estado através do t
esouro na base da celebração de um contrato entre o Estado e o banco
prestamista.
Exemplo: em Portugal – a Caixa Geral de Depósitos tem servido de
socorro ao tesouro, entre outras instituições.

• Bilhetes do Tesouro – são títulos que o Estado detém para intervir no â


mbito da regularização dos mercados.
Têm geralmente um curto prazo.

252
São aquelas prestações que não são forçosamente cumulativas.

94
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Ovídio Pahula

• Contratos de dívida flutuante – ocorrem quando o Estado se depara


com grandes dificuldades de tesouraria, recorrendo à celebração com o
Banco Central determinados contratos com o fito de garantir o limite da
conta – corrente gratuita.

Por exemplo: quando a aprovação do orçamento geral do Estado pelo


parlamento estiver atrasada, então se recorre a este tipo de contratos com
vista a fazer cobertura total ou parcial do défice.

5.2.6. PROCESSO DE AUTORIZAÇÃO E CONSTITUIÇÃO DA RELAÇÃ


O DE EMPRÉSTIMO PÚBLICO

A concessão de empréstimos públicos obedece a determinadas etapas


intricadas que, no essencial, são as seguintes:

• Autorização legislativa – em Angola é imperativo que a Assembleia Nacional


autorize o executivo para que tenha lugar o processo de contracção e
concessão de empréstimos públicos. 253

Por tratar-se de uma questão do Estado e não unicamente do executivo pelo


facto de poder vir afectar as bases económico-sociais das gerações vindouras
– o empréstimo público deve sempre merecer uma análise minuciosa, séria e
responsável por parte dos representantes 254 do povo (maior contribuinte).

Os montantes das receitas a cobrir por empréstimos públicos vêm


consignados, em cada ano económico, nas leis do orçamento geral do Estado,
complementadas com uma cobertura legal específica que deve estar sempre
plasmada em lei própria que define os moldes a seguir para a sua
implementação.

• Publicação da obrigação geral

Com a autorização da Assembleia Nacional (aval político) inicia-se a fase de


implementação (processo administrativo) que define os moldes a seguir para
a efectivação da contracção ou concessão do empréstimo público.

253
A redacção completa da alínea d) do artigo 162-º da constituição de Angola é a seguinte: “autorizar o executivo a contrair e a conceder empréstimos, bem
como a realizar outras operações de crédito que não sejam de dívida flutuante, definindo as respectivas condições gerais, e fixar o limite máximo dos avales
a conceder em cada ano ao executivo, no quadro da aprovação do orçamento geral do Estado.”
254
Deputados à Assembleia Nacional.

95
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No plano técnico, a equipa económica do executivo, através do ministério das


finanças, prepara o acto de publicação da obrigação geral e submete-o ao
titular do poder executivo para apreciação, análise e decisão final.

O tribunal de contas, em Angola, intervém, na sua veste de poder judicial,


emitindo o competente parecer. 255

• Subscrição

Representa a última etapa, em concreto, do processo de autorização da


relação de empréstimo público no plano jurídico.

Nesta fase, todos os interessados (doravante credores) em obter os


documentos256 do empréstimo concedem ao Estado valores pecuniários, activos
financeiros ou outros meios de liquidez, na base de um entendimento
concreto.

O acto (subscrição) pode ser praticado através de negociações com as


instituiçoes financeiras, Bancos, por exemplo, ou, directamente, com
particulares no âmbito da bolsa de valores.

5.2.7. REPRESENTAÇÃO DO EMPRÉSTIMO E DA DÍVIDA PÚBLICA

O empréstimo público é, geralmente, titulado por determinados documentos257


que vão garantir ao credor privado um direito de crédito sobre o Estado,
erigido através de uma relação assente nos princípios que regem o direito
cambiário;258praticando-se em seguida o acto definitivo do crédito com a
subscrição e recepção do documento (título).

• Dívida titulada e não titulada

Quando a contraccão de um espréstimo público é protegida por um acto


reduzido a escrito, dentro de um quadro jurídico-legal com vista a
salvaguardar os direitos e deveres inerentes às partes, então, estamos em
presença da dívida titulada.
O acto reduzido a escrito envolve documentos que permitirão ao credor exigir
os seus direitos e ao devedor (neste caso - o Estado) a cumprir com as suas
255
Alínea b) do n.º 1 do artigo 7-º da lei n.º 13/10 de 9 de Julho.
256
Títulos (provisórios ou de finitivos).
257
Semelhantes com as «obrigações» de Direito Privado .
258
Por exemplo: as obrigações emergentes de letras, livranças e cheques.

96
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obrigações.

A contração de um empréstimo público envolve direitos e deveres que, a


princípio, devem ser, obrigatoriamente, inclusos em determinadas
documentos.

Quanto à dívida não titulada – a mesma ocorre quando os direitos e deveres


do credor e devedor, traduzidos em operações financeiras, não se encontram
inclusos em «títulos documentais». Todavia, como os actos praticados - c
ontratos escritos - por exemplo, se encontram registados e contabilizados
podem servir como meio de prova com vista a salvaguardar os direitos e
deveres emergentes da contracção do empréstimo público.

A dívida pública titulada constitui a regra princípal devido a questões de


garantia efectiva e segurança eficaz por parte do Estado.

Os títulos em sentido amplo e os certificados na ciência do direito e técnica f


inanceira encerram sentidos multívolos.

Numa compreensão ampla – o título representa um “documento que justifica


ou documenta uma dada situação de crédito sobre o Estado”. 259
Em sentido mais restrito – o título é entendido “como título de crédito, o qual
representa e incorpora os direitos de crédito, sendo a sua detenção causa e
condição do exercicio desses poderes.” 260
Quanto a sua espécie, lato sensu, os títulos podem ser:
• Normativos
• Ao portador
• Mistos

Normativos – são aqueles que obedecem a regras rígidas (maior formalismo)


para a sua circulação.

Ao portador – são mais simples, não obedecem a formalismos complexos


261podendo circular por intermédio do chamado «traditio manu».

Mistos262 – compreendem do ponto de vista material e jurídico duas partes


distintas:

259
Franco, António L. de Sousa – ob. cit. Página 106.
260
Franco, António L. de Sousa – ob. cit. Página 106
261
Só que oferecem menos segurança que os normativos
262
Também chamados títulos de cupão

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— uma é em princípio normativa e “titula o direito de prestações de capital ”. 263


— enquanto que a outra compreende “cupões destacáveis e a sua
apresentação é suficiente para o pagamento do valor respectivo, que em geral
é o dos juros correspondentes a cada ano”. 264

5.2.8. CONTEÚDO DA RELAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS PÚBLICOS

A origem da relação jurídica no âmbito do empréstimo público assenta no


contrato de empréstimo público.

O contrato que dá origem o empréstimo público contém elementos fulcrais


265desprovidos de “ius imperii” e afastados dos comandos jurídicos do direito f

inanceiro (na sua qualidade de direito público).

Os elementos essenciais266do contrato que dá origem ao empréstimo público


são:

• Direito ao reembolso do capital e dever de reembolsar – significa que, com


excepção dos empréstimos perpétuos, o ente público nutre a obrigação de
reembolsar o valor pecuniário a si emprestado.

• Direito a juros e dever de remunerar – aqui o devedor público é obrigado a


ressarcir os juros ou rendas em função do pagamento pela utilização dos
valores pecuniários.

• O prazo de condições essenciais de pagamento («amortização») – traduz o


entendimento de que “todos os empréstimos, como relações obrigacionais,
são dominados pela ideia de pagamento diferido em dadas condições fixadas
na lei de autorização ou na obrigação geral”. 267

5.2.9. AVAL DO ESTADO

263
Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Página 107
264
Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Página 107.
265
Tais como a existência de um mutuário público e um mutuante privado ou público
266
Contêm direitos iguais erigidos na base de reciprocidade de deveres
267
Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Página 109.
Habitualmente são contratos de adesão.

98
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Na sua múltipla actividade – O Estado realiza operações de crédito com


objectivos financeiros, onde podemos destacar a prestação de aval – que não
é mais que um “acto unilateral pelo qual o Estado garante o cumprimento de
dívidas de outras entidades, assumindo, em caso de incumprimento, as
respectivas responsabilidades perante os credores”. 268
É entendimento jurisprudêncial 269 que o aval representa uma garantia financeira
autonóma com ordenamento jurídico específico atinente ao direito financeiro
cuja forma de prestação pode seguir ou não os canônes cartulares dos actos
de diversa ordem no quadro global do aval na modalidade do seu
entendimento diverso.

O Estado quando presta aval se constitui como garante da dívida (devedor


acessório) de outra entidade (devedor princípal); surgindo, assim, uma “dívida
pública acessória garantida ou de garantia”. 270

O aval – por representar uma operação de crédito, para a sua efectivação, em


Angola, carece da autorização da Assembleia Nacional (Parlamento) 271 e do
competente parecer do tribunal de contas. 272

5.3. RECEITAS TRIBUTÁRIAS


268
Franco, António Luciano de Sousa - ob. cit. Página 142. Ainda sobre o Aval do Estado, ver:
— Nunes, Elisa Rangel – o aval do Estado – conceito, enquadramento, regime jurídico de prestação e controlo financeiro pelo tribunal de contas – VISLIS –
Lisboa – Julho de 2005.
269
Na República Portuguesa.
270
Franco, Antonio lucinao de Sousa – ob. cit. Página 142.
271
Alinea d) do artigo 162-º da constituiçao Angolana
272
Alinea b) do n.º 1 do artigo 7-º da lei n.º 13/10 de 9 de Julho.

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5.3.1. Noção e modalidades

As receitas públicas – representam os tributos 273 do Estado, das autarquias ou


dos orgãos que deles dependem, incluindo as receitas dos serviços e fundos
autonómos, doações e operações de crédito.
Os tributos apresentam as seguintes caracteristicas:
• São coativos e obrigatórios.
• Têm como finalidade a cobertura financeira das despesas públicas. 274

O tributo é criado nos termos da lei ou outro acto de uma autoridade pública
(Estado e/ou autarquia) cuja caracteristica princípal é fundada na obrigação
(coacção) e no património onde a função primária e princípal se distina a
absorção de meios financeiros para fazer face aos encargos públicos.275

5.3.2. OS IMPOSTOS

273
Os tributos estão tipificados no ordenamento juridico Angolano do seguinte modo:
— Artigos 88-º, n.º 1 do artigo 102-º, 103-º e alinea o) do n.º 1 do artigo 165-º da constituiçao Angolana.
— n.º 2 do artigo 8-º da lei n.º 15/10 de 14 de Julho.
Para o legislador Angolano – O tributo – é a receita instituida pelo Estado ou pela autarquia, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições, nos
termos legais em materia financeira, destinando o seu custeio de acções gerais ou especificas exercidas pelo Estado ou pela autarquia (n.º 2 do artigo 8-º da
lei n-º 15/10 de 14 de Julho).
274
Paiva, Fernando Castro – Lições de Direito financeiro e de finanças Públicas Angolanas – Colecção da F.D.U.A.N. – Luanda – 1998 – página 136
275
Sobre este assunto entre vários autores, ver:
— Xavier, Alberto – Manual de Direito Fiscal, I – Lisboa – 1981; Franco, Sousa - «Tributo», em Enciclopédia Verbo, S. V.; Baleeiro, Aliomar – Direito Tributário
Brasileiro – 7-ª edição – páginas 33 e seguintes.

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O imposto representa, inequivocamente, a fonte primária, imediata e a mais


importante das receitas do Estado.276

O imposto é uma “prestação patrimonial 277definitiva e unilateral, estabelecida


por lei a favor de uma pessoa colectiva de direito público, sem o carácter de
sanção, com vista à realização de fins publicos”. 278

As características essenciais dos impostos são:

• Obrigação legal – significa que o sujeito passivo (pessoas colectivas,


singulares, cidadãos) deve pagar os impostos com base numa lei que
os cria. 279

• Prestação unilateral – significa que quem paga um imposto não tem


nenhum direito de exigir uma contrapartida em função do pagamento
que efectuou.

• Prestação definitiva – o pagamento de um imposto tem fins definitivos


já que não confere ao sujeito passivo (pessoas colectivas, singulares,
particulares, cidadãos) o direito de exigir o reembolso e/ou uma
retribuição do imposto que pagou. No que tange às modalidades dos
tributos, 280 os tratadistas da matéria não têm encontrado um
entendimento pacífico.281 Enquanto uns defendem que os tributos
representam, unicamente, os impostos e as taxas; outros advogam que
para além destes dois há que acrescer o terceiro elemento, isto é, as
contribuições especiais.282

276
Em Angola o imposto mais importante para as receitas do Estado,até a presente data é, sem sombra de dúvidas, o imposto sobre o rendimento do Petróleo .
277
O imposto é, amiúde, uma prestaçao pecuniária.
278
Martinez, Soares – Manual de Direito Fiscal – Coimbra 1983 – páginas 26 e seguintes
279
O n.º 1 do artigo 102-º da constituição Angolana diz: «os impostos só podem ser criados por lei, que determina a sua incidência, a taxa, os benefícios fiscais
e as garantias dos contribuintes».
280
Ou receitas tributárias.
281
Sobre este assunto, ver:
— Franco, António Luciano de Sousa – ob. cit. Página 60.
282
Esta modalidade de tributo não encontrou ainda na doutrina um contributo eficaz, mormente, nos regimes jurídicos dos diversos Países, o que tem levado
os tratadistas do assunto a caracterizar a sua autonomia na base de critérios financeiros.

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5.3.3. TAXAS

As taxas são receitas tributárias que têm “carácter sinalagmático, não


unilateral, o qual por seu turno deriva funcionalmente da natureza do facto
constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na
prestação de uma actividade pública ou, na utilização de bens do domínio
público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares”. 283

A partir desta definição podemos inferir que quem se beneficia das taxas é,
sem sombra de dúvidas, uma pessoa colectiva pública (Estado e/ou autarquia l
ocal), neste caso – credor, que possui bens públicos e que a lei lhe confere
poderes para “remover os limites legais à actividade dos particulares”. 284

Por outro lado, está o privado (particular, cidadão) – sujeito passivo da relação
que utiliza os bens públicos285 (devedor).

5.3.3.1. REGIME JURÍDICO DAS TAXAS

O regime jurídico das taxas gravita na esfera do direito financeiro e da ciência


das finanças atendendo o carácter autonómo do seu conceito.

Não há uma uniformidade no que tange ao regime jurídico das taxas; por isso,
recorre-se, amiúde, por analogia ao regime jurídico dos impostos, aos
conceitos da doutrina financeira atinente as taxas;286 ou, ainda, aos princípios
gerais do direito. 287

5.5.3.2. O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

TRIBUTÁRIA E A TAXA

A legalidade, em matéria tributária, tem como base o princípio do “conse


ntimento democrático – representativo”. 288

Dito de outro modo, no princípio da legalidade tributária subjaz a vontade do


283
Xavier, Alberto – Manual de Direito Fiscal, I – Lisboa – 1981 – página 42.
284
De sousa, Domingos Pereira – ob. cit. Página 145 .
285
Salvo se a utilizaçao do bem público for gratuita.
286
Na jurisprudência.
287
Quando há necessidade de integração de lacunas.
288
Machado, Jónatas E. M. da Costa, Paulo Nogueira – curso de Direito Tributário - Coi mbra Editora – 2009 – página 47.

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povo em delinear, à luz do quadro jurídico – constitucional, o contrato social,


avaliar e delimitar os seus custos e os moldes da sua repartição tendo em
atenção a incapacidade da justiça tributária em encontrar soluções uniformes
para problemas diferentes. 289

A legalidade tributária para concretizar a sua aplicabilidade, de modo eficaz,


socorre-se de alguns subprincípios, tais como:

• Prevalência da lei
• Precedência da lei
• Reserva de lei

O subprincípio da prevalência da lei – defende que nenhum regulamento, acto


administrativo e/ou outros actos ou omissões da administração tributária
pode ser contrário ao espírito e a letra da lei, sob pena dos mesmos
(regulamentos, ou actos administrativos, outros actos ou omissões da
administração tributária) se tornarem nulos.

O subprincípio da precedência de lei tem como sua “menina do olho” a


tipicidade das leis, isto é, a nenhum orgão do Estado é permitido a produção e
aplicação legislativa (leis, decretos-leis, regulamentos, etc.) sobre a matéria
tributária; isto significa que “os actos legislativos são tipificados
exaustivamente na constituição”. 290

O subprincípio da precedência de lei – defende que toda actuação da


administração deve pautar por uma base legal, sob pena da administração
actuar fora das fronteiras das suas competências.

A reserva de lei assenta no princípio de que embora a administração esteja


acometida a tarefa de delinear e colocar em prática o regime técnico sobre a
matéria tributária, os aspectos atinentes ao núcleo dos assuntos princípais do
Estado291 são tratados e decididos por um orgão com competência legislativa
exclusiva, ou seja, 292 a própria assembleia nacional de modo a conferir mais
solenidade e segurança democrática ao acto.

289
Os problemas podem ser: o tratamento fiscal a dispensar aos rendimentos empresariais e do trabalho dependente, a atribuição de mais valias ou a
determinação das taxas sobre rendimentos de procedência nacional e estrangeira.
290
Machado, Jónatas e. M. da Costa, Paulo Nogueira – ob. cit. Páginas 49 e 50.
291
Por exemplo: a aprovação do orçamento geral do Estado.
292
Alínea e) do artigo 161-º da constituição Angolana.

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CAPITULO VI

6. OS SISTEMAS FISCAIS

6.1. Generalidades

Os distintos Países do mundo, dependendo de vários factores, 293Procuram


encontrar, embora seja muito difícil, um “sistema fiscal ideal” 294 com o fito de
solucionar, na medida do possível, as questões atinentes à fiscalidade.

A lógica das “espécies tributárias na sua pré-ordenação, com vista à obtenção


de receitas necessárias à efectivação dos propósitos e objectivos da função
ou actividade pública estadual” chama-se Sistema Fiscal.295

A estrutura fiscal condiciona, não raras vezes, a estrutura económica de um


determinado país dependente da sua qualificação económica, já que o imposto
influência, do ponto de vista quantitativo e qualitativo a economia de um
Estado.296 O Estado inteligente 297 deve sempre pautar por um sistema fiscal
razoável que permita um estímulo ao investimento privado, com vista a
garantir a produção da riqueza; porquanto, um sistema fiscal rígido empobrece
os cidadãos, afugenta o investimento privado, estiola a poupança individual e
converte o País em Estado providência, já que não devemos olvidar que “a
capacidade produtiva global de uma nação varia em função directa da
produtividade económica”. 298

293
Tais como: político – ideológicos, estrutura da máquina administrativa, condicionalismos socio-culturais, etc.
294
Franco, António L. de Sousa – ob. cit. Página 201
295
- Pamplona, Corte-Real – curso de Direito Fiscal – cadernos de ciências e técnica fical, 124, Lisboa, 1981 – páginas 239 á 240.
- António L. de Sousa Franco – Finanças Públicas e Direito Financeiro – 4-ª edição (11-ª reimpressão) – volume II – Almedina – páginas 167 á 168 –
entende por sistema fiscal – apenas o conjunto de impostos e a forma como entre si eles se relacionam globalmente, na sua articulação lógica e na coerência
social.
- José Casalta Nabais – Direito Fiscal – 4-ª edição - Almedina – Setembro de 2006 – página 33 define o sistema fiscal – como o sistema dos impostos (ou
dos tributos que sejam de considerar impostos de um ponto de vista jurídico-constitucional), ou seja, os impostos vistos como um conjunto dotado duma
dada articulação ou estrutura interna.
296
Faveiro, Victor – Noções fundamentais de Direito Fiscal Português – Coimbra – Editora – Lda – 1984 – página 93.
297
Sobre o Estado inteligente, entre vários autores, ver: — Pereira, Matias José – finanças Publicas – A Política orçamentaria no Brasil – 4-ª edição Revista e
actualizada – atlas – são Paulo – Brasil – 2009 – páginas 29 á 31.
298
Beltrame, Pierre – Os sistemas fiscais – Almedina – 1976 – página 18.

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6.2. TIPOLOGIAS E CARACTERÍSTICAS

Pierre Beltrame299 classificou os sistemas fiscais de acordo com os critérios


económicos e de desenvolvimento do seguinte modo:

• Sistemas fiscais dos Países industrializados.


• Sistemas fiscais de Países em vias de desenvolvimento ou
subdesenvolvidos.
• Sistemas fiscais de Países socialistas.

a) – Sistemas fiscais dos Países industrializados.

Estes sistemas apresentam as seguintes características:

— alto rendimento.
— diversificados e equilibrados.
— sofisticados, detêm uma complexidade fiscal que corresponde ao
aperfeiçoamento do seu sistema com o objectivo de adaptá-lo às
exigências económicas, financeiras ou político – administrativas de c
ada momento”. 300

b﴿ - Sistemas fiscais dos Países subdesenvolvidos


ou em vias de desenvolvimento.

Estes sistemas apresentam as seguintes características:

— “fraco rendimento, porquanto a relação entre o conjunto de impostos e o


rendimento nacional é bastante baixa, por razões que se prendem com o baixo
nível de rendimento individual e das empresas, com o reduzido papel do
Estado, com a má qualidade da administração fiscal e com a impossibilidade
material de proceder ás cobranças com regularidade”. 301

Também, nestes sistemas, “se verifica uma preponderância dos impostos


indirectos, e também um peso excessivo da fiscalidade externa”. 302

299
Beltrame, Pierre – Os sistemas fiscais – Almedina – 1976 – página 23.
300
Nunes, Elisa Ranges – ob. cit. Página 289.
301
Nunes, Elisa Rangel – ob. cit. Página 289.

302
Nunes, Elisa Rangel – ob. cit. Página 289.
Em Angola, por exemplo, os direitos alfandegários abarcam uma excessiva carga fiscal.

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Por outro lado, podemos encontrar outros factores que contribuem para o
fraco desempenho dos sistemas fiscais subdesenvolvidos tais como:

• Administração financeira deficiente.


• Funcionários sem a devida qualificação técnica.
• Quadro jurídico-legal caduco e desajustado à realidade económica e as
políticas públicas adoptadas.
• Débil produção industrial, alto índice de pobreza, graves e profundas
assimetrias regionais e locais e predomínio de uma actividade
agro-pecuária de subsistência.

C﴿– Sistemas fiscais dos Países socialistas

As suas características princípais são as seguintes:

— Economias colectivistas (estatizadas).


— Propriedade pública dos meios de produção.
— Planificação das actividades económicas e sociais por parte do Estado.
— Os impostos recaem sobre a população e as empresas (onde se verifica as
verdadeiras transferências dentro do sector público tendo em conta a
socialização da propriedade).
— Redistribuição do rendimento nacional feita na base da planificação
socialista.
— Técnica fiscal assente no sistema de retenção na fonte.
— Débil expressão de impostos cobrados a pessoas singulares.
— Inexistência e/ou fraco índice de fraude e evasão fiscal.303

6.3. O SISTEMA FISCAL ANGOLANO

O sistema fiscal angolano será estudado, concerteza, com maior e melhor


303
Nunes, Elisa Rangel – ob. cit. Página 291
Para Pierre Beltrame – Os sistemas fiscais – Almedina – 1976 – página 58, defende: “a colectivização da economia e a fraqueza dos impostos individuais
diminuem o benefício directo que os contribuintes poderiam tirar dos impostos fiscais, ao mesmo tempo que o controlo permanente sobre as empresas
socialistas tornam difíces as dissimulações”.

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acutilância na disciplina de Direito Fiscal.

Todavia, é importante que se conheça, ainda que de forma lacónica, a


desenvoltura histórica do sistema fiscal angolano.

É consabido que o sistema fiscal angolano tem como génese o sistema fiscal
colonial português, mormente, aquele que vigorou até 1948-50.

No período de 1967-72, vigorou um sistema fiscal, embora com insignificantes


actualizações, até a independência do País.

Quanto as princípais fontes de receitas dos sistemas fiscais de 1948-50 e


1967-72, podemos destacar as seguintes:

• Sistema fiscal de 1948-50:

Direitos de importação.

Impostos de indígena (criado em 1906).

Impostos de tributação directa:


a) Contribuição Industrial.
b) Contribuição predial.
c) Contribuição sobre alugueres de habitação.
d) Imposto Profissional.
e) Imposto sobre explorações agrícola, florestais, pecuária, pescas,
minas, sisal, a taxa pessoal anual (que veio a agravar o imposto indí
gena).
f) Imposto complementar.
g) Imposto sobre sucessões e doações304

Impostos de tributação indirecta:


a) Impostos específicos sobre a produção e consumo.
b) Imposto de tonelagem.
304
Cruz, A. Rui; Santos, A. Carlos – A Fiscalidade Angolana, Revista fisco, n.º 61, Janeiro/94 – página 25.

107
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c) Imposto de mercês ultramarinas.


d) Imposto de salvação pública.
e) Sisa
f) Imposto de selo
g) Consumo de bebidas alcólicas
h) Tabaco
i) Outras mercadorias.305

O sistema fiscal angolano, ainda no periódo colonial, sofreu uma profunda


reforma que se resumiu no seguinte:

• Criação da Tributação directa (institucionalização de um sistema de


natureza cedular) com o fito de absolver todas as categorias de
rendimentos, a saber:
Salários.
Juros.
Rendas.
Lucros.

Noutro prisma, foram criados diversos impostos autonómos, tais como:

— Imposto de sucessões e doações (1931).


— Imposto de capitação (1961).
— Imposto extraordinário para a defesa de Angola (1964).
— Imposto predial urbano (1970).
— Imposto indústrial (1972).
— Imposto profissional (1972).
— Imposto sobre aplicação de capitais (1972). 306

Em 11 de Novembro de 1975, Angola tornou-se independente.

305
- Cruz, A. Rui; Santos, A. Carlos – A Fiscalidade Angolana, Revista Fisco, n.º 61, Janeiro/94, página 25.
306
- Nunes, Elisa Rangel – ob. cit. Página 293.

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Infelizmente, quiça por se tratar de uma área muito sensível e complexa; e


pelo facto do País ter enveredado por um sistema político-econ ómico de
orientaçao socialista, o sistema fiscal não sofreu uma reforma significante
quer no plano funcional ou jurídico.

O que se verificou foram alguns ajustamentos pontuais, tais como:


• Extinção dos impostos:
a)- Complementar.
b)- De capitaç ão.
c)- Extraordin ário de defesa.

No mesmo sentido, foram criados alguns impostos, a saber:


a)- Imposto de resistência popular (adicional aos impostos predial urbano, ind
ústrial, pro fissional e de capitais, com taxas progressivas).
b)- Imposto do selo de reconstrução nacional (1977) – que substituiu o
imposto de selo, de assistência e de povoamento.307

Em 1987, surgiu o programa de saneamento económico e financeiro (S.E.F.)


que trouxe algumas alterações no âmbito da tributação indirecta, feitas na
base do Decreto n.º 24/89 de 27 de Maio que entrou em vigor no dia 5 de
Agosto de 1989.

Assim, o supracitado diploma legal, introduziu no sistema fiscal angolano as


seguintes alterações:

• Tributação indirecta:
— reorganização do imposto de consumo das mercadorias importadas e
de produção nacional.
— Extinção do imposto do selo de reconstrução nacional.

• Tributação directa sobre rendimentos:


— Sujeição das empresas estatais ao imposto indústrial.
— Aprovação de uma tabela de lucros mínimos actualizada.308

307
Cruz, A. Rui; Santos, A. Carlos – ob. cit. Página 28.
308
- Cruz, A. Rui; Santos, A. Carlos – ob. cit. Página 32.

109
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

O periódo democrático309 foi caracterizado pela mudança substancial do sistema


fiscal Angolano no âmbito da tributação directa do seguinte modo:

• Manutenção do sistema fiscal de natureza cedular.


• Racionalização, simplificação e aperfeiçoamento dos princípais
impostos existentes.
• Extinção do imposto de resistência popular.
• Alterações sobre:
— Código geral tributário.
— Imposto sobre o rendimento do trabalho.
— Imposto indústrial.

O sitema fiscal Angolano (1992 – 05/02/2010) 310 ficou caracterizado por uma
natureza cedular311, cujo conjunto de tributação de rendimentos são os
seguintes:

• Impostos sobre o rendimento:

— Impostos sobre a actividade petrolífera –


a)- imposto sobre a produção de petróleo (“royalty”);
b)- Imposto sobre os lucros das empresas petrolíferas;
c)- Imposto de transacções sobre o petróleo;

— Imposto indústrial.
— Imposto sobre o rendimento do trabalho.
— Imposto predial urbano.
— Imposto sobre a aplicação de capitais.

309
Com a entrada em vigor das leis constitucionais:
— Lei n.º 12/91, de 6 de Maio.
— Lei n.º 23/92, de 16 de Setembro.
310
Altura em que entrou em vigor a nova constituição Angolana.
311
Embora, nos nossos dias, os sistemas fiscais modernos utilizem uma tributação unitária.

110
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

• Imposto sobre o património:

— Imposto sisa;
— Imposto sobre sucessões e doações;

• Impostos sobre o consumo e sobre a despesa:

— Impostos sobre a produção e consumo;


— Direitos aduaneiros;
— Taxas de serviços aduaneiros;
— Imposto de selo,
— Outros impostos, 312

No periódo actual, o sistema fiscal Angolano vive uma época ímpar, pelos
seguintes motivos:

● Aprovação, em 05/02/2010, de uma constituição com normas jurídicas


estruturantes e directivas muito desenvolvidas, próprias dum Estado
democrático, de Direito, que, infelizmente, ainda coexistem com “leis
procedimentais e processuais herdadas e ultrapassadas, que dificultam a
acção da administração tributária e reduzem as garantias dos cidadãos e das
empresas”. 313

• Existência, ainda, de impostos decrépitos no que tange ao património


(por exemplo – sisa) bem como sobre a tributação do rendimento de
pessoas cujas normas convivem com um sistema aduaneiro muito
moderno e desenvolvido.
• Predominância de um subsistema fiscal (fonte princípal e imediata das
receitas do orçamento geral do Estado) inerente aos sectores mineiros
(petróleo e gás, diamantes e outros).

O País está a viver uma reforma radical do sistema tributário com vista a
adequá-lo ao desenvolvimento vertiginoso e a integração económica no
âmbito de normas jurídico- fiscais modernas por força do novo quadro
jurídico-constitucional.

312
Nunes, Elisa Rangel – ob. cit. Páginas 294 à 295
313
Sanches, J. L. Saldanha; ds Gama, Joao Taborda – Manual de Direito Fiscal Angolano – Coimbra Editora – wolters kluwer – Portugal – 1-ª edição – Julho
de 2010 – página 5.

111
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

É nesta perpectiva que se coloca a Angola uma grande e nobre missão no


domínio das linhas orientadoras do sistema fiscal, nos tempos que se
avizinham, buscando experiências mais consentâneas numa visão histórica e
comparada, sem descurar a própria realidade angolana e da região (SADEC);
assegurando, intangívelmente, o respeito pelos princípios jurídicos, sobre a
matéria, plasmados na constituição de 2010.

CAPITULO VII

7. POLÍTICAS FINANCEIRAS

7.1. Enquadramento do conceito

O entendimento de política financeira subjaz no enredo da ideia de política e


no conceito multívio da palavra finanças.

Quando falamos de política financeira estamos a nos referir, concretamente,


as finanças públicas, isto é, “tem a ver com o chamado elemento financeiro,
mas não se esgota nele: por um lado, porque o elemento político é conatural à
realidade financeira, e está, portanto naturalmente tão presente na sua
essência como elemento económico”. 314

A expressão política financeira compreende dois sentidos:

• Política – em sentido amplo – significa acção, ou seja, acto do homem


direccionado para a conservação, organização ou conquista do poder ce
314
Franco, António L. de Sousa – ob. cit. Página 217.

112
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

ntrado na orientação de um determinado Estado, região ou localidade.

No mesmo sentido, Domingos Pereira de Sousa315defende que a política


“significa dispôr os meios em relação aos fins e pensar os fins em relação aos
meios”. 316

A definição de Política, actualmente, não se circunscreve, apenas, a ciência e a


arte de dirigir Estados e governos; porquanto, a actividade política abrange,
também, instituições não-constitucionais que interagem e interferem na
esfera política, tais como: partidos políticos, organizações
não-governamentais , associações de utilidade pública, fundações, sindicatos,
etc.

Neste sentido, política (polítics) – não é mais do que “o conjunto de


procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se
destinam à resolução dos conflitos quanto aos bens públicos”. 317

O estudo da política desemboca, concerteza, na influência de grupos sobre


outros em defesa e prevalência dos seus intentos supremos e, amiúde,
imediatos.

Nesta esteira a política é uma “arte de influenciar, manipular ou controlar


grupos com a intenção de avançar os propósitos de alguns contra a oposição
de outros”. 318

Quanto a palavra – financeira – representa o entendimento atinente a


faculdade de “obtenção, gestão e emprego de bens económicos”, 319por um ente
público, necessários para a satisfação das necessidades do Estado na base de
“opções políticas puras”. 320

A actividade financeira estatal consiste na captação de receitas, administração


de recursos, realização de despesas e despêndios para fins
socio-económicos. 321

7.2. NOÇÃO DE POLÍTICAS FINANCEIRAS

315
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. Página 207.
316
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. Página 207
317
Pereira, José - Matias – ob. cit. Página 232.
318
Dyke, Vernon Van – Political science: a philosophical analysis; Stanford: university press, 1960, página 113.
319
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. página 207.
320
Franco, António L. Sousa – ob. cit. página 218.
321
Bastos, Celso Ribeiro – curso de direito financeiro e de Direito Tributário – 9ºedição – São Paulo – Saraiva – 2002.

113
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Estamos em presença da política económica quando o Estado para atingir


determinados objectivos (estabilização do mercado, correcção do modo de
produção e consumo) intervém na economia na esfera micro ou macroeconó
mica (fundamentalmente). 322

Na política económica, o executivo de forma discricionária, escolhe métodos,


a luz da doutrina económica, 323para atingir metas concretas. 324

No que tange a política social – ela visa “sobretudo a repartição, entre as


pessoas e os grupos, desses bens, bem como outros aspectos das relações
socio-económicas dentro da sociedade”. 325

A política social, embora tenha como base fundamental a missão de socorrer


os mais vulneráveis, 326também intervém no processo da repartição dos bens,
satisfações sociais, estabelecimento das igualdades e correcção das desigua
ldades; isto é, giz a a alteração estrutural da sociedade.

7.3. CONCEITOS FUNDAMENTAIS327

A base teórica da política financeira obedece a determinados padrões básicos


tais como:

• Fins gerais – são as grandes acções que o Estado prossegue, definidas


pelos dirigentes 328que detêm o poder e a escolha de prioridades, no domí
nio financeiro, ao nível do Estado que eles dirigem.

As grandes prioridades, amiúde, são a defesa, segurança, justiça, bem-estar;


isto é, dependendo do contexto vigente de cada Estado (condicionalismos hist
322
Sobre este assunto, ver:
- Cunha, Paulo e Pitta – Política Económica – in verbo Enciclopédia Luso-Brasileira de cultura, 15-º vol.
323
- Sobre as doutrinas económicas, entre vários autores, ver:
— Sousa, Alfredo – Análise Económica, 1982.
324
Silva, Cavaco – Finanças Públicas e Política Macroeconómica – 1982 – página 17.
325
Franco, António L. de Sousa – ob. cit. página 219 .
326
Com base em acções sociais,” proteções sociais”, “esforços sociais”, etc.

327
Para mais desenvolvimento deste tema, ver:
— Franco, António L. Sousa – ob. cit. páginas 226 á 228.
328
Decisores – policy – makers.

114
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
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óricos, políticos, económicos, sociais, culturais, etc.).

• Fins específicos329– visam atingir objectivos, geralmente, quantificados,


determinados e precisos com vista a sua concretização feita na base de
um programa.
Por exemplo:
— Combate à subida anárquica de preços.
— Promoção do bem-estar.
—Redução de lucros e aumento de sálarios.

• Metas – são os fins quantificados que o Estado augura atingir, num


horizonte temporal, co m vista a meter em prática os seus intentos.
Por exemplo:
— Baixar o índice de infla ção, em Angola, para 5% até 2014.

Chegados até aqui, podemos definir a política financeira como uma acção
económico-social do Estado que assenta no uso e/ou utilização discricionária
dos meios financeiros com o fito de atingir determinadas metas numa dada
sociedade.330

7.4. VARIEDADES DE POLÍTICAS FINANCEIRAS


As políticas financeiras representam as acções económicas e sociais do
Estado em alterar o modo de vida de determinada sociedade produzindo e/ou
gastando meios (financeiros, patrimoniais, etc); ou, ainda, distribuindo e
repartindo os rendimentos com o objectivo de satisfazer os intentos dos
membros de uma sociedade.

As políticas financeiras quanto a sua tipologia podem ser globais ou sectoriais


(limitadas).

• Globais – quando “os instrumentos utilizados e os objectivos


imediatamente escolhidos incidem por igual em toda a economia,
através das variáveis gerais que permitem modificar a vida económica e

329
Também chamdos objectivos.
330
No mesmo sentido, ver:
— Xavier, Alberto - «Finanças» in verbo Enciclopédia Luso – Brasileira de cultura, 8-º vol.
— Franco, António Luciano de Sousa - «Políticas financeiras» in Pólis – Enciclopédia verbo da sociedade e o Estado, IV, 1986.

115
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

social”. 331

• Sectoriais – quando a acção do Estado incide num sector concreto da


economia ou sociedade de modo selecto com vista a obtenção de
objectivos de forma fácil e eficaz.

Como, exemplo, podemos apontar o combate a inflação de diversas formas.


Com efeito, tomemos, como exemplo, dois ponto s de vistas distintos:

• Escola de Chicago – defende que a inflação aumenta devido ao


crescimento da massa monetária; por isso, urge a necessidade de se
processar o crescimento da massa monetária tendo em conta um
determinado rítmo por forma a se evitar os “desiquilíbrios entre a
massa monetária e o crescimento real da economia”. 332
• Escola Keynesiana – defende que a forma mais consentânea de
combater a inflação assenta no controlo de preços e salários.

Compulsados os dois exemplos podemos inferir que quer a escola de Chicago


ou Keynesiana defendem um ponto de vista de actuação global; porquanto,
não escolhem um determinado sector da economia. Todavia, podemos
concluir que a inflação se deve a insuficiências que ocorrem num determinado
sector concreto da economia, o que permite ao Estado actuar naquele sector
de forma determinada; então estariamos, aqui, perante uma actuação estatal
na base de políticas limitativas ou sectoriais.

7.5. POLÍTICAS DE CONJUNTURA E ESTABILIZAÇÃO

As políticas económicas são aquelas que podem tomar rumos de modificar, a


curto prazo, a estrutura económica – conjuntural; ou aquelas “que alteram as
condições de funcionamento da economia e das quais se esperam apenas a
médio ou, até, a longo prazo” 333– estruturais.

A distinção das políticas estruturais e conjunturais depende da estrutura e da


conjuntura. Dito de outro modo, se se pretende modificar ou controlar algum
elemento da estrutura, então estamos em presença da política estrutural; se o
móbil a atingir é de modificar a conjuntura, logo, estamos diante de uma
política conjuntural.

331
- Franco, António Luciano Sousa – ob. cit. páginas 228 e 229.
332
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. Página211.
333
AAVV – Introdução à macroeconomia – 2-ª edição – Escolar Editora – 2007 – página 206.

116
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Ovídio Pahula

Como exemplos das duas políticas (conjunturais e estruturais) temos:


• Conjuntural:
— combate ao desemprego cíclico.
— combate a alta geral de preços (inflações).
• Estrutural
— política de desenvolvimento económico.
— política de redistribuição.

Existe uma interacção indissociável entre os elementos das políticas de


conjuntura e estrutural de modo que a sua combinação permita, por exemplo,
o combate a inflação e o desemprego.

7.5.1. POLÍTICAS DE ESTABILIZAÇÃO

A política de estabilização “baseia-se no efeito das finanças sobre o


rendimento nacional” 334 que “expressa em termos monetários o fluxo total de
bens e serviços produzidos num País durante um certo periódo de tempo, em
regra, um ano”.335

A avaliação do rendimento nacional assenta em três princípios:


• De produção

334
Ribeiro, José Joaquim Teixeira – 5-ª edição, Refundida e Actualizada (Reimpressão) – Coimbra – Editora – 1997 – página 16
335
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. página 221.

117
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Ovídio Pahula

• Do rendimento
• Da despesa
Concluindo, o rendimento nacional
Equivale:
RN= C + I + G + X + M + R ex
Em que:
RN= Rendimento Nacional.
C= Consumo.
I= Investimento.

O nosso estudo centrar-se-à apenas na despesa.

A análise dos efeitos económicos são os que vão determinar a eficácia das
despesas. Dito de outra maneira: o rendimento nacional nominal só aumenta
com o aumento das despesas; ou seja, surge mais emprego quando a
capacidade de oferta é abundante.
Noutro prisma, a inflação é o resultado do nível geral do aumento dos preços.336

7.5.2. DESPESAS PÚBLICAS E ESTABILIZAÇÃO

a) – EMPREGO E DESEMPREGO

Com os estudos de Keynes, o conceito de emprego ganhou maior relevo na teo


ria económica e, até, na própria polí tica.

O nível de utilização adequada dos recursos humanos, materiais e produtivos


numa determinada economia, podemos designar por emprego.

O grau de utilização dos factores produtivos permite formular múltiplos


conceitos:
• Pleno emprego – quando todos os recursos disponíveis são empregues
de forma útil.
• Desemprego – quando existem trabalhadores em número significante
que não dispõem de nenhuma actividade e, consequentemente, não
auferem salários.
• Subemprego – quando os recursos produtivos existentes são utilizados
de modo deficiente.

336
Assim defende Keynes e os seus discíplos

118
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Quanto a sua forma – o desemprego pode ser estrutural – “quando é


resultante das condições estruturais 337 ou estáveis de uma economia dada”338; ou
ainda conjuntural – quando as “formas de desemprego são imputáveis a
factores ocasionais ou de curto prazo”. 339

Sozonal – quando têm como génese as flutuações naturais que, amiúde, se


verificam numa determinada época do ano.
Por exemplo: os efeitos das cheias na Província do Cunene influenciaram,
negativamente, no desempenho da produção agrícola.

Cíclico – é considerado o mais grave pelo facto das suas flutuações cíclicas,
no domínio industrial, provocarem desempregos do tipo conjuntural cuja
origem repousa “na insuficiência da procura global de uma economia”. 340
Friccional – é caracterizada pelo horizonte temporal que medeia entre a
obtenção ou mudança de emprego; ou seja, que consiste na força de
ultrapassar a ociosidade e atingir a ocupação.341

Tecnológico- o desenvolvimento industrial, em particular, e quotidiano, em


geral, exige a utilização permanente de tecnologias modernas diversas,
libertando-se, deste modo, alguns recursos humanos e materiais que caiem,
obviamente, no desemprego342social ou de mão-de-obra, tendo em atenção os
seguintes factores:

• O desemprego tecnológico representa um indicador bastante da


economia global.
• Nas economias avançadas e estáveis é imperativa a garantia de
subsistência dos trabalhadores desempregados visto que o
desemprego tecnológico constitui, em termos políticos e doutrinários, o
mais penoso em relação ao factor capital.

337
As condições estruturais podem ser:
— estrutura da produção.
— sobrepovoamento.
— escassez de capital
338
Franco, António L. de Sousa – ob. cit. página 244
339
Franco, António L. de Sousa – ob. cit. páginas 244 e 245.
Os factores ocasionais ou de curto prazo são: quebras da procura, falências e empresas, redução das exportações.
340
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. página 224.

341
Ribeiro, José Joaquim Teixeira – lições de Finanças Públicas – 5-ª edição, Refundida e actualizada (Reimpressão) – Coimbra Editora – 1997 – página 418
342
Sousa Franco– “emprego” in VERBO – enciclopédia Luso – Brasileira de cultura, vol. 7-º.

119
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Ovídio Pahula

A ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO (O.I.T.)

A organização internacional do trabalho﴾ doravante O.I.T.) adopta


determinados critérios em função da desocupação de certos indivíduos, na
base da idade, quando atravessam as seguintes situações:

• “Sem emprego;
• Disponível para trabalhar;
• À procura de emprego, isto é efectuou diligências para encontrar (ida a

centros de emprego, resposta a anúncios nos jornais, etc. )”.343

Quando a condição de não ter emprego é, tão sómente, atinente a primeira


situação, então estamos perante o desemprego voluntário, já que as condições
do mercado de trabalho não apresentam qualquer rejeição que justifique um
verdadeiro desemprego.

Quanto ao desemprego involuntário – o mesmo ocorre quando se verifica uma


rejeição total pelas condições de trabalho um verdadeiro desemprego, já que
muitos trabalhadores, nas condições de desocupação, optariam em trabalhar
por um “salário real inferior ao corrente e, contudo, não acham colocação.” 344

A taxa de desemprego é fixada na base da relação “entre o número de

343
De Sousa, domingos Pereira – ob. cit página 224
344
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit página 225.
No mesmo sentido:
- João Moura – economia do Trabalho – Ensaio Analítico – Fundaçao oliveira Martins – 1986.

120
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
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desempregados e a população activa total”. 345

b) - AS POLÍTICAS DE COMBATE AO DESEMPREGO

As políticas de combate ao desemprego podem ser entendidas como “o


seguro-desemprego, os programas de formação profissional, intermediação e
treinamento de mão-de-obra.” 346

Atendendo as suas características e demais factores dos Países, indivíduos,


industriais, etc; o desemprego, tendo em conta a sua magnitude, se apresenta
de modo distinto; assim defendem os vários tratadistas na matéria.

As políticas que tratam do desemprego se agrupam em dois:

• Políticas activas – que têm como fito o atendimento aos trabalhadores


desempregados e aperfeçoar a demanda do mercado de trabalho.

• Políticas passivas347 – são aquelas que na base do nível de desemprego


têm como missão primordial assistir os trabalhadores desempregados
assim como as suas famílias.348

As políticas activas compreendem três grandes categorias:

• ″Políticas de oferta, que privilegiem investimentos em educação e


treinamento, a fim de melhorar as habilidades de grupos
desfavorecidos;

• Políticas de demanda, que procuram estimular o aumento do emprego


por meio da criação directa de empregos do sector público ou mediante

345
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. página 225.
População activa é aquela que é composta por cidadãos com idade igual ou superior a 16 anos que trabalham ou que procuram emprego.
346
Ktz, Lawrence F. Wage – subsidies for disavantaged. NBER working paper series, N.5679, 1994 – página 260.
347
Zylbertajn, Hélio; Neto, Giacomo Balbinotto:
- Teórias de Desemprego e as políticas de Emprego – fonte: htt://wwwwppgeufrgs.br/giacomo/arquivos/eco02237/zylbertajn – balbinottoneto-1999.pdf
348
As políticas passivas podem ser:
-seguro-desemprego;
- indenminização por demissão;
- redução da jornada de trabalho
no mesmo sentido, ver:
- Rangel, Elisa Nunes – ob. cit. página 390.
- Franco, António L. de Sousa – ob. cit. página 249.
- De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. páginas 225 á 226.

121
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subsídios salariais para o sector privado;

• Políticas que melhorem o fluxo de informações do mercado de trabalho


bem como da assistência na busca de emprego, com a finalidade de
aumentar a eficiência do “matching” (casamento) entre as firmas e os
trabalhadores”. 349

O combate ao desemprego, 350 no plano económico, assenta em duas políticas:

• Automáticas – têm como objectivo a garantia da actividade de


determinadas instituições e mecanismos que possuam ou contrariem
certas tendências que se encontrem na economia que sejam peçonhas
ou, ainda, descomedidas.

• Discricionárias – estas dizem respeito aos actos dos decisores políticos


em relação a cada caso concreto delineando os caminhos351 a seguir com
vista a resolução de uma questão definida.

Às políticas automáticas e discricionárias acrescem os estabilizadores


automáticos352 que representam as instituições ou mecanismos que contêm
elementos estruturais com vista a combater a contracção ou os movimentos
de expansão.

Embora os estabilizadores automáticos sejam o esteio principal na limitação


ou impedimento das variações nefastas de conjuntura, os mesmos são
incapazes para manter o equilíbrio eficiente; por isso, o seu papel é reforçado
por políticas de estabilizações semi-automáticas conjugado com o
intervencionismo estatal .

349
KTZ, LawrenceF. Wage – subsidies for disadvantaged. NBER working paper series, N. 5679, 1994 – página 260.
350
Com vista a sua eliminação.
351
Que podem ser planos que visam eliminar situações depressivas.
352
Os estabilizadores automáticos podem ser:
- O imposto progressivo sobre o rendimento.
- Os subsídios a preços.
- Os subsídios e compensações de desemprego.

122
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7.5.3. FINANCIAMENTO DAS DESPESAS PÚBLICAS E REDUÇÃO


FISCAL

Actualmente as políticas de fomento353 e de défice sistemático354 não se aplicam.

Nos dias que correm são aplicadas, com frequência, as políticas de despesas
compensadoras355 devido ao seu método moderado e regular.

Na base da teoria do equilíbrio financeiro funcional admite-se que existe


défice “quando a conjuntura se aproxima do desemprego”. 356

O mundo hodierno apresenta modernas conjunturas recessivas que


necessitam de um tratamento adequado. Dito de outra maneira, se por um lado
se verifica a redução total do nível da actividade económica (depressão); por
outro, ocorre o afrouxamento da actividade económica em expansão (recessão

353
As políticas de fomento – são aquelas que “pretendem modificar as tendências depressivas da conjuntura e as mãs prerspectivas dos empresários, por
meio de uma injecção monetária. Assentam na realização de um montante elevadíssimo de despesas públicas, num periodo relactivamente curto e em
sectores – chaves da economia, capazes de reactivarem a procura global e a produção. Depois deste choque repentino, a conjuntura evoluirá por si”. (Franco,
António L. de Sousa – ob. cit. página 256). Contudo, prossegue – Franco António L. de Sousa – ob. cit. página 257 – “essas políticas têm diversas
limitações:
- é difícil realizar despesas que asseguram necessariamente a mudança de expectativas dos empresários;
- é provável que, aplicada a uma depressão não tão forte como a dos anos 30, esta política desse origem a tensões inflacionistas, e o mesmo se diga das
recessões brandas;
- tal política esquece que a alteração das expectativas dos empresários não depende só do volume de despesas do sector público, mas também da confiança
na política das previsões feitas˝.
354
As políticas de défice sistemático – consistem na desenvoltura de uma acção assente numa perspectiva contínua e mais branda que na política de fomento.
Dito de outro modo, consiste na injecção de uma massa monetária dilatada no tempo, existindo aquí a diferença substancial da política anterior, ou seja, de
fomento monetário.
Com efeito, as duas políticas ( fomento monetário e défice sistemático) não fazem face, com eficàcia, a grande conjuntura pelo facto da injecção monetária
depender, amiúde, de uma preparação psicológica com o fito de se estimular os investidores (empresários).
355
As políticas de despesas compensadoras “assentam basicamente na ideia de que em situação depressiva o fenómeno mais característico é a insuficiência
de procura efectiva global em confronto com a capacidade de oferta nacional”. (Franco, António L. de Sousa –ob. cit. página 253).
356
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. páginas 231 a 232.

123
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).

Atendendo as causas diferentes da origem da depressão e recessão, a


eliminação de ambos fenómenos deve obedecer a tratamentos distintos.357

Outro fenómeno que suscitou grande preocupação no periodo de 1956 a 1958,


na economia norte- americana bem como no início da década de 1970 é aquilo
que hoje se designa por «ESTAGFLAÇÃO» - que é uma situação de recessão
económica acompanhada de inflação.

Em relação a estagflação – muitos tratadistas na matéria defendem que a


escola Keynesiana não é capaz de fazer face ao fenómeno. Por isso, é ente
ndimento actual que o combate à estagflação passa por terapêuticas mais
consistentes tais como:

• Uma política de intensificação das despesas públicas;


• O orçamento flexível;
● As reduções de impostos″.358

357
Para António Luciano de Sousa Franco – ob. cit. página 259: “…. Isto significa que a depressão deve ser combatida com base num tratamento de choque, ao
passo que a recessão não exige nem suporta qualquer tratamento de choque, que poderia agravar muitas das doenças conjunturais que andam paredes
meias com o abrandamento da actividade económica (com destaque para o desemprego)”.
358
De Sousa, Domingos Pereira – ob. cit. página 232

124
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7.5.4. – POLÍTICAS DE ESTABILIZAÇÃO ANTI-


INFLACIONISTA

7.5.4.1 – A inflação

Tal como as próprias economias de mercado – a inflação existe há longos


anos.

Quando se verifica o aumento do nível geral de preços – surge a inflação.

A taxa de inflação é a variação percentual do nível de preços:


Taxa de inflação (ano t)

Nível de preços nível de preços


(ano t) - (ano t-l)
= _____________________________ X 100”359
Nível de preços (ano t-l)

A inflação não surge no contexto de fenómenos isolados e específicos; mais


assim, como produto de inúmeras causas endógenas360e exógenas361 – próprias da
actividade económica.

359
Samuelson, Paul A. ; Nordhaus, William D.
- Mcgraw – Hill – Portugal – Julho de 2005 – página 668.
360
que têm como génese a actividade da própria economia.
361
que podem ser o resultado de causas psicológicas, expectativas dos empresários, e.t.c.

125
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

A inflação também pode ter como génese as causas monetárias (que


provocam, amiúde, desiquilíbrios da massa monetária em termos da procura)
e causas não monetárias (caracterizadas pelos possíveis efeitos da procura e
oferta), ou ainda, devido a causas atinentes ao escasso crescimento ou ao
crescimento instável da oferta bem como de causas referentes a um abalo na
estrutura geral da procura.

Em suma – a inflação é produto de causas complexas multifacéticas que só


pode ser debelada através de políticas combinadas de índole conjuntural e
estrutural.362

7.5.4.2. Tipos fundamentais das políticas de estabilização


anti-inflaccionista

Os tipos fundamentais de políticas anti-inflaccionistas encontram no seio dos


tratadistas na matéria um debate interminável. 363

Os principais tipos de políticas de estabilizaçã o anti-inflaccionista são:


• Políticas de controlo directo
• Políticas monetárias
• Políticas financeiras anti-inflaccionistas

7.5.4.2.1. Políticas de controlo directo

Estas políticas defendem que a inflação é, antes de mais, resultante do


“aumento no nível geral de preços e dos salários”. 364

Significa que para afrontar e combater a inflação é necessário controlar os


níveis dos preços e dos salários.

362
Franco , António L. de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 –
página 269.

363
Neste sentido, há vários defensores das políticas de controlo directo (Galbraith), monetaristas (Friedman), Kenesianos ortodoxos (Samuelson e Hansen) que
também comungam as políticas financeiras assentes nas ferramentas de tesouraria e do orçamento.
364
De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas – Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas – U.T.L. Lisboa – reimpressão de 2006 – pág 237.
– No mesmo sentido:
- Nunes, Elisa Rangel – Lições de Finanças Públicas e de Direito Financeiro – Anístia Edições, Lda – 2007 – página 404.

126
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Pelo facto das subidas dos valores dos preços e salários serem efémeros – as
políticas de controlo directo – embora tenham limites, se devem aplicar de
forma global no que diz respeito aos bens e rendimentos.

Quanto aos seus êxitos – as políticas de controlo directo dependem das


condições psicológicas e políticas, mormente, em épocas de economia de
resistência (guerra) ou em condições de hiperinflação do periódo que surge
depois da guerra.

7.5.4.2.2. Políticas monetárias

O economista Friedman encabeçou o pensamento das políticas monetaristas


onde o mesmo defende que a inflação tem como génese o fenómeno
monetário (que se apresenta ora num estádio de inflação ou de deflação e
desemprego).

Por isso, o combate à inflação passaria por medidas compensatórias da


moeda e não por deliberações arbitrárias dos decisores financeiros.

Para os monetaristas – a quantidade de moeda se distingue em dois sentidos:


• Sentido restrito (notas, depósitos a ordem e depósitos a prazo).
• Sentido de crédito (sendo o preço do crédito a taxa de juro e a procura

de moeda resultante de opções de rendimentos económicos).365

Com efeito, torna-se imperativa e vital a tarefa de estudo e da previsão da


estrutura do agregado monetário.

Neste sentido, os agregados económicos se podem sintetizar em quatro


formas, tais como:

• Base monetária – “é a quantidade de moeda directamente influenciada


pelas autoridades monetárias.

365
De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas – Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas – U.T.L. – reimpressão – 2006 – página 238.

127
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

O seu stock não depende do comportamento dos agentes económicos, mas


apenas do comportamento da autoridade monetária e das alterações de variá
veis exógenas (v.g. balança de pagamentos).

Em cada momento, a base monetária depende apenas do volume de emissão


de meios monetários do Banco Central e do Tesouro e das reservas de caixa
dos bancos em moeda legal.

• Meios de pagamento imediato – constituidos pela moeda em circulação


e pelos depòsitos à ordem. É a chamada M1.

• Activos quase – monetários – constituidos fundamentalmente pelos


depòsitos a prazo e com pré - aviso e pelos títulos.
É a chamada M2, cuja transformação em M1 é fácil.

• Activos financeiros – cuja transformação tem elevados custos. É a


designada M3; constituida por certos depósitos e títulos financeiros.”366

7.5.4.2.3. Políticas financeiras anti-inflacionistas

Um dos economistas mais influentes do séc. XX – John Maynard Keunes


(1883-1946) “defendeu o papel activo do Estado, tanto como regulador econó
mico e social quanto como determinante de parte da procura agregada, atravé
s de intervenções com as políticas orçamental, fiscal e monetária. Desenhou
uma teoria dos cíclos económicos, baseada na evolução das expectativas dos
agentes e dos seus comportamentos, nomeadamente provocando flutuações
no investimento e, portanto, na procura.” 367

Para Keynes – o combate da depressão deveria ser feito através do aumento


da procura global, enquanto a recessão seria debelada com “ajustamentos
marginais, de nível muito mais ligeiro”. 368
366
De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas – Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas – U.T.L. reimpressão de 2006 – páginas 238 e 239.
– para mais desenvolvimento deste assunto, ver:
- Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina. Coimbra – 2007 –
páginas 273 à 278.

367
AAVV – Introdução a Macro-economia – 2ª edição – Editora Escolar – 2007 – página 224.
368
Franco, António L. de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão– Almedina – Coimbra – 2007- página
278

128
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Quanto a inflacção – o seu combate exigiria métodos muito mais complexos


de controlo financeiro e monetário - surgindo, deste modo, acalorados debates
em torno das políticas financeira e monetária que se colocam no plano de
equilíbrio da recessão e inflação, ou seja, “ao nível da estabilização de
conjunturas.”369

Neste sentido António Luciano de Sousa Franco370 – defende que “a actuação


financeira em regra, salvo pelo excedente orçamental, menos eficaz só por si
neste domínio consistiria em, por um lado, evitar os riscos de desemprego que
poderiam imputar-se a uma concepção monetarista (efeito estimulante), e por
outro, reduzir, pela função fiscal, os rendimentos dos sujeitos económicos,
acentuando a tributação progressiva (efeito de travão)”.
As políticas financeiras anti-inflaccionistas utilizam vários instrumentos,
dentre os quais, podemos destacar os seguintes:

• Compressão de despesas.

Este instrumento admite que a inflação é produto de uma pressão


descomedida da procura pública diante de uma escassez de oferta; porquanto,
“a travagem do aumento da procura pública reduzirá o conjunto da procura
nacional e, deste modo, as tensões inflacionistas”. 371

Na compressão de despesas – a taxa de crescimento é reduzida de forma


relativa tendo em conta a redução absoluta de despesas (embora tal
desiderato nem sempre seja possível) o que faz com que o produto nacional
seja menor do que a taxa de crescimento.

A compressão de despesas está indissolúvelmente ligada a correspondência


do volume suficiente das receitas arrecadadas com vista a cobertura das
despesas a efectuar de tal forma que a política anti-inflacionista idealize um
orçamento com um superavit que comporte um conjunto maior de receitas
correntes em relação às despesas correntes com vista a colocar a disposição
do sector público uma economia robusta detentora de uma liquidez sólida
evitando, assim, um consumo assente num défice permanente da economia.

Nos Países em via de desenvolvimento o combate da inflação a longo prazo

369
Franco, António L. de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 – página
278.
370
Franco, António L. de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II- 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 – página
279.

371
Franco, António L. de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 – página
279.

129
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Ovídio Pahula

ocorre na base da ampliação da capacidade de oferta com vista a execução de


despesas («excedente» anti-inflacionista) reduzindo deste modo, a despropor
ção de meios372 assente no processo do aumento da oferta e não da compressão
da procura.

• Redução global ou selectiva das despesas públicas

Este instrumento defende o princípio da redução das despesas públicas,


por parte do Estado, com vista a redução da inflacção.

Todavia, o mesmo é ineficaz e dificilmente se consegue pôr em prática, já


que a maior parte das despesas públicas são aquelas que estão
direccionadas para o funcionamento da máquina administrativa do Estado
– pelo que – a sua redução encontra uma tenaz resistência pelo facto de
atingir a maior parte dos funcionários públicos.

A redução das despesas públicas implica o recuo do Estado na efectuação


de gastos em prol da satisfação das necessidades sociais básicas; já que
pode colocar em causa o prestígio político dos parlamentos e dos
executivos (governos). 373

• Agravamento dos impostos

É entendimento pacífico que os impostos são meios eficientes para


combater a inflação.

Para muitos374“o imposto retira meios de liquidez aos sujeitos económicos,


ele trava o crescimento da massa monetária e da liquidez excedentária”.

Neste princípio ocorre a redução do fluxo inflacionista em função do

372
que os anglo-saxónicos chamam de inflationary gap
373
Para mais desenvolvimento deste assunto ver:
- De Sousa, Domingos Pereira – Finanaças Públicas – Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas – U.T.L – Lisbao – reimpressão de 2006 –
páginas 240 à 241.
- Franco, António L. de Sousa – Finanaçs Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Combra – 2007 –
páginas 280 à 281.
374
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 –
página 281.

130
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

agravamento da incidência tributária, embora as inflações difiram de


acordo com as suas causas, o que exige dos Estados, mormente, os
governos (executivos) escolher medidas adequadas com vista ao seu
combate.375

7.5.5. POLÍTICAS DE AJUSTAMENTO E OS SEUS INSTRUMENTOS


FINANCEIROS

As políticas de ajustamento e os seus instrumentos financeiros têm como


objectivo primordial o equilí brio exterior 376 assente nos objectivos conjunturais.

A “lógica de ajustamento dos preços relativos dos bens que são objecto de
transacção com o exterior ou do respectivo referencial monetário
(manipulação das taxas de câmbio)” 377explica-se através dos postulados da
teoria clássica.

As finanças públicas jogam um papel importante no âmbito das políticas


intervencionistas tradicionais, ora com o objectivo de alcançar excedentes; ou
com a missão de fomentar exportações, ou ainda diminuindo as importações
(controlando o comércio externo ou substituindo as importações através de
políticas concretas e, devidamente, definidas).378

Uma parte considerável do produto nacional e do rendimento abrange a


balança de transacções correntes.

Neste sentido, o ajustamento externo da economia e a estabilização interna 379


assentam no ângulo de reforço da investigação.

375
Para mais desenvolvimento deste assunto, ver:
- Franco, António L. de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 –
páginas 281 à 291.

376
Neste domínio “as finanças públicas serão alheias ao domínio do comércio externo” (António L. de Sousa Franco – Finanças Públicas e Direito Financeiro –
volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 – página 290)
377
Franco, António L. de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 – página
290.
378
Aquí destacam-se determinados instrumentos peculiares que suportam tais políticas tais como: “impostos sobretudo aduaneiros, que tenham efeito
proteccionista; subvenções, directas ou indirectas à exportação – incidentes nos preços, no investimento ou no equilíbrio financeiro das empresas
exportadoras” (António L. de Sousa Franco – Finanças Públicas e Direito Financeiro - volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra –
2007 – página 290.
– para mais desenvolvimento deste tema:
- Cunha, e P.Pitta – A moeda e a política Monetária nos domínios internos e internacional – Esquema de um curso de Economia monetária – 1970 – páginas
51 à 55.
379
– Neste sentido:
- Lopes, J. da Silva – Ajustamento e crescimento na actual conjuntura económica mundial – ed. do F.M.I. – 1985; O.C.D.E. – polítiques d'ajustement
positives – 1983.

131
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

As economias pobres ganham ou fracassam em função do óptimo


desempenho do sector empresarial público que se consubstância no controlo
da maior parte das políticas de equilíbrio oriunda s do exterior. 380

380
Num sentido global – políticas de estabilização:
- Cunha, e P.Pitta – Expansão e estabilidade – os dilemas da política macro-económica-1972.

132
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7.5.6. POLÍTICAS ESTRUTURAIS

7.5.6.1. Enquadramento da questão

Os propósitos das políticas estruturais são multilaterais e envolvem um


enredo difícil em relação às políticas conjunturais.

Na ordem hierárquica das políticas estruturais, mormente, nos países


desenvolvidos, concretamente, nos periodos depois das guerras, têm sobres
saido as políticas de crescimento e desenvolvimento económico, da distribuiç
ão da riqueza e, mais, recentemente, da defesa do meio ambiente e do
ordenamento do território (regionalização).

A figura do ordenamento do território é mais antiga, tendo surgido com os


propósitos da regionalização e do pensamento do combate aos riscos do
urbanismo desarrumado e o consequente êxodo das populações rurais para os
centros urbanos assente em novos processos de descentralização das
deliberações políticas bem como da prolixidade de meios em territórios mais
extensos.

133
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Ovídio Pahula

Os objectivos das políticas estruturais são três:

7.5.6.2. Crescimento económico

7.5.6.2.1. Caracterização e fundamentos

a) Uns dos consideráveis propósitos das políticas estruturais consistem na


garantia da “expansão da capacidade produtiva nacional.”381

O conceito de expansão pode ser entendido como o “aumento do nível de


actividade de certa economia” 382 ou como “o aumento da capacidade produtiva
(mão-de-obra e capital, ou s ó este) dessa economia”. 383

Os dois propósitos supraditos podem ser prosseguidos pelas políticas


conjunturais ou estruturais.

Com efeito, crescimento não significa desenvolvimento económico; embora


tais conceitos se relacionem, amiúde, com a noção de progresso económico.

O crescimento económico – representa a ampliação sustentada do produto


interno bruto (PIB) num longo periodo de tempo.

Por outras palavras, o crescimento económico envolve o crescimento do


produto (per capita).

Pelo facto dos níveis de vida e dos rendimentos reais médios estarem ligados

381
Franco, António L. de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 – página
294.
382
Franco, António L. de Sousa – Finanaças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 – página
294.
383
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – página 294.

134
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ao crescimento económico, representam um propósito primordial e premente


dos executivos (governos). 384

b) – As suas estratégias financeiras

No âmbito das estratégias financeiras encontramos duas teorias:

• A dos liberais que defendem que o crescimento económico dependeria


do esforço intentado pelos empresários no âmbito da sua actividade de
poupança (acumulação natural de capital), colocando o Estado numa
posição passiva (abstendo-se da produção e da produtividade), o que
justificaria a acumulação de capital na base do lucro assegurado por
posições individualistas e egoistas que servem de esteio para a
maximização do bem-estar.

Em suma, o crescimento económico processar-se-á de forma expontânea e


inata (com a mão invisível de Adam Smith); ou seja, sem nenhuma intervenção
estadual.

• A Keynesiana – que defende que o aumento da procura efectiva e


global, mormente da despesa pública, engendra o pleno emprego em
curto espaço de tempo.

Todavia, “uma vez assegurado o equilíbrio de pleno emprego sem inflação (ou
apenas com a inflação produtiva), há pressões da procura (despesas de
bem-estar, despesas públicas de consumo) que já não têm resposta na
capacidade de oferta do aparelho produtivo. A única maneira de manter o
equilíbrio de pleno emprego sem inflação consistirá, então, em aumentar a
capacidade de oferta”. 385

384
Samuelson, Paul A. ; Nordhaus, William D. – Economia – 18ª edição – Mcgrawhill – Julho de 2005 – páginas 556 à 557.

385
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 –
páginas 296 à 297.

135
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Ovídio Pahula

A política de crescimento económico depende, de forma intrínseca, da política


de investimentos públicos e privados. O Estado deve criar mecanismos e
estratégias no âmbito de investimentos (públicos e privados) com vista a
elevar a “taxa global do investimento nacional.” 386

Resta-nos enfatizar, neste ponto, que o remédio para o crescimento econó


mico embora seja doseado em distintos Países, alguns tratadistas da matéria
defendem que o progresso económico para Países ricos e pobres assenta nas
famosas “quatro rodas” 387que são:

• “Recursos humanos (oferta de trabalhadores, educação, disciplina,


motivação).
• Recursos naturais (terra, minerais, combustíveis, qualidade ambiental).
• Formação de capital (máquinas, fábricas, estradas).
• Tecnologia (ciência, engenharia, gestão, iniciativa empresarial).” 388

7.5.6.3. Desenvolvimento económico

Como se justifica a existência de países ricos e países pobres?

Muitos cultores da ciência económica dos países anglo-saxó nicos comungam


a ideia, prima facie, de que a pobreza de muitos países advém da falta de
acumulação de capital. Avulta a este argumento a teoria de que “há uma
subordinação da teoria económica do desenvolvimento à teoria do
crescimento económico.”389

Neste sentido, podemos inferir que dependendo das circunstâncias culturais e


sociais – os países em via de desenvolvimento – apresentam as seguintes c
aracterísticas:

• “inexistência de hábitos de poupança.


• Níveis culturais baixos;
• Inexistência de técnicas evoluidas ou da possibilidade de aplicação

386
De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas – Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas – Lisboa – Outubro de 1996 – página 24.

387
Também chamados factores de crescimento.
388
Samuelson, Paul A. ; Nordhaus, William D. – Mcgraw – Hill – Portugal – Julho de 2005 – páginas 557 à 558.
389
Franco, António Luciano de Sousa – Finanças Públicas e Direito Fifanceiro – volume I e II – 4ª edição 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 – pág
298.

136
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

dessas técnicas;
• Inexistência do desejo de inovação económica e criação de riqueza,
típico dos países subdesenvolvidos.”390

Na base das características supraditas, podemos concluir que os países em


vias de desenvolvimento, de forma genérica, se caracterizam pelo seguinte:
- fraco rendimento nacional .391
- baixo produto nacional bruto. 392
- os produtos de qualidade deficiente e os menos diversificados constituem a
principal procura.
- sentimento de poupança, quase inexistente, ao contrário do desejo
desmedido do consumismo exagerado e voltado para o esbanjamento supérf
luo.
- maior parte da população analfabeta e níveis baixos de formação
académico-cientí fica e técnico-pro fissional. 393

O crescimento económico não pode ser sustentado e duradouro se não


possuir uma estratégia financeira versátil e eficiente.

O Estado com a sua máquina pública e outras entidades privadas pode


estimular o investimento (público e privado) sem prejuízo da adequada
formação da riqueza nacional.394

390
– No mesmo sentido, ver:
- Nunes, Elisa Rangel – Lições de Finanças Públicas e de Direito Financeiro – Anistia Edições – Lda – 2007 – página 414.
De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas – Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas – U.T.L. – Lisboa – reimpressão de 2006 página 245.

391
Entende-se por rendimento nacional “o valor monetário dos bens e serviços que resultam das actividades económicas dos residentes de um país durante
um determinado periodo de tempo geralmente refere-se a um quarto ou a um ano inteiro”. (Rutherford, Donald – Dicionário de Economia – DIFEL – Difusão
Editorial, S.A. – tradução de Ana Maria Rabaça e Maria Zaira Miranda – Maio – 1998 – página 477).
392
O produto nacional bruto pode ser definido como ˝o valor total da actividade económica de um país num dado periodo de tempo, incluindo o investimento
de substituição, avaliado ao fctor custo ou preços do mercado. (Rutherford, Donald – Dicionário de Economia – Difel – difusão editorial – tradução de Ana
Maria Rabaça e Maria Zaira Miranda – Maio de 1998 - página 449).
393
Para mais desenvolvimento deste assunto, ver:
- De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas – Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas – Lisboa – Outubro de 1996 – página 245.
394
Riqueza Nacional – representa “a soma dos activos/bens possuidos pelos residentes de um país num determinado dia. (Rutherford, Donald – Dicionário de
Economia – Difel – difusão Editorial, S.A. – tradução de Ana Maria Rabaça e Maria Zaira Miranda – Maio – 1998 – página 487).

137
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Ovídio Pahula

Para se atingir o desenvolvimento económico é necessário que um


determinado país, fundamentalmente, a sua população reuna um conjunto de
requisitos e virtudes 395; é neste contexto que as finanças públicas são chamadas
a desempenhar um importante papel (embora complementar) já que
constituem a ferramenta incontornável e imprescindível do Estado, na
qualidade de sujeito económico, com vista a criação de classes médias e,
consequentemente, a erradicação da fome e da miséria. 396

Com o objectivo de se alcançar propósitos de âmbito estrutural, o Estado pode


se socorrer de determinadas ferramentas (benefícios e isenções fiscais) por
forma a estimular certas acções previstas pelas políticas gerais, embora
alguns especialistas defendam que “a eficácia dos benefícios fiscais não é
muito grande nas economias subdesenvolvidas”. 397

Outro caminho que se tem escolhido é o estímulo a maior produção e


poupança aos agentes económicos; criando-se uma incidência sobre os seus
impostos. Todavia, tal «aguilhão fiscal» apresenta grandes e profundas
incapacidades susceptíveis de criar consequências conducentes a produzir
efeitos contrários aos esperados, isto é, “o de provocar manobras de
repercussão, ou pode gerar evasão e fuga ao trabalho.” 398

395
Tais como: “criação de novas mentalidades, novos hábitos, instituições e processos sociais, melhoria do nível cultural, ampliação e intensificação da
educação e políticas sociais, técnicas evoluidas e quadros dirigentes de certo nível, hábitos de participação na vida económica˝ (De Sousa, Domingos Pereira
– Finanças Públicas – Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas – Lisboa – Outubro de 1996 – página 246).
396
Para mais desenvolvimento deste assunto, ver:
- De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas – Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas – U.T.L. – reimpressão de 2006 – página 246.
- Franco, António L. de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 –
páginas 298 à 302
397
De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas e Direito Financeiro – Volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 – Página
247.
– No mesmo sentido:
- Franco, António L. de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – Volume I e II – 4ª edição – 11ª reimpressão – Almedina – Coimbra – 2007 – página
303.
- Nunes, Elisa Rangel – Lições de Finanças Públicas e de Direito Financeiro – Anistia Edições – Lda – 2007 – página 418.
398
De Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas – Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas – Lisboa – Outubro de 1996 – página 247

138
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7.5.6.4. Redistribuição da riqueza

7.5.6.4.1 – Aspectos e moldes de realização

A redistribuição da riqueza ou, se preferirem, de rendimento (strito sensu) não


é permissível pelas teorias económicas clássicas; porquanto, a redistribuição
de rendimentos, segundo as mesmas, se deve processar através de distintas
maneiras de repartição por intermédio da recompensa de factores produtivos
assentes em procedimentos inatos.399

Cada um de nós procura ocupar o seu devido lugar no contexto da actividade


política e económica com o fito de criar riqueza, na esperança de obter uma
fatia económica e uma considerável remuneração fruto do esforço
empreendido na criação da aludida riqueza; “e daí que excluir alguém desse
processo produtivo equivalha a condená-lo à pobreza, a vedar-lhe o acesso à
repartição de riqueza nova, ou seja, à repartiç ão do rendimento”. 400

O propósito fundamental e primordial das políticas estruturais repousa na acç


ão de diminuir de forma considerável possível, eficaz e intencional as
desigualdades que subsistem entre os diferentes cidadãos ou classes sociais,
no âmbito da distribuição da riqueza (ou de rendimento - em sentido restrito)
da população de um determinado País, região ou l ocalidade.

As causas fundamentais e mais visíveis das desigualdades na distribuição da


riqueza encontramo–las nos mecanismos de funcionamento da economia de
mercado.401

399
Martínez, Soares – Economia Política – 11ª edição, revista e actualizada – Almedina – Janeiro de 2010 – página 763.
400
Araujo, Fernando – Introdução à Economia – 3ª edição – Novembro – de 2006 – Almedina – página 443.
401
Economia de Mercado – é uma economia “que possui a propriedade privada de capital extensa e em que a repartição de bens e serviços se rege pelo
mecanismo de preços na ausência da intervenção governamental”. (Rutherford, Donald – Dicionário de Economia – Difel – difusão editorial – tradução de
Ana Maria Rabaça e Maria Zaira Miranda – Maio de 1998 – páginas 174 e 175).

139
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Ovídio Pahula

Por isso, o Estado é chamado a intervir no mercado com o objectivo de obter


receitas junto dos mais abastados (reduzindo os grandes rendimentos que
possuem determinados grupos) e afectando-as aos mais pobres – a este
processo se designa por redistribuição da riqueza ou, estritamente, do
rendimento.402

O processo de redução das desigualdades tem duas fases:

• Os encargos públicos devem ser distribuidos de forma desigual, isto é,


os mais ricos devem suportar de forma mais agravada o pêso dos
impostos que os mais pobres.
• Quem tiver rendimentos diminutos e outras necessidades para
satisfazer deve merecer, especialmente, uma prestação de utilidade
dirigida.

Por seu turno, a segunda fase pode ainda ter duas formas:

a)- Redistribuição monetária

b) – Redistribuição real

A redistribuição monetária – é aquela em que o Estado efectua de forma


directa, ou seja, efectuando despesas403 com o fito de beneficiar os mais
desfavorecidos através da aplicação de incentivos fiscais404

Na redistribuição real (claramente a mais complexa e de difícil implementaçã


o; não obstante que seja uma das mais importantes) – o Estado efectua as
despesas essenciais de modo a atribuir utilidades.405

402
No mesmo sentido ver: - José Joaquim Teixeira Ribeiro – Lições de Finanças Públicas – 5ª edição, Refundida e Actualizada (Reimpressão) – Coimbra
Editora – 1997- página 399, defende: « …. Mas pode suceder que os titulares dos rendimentos distribuidos os cedam voluntária ou coersivamente a outrém
sem qualquer contrapartida igual. Nessa altura temos a redistribuição» (sublinhado nosso).
403
Com ou sem contrapartidas
404
Que podem ser: juros bonificados, pensões, subsídios, e.t.c.
405
Como, por exemplo, a educação gratuita destinada, estritamente, aos mais desfavorecidos.

140
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

7.5.6.4.2. – Os processos financeiros de distribuição

As economias de mercado, até hoje, não encontram um mecanismo capaz que


proporcione uma eficaz redistribuição da riqueza (mais, estritamente, do
rendimento), para além dos impostos, devidamente, doseados com a política
de despesas do Estado,406 a curto e/ou a longo prazo.

Devido ao enredo e susceptibilidade que encerra a distribuição da riqueza, o


processo deve passar por mecanismos e estratégias de médio e longo prazo
com vista a se atingir as metas preconizadas, tais como:
• Pagamento do imposto negativo sobre o rendimento pelo Estado. 407

CAPÍTULO VIII

406
– Cabral, Nazaré da Costa – A Redistribuição Económica (Breve estudo sobre o seu significado à luz das principais teorias económicas) – AAFDL – Lisboa
– 2002 – página 9.
– No sentido da preferência da distribuição monetária como mecanismo da distribuição da riqueza (mais, estritamente, do rendimento) entre vários autores
Portugueses, ver:
- Santos, Jorge Costa – Bem-estar social e decisão financeira – Almedina – Coimbra -1993 – páginas 286 à 291.
407
Este imposto consiste na redução da pobreza que passa pela concessão de subsídios aos mais desfavorecidos o que lhes da à mínima garantia de obtenção
de bens imprescindíveis para a sua sobrevivência. Portanto, o subsídio é pago pelo Estado na base da discriminação positiva, isto é, o Estado paga subsídios
aos menos abastados para garantir a segurança de subsistência.
Todavia, nos Países em via de desenvolvimento – o imposto em causa tem encontrado sérias dificuldades para a sua implementação, cujos principais
estorvos têm sido os seguintes:
• “ – o volume de encargos financeiros exigido é incompatível, por ser escasso o número de contribuintes de elevados rendimentos;
• - dificuldades na realização do rendimento das famílias pobres, em virtude de a máquina fiscal ser pouco eficiente e os rendimentos de grande
parte da população serem em espécie;
• - outra medida a considerar é o imposto anual sobre o património individual. Incide sobre a avaliação global do património dos sujeitos
abstraindo dos rendimentos”. (Nunes, Elisa Rangel – Lições de Finanças Públicas e de Direito Financeiro – Anistia Edições, Lda – 2007 –
página 421).
para uma investigação profunda sobre a distribuição da riqueza (mais, concretamente, do rendimento), entre vários autores Portugueses, ver:
- Franco, António L. de Sousa – Políticas Financeiras e Formação de Capital – 1972.
- Cabral, Nazaré da Costa – A Redistribuição Económica (Breve Estudo sobre o seu significado à luz das principais teorias económicas) – AAFDL – Lisboa –
2002.
- Araujo, Fernando – Introdução à Economia – 3ª edição – Novembro de 2006 – Almedina – páginas 443 à 478.

141
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Ovídio Pahula

8. FINANÇAS LOCAIS EM ANGOLA

(PERSPECTIVAS FUTURAS)
8.1. Enquadramento teórico da questão

A teoria das finanças locais tem-se revelado, últimamente, veloz e acutilante,


concretamente, no âmbito da economia pública e, obviamente, no contexto da
evolução da teoria da estrutura e organização administrativa que influência,
inevitavelmente, a decisão económica.408 Os aspectos teóricos das finanças
locais são vários e têm uma importante proeminência prática.

Neste sentido podemos enumerar, entre vários, os aspectos teóricos das


finanças locais nos seguintes termos:

• Escolha e ponderação - A criação de utilidades, 409 bem-estar e os


mecanismos de decisão (centralizados e/ou descentralizados) têm de
obedecer a um critério de preferências sensatas.

As formas de decisão centralizadas apresentam determinadas características410


no que concerne a dados departamentos ou territórios visto que têm um
mando único.

Nas formas de decisão descentralizadas o poder de decisão se reparte, ou


seja, podemos encontrar distintos centros de decisão a diversos níveis
(central, regional e local) cujas competências se podem escalonar por áreas
territoriais, sectores ou, ainda, em centros de decisões especializados, como
por exemplo, no domínio das finanças locais, sem prejuízo das decisões
centrais.

As formas de decisão centralizadas e descentralizadas apresentam vantagens

408
No mesmo sentido:
- Franco, A. L. de Sousa – Finanças do sector público – Introdução aos subsectores Institucionais (Aditamento de actualizações) – AAFDL – Reimpressão de
2003 – página 364.
409
Que alguns preferem chamar de minimização de custos.
410
tais como: execução, controlo e planeamento.

142
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

e desvantagens.

• Formas de decisão centralizadas

a) – Vantagens:

- supressão de esbajamentos decorrentes da duplicação de tarefas


(entre o centro e a periferia).
- Pouco risco de inacções resultantes da apatia dos orgãos centrais e
locais.
- Maior cautela na repetição de competências idénticas em distintos
orgãos similares.

b) – Desvantagens:

- Lentidão e, não raras vezes, ineficácia da execução das decisões nas


distintas parcelas do País.
- Excesso de burocracia e, consequentemente, adiamento, por tempo
indeterminado, da resolução dos problemas das comunidades locais,
mormente, naquelas regiões mais distantes da capital do País.

• Formas de decisão descentralizadas

a) – Vantagens:

-Maior e melhor concorrência nos mercados.

-Maior racionalidade na escolha e diminuição dos custos nos


mercados imperfeitos (monopólios e oligopólios).

- Permite maior liberdade de decisão sobre os problemas


específicos das comunidades.

- No âmbito da efectivação ou fracasso do bem-estar, tendo em


conta os distintos sistemas de decisão económica, verifica-se a
divisão de probalilidades. 411

- Possibilidade de maior aumento da e ficiência e do bem-estar.

411
Sobre as vantagens dos modelos centralizados e descentralizados de decisão financeira, entre vários autores, ver:

- Deryche, Pierre – Hanri; Gilbert, Duy – Economie Publique Locale, Económica, 1988 – páginas 32 e seguintes.

143
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Ovídio Pahula

b) – Desvantagens:

- Maior possibilidade do surgimento das falhas de mercado.


- A afectação justa dos bens públicos indirectos depende das grandes
políticas financeiras a nível nacional e regional, o que prejudica as
circunscrições locais. Actualmente é líquido afirmar que em quase todos os
sistemas de decisão económica, encontramos elementos centralizadores e
descentralizadores que se entrecruzam, o que coloca ao decisor económico
uma ingente, nobre e complexa tarefa de escolher qual das esferas de decisão
(central, regional ou local) pode produzir melhor os bens públicos, assim como
o seu financiamento e afectação.

As finanças locais, na sua análise, podem ajudar a compreender as causas do


agravamento e/ou atenuação das assimetrias regionais e locais, bem assim
gizar políticas que possibilitem melhor a estruturação territorial, o
desenvolvimento das regiões ou, ainda, se se trata tão-somente de uma mera
acção da administração pública nas diversas circunscrições do País.412

412
Geralmente com o propósito de arrecadar receitas, efectuar despesas de investimento e realizar transferências.
– Para melhor estudo deste assunto:
- Franco, A. L. Sousa – Finanças do sector Público – Introdução aos subsectores Institucionais (Aditamento de actualização) – AAFDL
–Reimpressão de 2003 – páginas 368 à 374.

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Ovídio Pahula

8.2. Autarquia Local


8.2.1. Noção e conceito
As futuras autarquias locais, em Angola, integrarão com as instituições do
poder tradicional e outras modalidades específicas de participação dos
cidadãos, o conceito de poder local.413

O nosso estudo centrar-se-á nas autarquias locais; porquanto, são aquelas


que constituem o núcleo fundamental do poder local em Angola; e, por
conseguinte, representam na doutrina e no direito positivo um conceito
universal que assenta num contexto científico e histórico - milenar.

A respeito do conceito de autarquia local – para o legislador Angolano as


“autarquias locais são pessoas colectivas territoriais correspondentes ao
conjunto de residentes em certas circunscrições do território nacional e que
asseguram a prossecução de interesses específicos resultantes da vizinhança,
mediante orgãos próprios representativos das respectivas populações.”414

413
Nº2 do artigo 213º da constituição Angolana.
– Sobre o poder local em Angola, ver:
- Pereira, Virgílio Fontes – O poder local: da imprecisão conceptual à certeza da sua evolução – Dissertação de Mestrado na Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa – Lisboa – 1997 (inédito)
- Feijó, Carlos – Problemas actuais de Direito Público Angolano – contributos para a sua compreenssão – pricipia – cascais – 1ª edição – Outubro de 2001 –
páginas 131 à 148.
- Paulson, Lazarino – As Autarquias Locais e As Autoridades Tradicionais no Direito Angolano – Esboço de uma teoria subjectiva do poder local – casa das
ideias – Luanda – 1ª edição – Janeiro de 2009.
- Alexandrino, José Melo – o poder local na constituição da República de Angola:
Os Princípios Fundamentais – Revista da F.D.U.L.– separata – vol. LI – Nºs 1 e 2 – Coimbra Editora – 2010 - páginas 62 à 92.
– O poder local em Angola, quanto ao seu âmbito, se apresenta numa perspectiva “sui generis”, no contexto universal, visto que tem três formas de
organização (autarquias locais, instituições do poder tradicional e outras modalidades específicas de participação dos cidadãos – nº2 do artigo 213º da
constituição Angolana) – ver no mesmo sentido:
- Alexandrino, José Melo – o poder local na constituiçãoda República de Angola:
Os Princípios Fundamentais – Revista da F.D.U.L. – separata – vol. LI – Nºs 1 e 2 – Coimbra Editora - 201O - – páginas 66..
414
Nº1 do artigo 217º da Constituição Angolana

145
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

Nesta definição constitucional estão plasmados os elementos nucleares do


conceito de autarquia local. 415

Em Angola se vislumbra, para breve (2014), 416 a realização de eleições autá


rquicas; por isso, importa gizar, no plano teórico, caminhos que possam ajudar
a institucionalização, com êxito, das autarquias locais, mormente no âmbito
do direito financeiro local (finanças locais).

Embora a constituição de Angola consagre o País como uno e indivisível, 417 ou


seja, sem possibilidade de fragmentação (federalismo) pelo facto de
reconhecer unicamente “uma fonte originária de poder político”, 418 a lei
fundamental reconhece a existência de entes públicos territoriais, com
poderes descentralizados, distintos do Estado que têm como missão
prosseguir os interesses específicos dos cidadãos residentes numa
determinada parcela do território nacional. 419

415
Os seis elementos do conceito de autarquia local, são:
- Personalidade jurídica, comunidade de residentes, território, interesses próprios, carácter electivo dos orgãos e os poderes lacais.
– Para um estudo mais desenvolvido do assunto, ver:
- Alexandrino, José de Melo –Direito das Autarquias Locais – in, Paulo Otero / Pedro Gonsalves (coord), tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV,
Coimbra, 2010 – páginas 11 à 300.
416
O conselho da República de Angola reunido no dia 19 de Dezembro de 2011 – persuadiu o chefe de Estado, a convocar as eleições autárquicas para 2014.
417
Número 1 do artigo 3º e artigo 8º da constituição Angolana.
418
– No mesmo sentido:
- Canotilho, J.J. Gomes; Moreira, Vital – constituição da República Portuguesa Anotada – volume I – artigos 1º à 107º, 4ª edição, Coimbra Editora, Coimbra
2007, anotação ao artigo 6º, páginas 232 e seguintes.
- Miranda, Jorge – Manuel de Direito constitucional, tomo III, Coimbra Editora, Coimbra, 2004 – páginas 279.
- Nabais, José Casalta – A Autonomia Financeira das Autarquias Locais, Almedina, Coimbra, 2007 – página 15.
- Rocha, Joaquim Freitas da – Direito Financeiro Local (Finanças Locais) – Estudos Regionais e Locais – Editor – CEJUR – distribuidora – Coimbra Editora –
2009 – página 12.
- Feijó, Carlos – Problemas Actuais de Direito Público Angolano – contributos para a sua compreesão – principia – 1ª edição – Outubro de 2001 – página
146.
- Paulson, Lazarino – As Autarquias Locais E As Autarquias Autoridades Tradicionais No Direito Angolano – Esboço de uma teoria subjectiva do poder local –
casa das ideias – 1ª edição – Janeiro de 2009 – página 24.
419
Artigo 213º e seguintes da constituição Angolana.

146
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

O poder local ou, concretamente, as autarquias locais não se devem confundir,


por exemplo, em Angola, com os orgãos das administrações municipais e
comunais; visto que enquanto as autarquias locais têm como finalidade
fundamental a prossecussão dos interesses específicos das comunidades; os
orgãos das administrações municipais e comunais, na qualidade de orgãos
desconcentrados da administração central, asseguram, a nível dos municípios
e comunas, a efectivação das atribuições e interesses específicos da
administração do Estado nos territórios das suas jurisdições; 420 quer satisfaçam
ou não os interesses específicos das comunidades.

Pelo facto do Estado angolano ser muito extenso421 (Províncias, Municípios e


Comunas) defendemos a revisão político-a dministrativa do seu território 422de
modo a se criarem mais províncias e, consequentemente, mais municípios de
forma a que as estruturas do Estado se aproximem cada vez aos cidadãos, o
que permitirá a resolução célere e eficaz dos problemas das comunidades;423
assim como facilitará a defesa e prossecução dos interesses próprios e
específicos das comunidades locais com a institucionalização, para breve, do
poder local ou, precisamente, das autarquias locais.424

420
artigo 201º da constituição Agolana.
– Neste sentido:
- Paulson, Lazarino – As Autarquias Locais E As Autarquias Tradicionais no Direito Angolano – Esboço de uma teoria subjectiva do poder local – casa das
ideias – 1ª edição – Janeiro de 2009 – páginas 76, 81, 91.
- Alexandrino, José Melo – O poder local na constituição da República de Angola: Os princípios fundamentais – separata – Revista da Faculadade de Direito
da Universidade de Lisboa – vol. LI – Nºs 1 e 2 – Coimbra Editora – 2010 – página 67.
421
No mesmo sentido:
- Alexandrino, José Melo – O poder local – na constituição da República de Angola: Os princípios Fundamentais – separata – Revista da Faculadade de
Direito da Universidade de Lisboa – vol. LI – Nºs 1 e 2 – Coimbra –Editora – 2010 – página 63.
422
Este propósito encontra acolhimento constitucional na alínea f) do artigo 161º da constituição Angolana.
423
Neste sentido:
- André Azevedo Alves e José Manuel Moreira – o que é a Escolha Pública – para uma análise económica da política – principia – Janeiro – 1ª edição – 2004
– páginas 105 defendem: «…uma forma possível de reduzir os problemas associados à votações por maioria e ao processo político (sem, no entanto, os
eliminar) consiste em descentralizar todas as compentências que possam ser exercidas a nível local».
- Ovídio Pahula – Estudos sobre o Sistema Jurídico-Económico Angolano – principia – 1ª edição – Janeiro de 2008 – página 83 defende: «A ecolha pública
admite a transferência de funções eminentemente locais para os municípios, comunas e povoações, por exemplo, em Angola, em vez do centro, constituindo
tal pensamento a pedra angular do princípio de descentralização e do poder local».
424
Conforme recomendou o conselho da República na sua sessão do dia 19 de Dezembro de 2011.

147
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Ovídio Pahula

8.2.2. Direito das autarquias locais425


O direito das autarquias locais – representa o conjunto de normas jurídicas
que regulam a actividade das autarquias locais.

Face às influências e pressões de determinados grupos – as autarquias locais


no âmbito das suas actividades praticam actos administrativos e
procedimentos que necessitam de ser devidamente disciplinados com vista a
se garantir a certeza, de decisões, por forma a se evitar o arbítrio e a anarquia;
prevalecendo, desta feita, o critério jurídico, no momento das deliberações, em
detrimento das motivações políticas e económicas. 426

425
Para um curso aprofundado sobre o direito das autarquias locais:
- AAVV – Oliveira, António Cândido de (coord) – 30 anos de poder na constituição da República Portuguesa, Braga, Governo civil do Distrito de Braga/Cejur,
2007.
- AAVV, Direito Administrativo das Autarquias Locais – Estudos, Coimbra, 2010.
- Folque, André – A tutela Administrativa nas relações entre o Estado e os Municípios (condicionalismos constitucionais), Coimbra, Coimbra Editora, 2004.
- Pereira, André Gonçalves – contribuição para uma teoria geral do Direito Municipal, Dissertação (Inédita) – F.D.L. – Lisboa – 1959.
- Oliveira, António Cândido de – Direito das Autarquias Locais, Coimbra, Coimbra Editora – 1993.
- Nabais, José Casalta – A autonomia financeira das autarquias locais – Coimbra – Almedina – 2007.
- Moreira, Vital – A Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora, 1997.
- Alexandrino, José de Melo – Direito das Autarquias Locais, in Paulo Otero / Pedro Gonçalves (cood), tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV,
Coimbra, 2010 – páginas 11 á 300.
- Feijó, Carlos – A tutela Administrativa sobre as Autarquias Locais em Angola (Perspectivas Futuras).
- Conferência realizada na Universidade Catòlica de Angola a convite da Fundação alemã Friedrich Ebrt Stiftung – Luanda, Abril de 2001.
426
Portal, Eric – La modernisation de la gestion des collectivites territoriales et l'evolution du droit financier local – in RFFP,81, Março de 2003 – página 234.

148
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

A actividade das autarquias locais está intrínsecamente ligada à qualidade


essencial do fenómeno político 427que se consubstância na integração do poder
local, na estruturação e funcionamento do Estado que compreende a
participação activa dos cidadãos no que concerne as deliberações políticas.

Dito de outra maneira, a participação activa dos cidadãos nas principais


decisões políticas significa que todas as decisões políticas importantes do
País devem passar, imperativamente, pela intervenção efectiva dos mesmos (
cidadãos).428 A constituição da República de Angola prevê a descentralização
político-administrativa 429, isto é, impõe que ao lado do Estado exista, também, o
poder local, ou mais concretamente, as autarquias locais430; sem a
concretização do mesmo desiderato estariamos em presença de uma “inco
nstitucionalidade por omissão”. 431

O Estado, mais precisamente o legislador, é chamado a criar normas jurídicas


que regulem as competências e os poderes dos orgãos das autarquias locais,
sem prejuízo pelo respeito dos princípios da descentralização político-
administrativa e da autonomia local. 432

O Estado só deve prosseguir aqueles interesses e competências que as


autarquias locais não conseguem efectivar, ou seja, aquelas atribuições que o
Estado exerce com melhor e maior eficiência e eficácia que as autarquias
locais, em homenagem ao princípio da subsidiariedade.

427
Que é, sem sombra de dúvidas, a democracia
428
Nº1 do artigo 213º da constituição Angolana.
Sobre este assunto, ver:
- Oliveira, António Cândido de – A democracia local (aspectos jurídicos), Coimbra Editora, Coimbra, 2005 .
429
Número 1 do artigo 213º da constituição Angolana.
430
Número 1 do artigo 213º da constituição Angolana.
431
Rocha, Joaquim Freitas da – Direito Financeiro local (Finanças Locais) – Minho Portugal – CEJUR – Janeiro de 2009 – página 15.
432
Artigos 8º e 213º da constituição Angolana.

149
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8.3. As Autarquias Locais e o Direito Financeiro Local


8.3.1. Âmbito e aplicação do direito financeiro local
As autarquias locais realizam inúmeras actividades, entre as quais, a
actividade financeira como uma das mais importantes.

A actividade financeira é, antes de mais, uma actividade económica, visto que


o seu móbil fundamental está direccionado para a produção de bens
semi-públicos e públicos433com o fito de satisfazer as necessidades das
comunidades.434

É frequente pensar-se no Estado quando as comunidades necessitam de bens


públicos. Todavia, ao lado do Estado podem surgir outros entes públicos que
podem desempenhar o papel do mesmo, produzindo, também, os bens
públicos ou semi-públicos, não obstante que seja numa perspectiva material e
territorial menor, ou seja, no que diz respeito aos “interesses específicos das
respectivas populações”. 435

As autarquias locais para prosseguirem, com êxito, os interesses específicos


das respectivas populações realizam actividades jurídico-financeiras tais
como: despesas públicas – que exigem um volume considerável de receitas
que, geralmente, são adquiridas através da arrecadação de receitas através
dos impostos, taxas e a contracção de empréstimos.

Por isso, “a actividade financeira autárquica pode ser considerada como o


conjunto de actos praticados pelas autarquias locais com o objectivo de
produzir bens tendentes à satisfação das necessidades colectivas das
populações no seu âmbito territorial de actuação”. 436

433
Tais como Escolas, Hospitais, Policias, Bibliotécas, Museus, Estradas, e.t.c.
434
Franco, António L. de Sousa – Finanças Públicas e Direito Financeiro – volumes I e II – 4ª edição – 11ª Reimpressão – Almedina Coimbra – Março, 2007 –
página 13.
– As necessidades das comunidades podem ser o ensino, segurança, cultura, e.t.c.
435
Carvalho, Joaquim – o processo orçamental das autarquias locais – Almedina – Coimbra – 1996 – páginas 38 e seguintes.
– Os interesses específicos de determinadas populações podem ser: construção de um Pavilhão Gimnodesportivo, organização de uma feira local sobre o
artesanato, atribuição de casas económicas para as viúvas de guerra, a asfaltagem de uma estrada terciária; e.t.c
436
Rocha, Joaquim Freitas da – Direito Financeiro Local (Finanças Locais) – CEJUR – Minho – Portugal – Janeiro de 2009 – página 19

150
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Ovídio Pahula

A actividade financeira autárquica ou, se preferirem, municipal abarca uma


grande carga jurídica – desde as normas jurídicas constitucionais
(estruturantes e conformadoras) até as de natureza jurídico- financeira (mais
reforçadas)437 e aquelas normas legais despidas de reforço438e normas
internacionais. 439

Chegados até aquí, podemos definir o Direito Financeiro Local – como o


conjunto de normas jurídicas que regulam, peculiarmente, o exercício
financeiro do poder local440 ou, mais concretamente, das autarquias locais.

437
Como, por exemplo: A lei do Orçamento Geral do Estado, Regime Financeiro Local (Decreto Presidencial nº 30/10 de 9 de Abril)
438
Códigos fiscais (por exemplo).
–Regulamentos para criar taxas municipais (por exemplo).
439
Como, por exemplo, a carta Européia da Autonomia Local.
440
O poder local em Angola é composto pelas autarquias locais, às instituições do poder tradicional e outras modalidades específicas de participação dos
cidadãos (nº2 do artigo 213º, várias vezes citado, da constituição Angolana).

151
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8.3.2. As autarquias locais e os princípios encorpadores do Direito


financeiro local.
Os princípios encorpadores do direito financeiro local ajudam a munir o leitor 441
de conhecimentos que o habilitam a interpretar concretamente determinadas
soluções jurídico-legais que, amiúde, se apresentam herméticas, imprecisas
ou mal sucedidas; assim como procurar, da melhor maneira, integrar lacunas
que, eventualmente, “o normador não disciplinou directamente – devendo-o
ter feito – determinados núcleos materiais”. 442

Neste contexto, é necessário distinguir os princípios e as regras.

Quanto aos princípios – estes contêm uma profunda abstração; por isso,
necessitam, frequentemente, de um suporte legislativo para a sua aplicação. 443

No que tange as regras – estas são aplicadas, directamente, não coabitam


com conflitos por serem, por excelência, mais cerradas, e cumprem um
mandato definitivo. 444

Os princípios que vamos analisar não são os únicos que intervêm na complexa
actividade administrativa autónoma;445 mas sim, porque são aquelas que têm a
ver com a gestão directa dos dinheiros públicos.

Feita a advertência acima, em seguida nos ocuparemos dos princípios da


autonomia, da igualdade entre as autarquias, da solidariedade, da
transparência de actuações e da livre iniciativa económica autárquica.

441
Ou ainda o autarca (Presidente da autarquia, Secretários das autarquias) e, eventualmente, os seus assessóres e colaboradores directos .
442
Rocha, Joaquim Freitas de – Direito Financeiro Local (Finanças Locais)- CEJUR – Minho – Portugal – Janeiro de 2009 – página 20.
443
Coexistem com situações conflituantes e podem ser harmonizados (mandados de optimização).
444
«…. No sentido em que seria impossível a sua coexistência em casos de conflitos, estando subordinadas a uma lógica de afastamento ou de “tudo ou nada”»
(Rocha, Joaquim de Freitas de – Direito Financeiro Local (Finanças Locais) – CEJUR – Minho – Portugal – Janeiro de 2009 – página 20).
445
Como, por exemplo,:
- O princípio da constitucionalidade.
- O princípio da legalidade.
- O princípio da democraticidade.
- O princípio da proporcionalidade.
- O princípio do respeito pelas futuras gerações.

152
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8.3.2.1. Princípio da autonomia


É importante reter que para além do Estado, podem surgir outros entes
públicos infraestaduais, distintos do mesmo, comprometidos, em prosseguir
os interesses específicos de uma determinada comunidade residente numa
concreta parcela territorial (descentralização). 446

A autonomia é a “ratio essendi” do poder local, “isto é, que tem a sua raíz na
comunidade local ou que tem uma relação específica com a comunidade local
e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com
responsabilidade própria”.447

446
Miranda, Jorge – Teoria do Estado e da constituição – Coimbra Editora – 2002 – páginas 331.
– O artigo 213º da constituição Angolana prevé a descentralização político – administrativa.
447
Acordão do Tribunal Constitucional de Portugal nº288/2004 .

153
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8.3.2.1.1. A autonomia autárquica em Angola.

A administração autónoma em Angola é valorizada fortemente pela


constituição na base do princípio da autonomia local448quer na perspectiva do
seu conceito449 quer no âmbito da sua preservação.450

Em homenagem ao princípio da autonomia inerente as autarquias locais451 – a


constituição angolana reconhece inúmeras competências e atribuições
diferentes do Estado, 452conferindo-as (autarquias locais) garantias
jurídico-legais (meios normativos) 453 que salvaguardem a sua organização,
funcionamento e execução dos seus actos.

Embora se reconheça a autonomia454das autarquias locais (conceito qualitativo);


por força do conceito quantitativo, a autonomia dos entes infra-estaduais pode
ser mais ou menos alargada em relação ao Estado.455

448
Sobre a forte valorização da administração autónoma em Angola, ver:
- Alexandrino, José Melo – o Poder Local na constituição da República de Angola: os princípios fundamentais – separata – Revista da F.D.U.L – vol. LI-NºS 1
e 2 – Coimbra Editora – 2010 – páginas 68 à 70.
449
artigos 215º e 216º da constituição Angolana.
450
artigos 216º, 217 e 219º da constituição Angolana.
451
artigo 214º da constituição Angolana
452
artigo 219º da constituição Angolana.
453
nº4 do artigo 217º da constituição Angolana.
454
A autonomia representa um auténtico distintivo das autarquias locais.
455
Matias, Vasco – Contributo para o Estudo das Finanças Municipais em Portugal, comissão e coordenação da Região Centro, Coimbra, 1987 – página 18.
- Para mais desenvolvimento da questão atinente a autonomia autárquica em geral, entre vários autores, ver:
- Rocha, Joaquim Freitas de – Direito Financeiro Local (Finanças Locais) – CEJUR – Minho – Portugal – Janeiro de 2009 – páginas 21 à 24.

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Ovídio Pahula

8.3.2.1.2. A autonomia financeira em Angola


8.3.2.1.2.1. Exposição do princípio
A autonomia autárquica é, indiscutivelmente, o âmago de toda actividade das
autarquias locais.

Com efeito, não basta que a mesma esteja consagrada na constituição e na


legislação ordinária.

Para que as autarquias locais desempenhem as suas funções e competências,


razão da sua existência é necessário que estejam dotadas de recursos
(dinheiros públicos) que as possibilitem a prosseguir com eficácia e eficiência
os interesses 456dos residentes num determinado território. A existência da
autarquia local depende, inexoravelmente, da autonomia financeira.457

Em Angola ainda não existe o poder local, já que as administrações municipais


e comunais, como orgãos desconcentrados do poder central, não são
autarquias locais.458

456
Os interesses dos residentes dum determinado território podem ser, por exemplo,:
- autocarros para formar a rede de transportes para os municípios.
- Instalações para reter cães, gatos e macacos, abandonados na vida pública, com vista o seu abate.
- Técnicos competentes para a demoliação de construções que ameaçam a cidade com ruínas.
457
artigo 215º e nº 3 do artigo 217º da constituição Angolana.
– Em Estudos comparado no mesmo sentido:
- Acordãos do tribunal constitucional de Portugal - Números 452/87, 361/91, 358/92, 631/99 e 288/2004;
- Parecer da P.G.R. de Portugal nº 138/2001 – fonte: http://www.dgsi.pt
458
– Já que as administrações municipais e comunais angolanas não possuem:
• Personalidade jurídica distinta do Estado.
• Uma comunidade de residentes politicamente organizada.
• Um território de finido para fins autárquicos.
• Uma missão com vista a prossecussão dos interesses própios e específicos das comunidades.
• Orgãos democraticamente eleitos pelas comunidades.
• Poderes locais autónomos

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O processo de desconcentração em curso no país constitui, quanto a nós, o


pedestal seguro da concretização da descentralização político-administrativa,
ou seja, da institucionalização das autarquias locais. 459

Para consolidar o processo de desconcentração com vista a reparar a


institucionalização segura, sólida e funcional das autarquias locais em Angola,
o Governo, em 2008, aprovou o Decreto nº 8/08 de 24 de Abril que criou um
fundo de apoio a gestão municipal (FUGEM) de “suporte ao exercício das c
ompetências das administrações municipais, decorrentes do Decreto-Lei nº
2/07 de 3 de Janeiro” 460 com o objectivo de potenciar as administrações m
unicipais com meios financeiros461 com vista a solucionar as inúmeras
insuficiências económico-sociais das populações cujo propósito era o de
garantir o bem-estar.

Actualmente, os processos de elaboração, execução, controlo e fiscalização


dos orçamentos dos Governos Provinciais e das administrações municipais,
enquanto orgãos executivos desconcentrados da administração local é
regulado por lei. 462

Quanto as futuras autarquias locais, terão, certamente, um regime jurídico-


financeiro específico que regulará o processo de elaboração, aprovação e
execução orçamental sem prejuízo do disposto na actual lei do orçamento
geral do Estado.463

Aquí chegados, podemos definir a autonomia financeira como “um atributo


dos poderes financeiros das entidades públicas infra - estaduais relativamente
ao Estado.”464

459
Neste sentido.
- Alexandrino, José Melo – o poder local na constutuição da República de Angola:
Os princípios Fundamentais – separata – Revista da F.D.U.L. – vol LI NºS 1 e 2 – Coimbra Editora - 2010 – página 67.
– Desiderato previsto no artigo 213º e seguintes da constituição Angolana.
460
Decreto nº 8/08 de 24 de Abril (nº 1 do artigo 1º).
461
Numa primeira fase, o fundo de apoio à gestão municipal (FUGEM) só se estendeu às administrações municipais que haviam sido, previamente,
seleccionadas (nº1 e 2 do artigo 2º do Decreto nº 8/08 de 24 de Abril).
– O montante do fundo inicial concedido a cada administração municipal foi de trezentos e setenta e cinco milhões de Kwanzas (kz 375.000.000,00).
462
Lei nº 15/10 de 14 de Julho (Lei quadro do Orçamento Geral do Estado) – números 1 e 2 do artigo 63º, artigos 66º e 67º.
– Decreto Presidencial nº 30/10 de 9 de Abril (Regime Financeiro Local).
463
Artigo 2º da lei quadro do Orçamento Geral do Estado (Lei nº 15/10/ de 14 de Julho).
464
Franco, A. L. Sousa – Finanças do Sector Público – Introdução Aos Subsectores Institucionais (Aditamento de Actualização) – AAFDL – Reimpressão de
2003 – página 18.

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Quanto às modalidades da autonomia financeira, estas podem ser:

a) – Quanto à matéria:

• Patrimonial – significa ter personalidade jurídica e dispor de um poder,


nos termos da lei, sobre o património próprio.

• Orçamental – significa ter um orçamento próprio (receitas e despesas)


com plenos poderes de modificá-lo e/ou alterar.

O orçamento das autarquias locais pode ser aprovado por uma entidade
autónoma, por exemplo, uma assembleia da autarquia com poderes
deliberativos 465 e pelo executivo central ou pelo parlamento. 466

• Tesouraria – representa o poder de gestão autónoma467 dos meios


financeiros próprios quer estejam inscritos no orçamento ou em
execução.

• Creditícia – que representa o poder de contrair dívidas, isto é, o credor


(autarquia local) dispõe de poderes para contrair dívidas e assumir a
responsabilidade de ressarci-las recorrendo até, quando necessário, ao
crédito público. 468

b) – Quanto ao grau:

A autonomia pode ser mais ou menos acentuada dependendo do


quadro jurídico-legal que a regula em relação aos orgãos de tutela; por
isso, ela é complexa e de difícil determinação, por não existir um padrão
comum para um determinado tipo de autonomia quanto ao seu grau.

465
Tendo em linha de conta o disposto no nº1 do artigo 220º da constituição Angolana
466
Quando o orçamento é aprovado pela assembleia da autarquia fica dotado de um grau de autonomia maior e mais consistente do que se for aprovado pelo
executivo central ou pelo parlamento.
467
Embora o gestor, na prática, é mais propenso a práticas irregulares numa gestão financeira mais liberal do que quando executa o orçamento sob vigilância
de um orgão tutelar.
468
Num estudo comparado sobre o recurso ao crêdito nas Autarquias Locais Portuguesas, entre vários autores, ver:
- Cabral, Nazaré da Costa – O Recurso Ao crédito nas Autarquias Locais Portuguesas – AAFDL – Lisboa – 2003.

157
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A autonomia financeira dos orgãos eleitos pelas comunidades, isto é, das


autarquias locais devem dispor de “um poder autónomo no domínio do
planeamento financeiro e contabilidade autárquica, ou seja, poder de elaborar,
aprovar e alterar os orçamentos próprios e os planos de actividades; e, bem
assim, para elaborar e aprovar os respectivos balanços e contas”; 469 sem olvidar
a autonomia tributária, da qual avultam a autonomia fiscal e creditícia; e, por
último, a autonomia patrimonial, orçamental e de tesouraria . 470

469
Nabais, José Casalta – Autonomia Financeira das Autarquias Locais – Almedina – Outubro de 2007 – página 33.
470
Nabais, José Casalta – A Autonomia Financeira das Autarquias Locais – Almedina – Outubro de 2007 – página 33.

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8.3.2.1.2.2. Limites à autonomia financeira


a) – Limites económicos: Sujeição em relacção às transferências do
Estado.

A autonomia financeira é um presuposto indispensável da existência das


autarquias locais. Todavia, é importante sublinhar que as autarquias locais
nunca chegam ao estádio de uma independência económico-financeira total,
pelo facto de existirem limites e obstáculos de ordem jurídico-económica que,
imperativamente, devem ser tidos em conta .471

As fontes de financiamento das autarquias locais dependem, não raras vezes,


das transferências do Estado472 com vista a solidificar o orçamento e,
consequentemente, a auto-suficiência económico- financeira.

As transferências financeiras estaduais passam por certos mecanismos que


são regulados por normas jurídico-legais 473 que salvaguardam os princípios da
autonomia das autarquias em relação ao Estado bem como os propósitos da
eliminação das assimetrias económico-sociais e fiscais entre as distintas
autarquias.

As autarquias locais não ganham uma verdadeira e acentuada autonomia


financeira se a maior parte das suas receitas não forem provenientes dos
impostos cobrados localmente474 que, geralmente, se destinam a criação de um
fundo social475 com vista a satisfação das necessidades das comunidades. 476

471
Neste sentido:
- Nabais, José Casalta – A Autonomia Financeira das Autarquias Locais – Almedina – Outubro de 2007 – página 29.
472
Nº 3 do artigo 217º da constituição Angolana.
473
Nº 3 do artigo 217º da constituição Angolana.
474
Desiderato que deve estar plasmado na lei.
475
Na base do chamado princípio da coerência.
476
Como por exemplo nas áreas da Saúde, Educação, e.t.c.

159
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b) – Limites jurídicos: tutela, reserva de lei e controlo financeiro.

A descentralização não significa autonomia absoluta dos entes infra-estaduais


(autarquias locais, instituições do poder tradicional e outras modalidades
específicas de participação dos cidadãos)477 em relação ao Estado, sob pena de
se mergulhar no arbítrio, descontrolo e até, na pior das hipoteses, no
desmembramento do território. 478

Concordamos com a definição de Diogo Freitas do Amaral479 quando defende


que a «tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de intervenção
de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de
assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação».

Aquí é importante que se estabeleçam mecanismos jurídico-legais


multiformes que permitam um exercício de uma tutela administrativa do
Estado em relação ao poder local, mormente, as autarquias locais.

É necessário delimitar, a luz de uma legislação específica e concreta, a esfera


e os limites de actuação dos entes públicos infraestaduais de modo a que se
solidifique uma òptima governação conducente ao desenvolvimento
harmonioso e equilibrado de todas as parcelas do território Angolano.

Quando falamos dos limites de autonomia do poder local (autarquias locais)


estamos a nos referir, concretamente, a tutela do Estado em relação ao poder
local.

477
Nº 2 do artigo 213º da constituição Angolana
478
Para Carlos Feijó – A Tutela Administrativa sobre as autarquias locais em Angola (perespectivas futuras) – conferência realizada na Universidade Catòlica
de Angola a convite da fundação alemã Friedrich Ebert Stiftung – Luanda – 2001, «A ausência de tutela administrativa do Estado no âmbito de um estudo
unitário,
Sobre poder local autónomo é um meio-caminho para a federalização do País. Por, isso, apesar da tutela administrativa não constituir um elemento
constitutivo do poder local autónomo não deixa ser no plano das relações inter-subjectivas um elemento axiológico-valorativo do Estado unitário».
– No mesmo sentido:
- Amaral, Diogo Freitas do – curso de Dirteito Administrativo- 2ª edição – vol. I. – Almedina (8ª Reimpressão da 2ª edição de 1994) – Janeiro de 2004 –
páginas 698 á 699.
479
– Amaral, Diogo Freitas do – curso de Direito Administrativo – 2ª edição – vol. I. – Almedina (8ª reimpressão da 2ª edição de 1994) – Janeiro de 2004 –
página 699.

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Na verdade, a tutela estadual divide-se :

A) – Quanto ao fim:
• De legalidade
• De mérito

B) – Quanto ao contéudo:
●Integrativa
●Inspectiva
● Sancionatória
●Substitutiva 480

Nos nossos dias, a tutela administrativa usual e frequente é a de legalidade,


isto é, aquela que consiste na verificação de uma decisão se é conforme ou
não com a lei.

Angola, no nosso entender, obedecendo ao princípio do gradualismo481; e porque


trata-se dum País que se está a “libertar” de um centralismo excessivo sem
experiência no contexto do poder local autárquico e autónomo, deverá, na fase
inicial, implementar as tutelas de legalidade, inspectiva e integrativa.

Na segunda fase dever-se-á colocar em prática a tutela sancionatória e


substitutiva.

480
Sobre a tutela administrativa, ver:
- Amaral, Diogo Freitas do – curso de Direito Administrativo – 2ª edição – vol. I. Almedina (8ª reimpressão da 2ª edição de 1994) – Janeiro de 2004 –
páginas 699 à 712.
481
artigo 242º da constituição Angolana.

161
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
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Defendemos que os poderes de tutela do executivo sobre as autarquias locais


devem ser exercidos pelos Governadores Provinciais (que devem ser quadros
competentes técnica e profissionalmente) 482 sem prejuízo, quando necessário,
da intervenção dos orgãos centrais, mormente, no domínio das finanças e do
departamento ministerial que responde pela administração do território,
principalmente, em matéria referente a dissolução dos orgãos autárquicos
quando pratiquem actos e omissões gravíssimos que coloquem em causa a
unidade nacional ou outros interesses superiores do Estado. 483

Na terceira e última fase a tutela deverá ser exercida pelo poder judicial. 484

Por sua vez, a autonomia financeira autárquica por estar condicionada a


alguns limites, também não é absoluta.

482
Sobre os recursos humanos que prestam serviços na administração local do Estado, o Presidente da República de Angola, o Engº José Eduardo dos Santos,
na sua intervenção do dia 30/08/de 2004, no primeiro encontro Nacional sobre a administração local em Angola, disse:«….. os dados estatísticos disponíveis
dão-nos conta que 87% dos recursos humanos ao serviço da Administração Pública prestam serviço a nível das Províncias, designadamente Luanda,
Benguela e Huíla. Desse total, 79% prestam serviço nos Governos Provinciais, 19% nas administrações municipais e apenas 1% nas administrações
comunais. Para além desse aspecto quantitativo, os dados dizem que no plano qualitativo apenas 3% dos efectivos da administração local do Estado são
técnicos superiores e, desses 97% prestam serviços nos Governos Provinciais. Estes dados revelam uma grave carência de pessoal para provisão dos
serviços essenciais ao desenvolvimento económico e produtivo»

483
nº3 do artigo 221º da constituição Angolana.
484
nº4 do artigo 221º da constituição Angolana.

162
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Passemos a analisar alguns desses limites nos seguintes termos:

● Há, por exemplo, determinados impostos que estão vedados à


esfera regulamentar autárquica. Dito de outro modo, só são
regulados pelo poder legislativo quer no âmbito da sua competência
absoluta ou na base da autorização legislativa concedida ao
executivo.485

• Os mecanismos do princípio da reserva de lei são, especificamente,


mais reforçados, engendrando não só o surgimento dos impostos,
como também o quadro jurídico-legal da sua incidência486, taxas e
desagravamentos, o que dificulta, certamente, o espaço de manobra
deliberativa da autarquia que se vê impotente face aos limites
impostos pela lei suprema aprovada, concretamente, para o efeito.

• A tutela no domínio financeiro abrange a esfera do controlo


financeiro que representa os mecanismos de poderes de inspecção e
sindicância dos actos financeiros autárquicos.

As sindicâncias ou inspecções podem ser feitas por:

- Inspecção geral de finanças.

- Tribunal de contas.

As sindicâncias, inspecções e fiscalizações (com força jurídica) se sobrepõem


as decisões administrativas e políticas e visam garantir a aplicabilidade
correcta e racional dos recursos públicos através dum processo eficiente e
eficaz da sua distribuição, bem como assegurar, juridicamente, o lugar dos

485
alínea 0) do nº1 do artgo 165º da Constituição Angolana.
486
Pessoal e real.

163
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contribuintes (cidadãos). 487

A prática de irregularidades e/ou infracções das autarquias locais, durante o


processo de gestão dos recursos financeiros, pode acarretar inúmeras
consequências, tais como:

- responsabilidade administrativa.

- aplicação de sanções (responsabilidade disciplinar).

- responsabilidade criminal.

8.3.2.2. Princípio da igualdade entre as autarquias

O princípio da igualdade como trave mestra e estruturante da ordem


constitucional angolana488 é aplicado, obviamente, às autarquias locais como é,
de resto, em relação aos demais sujeitos jurídicos.

Todavia, o princípio da igualdade não é “nivelado”. Dito de outro modo, o


princípio da igualdade não assenta em formalidades e absolutismos
estanques no âmbito do tratamento jurídico, já que admite «liberdade de
conformação do legislador, se estabeleçam diferenciações de tratamento
“razoável, racional e objectivamente fundadas”». 489

Na esteira do raciocínio anterior, existirá, com certeza, na esfera do direito


autárquico, diferenças no tocante ao regime jurídico entre os distintos
territórios autárquicos (m unicípios) fruto das condições díspares 490existentes.

Os regimes jurídico- financeiros de cada autarquia local gizam-se em função


das condições concretas de cada território e dos interesses mais sublimes das
comunidades.

No nosso entender, é impossível haver um tratamento uniforme para as


diversas autarquias locais. 491

487
Franco, A. L. Sousa – “o controlo da administração pública em Portugal”, in Revista do Tribunal de Contas (RTC) C- 19-20, Tomo I, 1993, páginas 131 à 132.
488
artigo 23º da Constituição Angolana.
– o princípio da igualdade representa a essência do Estado democrático de Direito e “vincula de modo directo os poderes públicos – particularmente o
legislador – obrigando a que se dê tratamento igual em situações de facto iguais. Dito pela negativa: Proibe-se o tratamento desigual de situações iguais e o
tratamento igual das situações desiguais˝ (Rocha, Joaquim Freitas de – Direito Financeiro Local ( finanças locais) – CEJUR – Minho – Portugal – Janeiro de
2009 – página 33).
489
Rocha, Joaquim Freitas de – Direito Financeiro Local (Finanças Locais) – CEJUR – Minho – Portugal – Janeiro de 2009 – pá gina 33.
490
As condições díspares podem ser:
- económicas, geográ ficas, sociais, demográficas, e.t.c.
491
Perante tais circunstâncias recorre-se ao princípio do “equilíbrio financeiro horizontal˝ com objectivo de “promover a correcção de desigualdades entre a
utarquias do mesmo grau resultantes, designamente, de diferentes capacidades na arrecadação de receitas ou de diferentes necessidades de despesas”. (Em
estudo comparado socorremo-nos da lei nº 2/2007 de 15 de Janeiro – Lei das finanças locais de Portugal).

164
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A situação de desigualdade das autarquias locais pode acontecer, por


exemplo, no campo da arrecadação de receitas, concretamente, nos domínios
dos impostos e das transferências financeiras do Estado.

Em relação aos impostos, por exemplo, o orgão legiferante primário –


assembleia nacional angolana (parlamento) pode conferir às futuras
autarquias maior margem de manobra no tocante a fixação de determinadas ta
xas atinentes aos impostos dos municípios; o que faz com que as diferentes
autarquias lidem com o assunto de distintas formas, surgindo, deste modo,
mais receitas numas e menos noutras.

No que concerne as transferências financeiras do Estado – estas surgem em


homenagem ao princípio da discriminação positiva com vista a promover a
igualdade.

Para o efeito, com o objectivo de dar tratamento pontual e concreto de cada


assunto, cria-se, geralmente, um fundo492 com o fito de fortalecer a unidade dos
municípios, promovendo a rectificação de desigualdades em prol das
autarquias mais desfavorecidas e mais atrasadas em relação ao todo nacional.493

492
Na esteira do direito comparado, ver o fundo social municipal (FSM) da República Portuguesa criado na base do artigo 24º da lei nº 2/2007 de 15 de Janeiro
(Lei das Finanças Locais da República Portuguesa).
493
No raciocínio do estudo comparado (artigo 23º das finanças locais da República Portuguesa – Lei nº 2/2007 de 15 de Janeiro).

165
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8.3.2.3. Princípio da livre iniciativa económica


O princípio da livre iniciativa económica representa um dos suportes
fundamentais na obtenção das receitas e da efectuação das despesas no
âmbito das finanças autárquicas e constitui o busílis interventivo das
autarquias locais no campo económico.494

A personalidade e a capacidade jurídicas na esfera subjectiva e em face da


dignidade constitucional, as autarquias locais, do ponto de vista subjectivo,
beneficiam da liberdade económica autárquica onde os seus orgãos são-lhes
reconhecidos:

• “A possibilidade de iniciativa empresarial, constituindo e


participando em sociedades;

• Possibilidade de exercício de actividade económica, praticando, de


modo independente e com carácter de habitualidade, actos de
comércio ou celebrando contratos de prestação de serviços”. 495

494
– Neste sentido: - Moncada, Luís S. Cabral de – Direito Económico – 4ª edição revista e actualizada – Coimbra Editora – 2003 – página 203 e seguintes.
- Clark, Giovani – o município em face do Direito Económico – Del Rey, Belo Horizonte, Brasil, 2001 – páginas 241 e seguintes.
495
– Rocha, Joaquim Freitas de – Direito Financeiro Local (Finanças Locais) – CEJUR – Minho – Portugal – Janeiro de 2009 – página 40.
– As prestações de serviços podem ser feitas “no domínio das despesas e das escolhas públicas e em áreas como o fornecimento de água ou electricidade,
de transporte de pessoas ou de mercadorias, do ensino ou da saúde, a par da dimensão política (eleitoralista) que por vezes é a mais visível, Não pode ser
negligenciada a dimensão económica, encarando-se a autarquia como um agente que, a par de outros, actua no mercado, comprando, vendendo, prestando. (
Rocha, Joaquim Freitas de – Direito Financeiro Local (Finanças Locais) – CEJUR – Minho – Portugal – Janeiro de 2009 – página 41).

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A livre iniciativa económica da autarquia local pode se processar de forma


directa (quando a própria autarquia exerce a actividade económica
directamente) 496; ou de modo indirecto (recorrendo outras empresas de direito
público; ou mesmo criando as suas empresas – de âmbito municipal –
dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial a luz do direito
privado e da lei das sociedades comerciais, 497 surgindo deste modo o sector
público empresarial local). 498

Mesmo recorrendo ao princípio da livre iniciativa económica, reforçada pelas


transferências financeiras do Estado, a escassez de finanças com vista a
produção de bens semi-públicos para satisfazer as inúmeras necessidades
dos municípios, tal desiderato nunca é atingindo na sua plenitude.

É, precisamente, neste contexto que surgem as parcerias público-privadas


(doravante PPP'S).499

As PPP'S aparecem como um meio de resolução dos problemas das


comunidades cujo objecto assenta em diversas formas de colaboração entre o
sector público e privado com o fito de realizarem determinadas actividades,
mutuamente vantajosas (sociais para o parceiro público-Estado e/ou autarquia
local e, amiúde, económico-financeiras para o parceiro privado) com a
finalidade de satisfazer as necessidades das populações.

As parcerias público-privadas procuram conjugar esforços públicos e


privados, por exemplo, construir pontes, estradas, infra-estruturas na base de

496
– Sobre este tema, ver:
- Tivão, Luis Bourgon – Manual de serviços públicos locais, Ministério para las administraciones públicas, Madrid, 1991.
– A actividade económica directa da autarquia local pode ser:
- serviços próprios de abastecimento de água ou recolha de lixo;
497
Lei nº 1/04 de 13 de Fevereiro (lei das sociedades comerciais da República de Angola).
498
Para um estudo aturado e profundo das empresas municipais e os serviços municipalizados Portugueses, entre vários autores Portugueses, ver:
Neves, Maria José L. Castanheira – Governo E Administração Local – Coimbra Editora – Julho de 2004 – Páginas 295 à 320.
499
Para um estudo aturado e profundo sobre as parcerias público-privadas em geral, entre vários autores Portugueses, ver:
- Cabral, Nazaré da Costa – As parcerias Público-Privadas – IDEFF-FDL – Almedina – Janeiro de 2009.
– Sobre as parcerias público-privadas, em Angola, ver:
- Poulson, Lazarino – As Parcerias Público-Privadas Na Arte de governar – casa das ideias – Luanda – Abril de 2011

167
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Ovídio Pahula

acordos mais ou menos longos e duradouros.

Infelizmente, a experiência mostra que em muitos Países, as PPP'S resvalaram


em privatizações de consideráveis serviços públicos (Estaduais e autárquicos)
o que colocou em causa o interesse público já que o privado visa, em primeira
mão, o lucro, o que, por vezes, colide com os interesses da colectividade ou
mesmo “com a protecção dos interesses das gerações vindouras.”500 Daí a
cautela e ponderação da implementação das parcerias público-privadas em
Angola,501 embora já exista um quadro jurídico-legal que regule o Instituto
jurídico sobre as parcerias público-privadas . 502

Finalmente, como epítome neste ponto, podemos inferir que o princípio da


livre iniciativa económica das autarquias locais, actualmente, coloca o
município em duas posições:

● Uma como um mero agente burocrático e administrativo.

● Outra como sujeito económico e prestador de serviços, cumprindo, à luz


do direito privado, as regras do mercado e sujeitando-se a normas de
funcionamento do mesmo, submetendo-se aos preceitos de concorrência,
os reparos e advertências das comunidades locais, adaptando os seus
mecanismos burocráticos e administrativos a um ambiente de economia de
mercado, competências e de prestação de contas.503

500
Rocha, Joaquim Freitas de – Direito Financeiro Local (Finanças Locais) – CEJUR – Minho – Portugal – Janeiro de 2009-42.
501
Sobre este assunto o jurista e professor da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, Gilberto Luther, ao prefaciar a obra do colega Lazarino
Poulson (Docente Universitário e consultor jurídico) – As parcerias público-privadas na arte de governar – casa das ideias – Luanda – Abril de 2011 – página
11, escreveu: «… o facto (referindo-se as PPP'S) de estarem amplamente disseminadas nos dias de hoje não impede, no entanto, que sobre elas paire ainda
um acentuado manto de desconfiança, de novidade, ou tão-só de sofisticação face aos esquemas tradicionais de relacionamento – sobretudo os de índole
contratual – entre a Administração e os entes privados».
502
Lei nº 2/11, de 14 de Janeiro (Lei sobre as parcerias público-privadas).
503
549 – Bouvier, Michel; Esclassan, M. – Christine; Lassale, J. – Pierre – Finances Publiques, 8ª edição, LGDJ, Paris, 2006 – página 713.

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Ovídio Pahula

8.3.2.4. Princípio da solidariedade


Ficou dito atrás que a constituição angolana admite, para além do Estado,
outros entes públicos infra-estaduais, concretamente, as autarquias locais, as
instituições do poder tradicional e outras modalidades específicas de
participação dos cidadãos.504

Com efeito, o Estado Angolano é unitário 505 onde existe uma única constituição,
nacionalidade e um único sistema de orgãos constitucionais.

A unidade do Estado pressupõe que as futuras autarquias locais devem ser


solidárias, ou seja, devem respeitar o princípio da solidariedade com vista a se
corrigir as desigualdades existentes entre as mesmas. 506

O princípio da solidariedade entre as futuras autarquias locais, em Angola,


decorre de um imperativo constitucional plasmado no artigo 222º que diz:
«com o incentivo do Estado, as autarquias locais devem promover a
solidariedade entre si, em função das particularidades de cada uma, visando a
redução das assimetrias locais e regionais e o desenvolvimento nacional»;
remetendo para legislação específica as formas de garantia de tal cooperação.

O Estado Angolano no âmbito do respeito ao princípio de solidariedade entre


as autarquias locais deverá desempenhar um papel bicéfalo nos seguintes
termos:

● Injecção de meios financeiros de forma doseada e equilibrada com o fito


de suprir as falhas de mercado, sem prejuízo da observância das distinções
sãs, em práticas arbitrárias e/ou especulativas.

● Persuadir as autarquias, mais abastadas financeiramente, a ajudar as


mais desfavorecidas, base fundamental da correcção de instabilidades,
504
nº 2 do artigo 213º da constituição Angolana.
505
artigo 8º da constituição Angolana.
506
artigo 222º da constituição Angolana.

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Ovídio Pahula

diminuição das assimetrias e procurar, o quanto possível, equilibrar a saúde


financeira entre elas (autarquias locais), embora tal desiderato seja difícil e
complexo devido às condições concretas507 de cada uma.

Acresce a estes aspectos a eficácia e eficiência do aparelho administrativo


que é dependente, obviamente, dos recursos humanos capazes técnica e
profissionalmente com vista “a produção de serviços públicos locais de nível
qualitativamente elevado” 508 – tal mecanismo chamam-se perequação.

A perequação é o mecanismo através do qual o Estado rectifica a distribuição


de recursos financeiros, inicialmente repartidos, entre os entes públicos
infra-estaduais na base das diferentes capacidades financeiras das mesmas,
com vista a corrigir desigualdades e reduzir assimetrias entre as autarquias
locais.

Segundo Raymond Muzellec, 509 as perequações se apresentam em dois tipos:

● Vertical – cuja missão é tentar equacionar a questão da distribuição dos


meios financeiros entre o Estado e as autarquias locais mediante o método de
presciência das transferências das dotações orçamentais.510

● Horizontal – baseia-se no mecanismo de resolução das dificuldades


decorrentes da distribuição dos meios financeiros entre as autarquias locais
através do método de transferências financeiras que ocorrem entre os entes
infra-estaduais.

507
As condições concretas de cada autarquia podem ser:- diferentes oportunidades económicas, características climatéricas, cultura das populações, extensão
territorial, demogra fia, e.t.c.
508
Rocha, Joaquim Freitas de – Direito Financeiro Local (Finanças Locais) – CEJUR – Minho –Portugal – Janeiro de 2009 – página 36.
509
Muzelec, Raymond – Finances Publiques – 14ª edição – Dalloz – Paris, 2006 – páginas 146 e seguintes.
510
Na esteira do Direito comparado ver:
- Fundo de Coesão Municipal, Fundo Social Municipal e o Fundo Geral Municipal (artigo 19º da lei nº 2/2007 de 15 de Janeiro – lei das finanças locais
Portuguesas).

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Ovídio Pahula

8.3.2.5. Princípio da transparência

A actividade administrativa dos entes infra-estaduais deve obedecer ao


princípio de transparência511que é extensivo aos outros orgãos, entidades e
outras actividades que envolvem a vida da autarquia. 512

As actividades desenvolvidas pela autarquia, fundamentalmente, no domínio


financeiro, devem ser obrigatoriamente publicadas no diário da República, ou
seja, o orçamento, e divulgadas, por exemplo, a execução orçamental (receitas
e despesas) nos principais orgãos de comunicação social (públicos e
privados), nos sítios da Internet, bem como remeter toda documentação oficial
atinente a execução orçamental (balanço orçamental, financeiro, patrimonial e
as demostrações das variações patrimoniais acompanhadas das respectivas
notas explicativas) ao Estado na sua qualidade de gestor e guardião máximo
de todos os assuntos do País sem prejuízo dos residentes no correspondente
território do município destinatários mais importantes das acções autárquicas
e principais contribuintes das receitas do município.

O princípio da transparência vislumbra o carácter democrático dos actos dos


orgãos autárquicos, permitindo, assim, aos cidadãos uma maior abertura e
possibilidades de participação nas deliberações, partilhando com os mesmos,
deste modo, as metas preconizadas por um lado, e, por outro, fiscalizando- se,
de facto, os recursos financeiros convista a demonstrar que estão a ser
aplicados correcta e racionalmente, evitando, assim a eventualidade de
existência de fundos secretos ou ocultos, terminantemente, proibidos por lei .513

511
nº 4 do artigo 104º da constituição Angolana e artigo 74º da lei nº 15/10 de 14 de Julho )lei do orçamento geral do Estado)
512
Sector empresarial local, Associações do Município, parcerias público-privadas
513
artigo 2º, 3º, 5º, 8º e 74º da lei nº 1 5/10/ de 14 de Julho (Lei do Orçamento Geral do Estado).

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8.4. Prestação de contas

As palavras – “prestação de contas” – equivalem, mais ou menos, a palavra


responsabilidade.

Responsabilidade – etimologicamente – provém do latim (re-spondere), quer


dizer, “comprometer-se perante alguém ( spondere) em retorno (re).”514

Nesta esteira, responsabilidade não é mais do que a capacidade que um


sujeito tem de assumir, livremente, as obrigações por si acordadas com outro
(s) sujeito (s).

Dito de outra maneira, é a capacidade de prestar contas.

Após esta breve introdução, podemos compreender que os orgãos autárquicos


ao serem eleitos pelas comunidades locais chamam junto de si re
sponsabilidades que, obviamente geram a capacidade de prestar contas
perante os eleitores.

Neste contexto, a actividade autárquica ao praticar actos financeiros


(arrecadação de receitas e efectuação de despesas) é susceptível, a luz das
várias normas jurídicas, de prestar contas com o objectivo de tornar clara e
transparente a gestão dos interesses públicos assegurados com valores
pecuniários provenientes do erário público bem como a sua correcta e eficaz
aplicação.

Tais mecanismos de prestação de contas permitem detectar (através de


métodos jurídicos de controlo e sindicância) actos irregulares de gestão
passíveis de anulação e/ou mesmo de sanções administrativas, disciplinares
ou, ainda, criminais.

514
Tavares, José F.F – Estudos de Administração e Finanças Públicas – Almedina – Outubro de 2004 página 382.

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8.4.1. A imperatividade e o valor do controlo financeiro


A actividade financeira das autarquias locais implica a existência dos
mecanismos de controlo interno 515 e externo 516 (quer dizer aqueles que ocorrem
diante dos orgãos externos à autarquia).

A imperatividade e o valor do controlo financeiro sobre as autarquias reside na


obrigação das mesmas apresentarem um conjunto de documentos,517perante o t
ribunal de contas dentro dos trâmites específicos do direito financeiro
autárquico detentor de normas jurídicas caracterizadas por um notável rigor e
transparência cujo desiderato é possível concretizar quando estiverem
reunidos todos os pressupostos que concorrem para a efectivação do mesmo.518

515
Aquele controlo que é efectuado por um orgão próprio do organismo do ente controlado.
– Para um estudo aprofundo sobre as relações entre orgãos de controlo interno e externo, ver:
- Tavares, José F.F. – Estudos de Administração e Finanças Públicas – Almedina – Outubro de 2004 – páginas 225 á 443.
- Bernia, Vicente Arrnau – El control interno en las Haciendas locales – in Revista de Hacienda local, vol. Xxx, nº 90, Setembro à Dezembro de 2000 – páginas
714 e seguintes.
- Especi ficamente sobre a execução e controlo sobre o orçamento geral do Estado em Angola, ver:
- Pahula, Ovídio – A execução e controlo do orçamento geral do Estado (O.G.E) – artigo publicado no jornal Angolano de Economia e Finanças do dia 27 de
Março de 2012.
516
É o controlo exercido por tribunais de contas ou orgãos congeneres (Tavares, J.FF. – Estudos de Administração e Finanças Públicas – Almedina – Outubro
de 2004 – página 429).
517
O conjunto dos documentos podem ser:
- Balanço;
- Demostração de resultados;
- Mapas de execução orçamental;
- Anexos às demostrações financeiras;
- Relatório de gestão; (Em estudo comparado tivemos como base o Decreto-Lei nº 54-A/99, de 22 de Fevereiro que aprovou o plano oficial de contabilidade
das Autarquias locais de Portugal (POCAL) – Fonte: http://www.cm-mirandela.pt/index.php? oid= 4956) .
518
Neste sentido:
- Ferré, Francesc Bosch – la función de control financiero en la administración local: Del control de legalidad y contable al control de gestión económica – in
Revista de Hacienda local, vol. XXX, nº 90, Setembro à Dezembro de 2000 – páginas 666 e seguintes .

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8.4.2. Modelos de controlo


Os modelos de controlo financeiro dizem respeito a forma como é feito o
controlo.

O controlo da actividade financeira autárquica compreende dois eixos:

• Um que é atinente ao controlo feito (objectivo).

• Outro que é referente a aqueles que são competentes para fazer


(orgãos, agentes, e.t.c.).

O modelo mais importante e insigne é aquele que diz respeito ao controlo


externo, ou seja, aquele que é feito por agentes externos à autarquia.

O controlo externo da actividade financeira pode ser feito por orgãos


administrativos (intervenção do executivo no âmbito da actuação local)519 e
pelos orgãos jurisdicionais.

Quanto aos orgãos jurisdicionais, o ordenamento jurídico angolano prevê um


tribunal de contas (como único orgão de controlo jurisdicional externo) com
“jurisdição em todo território nacional e no estrangeiro, no âmbito da ordem
jurídica angolana”, 520 “tem a sua sede em Luanda e secções regionais e
provinciais, tendo em vista o melhor desempenho das suas atribuições e
competências.”521

519
A intervenção do executivo (Governo), no âmbito da actuação local pode ser:
- superintendência (quanto aos fins);
-tutela (quanto aos meios);
- inquéritos.
– Sobre a intervenção do executivo Angolano no âmbito da actuação local, em relação as futuras autarquias locais, ver:
- artigo 221º da constituição Angolana.
520
Número 1 do artigo 2º da lei nº 13/10 de 9 de Julho (Lei orgânica e do pocesso do tribunal de contas).
521
Nº 1 do artigo 5º da lei nº 13/10 de 9 de Julho (Lei orgânica e do processo do tribunal de contas).

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Ovídio Pahula

8.4.3. Declarações obrigatórias das entidades locais


Os actos financeiros praticados pelos orgãos das autarquias locais, como já
referimos, não devem estar eivados de vícios, desconfianças e situações
arbitrárias, já que os mesmos estão intrínsecamente ligados a freios
apertados e rígidos na base de um quadro jurídico-legal, estritamente
financeiro que se sobrepõe, a todos os títulos, aos critérios políticos e
económicos com o objectivo de se atingir a melhor e transparente gestão dos
dinheiros públicos.

É nesta esteira que os titulares de cargos autárquicos se submetem a um crivo


de declarações obrigatórias, com documentos, num manto, amiúde, sinuoso,
burocrático e hermético diante de orgãos ou entidades distintas. 522

522
Para um estudo concreto das obrigações declarativas dos Entes Locais em Portugal, ver:
- Brochuras editadas pela DGAL contidas nos endereços que se seguem: http://www.dgaa.pt/pdf/prestação contas continente.pdf
e htt://www.dgaa.pt/pdf/Folheto prestação contas – continente – RS.PdF.
- Sobre os passos a seguir e os documentos necessários para a prestação de contas de uma autarquia em Portugal, ver:
- http://www.cm-mirandela.pt/index.php?oid=4956.
Com vista a conferior maiores responsabilidades e obrigações bem como assegurar a moralidade, imparcialidade e probidade públicas aqueles cidadãos que
exercem funções na administração do Estado e nas futuras autarquias locais (alínea J) do nº 2 da lei nº 3/10 de 29 de Março – Lei da probidade Pública) o
Estado Angolano criou a lei nº 3/10/ de 29 de Março (Lei da probidade pública).

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8.5. Contencioso tributário local523

Ficou dito atrás que as autarquias locais praticam actos administrativos


discricionários, definitivos, unilaterais e executórios cobertos de eficácia
jurídica e efeitos externos.

Tais actos são, por vezes, favoráveis aos anseios dos munícipes tendo em
atenção a concretização dos seus intentos; 524 e, não raras vezes, prejudicam os
cidadãos, indeferindo, por exemplo, requerimentos, restringindo direitos, e.t.c.

Perante tais situações desfavoráveis e, consequentemente, injustas – o


Estado – deve colocar a disposição dos cidadãos mecanismos de reacção que
garantam aos lesados, a luz dum quadro jurídico-legal, e num horizonte
temporal razoável, uma protecção jurídica e reparar os eventuais danos
resultantes dos actos prejudiciais e adversos dos entes públicos
infra-estaduais.

523
Para um Estudo comparado sobre o assunto, ver:
- Calvo, Mercedes Pedras – La administración local y la via económico-administrativa – in haciendas locales: situación actual y lineas de reforma, Fundación
Democracia e Gobierno Local, Barcelona, 2005, páginas 301 e seguintes.
- Anton, Fernando Serrano (org.) – El Estado actual de los derechos y de las garantias de los contribuyentes en las Haciendas locales, Thomson – civitas,
Navarra, 2007.
524
Como, por exemplo, requerimentos, recursos, atestados, pedidos, e.t.c.

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8.5.1. Danos dos actos jurídicos financeiros autárquicos

Neste ponto, fica bem claro que seguiremos, de acordo com a nossa linha de
trabalho, os cânones do direito financeiro, ou concretamente, do direito
tributário.

Os actos financeiros das autarquias locais beliscam a esfera


jurídico-patrimonial dos contribuintes (munícipes) em dois sentidos:

• Directo – que se traduzem no pagamento de taxas e fixação de


preços no âmbito do processo da venda de bens e prestação de
serviços.

• O pagamento de tributos, concretamente, dos impostos.

No primeiro caso – as autarquias locais visam o interesse económico com


vista a produção de bens semi-públicos e públicos; sujeitando-se as normas
de concorrência e a lei de procura e oferta.

Os conflitos emergentes desses actos são regulados pelo direito privado


(direito civil), direito comercial e direito de consumo, cuja esfera jurisdicional
pertence aos tribunais comuns.

Quanto ao segundo caso, os litígios emergentes dos actos das autarquias


locais, tendo em conta o interesse público que envolve a cobrança dos impo
stos, são apreciados, a luz do direito tributário, pelos tribunais administrativos
e fiscais.525

525
O número 3 do artigo 176º da constituição Angolana prevê a criação de jurisdições (administrativa, fiscal e aduaneira autónomas).

177
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
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8.5.2. Instrumentos de defesa dos contribuintes (Munícipes)

Em caso de danos provocados por actos jurídicos financeiros autárquicos, os


contribuintes têm ao seu dispor, dentro das normas jurídicas do contencioso
tributário autárquico, mecanismos jurídicos de actuação e defesa aplicados
“mutatis mutandis” no contexto do contencioso tributário geral. 526

O contribuinte lesado tem em suas mãos dois meios de reacção e defesa:

• Administrativa (graciosa)

• Impugnação judicial (reacção jurisdicional).

Os mecanismos processuais (por exemplo, os prazos) no âmbito do conten


cioso tributário autárquico apresentam algumas diferenças.527

A reclamação administrativa constitui a condição “sine qua non” da possível


impugnação judicial. Dito de outra forma, antes da impugnação judicial
deve-se esgotar todos os mecanismos da reclamação graciosa. 528

Os orgãos autárquicos decisores, na maior parte das vezes, não se


pronunciam. Neste caso deduz-se que há um indeferimento tácito após 60
dias, ao contrário do contencioso tributário geral onde o indeferimento tácito
é, tão sómente, depois de 6 meses. 529

526
Em estudo comparado, ver:
- artigo 56º da lei nº2/2007 de 15 de Janeiro (Lei das Finanças Locais Portuguesas).
527
Em Portugal, por exemplo, a reclamação administrativa é feita diante do orgão que fez a liquidação da taxa no prazo de 30 dias a contar da noti ficação da
liquidação.
528
No regime geral do contecioso tributário Português, por exemplo, a reclamação graciosa é facultativa.
529
Em estudo comparado, ver:
- artigo 70º, nº1 e 75º do CPPT e 16º, nº2 do RGTAL (República Portuguesa).
– Para aprofunamento do tema em estudo comparado, ver:
- Rocha, Joaquim Freitas da – Direito Financeiro Local (Finanças Locais) – CEJUR – Minho – Portugal – Janeiro de 2009 – páginas 195 à 197 .

178
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

8.6. Bases legislativas para a elaboração da futura lei das finanças


locais em Angola

(PROPOSTA)
A. GENERALIDADES

O município deverá ter recursos financeiros imprescindíveis e regulares de


forma a criar uma estabilidade sustentada, permitindo, assim, a execução das
suas tarefas com competência, transparência, autoridade e zelo.

Todos os municípios, em Angola, em homenagem ao princípio da igualdade


deverão ter a mesma oportunidade de acesso aos bens públicos e semi-públ
icos e a prestação de serviços.

A futura lei das finanças locais, em Angola, deverá prever, no nosso entender,
entre outros princípios, os seguintes:

• Autonomia financeira das autarquias locais.

• Garantia efectiva dos serviços de saúde, educação, energia, água,


equipamento rural e urbano, património, cultura e ciência, transporte
e comunicações, tempos livres, desporto, habitação, acção social,
protecção civil, ambiente e saneamento básico, defesa do
consumidor, promoção e desenvolvimento económico e social,
ordenamento do território, polícia municipal, cooperação
descentralizada e geminação.

• Coordenação, harmonia, transporte e fidelidade nas transferências


financeiras do Estado para as autarquias locais por parte do
departamento ministerial encarregue de gerir e executar as finanças
públicas bem como em relação a outros organismos do Estado que
intervêm no funcionamento do sistema financeiro.

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Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

• Solidariedade entre as autarquias locais com vista a se corrigir as


desigualdades e eliminação paulatina das assimetrias locais.

B. POLÍTICA ECONÓMICA DO MUNICÍPIO.

A política económica do Município deve obedecer os seguintes


princípios:

• Protecção da propriedade privada singular e colectiva.

• Livre iniciativa económica e empresarial.

• Permissão da criação de empresas públicas locais e os serviços


municipalizados.

• Permissão da criação de pequenas e médias empresas.

• Permissão da criação de bases para o fomento do emprego,


desenvolvimento sustentado e mecanismos equilibrados da
redistribuição da riqueza e do rendimento.

C. ORÇAMENTO

a) – Princípios gerais

O município deve:

• Ter um orçamento autónomo.

• Beneficiar das transferências financeiras do executivo e outras


entidades com o objectivo de reforçar o seu orçamento.

O orçamento do Município deve ser elaborado e executado pelo orgão


executivo colegial da autarquia (Presidente e Secretários por si nomeados) e

180
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

ser aprovado pela assembleia da autarquia.

Quanto ao controlo e fiscalização do orçamento da autarquia, esta tarefa deve


obedecer dois níveis:

- Fiscalização interna (Ministério das Finanças, Departamento


Ministerial que acompanha as autarquias locais).

- Fiscalização externa (tribunal de contas).

b) – Receitas Públicas – devem ter como base os impostos e taxas


municipais e as transferências financeiras do executivo.

Também, as receitas, podem ter, entre várias, as seguintes fontes:

• Dívida pública

• Recurso ao crédito público

• Impostos estaduais

• Percentagem da participação da colecta total dos impostos directos


e indirectos.

Há impostos que, imperativamente deverão ser regulados por lei (Assembleia


Nacional), entre vários, podemos apontar:

• Percentagem das participações dos municípios nos impostos.

• Impostos sobre:

- rendimentos de pessoas singulares.

181
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- património.

- doações e sucessões.

- álcool.

- hidrocarbonetos.

D) – Despesas Públicas

As despesas públicas das autarquias locais devem obedecer a critérios de


distribuição equilibrada de modo a que os recursos à disposição sejam
aplicados da melhor forma com vista a satisfação possível e equitativa das
necessidades dos munícipes em obediência aos factores geográficos,
económicos, históricos, culturais e ao grau de desenvolvimento das distintas
parcelas do território da autarquia.

A efectuação das despesas deve pautar pela transparência e boa governação


assente nos padrões universais e as modernas técnicas da contabilidade
pública e deve merecer uma devida e adequada publicidade.

E. FISCALIZAÇÃO, EXECUÇÃO E CONTROLO ORÇAMENTAL


DAS FUTURAS AUTARQUIAS LOCAIS EM ANGOLA

A fiscalização e controlo da execução orçamental das futuras autarquias


locais Angolanas deverá assentar em dois critérios:

• Interno (intervenção do executivo no âmbito da actuação local


através da realização de inspecções, inquéritos e sindicâncias
por intermédio de direcções do Ministério das finanças bem
como por meio do Departamento Ministerial que superintende as
autarquias locais).

• Externo (através do tribunal de contas).

182
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Ovídio Pahula

F. TUTELA
As futuras autarquias locais, em Angola, deverão estar sujeitas a tutela nos
seguintes termos:

• Tutela administrativa do executivo através dos Governadores


Provinciais, sem prejuízo da intervenção dos departamentos
ministeriais afins, quando necessário.

• Possibilidade de dissolução das autarquias locais quando cometam


omissões ou acções graves.

• Direito a impugnação judicial, por parte das autarquias locais, em


defesa dos seus direitos, quando violados, até mesmo quando as
ilegalidades sejam supervenientes das acções ou omissões dos orgãos
tutelares no âmbito das suas intervenções.

BIBLIOGRAFIA FUNDAMENTAL CONSULTADA


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Santos, José Carlos Gomes – Economia e Finanças Públicas 2ª edição –
Escolar Editora – 2007.

35 –Pahula, Ovídio – - A Evolução da constituição Económica Angolana –


Tese de Mestrado - Casa das Ideias – 1ª edição – Luanda – Novembro de
2010.

– Estudos sobre o sistema Jurídico-Económico Angolano – principia Portugal


– 1ª edição – Janeiro de 2008.

- O Furto e o Roubo de Gado Bovino e as suas implicações políticas,


económicas sociais e culturais – comunicação proferida na Faculdade de
Direito da Universidade ¨Mandume-ya-Ndemufayo¨ no dia 26 de Maio de 2011
(inédito).

36 - Paiva, Fernando de Castro – Lições de Direito Financeiro e de Finanças


Públicas Angolanas - colecção da Faculdade de Direito da Universidade
Agostinho Neto – 1ª edição – 1998.

37 – Pamplona , Corte-Real – Curso de Direito Fiscal – Cadernos de ciências e


técnica Fiscal, 124, Lisboa, 200.

38 - Pitta e Cunha – Introdução às políticas financeiras – 1972.

39 - Ribeiro, José Joaquim Teixeira – Lições de Finanças Públicas – 5ª


edição, refundada e actualizada ( reimpressão) – Coimbra Editora – 1997.

40 - Rutherford, Donald – Dicionário de Economia – Difel – difusão Editorial,


S.A. – tradução de Ana Maria Rabaça e Maria Zaira Miranda – Maio – 1998.

41 - Santos, António Carlos; Gonçalves, Marias Eduarda; Marques, Maria


Manuela Leitão – Direito Económico - 5ª edição Revista e Actualizada
(Reimpressão de Novembro de 2004) – Fevereiro de 2006.

186
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

42 - Sanches, J. L. Saldanha; da Gama, João taborda – Manual de Direito


Fiscal Angolano – Coimbra – Editora – Wolters Kluwer – Portugal – 1ª edição
– Julho de 2010.

43 - Santos, Albano – A lei de Wagner e a realidade das despesas Públicas,


em Estudos de economia, vol. VI (1986), páginas 161 e seguintes.

44 - Samuelson, Paul A. Nordhaus, William – Economia - 18ª edição – Mcgraw


Hill – Julho de 205.

45 - Silva, Cavaco - «Economia Pública» e Sousa Franco - «Finanças


Públicas», em enciclopédia polis, vol. II e II, S.

– Finanças Públicas e Política Macroe-Económica – 1982.

– A teoria do empréstimo público forçado, em economia, ano IV, nº2, Maio de


1980 - páginas 243 à 269.

46 - Sousa, Domingos Pereira – Finanças Públicas – ISCSP – Lisboa – 1992.

47 – Sousa, Alfredo – Análise Económica, 1982.

48 - Tavares, José F.F – o Tribunal de contas e o controlo do sector


empresarial – AAVV – organização de Eduardo Paz Ferreira – Estudos sobre o
novo regime do sector empresarial do Estado – Almedina – 2000 – pág 184 e
seguintes.

- Estudos de Administração e Finanças Públicas-almedina –Coimbra


–outubro de 2004.

49 - Teixeira, Sabino – conta do Estado, no Dicionário Jurídico da


Administração Pública, II vol. – subsídios para o Estudo das finanças
Portuguesas – II – contam – edição de Economia e Finanças do Instituto
Gulbenkian de ciências, 1966.

50 – Vasco, Rodrigues – Análise Económica do Direito – uma introdução –


Livraria – Almedia – Maio de 2007.

51 - Xavier, Alberto – Manual de Direito Fiscal, I – Lisboa – 1981.

52 - Wagner, Adolfo – Traité de la science dês Finances, tradução – I – 1990 –


páginas 88 e seguintes.

53 - Minassian – Fonte: http: iwww.uf…

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Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

INDICE
Dedicatória
Nota Introdutória
Prefácio
I PARTE
CAPITULO I
1. Noção de Financas Públicas
1.1. Origem da expressão "finanças públicas"
1.2. Acepções da palavra "finanças públicas"
1.3. Finanças Públicas e Finanças Privadas

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1.4. O fenomeno financeiro


2 O poder e a economia
2.1. A ordenação económica
3. Finanças Públicas e os Sistemas económico-sociais
3.1. Sistema colectivista (socialista) e as Finanças Públicas
3.2. Sistema capitalista (de economia de mercado) e as Finanças Públicas
3.3. Os Regimes económicos e as doutrinas
3.4. Finanças liberais e neutras
3.5. O intervencionismo financeiro e as finanças activas
3.5.1. O intervencionismo e o dirigismo
3.5.2. Finanças modernas
4. Direito Financeiro
4.1. Natureza juridica do direito financeiro
4.2. Fontes do direito financeiro angolano
4.2.1. Constituição da Republica de Angola
4.2.2. Leis, decretos legislativos e despachos presidenciais
4.2.3. Regulamentos (decretos dos Ministros de Estado e Ministros)
4.2.4. Costume
4.2.5. Jurisprudência
4.2.6. Doutrina
4.3. O direito financeiro e a sua relação com os outros ramos do direito
4.4. Constituição financeira
4.4.1. Formal
4.4.2. Constituição financeira formal
4.4.3. Principios constitucionais de ordem financeira
4.4.3.1. Princípio da legalidade
4.4.3.2. Princípio da generalidade
4.4.3.3. Princípio de igualdade
4.4.3.4. Princípio da capacidade contributiva
4.4.3.5. Princípio da tipicidade
4.4.4. Descentralização financeira
4.4.5. Federalismo fiscal
4.4.6. Interpretação e integração das normas financeiras
4.4.7. Decisores financeiros
4.4.7.1. Nivel politica (parlamento e executivo)
4.4.7.2. Nivel da administração
4.4.7.3. Nivel económico do sector público
4.4.7.4. Nivel geral da sociedade

CAPITULO II
2. Introdução à economia pública
2.1. Noção de economia pública
2.2. A intervenção do estado na economia
2.2.1. As razões da intervenção do estado na economia segundo Musgrave
2.2.1.1. A função da afectação
2.2.1.2. A função de distribuição
2.2.1.3. A função de estabilização económica
CAPITULO III
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Ovídio Pahula

3. Orçamento do estado
3.1. Conceito do orçamento
3.2. Elementos do orçamento e figuras afins
3.3. Contexto legal do orçamento do estado
3.3.1. Nivel constitucional
3.3.2. Lei orgânica orçamental e legislação conexa
3.3.3. Lei anual do orçamento e decreto-lei de execução orçamental
3.4. Funções do orçamento geral do estado
3.4.1. Função económica
3.4.2. Função politica
3.4.3. Função jurídica
3.5. O círculo orçamental - fases e competência
3.6. As regras de organização do orçamento
3.6.1. Anualidade
3.6.2. Unidade e universalidade
3.6.3. Não consignação
3.6.4. Especi ficação
3.6.5. Equilibrio
3.6.6. Publicidade
3.7. Estrutura do orçamento
3.7.1. A apresentação das despesas e receitas do orçamento
3.7.2. Classi ficação das receitas e despesas
3.7.2.1. Classi ficação das receitas
3.8. Elaboração, discussão e votação do orçamento
3.8.1. O processo de preparação do orçamento
3.8.2. Discussão e votação do orçamento
3.8.3. As escolhas orçamentais
3.9. A execução e o controlo do orçamento
3.9.1. Controle da execução orçamental
3.9.2. A conta geral do estado
3.9.3. Fiscalização orçamental em Angola
3.9.4. O Tribunal de Contas em Angola
CAPITULO IV
4. Despesas Públicas
4.1. Conceito de despesa pública
4.2. Espécie de despesas públicas
4.3. Os problemas das escolhas colectivas
4.4. A despesa pública e a despesa nacional
4.5. Aumento das despesas públicas
4.6. Efeitos económicos das despesas públicas
4.7. O multiplicador e o princípio da aceleração
4.8. Propulsor ou oscilador
CAPITULO V
5. Receitas públicas
5.1. Conceito e modalidades das receitas públicas
5.2. Receitas de crédito público
5.2.2. A dí vida pública
5.2.3. Recurso ao crédito público
5.2.4. Empréstimos públicos
190
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula

5.2.5. Principais empréstimos públicos


5.2.6. Processo de autorização e constituição da relação de empréstimo público
5.2.7. Representação do empréstimo e da divida pública
5.2.8. Conteúdo da relação de empréstimos públicos

5.2.9. Aval do estado

5.3. Receitas tributárias

5.3.1. Noção e modalidades

5.3.2. Os impostos

5.3.3. Taxas

5.3.3.1. Regime juridico das taxas

5.5.3.2. O princípio da legalidade tributária e a taxa

CAPITULO VI
6. Os sistemas fiscais

6.1. Generalidades

6.2. Tipologias e características

6.3. O sistema fiscal angolano

CAPITULO VII
7. Políticas financeiras

7.1. Enquadramento do conceito

7.2. Noção de políticas financeiras

7.3. Conceitos fundamentais

7.4. Variedade de politicas financeiras

7.5. Políticas de conjuntura e estabilização

7.5.1. Políticas de estabilização

7.5.2. Despesas públicas e estabilização

7.5.3. Financiamento das despesas públicas e redução fiscal

7.5.4. Políticas de estabilização anti-inflacionista

7.5.4.1. A inflação

7.5.4.2. Tipos fundamentais das politicas de estabilização anti-inflacionista

7.5.4.2.1. Políticas de controlo directo

191
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
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7.5.4.2.2. Políticas monetárias

7.5.4.2.3. Politicas financeiras anti-inflacionistas

7.5.5. Políticas de ajustamento e os seus instrumentos financeiros

7.5.6. Políticas estruturais

7.5.6.1. Enquadramento da questão

7.5.6.2. Crescimento económico

7.5.6.2.1. Caracterização e fundamentos

7.5.6.3. Desenvolvimento económico

7.5.6.4. Redistribuição da riqueza

7.5.6.4.1. Aspectos e moldes de realização

7.5.6.4.2. Os processos financeiros de distribuição

CAPITULO VIII
8. Finanças locais em Angola

8.1. Enquadramento teórico da questão

8.2. Autarquia local

8.2.1. Noção e conceito

8.2.2. Direito das autarquias locais

8.3. As autarquias locais e o direito financeiro local

8.3.1. Âmbito e aplicação do direito financeiro local

8.3.2. As autarquias locais e os principios encorpadores do Direito financeiro local

8.3.2.1. Princípio da autonomia

8.3.2.1.1. A autonomia autárquica em Angola

8.3.2.1.2. A autonomia financeira em Angola

8.3.2.1.2.1. Exposição do principio

8.3.2.1.2.2. Limites à autonomia financeira

8.3.2.2. Princípio da igualdade entre as autarquias

8.3.2.3. Princípio da livre iniciativa económica

8.3.2.4. Princípio da solidariedade

192
Manual de Finanças Públicas e de Direito Financeiro Angolano
Ovídio Pahula
8.3.2.4. Princípio da solidariedade

8.3.2.5. Princípio da transparência

8.4. Prestação de contas

8.4.1. A imperatividade e o valor do controlo financeiro

8.4.2. Modelos de controlo

8.4.3. Declarações obrigatórias das entidades locais

8.5. Contencioso tributário local

8.5.1. Danos dos actos juridicos financeiros autárquicos

8.5.2. Instrumentos de defesa dos contribuintes (munícipes)

8.6. Bases legislativas para a eleboração da futura lei das finanças locais em Angola

Bibliografia

Indice

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