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Nota Prvia

No ano lectivo 2003/2004, a Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane conta


com trs turmas de Finanas Pblicas e Direito Financeiro, sendo duas em Maputo e outra na sua
Delegao da Beira.

Cometido no encargo de regncia da cadeira de Finanas Pblicas e Direito Financeiro, para


facilidade de coordenao e maior uniformidade do seu contedo, produzi estas lies baseadas
essencialmente nos apontamentos que usava h mais de quatro anos, como assistente.

Dou assim pblico testemunho do meu magistrio.

Espero que esta obra de carcter didctico se ajuste s exigncias dos meus colegas juristas
formados e em formao e que com ela lhes facilite situar-se e dominar os principais problemas das
Finanas Pblicas que apesar de sua interdisciplinaridade, que abre coutadas, no pretende ver nas
Faculdades de Direito formados economistas.

Procuramos, na simplicidade de exposio, no enjeitar a clareza e o carcter cientfico, aqui e


acol, talvez prejudicado pela falta de obras nacionais de referncia e recusar o malthusianismo escolar.

Combina-se um ensino aberto e rigoroso, terico e prtico e massificado, mas sem facilidades
aviltantes.

Sofremos forte influncia dos Professores Doutores Antnio Sousa Franco e Eduardo Paz
Ferreira que leccionam esta Disciplina na Universidade de Lisboa sem que amide nos socorramos de
outros autores e ajustemos forte condimento do nosso contributo pessoal.

1
Os que possam apod-lo de insuficiente tm o meu pleno acordo e a promessa de melhor-lo em
breve oportunidade.

Afinal, j dizia BOCCACIO (Dacameron), mais vale agir na disposio de nos arrependermos
do que arrependermo-nos de nada ter feito.

No estamos nem satisfeitos, nem resignados, mas dispostos a no desistir e a insistir.

Catembe, 25 de Abril de 2004

Agradecimentos

Tnia, minha filha,

que aceitou pr-se na qualidade

dos principais destinatrios.

Dra. Mnica Waty, minha mulher,

para alm do mais,

pela paciente reviso e crtica do texto.

PARTE I

2
NOES FUNDAMENTAIS DO DIREITO FINANCEIRO

Capitulo I

Conceito de Finanas Pblicas

1. Aspectos preliminares noo de finanas est intimamente ligada ideia de dinheiro.


Com o desenvolvimento da humanidade a questo das finanas ganhou fora tal que hoje
discute-se finanas como uma cincia que visa estudar os aspectos da economia, onde o
processo econmico se caracteriza por quatro estgios a saber:

a) Produo,

b) Distribuio,

c) Troca; e

d) Consumo.

O desenvolvimento das sociedades implicou a variao de meios e tipos de produo. O


excedente da produo comeou a ser vendido ou trocado. O escambo (troca directa), nas comunidades
primitivas, funcionou como meio regular de troca de produtos que as diversas comunidades faziam.

Este foi o meio usado para a auto-suficincia e atendimento das necessidades. Esta situao
criou novos meios de produo e criou tambm o acrscimo da produtividade na base da diviso social
do trabalho.

Usando a fora produtiva o homem comeou a produzir em grande escala, resultando, da, muita
produo. Criavam, assim, excedentes de produo.

As trocas eram difceis devido ao facto de haver variedade de produtos. Entretanto, outro
fenmeno est ligado questo do surgimento de um produto que era mais procurado e, da, toda a
comunidade usava este produto como meio padrode troca, ou seja, a base frequente de troca.

Por exemplo, o sal, foi largamente e durante vrios anos usado como meio padro de troca.

3
Com a descoberta de metais preciosos o homem evoluiu na definio e no reconhecimento do
valor. O ouro, a prata, foram os metais fundamentais usados na troca.

A necessidade de identificao dos valores nas moedas de troca, iniciava o processo de


cunhagem da moeda preciosa.

O dinheiro passa a ser uma unidade de valor, um meio de transaco e de pagamento que, como
princpio, no perde o seu valor no tempo.

O dinheiro, que resulta do processo de trabalho, desenvolve a noo de mercadoria e de troca,


pois sem esta no h dinheiro.

O conceito de dinheiro abstracto, no sendo j a unidade monetria representativa que, no caso


de Moambique, o METICAL.

Estas bases so melhor tratadas na cadeira de Economia Poltica.

2. Finanas e Estado

As finanas pblicas so contemporneas do Estado e pretendem abranger a problemtica de


gesto da coisa pblica.

Sabe-se que o Estado, para realizar a sua actividade, carece de dinheiro para pagamento de
despesas nas reas entre outras, de Sade, Educao, Segurana, Justia.

3. Evoluo da expresso

4
A palavra latina finis1 apontada como sendo a raiz etimolgica do termo finanas atravs duma
evoluo pela qual, nos sculos XII e XIV, surgiram as expresses finatio e financia que exprimiam as
ideias de dbito e de prestao.

Entende-se tambm que da Frana, onde designava, no sculo XV, o conjunto dos meios
econmicos postos disposio de uma organizao poltica para a realizao dos seus fins prprios,
ter vindo a generalizao do vocbulo2.

4. Conceito de Finanas Pblicas

Por finanas pblicas designa-se a realidade econmica de um ente pblico, ou com funes
pblicas, tendente a afectar bens satisfao de necessidades que lhe esto confiadas 3 ou, dito doutro
modo, e aproximadamente, as finanas pblicas referem-se aquisio e utilizao de meios
financeiros pelas entidades pblicas que incluem o Estado, as autarquias e entidades paraestaduais.

Sob a designao de Finanas Pblicas pretende-se, genericamente, abranger a disciplina que


estuda o conjunto de problemas de poltica econmica que envolvem o uso de medidas fiscais e de
despesas pblicas.

uma clara sobrevalorizao da actividade financeira do Estado, ou seja, dos aspectos ligados
manipulao dos meios necessrios, em detrimento das demais actividades que o sector pblico
susceptvel de desenvolver; esta concepo caracterizou a vertente dominante do pensamento
econmico e da actuao do Estado, na fase inicial de autonomizao desta disciplina.

1 Com o significado de fim, termo, prazo e vencimento de dvida.

2 SOARES MARTINEZ, Introduo ao Estudo das Finanas, Cadernos de Cincia e Tcnica Fiscal, Lisboa, 1967,
pp. 19 e ss.

3 SOUSA FRANCO, Antnio, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, 4.a Edio, Coimbra Editora, 1997, p. 46.

5
O objecto das Finanas Pblicas foi alargando sucessivamente o seu mbito medida que o
sector pblico se envolvia num conjunto cada vez mais amplo de actividades, ultrapassando a estrita
interveno nos domnios reconduzveis s necessidades de segurana, cultura e bem-estar4.

Pode afirmar-se que, modernamente, o objectivo das Finanas Pblicas abrange o estudo de
todos os aspectos que envolvem a utilizao, pelo sector pblico, de recursos econmicos, tendo em
vista alcanar adequados nveis de emprego, crescimento, desenvolvimento e de distribuio do
rendimento, atravs de bens ou da prestao de servios.

3. Acepes de Finanas Pblicas

A expresso Finanas Pblicas envolve trs sentidos, designadamente:

a) Sentido Orgnico

Neste sentido orgnico, Finanas Pblicas designa rgos do Estado ou de outro ente pblico
competentes para gerir os recursos econmicos com vista satisfao de certas necessidades sociais (ex.:
Ministrio do Plano e Finanas, Conselho Municipal).

a) Sentido objectivo

Objectivamente, Finanas Pblicas significa a actividade atravs da qual o Estado ou outro ente
pblico afecta bens econmicos satisfao de certas necessidades sociais.

b) Sentido subjectivo

4 Considerados por FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. 1, Almedina, 1992, p. 32,
como as trs espcies fundamentais de necessidades colectivas.

6
Neste sentido a expresso Finanas Pblicas usada para identificar a Disciplina Cientfica que
estuda os princpios e leis que regem a actividade do Estado com o fim de satisfazer necessidades
sociais.

Capitulo II

Actividade financeira do Estado

1. Generalidades

A apresentao da disciplina implicou uma abordagem sinttica do objecto das Finanas


Pblicas enquanto ramo do conhecimento cientfico, integrando uma perspectiva dinmica, o seu
enquadramento nas diversas escolas do pensamento econmico, determinadas pelas correspondentes
concepes da natureza e papel do Estado.

Independentemente dos diferentes fundamentos que, de acordo com as diversas escolas,


justificam a interveno do Estado na economia, existe um consenso acerca dos objectivos que devem
pautar a actividade financeira (em sentido lato) do Estado e, bem assim, das caractersticas que essa
interveno deve revestir.

2. Definio

A actividade financeira do Estado aquela que visa satisfazer as necessidades colectivas ou


alcanar outro tipo de objectivos econmicos, polticos e sociais e se concretiza na arrecadao de
receitas e na realizao de despesas.

Portanto, onde h utilizao de meios econmicos por entidades pblicas, h actividade


financeira.

O fim dever ser o de satisfazer necessidades pblicas ou colectivas.

7
3. Principais objectivos

imagem e semelhana de outros agentes econmicos, a interveno do Estado est sujeita a


riscos. Dito doutro modo, a actividade financeira do Estado pode conduzir a perdas de eficincia
devendo, por isso, ser objecto de criteriosa e rigorosa avaliao e controle.

No excessivo salientar que a obteno de crescentes nveis de eficincia (em termos globais),
deve ser a principal e a mais constante caracterstica da actividade financeira do Estado, sendo o seu
objectivo ltimo alcanar nveis crescentes de bem-estar social.

Para tanto, o Estado pode utilizar instrumentos de incentivo ou de penalizao que podem alterar
o comportamento dos agentes econmicos.

A actividade financeira do Estado consubstanciada, regra geral, atravs da poltica oramental


pretende atingir objectivos que podem ser assim sumariados:

a) Eficincia na afectao de recursos,

b) Distribuio adequada de rendimentos,

c) Estabilidade econmica,

d) Crescimento e desenvolvimento econmicos.

Compreendamos cada um dos objectivos.

3.1. Eficincia na afectao dos recursos

8
Um dos vectores da actividade financeira do Estado a execuo de programas de despesas que
constituem a aplicao de recursos a determinados sectores e agentes econmicos com vista a alcanar
objectivos pr-determinados.

Como isto possvel?

Consideremos os seguintes exemplos:

(i) Admita-se que uma parcela das receitas pblicas aplicada num programa nacional de
reabilitao de estradas rurais. A manuteno da utilidade deste patrimnio serve um conjunto vasto de
agentes econmicos: o consumo deste servio pelo utente A no reduz nem inviabiliza o consumo
do utente B. Por outro lado, tanto a construo de estradas como a sua manuteno, foi e paga com
fundos estatais, podendo, eventualmente, ser construda e reabilitada por uma empresa privada estatal ou
pblica.

(ii) Agora, o caso da instalao de uma unidade industrial produtora de embalagens de carto.
O Estado pode decidir afectar parte das suas receitas, realizao do fundo de constituio desta
empresa, sendo os bens produzidos adquiridos pelos mais variados sectores de actividade econmica
(tanto pblicos como privados). Contudo, o consumo de embalagens pelo cliente Aimpede que o
cliente B adquira as mesmas embalagens.

Mas uma fbrica idntica poderia ser instalada, a partir da aplicao de poupana privada.

(iii) Considere-se ainda uma hipottica produo de material escolar por uma empresa. Esta
empresa pratica um determinado nvel de preos, traduzindo as condies de produo e os custos dos
diferentes factores de produo. O Estado, verificando que, aos preos praticados, 90% dos alunos -
correspondendo a famlias de baixos rendimentos no tem acesso quele material escolar, e face ao
interesse de que se reveste a utilizao daquele produto para os seus objectivos na rea da educao, o
Estado decide adquirir o material escolar empresa e proceder sua posterior venda aos alunos a preos
diferenciados, qui bonificados, consoante o rendimento do respectivo agregado familiar. O Estado
afectou, assim, parte das suas receitas subveno de material escolar que colocou disposio de um
grupo alvo pr-estabelecido.

9
(iv) Um ltimo exemplo: face ao interesse que representa a cultura de algodo para
exportao e as dificuldades financeiras dos agricultores, o sistema bancrio est disposto a lanar uma
linha de crdito especfica para a respectiva campanha agrcola com uma taxa de juro mais baixa que a
praticada correntemente. Neste caso o instrumento que incentivar a produo a taxa de juro (poltica
de crdito) mas a sua utilizao s possvel porque o Estado ir afectar parte dos seus fundos
bonificao da taxa de juro do sistema bancrio para alcanar um objectivo especfico.

Dos exemplos supra, sem ser necessariamente pela ordem da sua apresentao, podemos
concluir que a eficincia na afectao de recursos deve considerar:

1.o A existncia de bens cujo consumo irrival;

2.o A proviso de bens no implica que o Estado detenha a propriedade dos meios de
produo;

3.o A apropriao dos meios de produo pelo Estado pode ser estimulada pelo desinteresse
dos agentes econmicos na produo desses bens e por razes estratgicas;

4.o A proviso pblica de certos bens e servios s se realiza com a interposio do Estado
entre os produtores e consumidores, afectando uma parcela dos seus recursos financeiros.

5.o A deciso do Estado garantir um conjunto de bens e servios, a definio das suas
caractersticas e das modalidades e processo da sua disponibilizao comunidade resultante de um
consenso social, mediado pelos diferentes rgos e instituies representativas;

6.o A proviso de bens e servios pelo Estado abrange os chamados bens pblicos e bens
privados, por a garantia da sua disponibilizao reflectir o interesse da colectividade.

Como se v, para uma eficiente afectao de recursos o Estado no deve subtrair-se rede de
critrios de avaliao econmica e financeira, para o que torna-se necessrio medir os efeitos directos e
indirectos da sua interveno nas principais grandezas macroeconmicas, garantindo que (1,o) os
objectivos so alcanveis e (2.o) os efeitos colaterais no actuam em sentido contrrio aos objectivos
definidos.

3.2. Distribuio adequada de rendimentos

10
A distribuio primria5 do Rendimento Nacional entre os agentes econmicos condicionada
por um complexo conjunto de factores, a saber:

1. Diferente grau de apropriao ou controle dos meios de produo e das foras produtivas;

2. Nveis desiguais no desenvolvimento das foras produtivas (agricultura, indstria,


indstria/servios);

3. Desigualdade de acesso a servios bsicos (sade, educao, etc.);

4. Perfis de formao e especializao profissional diferenciados;

5. Aptides prprias e diferentes capacidades individuais de trabalho;

6. Diferentes oportunidades de emprego;

7. Nvel geral de preos e salrios;

8. Diferente contribuio das vrias regies para a formao do Rendimento Nacional,


resultante no s da aptido natural das respectivas condies geogrficas, como das alteraes
resultantes da interveno dos agentes econmicos, quer no sentido da sua valorizao, quer na sua
provvel degradao.

Atravs das Finanas Pblicas, o Estado intervm em dois sentidos contrrios:

c) Primeiro, subtraindo parte dos rendimentos individuais e empresariais, atravs do sistema


de tributao;

d) Segundo, aplicando as receitas obtidas em programas de despesas que beneficiem, directa


ou indirectamente, a populao e a empresa.

A aplicao das receitas obtidas pelo Estado organiza fluxos para as famlias e para as empresas,
determinando a redistribuio do Rendimento Nacional.

5 Entende-se por distribuio primria do Rendimento Nacional a participao dos diferentes grupos homogneos de
agentes econmicos (camponeses, pequenos proprietrios rurais, operrios, funcionrios pblicos, sector empresarial privado,
sector pblico produtivo, etc.) na formao do Rendimento Nacional, participao esta que decorre das condies estruturais
prevalecentes numa determinada formao social, num momento anterior interveno do Estado.

11
A interveno do Estado visando atingir uma adequada distribuio do rendimento no pacfica
e dela despontam vrias correntes doutrinrias que, sem pretender ser exaustivo, podem assim resumir-
se:

A primeira posio assumia o mercado como nico e mais eficiente instrumento de


distribuio do rendimento e que qualquer interveno do Estado determinaria, necessariamente, o
funcionamento ineficiente do sistema econmico.

Para esta escola a funo distributiva das Finanas Pblicas deveria cingir-se apenas
obteno de receitas necessrias ao funcionamento do aparelho administrativo.

A chamada escola da economia do bem-estar apontava a necessidade de interveno do


Estado de forma a corrigir os desequilbrios inerentes ao funcionamento do mercado, salvaguardando,
contudo, a aplicao de rigorosos critrios de eficincia econmica.

Assiste-se actualmente alterao destas duas correntes mas no esto encerradas as polmicas
em torno dos princpios de tributao e de programao das despesas pblicas, seu impacto na
actividade econmica global, em consequncia das diferentes interpretaes do qualificativo adequado.

Voltar-se-, adiante, a este tema.

A escola materialista, na funo distributiva das Finanas, que tem subjacente a natureza
do Estado numa sociedade capitalista (independentemente do estgio do capitalismo) admite que as
distores so produto do prprio sistema (polticas objectivas das empresas e grandes sindicatos) e no
das foras impessoais do mercado e, por isso, aceita a interveno do Estado no sentido de atenuar as
disparidades, e como condio necessria manuteno e reproduo do prprio sistema.

Nas economias centralmente planificadas a funo distributiva das finanas foi, apesar de
presente, subalternizada comparada de outros instrumentos de poltica econmica.

3.3. Estabilidade Econmica

12
O Estado est privilegiadamente colocado para regular o fluxo circular do produto nacional e do
rendimento nacional, e neste contexto adoptar os meios para anular possveis e indesejadas flutuaes.

A actividade financeira do Estado deveria, assim, desenvolver-se no sentido de promover a


mxima utilizao das capacidades produtivas instaladas com um razovel nvel de emprego, de preos
e de endividamento externo.

Este o conceito de estabilidade econmica, estritamente associado anlise de conjuntura e


no tanto anlise referente s caractersticas estruturais do sistema econmico6.

Num contexto inflacionista o Estado deve intervir, retirando poder de compra, reduzindo as
presses sobre a procura e o nvel geral dos preos. O Estado actuaria no sentido inverso perante
expectativa de uma reduo significativa da procura, evitando crises de sobreproduo e de capacidade
produtiva ociosa.

A actividade financeira do Estado, com vista a alcanar a estabilidade econmica, est


condicionada por elementos de natureza diversa consoante as caractersticas do sistema econmico em
que se insere. Numa sociedade subdesenvolvida, por exemplo, a funo estabilizadora da actividade
financeira do Estado deve ser entendida como a necessidade de evitar (ou reduzir) as tenses
persistentes nos principais agregados macroeconmicos, de forma a no comprometer a realizao de
actividades vitais para o crescimento e desenvolvimento econmico.

3.4. Crescimento e desenvolvimento econmico

O crescimento econmico, que em termos reais avaliado pelo crescimento real do produto
interno a um ritmo maior que o crescimento populacional, dever ser um dos objectivos da poltica
econmica dos governos e da actividade financeira do Estado.

6 Numa sociedade estruturalmente distorcida, como a nossa, por exemplo, deve entender-se como sendo de elevados
nveis de desemprego e subemprego, atraso tcnico e tecnolgico, desequilbrios sectoriais regionais, profunda desigualdade
na distribuio dos rendimentos, e de alta dependncia do comportamento dos mercados internacionais relativamente s suas
receitas de exportao e de importao de bens de equipamento.

13
O crescimento econmico pode, no entanto, realizar-se sem que inicie um processo de
desenvolvimento econmico.

O desenvolvimento econmico , no essencial, um processo dinmico visando alcanar a


progressiva reduo dos desequilbrios entre regies e na distribuio do rendimento nacional.

A afectao de parte das receitas do Estado a programas de investimento que aumentam a


capacidade produtiva instalada e utilizada um dos instrumentos mais poderosos que o Estado detm
para quebrar o crculo vicioso do subdesenvolvimento.

Outros instrumentos so, no entanto, imprescindveis para criar um clima em que se obtenham
adequados nveis de poupana e aplicaes eficientes.

A correcta insero da actividade financeira do Estado como componente do sistema de direco


econmica, e a sua articulao com as actividades de planeamento econmico, constituem factores
relevantes para que o crescimento e o desenvolvimento sejam alcanveis.

4. Necessidades Pblicas

A actividade financeira do Estado, o objecto das Finanas Pblicas, e justifica-se pela


obrigao que o Estado tem de satisfazer necessidades pblicas ou colectivas no satisfeitas atravs da
actividade econmica privada, por para elas se exigirem bens de consumo passivo, isto , que no
exigem nenhuma actividade do consumidor, bastando, para a sua utilizao, que existam.

Exactamente porque as necessidades pblicas so de satisfao passiva, no exigindo nenhuma


actividade do consumidor, os bens aptos a satisfaz-las so de consumo inexcluvel, irrival e indivisvel7.

7 Para maior desenvolvimento, veja-se o nosso Introduo ao Direito Fiscal, W&W Editora, Maputo, 2002, pp. 9 e
ss.

14
So estas caractersticas de certos bens de consumo passivo que levam o Estado a produzir esses
determinados bens que podem ser pblicos8, ou puramente pblicos ou pblicos por natureza9.

A produo destes bens implica despesas cuja cobertura exige financiamento atravs de receitas
que podem decorrer de preos 10 , de contraimento de emprstimos ou de impostos, seguramente o
principal, o mais definitivo meio de financiamento e a receita coactiva por excelncia.

A referncia a estas receitas no teve objectivos enunciativos, mas tem apenas um carcter
exemplificativo.

A actividade financeira do Estado decorre da existncia das necessidades colectivas resultam da


organizao e das exigncias das colectividades em que o homem est inserido; diferentemente das
necessidades individuais ou puramente privadas11, o homem no as sentiria se no vivesse em sociedade.

Insiste-se, esta actividade de sentidos distintos mas complementares de realizao de despesas


e de arrecadao de receitas com o fim de satisfazer necessidades pblicas que se entende por actividade
financeira.

A actividade financeira do Estado corresponde utilizao de meios econmicos para satisfao


de necessidades que o mercado incapaz.

4.1. Causas de incapacidade do mercado

O Professor Sousa Franco 12 ensina: A afectao de recursos neste sistema [de economia de
mercado13] dominada pelo princpio de que os sujeitos no produzem nem obtm por troca bens cujo

8 Bens que s satisfazem necessidades colectivas.

9 SOUSA FRANCO, A., ob. cit., p. 26.

10 Pela venda de bens que produz. de seu patrimnio, ou de servios cujos rendimentos lquidos destina cobertura
das despesas pblicas para a satisfao de necessidades colectivas.

11 SOUSA FRANCO, Antnio, ob. cit. , p. 26.

15
custo de produo (desutilidade da sua obteno) seja superior utilidade que auferem. possvel
demonstrar que a mais eficiente afectao de recursos e, como regra, a que tendencialmente se situa no
ponto de igualdade entre o preo de cada bem e o seu custo marginal. A fixao de preos afastados
deste nvel ter como consequncia que, se o preo for inferior ao custo marginal, isso maximizar o
benefcio do consumidor mas a consequncia que a procura aumentar e far subir os preos. Ao
invs, se o preo for superior ao custo marginal, isso tender a maximizar o benefcio do produtor mas a
procura diminuir, sendo a oferta excessiva, o preo tender a crescer. esta simples regra que explica
o ajustamento das quantidades e dos valores, definindo o equilbrio do produtor, o do consumidor e os
dos mercados dos vrios bens: e da at ao equilbrio econmico geral.

Mas no apenas a afectao dos bens que interessa mas a sua distribuio eficiente 14. Para esta
distribuio eficiente ou ptima 15 nem sempre o mercado se mostra apto. A primeira causa seria a
incapacidade de criar a optimizao em certas reas, optando-se ou por delas prescindir, o que tornaria
impossvel em sociedade, ou pela sua produo alternativa, uma soluo racional.

A segunda causa seriam as caractersticas dos bens colectivos tipicamente16 de satisfao passiva,
no exclusivos (de consumo inexcluvel) e no cumulativos no sentido de serem de consumo irrival na
medida em que os utilizadores no seu consumo no entram em concorrncia.

Quando os preos de produo baixam, por efeito do monoplio, a renda monopolista situa-se
acima do preo normal causando prejuzos aos consumidores.

O Estado chamado a intervir directamente ou por aco regulativa de modo a caminhar no


sentido do restabelecimento das regras do ptimo no mercado17 de que o mercado foi incapaz.

12 Ob. cit., p. 19.

13 No qualquer sistema livre em que o Estado apenas garante a ordem social.

14 Aquela permite um bem-estar melhor sem afectar a situao dos restantes cidados , o mesmo que dizer, (segundo
SOUSA FRANCO, Antnio, ob, cit., p. 23), quando no for possvel nenhuma melhoria na situao de qualquer dos
membros sem prejudicar os restantes.

15 SOUSA FRANCO, Antnio, ob. cit., p. 25.

16 SOUSA FRANCO, Antnio, ob. cit., pp. 26 e 27.

17 SOUSA FRANCO, Antnio, ob. cit., p. 28.

16
Est tambm claro que o mercado seria incapaz da socializao da exterioridade atravs da
imposio de custos compensadores do benefcio apropriado ou da apropriao dos proveitos gerados18.
Com efeito, por exemplo a negociao e cobrana ao poluidor por cada particular prejudicado difcil
seno mesmo impossvel.

A incerteza e o elevado risco de certas actividades econmicas ou sociais afasta os operadores


sendo o Estado a ter de ocupar o seu espao por clara incapacidade do Estado.

A recriao das condies de mercado, a defesa do consumidor, a defesa da concorrncia e a


redistribuio da riqueza no so objectivos possveis atravs do mercado.

Como se v, o Estado aparece a actuar para criar nveis aceitveis de bem-estar, para introduzir
correces de funcionamento do mercado e supletivamente s actuaes dos sujeitos econmicos no
dominados pela lgica do mercado.

O Estado cria as condies sem as quais a colectividade pereceria; o Estado tem que gerar e
gerir os bens de custos uniformemente decrescentes, tem que socializar exterioridades e assumir os que
ningum quer correr; porque s ele pode defender o interesse geral, tem uma perspectiva ilimitada do
tempo, dispe de autoridade para impor regras de utilizao de bens sem outro tipo de financiamento.

5. Finanas Pblicas e Finanas Privadas

Do que se disse pode concluir-se que o Estado tem necessidades a satisfazer tanto quanto
os particulares, no obstante haja diferenas entre as caractersticas de actividade financeira
desenvolvida por uns e outros, particularmente nos modos de financiamento.

18 SOUSA FRANCO, Antnio, ob. cit., p. 28.

17
Os meios de financiamento usados pelos particulares, includas aqui tambm as empresas
privadas, so de natureza contratual, havendo sempre uma relao de troca que tem o preo como a
expresso da contraprestao.

No que o Estado no possa recorrer a este tipo de financiamento mas certo que
esta receita no significativa. As mais significativas receitas no provem de um exerccio que
implique contraprestao do Estado ao cidado, decorrendo do exerccio do seu imperium.

O facto de o Estado dispor de impostos seria, pois, a primeira diferena a registar


entre Finanas Pblicas e finanas privadas..

A outra, que deve ser entendida habilmente 19 , reside no facto de os privados


determinarem as despesas em funo das suas receitas efectivas enquanto que o Estado atravs de
vrios meios, o mais poderoso dos quais o imposto, no subordina estritamente as suas despesas
s receitas.

Por fim, enquanto o fim ltimo das finanas privadas produzir o lucro, conseguido
pela produo de bens ou servios com despesas mnimas e sua venda pela receita mxima, o
Estado no tem como fim contabilizar receitas superiores s despesas, preordenando-se
satisfao de necessidades colectivas, de que atrs falmos.

Aponta-se ainda como trao distintivo entre as duas finanas pblicas e privadas a
circunstncia de estas dizerem respeito aos aspectos monetrios do financiamento dos agentes
econmicos (moeda e crdito) enquanto aquelas respeitam actividade econmica de entes pblicos
com o fim de satisfazer necessidades colectivas20.

19 No queremos que se v concluir que a capacidade do Estado gastar infinitamente elstica. Cada vez mais o
Estado vai ou deve ir moderando o exerccio do seu poder de lanar impostos, dada a crescente capacidade dos cidados
resistirem vitoriosos ao seu agravamento. Acresce ainda o facto de o Estado estar mais atento ao efeito dos desequilbrios,
em particular dos dfices oramentais, sobre a economia.

20 BRAZ TEIXEIRA, A., Finanas Pblicas e Direito Financeiro, AAFDL, 1990, p. 8.

18
As finanas pblicas so seguramente diferentes das privadas, designando duas
realidades distintas21.

6. O fenmeno financeiro

a realidade e o objecto cientfico das Finanas Pblicas, o modo como se estabelecem as


reaces entre pessoas e as instituies sociais, de um lado, e o Estado ou outros entes pblicos, doutro.

O fenmeno financeiro identificvel na economia privada, social e pblica no sentido de que


todos os agentes econmicos numa sociedade exercem a sua actividade de variadssimas formas.

Famlias, indivduos ou mesmo organizaes tm como base nas suas relaes econmicas o
contrato. A Economia Privada, em regra, contratual.

Noutros casos as cooperativas desenvolvem a sua capacidade numa base comunitria. a


Economia Comunitria, cooperativa ou colectivista.

Existem casos em que as pessoas se organizam em grupos de interesse poltico com o objectivo
de atender a satisfao de interesses sociais recorrendo a poderes de autoridade para atingir tais
objectivos. a Economia Pblica.

Do exposto depreende-se que:

a) A Economia Privada caracterizada pela livre atraco dos agentes econmicos; numa
economia de mercado fixa os preos de acordo com a oferta e a procura existentes; a base fundamental
para o contrato;

21 No tem ainda consagrao generalizada o uso distinto dos vocbulos financial para qualificar as finanas privadas
e financeiro para as finanas pblicas que o Professor Sousa Franco (ob. cit., p. 3) emprega.

19
b) Na Economia Comunitria temos a solidariedade do grupo. Combina-se a propriedade
privada e a propriedade social ou comunitria;

c) Na Economia Pblica temos uma solidariedade organizada e dotada de poder poltico.

O fenmeno financeiro , assim, em sentido lato, o conjunto das modalidades, instituies,


processos, instrumentos e tcnicas que tornam inteligvel a apropriao e utilizao de bens ou meios
econmicos por parte de entidades pblicas, com o objectivo de satisfazer determinadas necessidades
sociais, desenvolvendo uma actividade de natureza econmica.

O fenmeno financeiro um termmetro22 das relaes existentes entre o poder e a sociedade


onde ele se exerce.

Desenrolando-se numa sociedade politicamente organizada tem normas jurdicas que o


enquadram e tem uma natureza multifacetada.

Este conceito , possivelmente, demasiado abrangente se considerarmos que outras reas de


estudo tm zonas de interseco com as Finanas Pblicas. Contudo, trata-se de valorizar, devidamente,
o carcter no exclusivamente financeiro desta actividade, incorporando-lhe aspectos relevantes para a
sua insero no conjunto das cincias sociais.

Como fenmeno social, pode ser encarado sob trs perspectivas: poltica, econmica e
jurdica.

6.1. Perspectiva poltica do fenmeno financeiro

O fenmeno financeiro pressupe um processo organizado e coactivo de determinao,


hierarquizao e satisfao das necessidades pblicas.

22 SOUSA FRANCO, ob. Cit., p. 5.

20
Por isso, em nenhum caso o fenmeno financeiro pode assumir uma posio de completa
neutralidade poltica23 e deixar de reflectir as concepes polticas dominantes no meio social em que se
verifica.

O fenmeno financeiro no uma criao da vontade poltica nos pressupostos a ela ajustveis.

Bem se v que a actividade financeira implica (1) a existncia de necessidades sociais, sentidas
pelos indivduos (elementos integrantes da sociedade) e pela sociedade, ela mesma, e a existncia (2) de
um processo pelo qual so determinadas as necessidades a satisfazer.

No se conclua, porm, ser absoluto que a actividade financeira s possvel num quadro
estadual.

Por exemplo, as comunidades religiosas, organizaes internacionais e entidades infra-estaduais


so capazes de actividade financeira ou quase financeira.

(i) Organizaes religiosas

Em relao s comunidades religiosas, as necessidades colectivas so financiadas atravs de


doaes espontneas, do pagamento de taxas para certos servios, mexendo-se num domnio de
actividade prpria, no recorrendo coaco pblica.

Nem sempre, porm, o elemento coaco, necessrio caracterizao da actividade financeira,


est ausente.

(ii) Organizaes internacionais

23 SOARES MARTINEZ, ob. cit., p. 35.

21
Fora o reconhecimento da existncia de regras internacionais com repercusso na actividade
financeira dos Estados (tratados, convenes, etc.), as organizaes internacionais tm forma de
financiamento e processos internos que se aproximam dos que so prprios dos Estados. Esta
actividade financeira cria as chamadas finanas supranacionais.

(iii) Comunidades infra-estaduais

No esgota o Estado a satisfao das necessidades pblicas. H entidades que exercem uma
verdadeira actividade financeira. Tal o caso dos Fundos (FUTUR, FUNDAC Fundo para o
Desenvolvimento Artstico e Cultural), Empresas Pblicas, Servios e Autarquias locais.

So entidades com autonomia financeira pela qual tm o direito de organizarem oramento


privativo, de possurem receitas prprias e de no carecerem, por isso, de autorizao para a realizao
das suas despesas.

6.2. Perspectiva jurdica do fenmeno financeiro

volta do fenmeno financeiro, criou-se e desenvolveu-se um conjunto de normas jurdicas que


configuram, hoje, regimes prprios, diferentes de direito comum e de outros ramos do direito pblico.

Estas normas regulam a actividade do Estado em dois planos:

a) Plano de organizao e funcionamento do aparelho financeiro;

b) Plano das relaes entre o Estado e os particulares.

neste segundo plano, em que reside a preocupao de dar garantias aos particulares, aspecto
essencial para a defesa dos seus direitos e interesses contra eventuais abusos do Estado.

7. O poder e a economia

22
Por poder deve entender-se o poder poltico, que a forma de organizao do Estado ou, melhor,
a capacidade de influenciar comportamentos. Ligado a este aspecto temos a actividade econmica,
entanto que processo orgnico de satisfao de necessidades humanas mediante afectao de bens
materiais raros a fins alternativos individuais ou sociais, privados, comunitrios ou pblicos.

Daqui resultam relaes, como atrs se disse, de trs tipos que se seguem:

7.1. Ordenao Econmica

A Ordenao Econmica ou domnio da ordenao econmica 24 corresponde funo da


mquina poltica qual compete a definio do quadro geral de natureza jurdica e social em que se
desenvolve a actividade econmica, que inclui a constituio econmica, a legislao econmica, as
directivas e decises concretas da administrao econmica, isto , o aspecto jurdico fundamental como
forma de normar a actividade econmica.

Teremos, neste caso, a poltica financeira de redistribuio pela qual se transfere parte dos
rendimentos dos que se encontram acima da ndia para os que se encontram abaixo da linha dos
rendimentos mdios, isto , d-se dos ricos aos pobres.

Os argumentos para esta redistribuio so vrios:

a) Injustos desnveis de rendimentos que, julga-se, no dependem do esforo ou do


mrito;

b) O carcter desumano da carncia de bens essenciais e do negar-se a dignidade


das pessoas;

c) O inconveniente das consequncias nocivas das situaes de pobreza;

d) A incorreco das diferenas dos pontos de partida, comprometendo e agredindo


uma competio leal.

24 SOUSA FRANCO, A., ob. cit., p. 8.

23
J se v que por mais liberal que seja a filosofia econmica e social de um Estado, daqui resulta
a necessidade de se definir a doutrina ou a poltica econmica e social que dever ser por ele seguida,
por exemplo, se de inspirao abstencionista, se liberal, se socialista ou se intervencionista.

Na poltica econmica e social h, sem dvida, um comportamento, uma actuao interligada do


Estado e dos sujeitos privados.

o Estado, o agente regulador da economia, que deve garantir o cumprimento da actividade


econmica, fazendo valer a norma jurdica econmica.

Este conjunto de normas fundamentais que subordinam a doutrina ou filosofia social a


constituio econmica a partir da qual podem emergir normas que constituem a legislao ou
regulamentao econmica e institucional geral ou perifrica, nomeadamente sectorial (ex.: agricultura,
indstria ...).

Como forma de ordenao temos, ainda, a administrao e a jurisdio exercida pela


Administrao activa ou pelos Tribunais, respectivamente. Sem interferir, directamente, coordena-se e
ordena-se o comportamento dos sujeitos econmicos, definindo e exercitando padres e quadros em
cujo mbito deve livremente desenvolverem-se.

7.2. Interveno econmica

A interveno do Estado na economia poder ser directa ou indirecta, consoante os casos em


que o interesse se mostrar evidente obrigando o Estado a tomar posio.

Com a sua interveno na economia o Estado modifica o comportamento dos restantes agentes
econmicos.

24
A forma mais racionalizada de interveno a poltica econmica. Pela interveno o Estado
altera o comportamento dos produtores e consumidores sem tomar decises sobre a utilizao de bens e
satisfao das necessidades sociais.

A interveno econmica estadual pode, entre outras, ser atravs de:

- Taxas de juro para influenciar o investimento;

- Taxas cambiais para intervir na rea das exportaes e importaes;

- Benefcios fiscais para incentivar o investimento;

- Limites prudenciais, como elementos de persuaso;

- Tabelamento de preos, como medida anti-inflacionista;

- Agravamento ou desagravamento tributrio;

- Fixao de quotas de produo.

Como se v, na interveno o Estado no ele prprio sujeito econmico25.

7.3. Actuao Econmica do Estado

O Estado pode actuar como agente econmico. A extenso dessa actividade , porm, varivel.

H servios que pode entender-se que s o Estado poder garantir aos cidados tais como o
de abastecimento de gua, energia, sade, administrao de justia, defesa e segurana. Na
actividade econmica directa do Estado, o Estado, ele prprio, actua como agente ou sujeito
econmico, formulando escolhas ou opes econmicas no interesse da comunidade.

25 SOUSA FRANCO, A., ob. cit., p. 11.

25
No h fronteiras estanques entre ordenao, interveno e actuao nem mutuamente se
excluem, existindo nos Estados modernos cumulativamente, com graus diferentes, conforme as razes,
objectivos e tempo.

8. Deciso poltica e deciso financeira

As decises tomadas no mbito do poder poltico levantam sempre dvidas quanto sua
validade ou eficincia, na prossecuo dos objectivos do Estado.

No mbito das finanas idnticas dvidas sobre a eficincia das opes do Estado seja qual for a
sua concepo26 ou a sua forma doutrinria27.

A deciso financeira tomada em funo de interesses dos governantes que buscam simpatias e
suporte poltico e, como deciso econmica, que tambm , no est isenta das disputas do poder por
pessoas ou grupos destas.

O cidado deposita o voto para maximizar o seu interesse individual ou dos partidos que apoiam.

Os partidos comportam-se como que num mercado; disputam o monoplio do poder como
concorrentes de oferta relativamente a uma procura expressa no voto dos eleitores 28, predispondo-se a
praticar polticas populistas, antes das eleies, para ganhar a preferncia dos eleitores e polticas
impopulares depois das eleies, em clara confirmao da existncia de ciclos poltico-econmicos. A
determinao da funo de preferncia dos eleitores e da funo de popularidade dos governos,
componente idealista, cria incapacidades e irracionalidades do Estado.

26 Estado soberano, Estado Repblica, Estado de Classe, Estado conglomerado ver SOUSA FRANCO, ob. cit., p.
75.

27 Sem querermos ser exaustivos, podemos ter o Estado patrimonial, Estado-polcia, Estado guarda nocturno, Estado
de servios, Estado providncia, Estado de bem-estar, Estado de desenvolvimento, Estado de Direito Democrtico ou
autocrtico, Estado social, Estado Tecnolgico, Estado de cultura, Estado autoritrio e Estado totalitrio.

28 SOUSA FRANCO, A., ob. cit., p. 85.

26
Os tecnoburocratas condicionam a deciso financeira, pelo seu saber, pelo poder de agenda 29 e
pela sub-regulamentao burocrtica.

O Estado, na sua misso de prosseguir o bem-estar social, tem tomado decises cujo objectivo
fortalecer o seu poder poltico independentemente do resultado de tal deciso.

Noutros momentos, as decises que o Estado toma no mbito das finanas tm a ver com a
anlise dos processos e objectivos na actividade financeira.

No primeiro caso, a deciso poltica tomada por consenso mnimo social30, livre31, implcito ou
explcito, no exerccio da democracia.

No segundo caso (deciso financeira) obedece a princpios da actividade financeira do Estado,


das opes tendentes satisfao pblica das necessidades e ao nvel do sector pblico, em confronto
com o privado, tendo em ateno a base do financiamento disponvel.

A deciso financeira, tendencialmente bipolar, abrange a proviso de bens e o financiamento,


sabido que os bens mercantes (provisionados) so produzidos para o mercado e nele so avaliados e que
os bens colectivos ou pblicos so produzidos fora do mercado e, a maior parte, avaliados atravs de
critrios prprios do poder poltico.

Qual o consenso mnimo social, de que atrs falmos?

29 Levantam problemas, traam alternativas, comandam a execuo e ganham influncia.

30 Um consenso social, segundo o Professor Sousa Franco (ob. cit., p. 88) tem trs caractersticas essenciais: (1) incide
sobre aspectos fundamentais da sociedade, (2) deriva da situao de incerteza (pois caso ela no exista dificulta-se,
impossibilita-se o acordo por sobrevalorizao da sua posio) quanto ao futuro; (3) voluntrio, espontneo, livre e
esmagadoramente unnime.

31 Designa-se de livre o consenso que decorre de um entendimento (voluntrio e unnime) implcito entre a
generalidade dos cidados, individualmente ou organizados em grupo sobre instituies e modos de organizao, como por
exemplo sobre o processo de tomada de decises, isto , sobre a regra de definio de regras.

27
o que abrange as regras fundamentais e instituies da sociedade, tais como a liberdade
econmica e a propriedade privada, a estruturao do Estado limitada aos direitos individuais e
participao dos cidados, atravs da democracia econmica e financeira, da democracia directa, semi-
directa e da co-deciso.

Capitulo III

Os sistemas econmicos: doutrinas e regimes

1. Aspectos gerais e conceitos

A interveno do Estado, utilizando medidas de compensao e utilizando medidas de


compensao e correco, justifica-se pelas limitaes, incapacidades ou falhas 32 do mercado que,
apesar de poder fazer uma eficiente gesto de recursos, no est em condies de fazer a melhor
redistribuio de rendimentos.

Por regime econmico entendem-se todas as formas de articulao estrutural do poder poltico
com a actividade econmica.

Ora, antes interessa, falar do conceito de sistema econmico que cobre realidades diversas.

Partindo de noo fundamental de sistema como sendo o conjunto de elementos unidos por um
conjunto de relaes, teremos que o sistema econmico integra formas tpicas e globais de organizao
e funcionamento da sociedade em geral e da sua actividade econmica em especial33.

32 SOUSA FRANCO, A., ob. cit., p. 17.

33 Para aprofundamento, veja-se SOUSA FRANCO, A., ob. cit., p. 48 e PEREIRA DE SOUSA, Domingos, Finanas
Pblicas, Universidade Tcnica, ISCSP, Lisboa, 1992, p. 59.

28
Quanto ao sistema financeiro temos que ele exerce funes que podem constituir fins possveis
da sua gesto, configurando grandes tipos e efeitos objectivos resultantes do respectivo financiamento,
com destaque para as funes sociais do Estado.

Os sistemas econmicos remontam do perodo pr-industrial e industrial por excelncia,


resultando em sistemas pr-industriais e em sistemas da sociedade industrial.

A revoluo industrial aparece como elemento chave de delimitao do sistema econmico no


tempo, faz a ruptura fundamental, constituindo um marco histrico importante.

Destaque para as alteraes tcnicas e formas de organizao institucional e da actividade


econmica.

De seguida enunciam-se os sistemas econmicos dominantes e as instituies que lhes so


caractersticas.

2. Os sistemas econmicos dominantes na actividade so:

Sistema econmico capitalista

O sistema econmico capitalista tem como base os ideais liberalistas, as regras de iniciativa
privada dos agentes econmicos e a livre concorrncia.

o sistema mais antigo e emerge da revoluo industrial e caracteriza-se por34:

a) Existncia de um conjunto de instituies jurdico-sociais tpicas;

34 SOUSA FRANCO, A., ob. Cit., p. 48.

29
b) Um conjunto de princpios, leis econmicas fundamentais que regulam o funcionamento
da vida econmica;

c) Um mbil especfico das actividades econmicas.

Quanto a instituies

No domnio da produo salientam-se o capital e a empresa. Para o funcionamento do sistema


capitalista integram-se no quadro organizacional:

a) A propriedade privada;

b) Iniciativa privada da qual destaca-se

. liberdade de contratar,

. liberdade de trabalho,

. liberdade de empresa.

Princpios econmicos

Os princpios fundamentais deste sistema so os seguintes:

a) Princpio de mercado, onde se destacam as regras da oferta e da procura;

b) A propriedade privada e a liberdade econmica como condies bsicas para o progresso


e bem-estar social de todo o povo;

c) O lucro como motivao tpica, ao contrrio do que acontece no sistema colectivista.

Regimes

No sistema capitalista temos dois regimes econmicos, a saber:

30
A. Liberalismo; e

B. Intervencionismo35.

2.4.1. O liberalismo

No liberalismo temos como caractersticas as finanas clssicas ou neutrais, com um reduzido


peso do poder poltico na actividade econmica, por entender-se que a economia privada, atravs do
mecanismo dos mercados, pode assegurar o mximo de produo e a recta distribuio do rendimento36.

No liberalismo as finanas pblicas so dominadas pelas seguintes perspectivas:

a) Quanto ao seu lugar e funo: dominam os princpios de privatizao da economia, sector


pblico reduzido, mnimo quantitativo e qualitativo e simplicidade da actividade econmica;

b) Quanto s suas relaes com a economia privada: dominam as ideias de separao entre
finanas e economia, elasticidade dos fenmenos e abstraco econmica do Estado;

c) Quanto estrutura jurdica das finanas: os aspectos principais resumem-se na importncia


da participao democrtica parlamentar na actividade financeira, arbitragem entre o poder pblico e o
direito privado, em ordem a garantir os direitos do homem cidado-proprietrio e o princpio da
legalidade;

d) Quanto configurao dos instrumentos financeiros: a importncia primordial do imposto e


do equilbrio oramental.

2.4.2. O intervencionismo

35 Sobre estes dois regimes, para maiores desenvolvimentos, veja-se SOUSA FRANCO, ob. cit., pp. 50 a 66.

36 Teixeira Ribeiro, ob. Cit., p. 40.

31
No intervencionismo encontramos as finanas activas, modernas ou funcionais37, as quais
so dominadas pelo critrio de interveno do Estado sobre a actividade econmico-social38 com vista a
modificar as condies da economia privada39.

Seguindo o mesmo critrio, vejamos os traos definidores das finanas pblicas


intervencionistas:

a) Quanto ao seu lugar e funo: autonomia do sector pblico (que passa a ter, para alm da
supletiva satisfao das necessidades colectivas, realiza objectivos de poltica econmica e social),
equilbrio entre economias pblica e privada, regra do ptimo (melhor satisfao das necessidades
pblicas e o ptimo social), crescente dimenso, pluralidade e complexidade do sector pblico;

b) Quanto s relaes entre actividade financeira e economia privada: o princpio o da


integrao entre economia e finanas, finanas funcionais (que visam realizar fins financeiros e extra-
financeiros) e finanas activas e o Estado a abandonar a sua passividade e atitude abstencionista;

c) Quanto evoluo das instituies jurdico-polticas: os aspectos de garantia individual e


predomnio parlamentar alteram com o declnio da instituio parlamentar (tecnoburocratizao das
decises) e formas de participao diversificada da sociedade (civil), afirmao predominante dos
direitos econmicos e sociais e limitaes ao princpio de legalidade;

d) Em relao s instituies financeiras assiste-se ao ressurgimento do patrimnio (mobilirio


e imobilirio), saturao fiscal (com o imposto a ter uma utilizao extra-fiscal e subida contnua da
carga fiscal real e psicolgica), limitaes ao princpio do equilbrio oramental com recurso a receitas
no efectivas.

2.5. Intervencionismo stricto sensu e dirigismo

Antes de passar para o estudo de outros sistemas importa sublinhar que no


intervencionismo financeiro devemos distinguir o intervencionismo stricto sensu, no qual o Estado s

37 Finanas funcionais porque a escolha dos instrumentos financeiros depende dos efeitos que cada uma delas exerce
na economia para mais desenvolvimentos, veja-se TEIXEIRA RIBEIRO, ob. cit., p. 43

38 SOUSA FRANCO, A., ob, cit., p. 51.

39 TEIXEIRA RIBEIRO, ob. Cit., p. 41.

32
intervm no caso de o livre comportamento dos agentes econmicos no resultar no progresso e o bem-
estar geral do dirigismo.

No dirigismo o Estado fixa objectivos globais para a actuao econmica e para os


sujeitos econmicos e para os sujeitos econmicos que pautam a sua actividade por aqueles objectivos
fixados para toda a economia.

Trata-se, pois, como diz o Professor Sousa Franco40, de uma diferena qualitativa uma
vez que no intervencionismo preside a ideia de correco enquanto no dirigismo, como a expresso
sugere, h uma clara ideia de direco da economia.

2.6. Principais factores para as finanas modernas

A concepo poltica do Estado actuante, isto , regulador e produtor decorre de vrios factores
que a seguir sumariamente se expem, na linha do Professor Sousa Franco41:

a) Evoluo interna das economias liberais, onde se assiste passagem do sufrgio de


censitrio a universal e ao aumento da interveno das classes mais desfavorecidas, ao aparecimento de
partidos trabalhistas e socialistas, crescente concentrao de empresas, diversificao dos modelos de
desenvolvimento e profissionalizao das foras armadas crescentemente caras;

b) Movimentos doutrinrios e tericos entre as quais as teorias marcantes de Keynes e Wicksell


defendendo a existncia de factores permanentes e fundamentais de desequilbrios na economia que s a
interveno do Estado podia corrigir, e as correntes ideolgicas antiliberais (socialistas e doutrina social
da Igreja);

c) A primeira grande guerra;

d) A necessidade de restabelecimento depois das guerras por entender-se a paz, a abundncia e


a prosperidade bens maiores e mais apetecveis liberdade individual pois, de facto, prefervel
libertar-se da misria do que ter a oferta da liberdade jurdica terica42.

40 Ob. Cit., p. 62.

41 Ob. Cit., p. 58.

42 SOARES MARTINEZ, apud Domingos Pereira de Sousa, ob. cit., p. 74.

33
e) A crise de 1929 e a grande depresso que imps a interveno na economia maioria dos
governos em destacar-se as polticas New Deal que consagraram o afastamento do princpio do
equilbrio oramental, um dos alicerces das finanas clssicas;

f) Novas teorias econmicas em que Keynes, impulsionador do Welfare State, defende a


interveno do Estado para corrigir desequilbrios que conduzem, por exemplo, ao desemprego;

g) As crises do petrleo que demonstraram a necessidade de uma Nova Ordem Econmica


Internacional;

h) Outras, tais como o surgimento dos No-Alinhados (trazendo experincias de novos sistemas
econmicos), as descolonizaes, etc..

2.7. Sistema econmico colectivista

2.7.1. Generalidades

Caracterizam os sistemas colectivos trs traos tais como a apropriao pblica dos meios de
produo, o papel central do plano como super-lei e o interesse estatal, a solidariedade e o bem-estar
colectivo como motivaes dominantes.

O caso paradigmtico o da URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas43, onde por o
Estado ser o principal produtor pergunta-se ser correcto falar da fronteira entre actividade financeira e
economia privada. A resposta afirmativa decorre de se reconhecer que se justifica a distino entre o
sector pblico administrativo e o sector pblico produtivo, entre o oramento e a actividade
empresarial do Estado44.

Embora as instituies sejam idnticas s dos sistemas capitalistas as funes diferem e


passamos a estud-las.

43 Anterior prossecuo dos princpios de glos nost (transferncia) e perestroika (reestruturao) de Mikhail
Gorbatchov.

44 SOUSA FRANCO, A., ob. cit. p. 69

34
2.7.2 Funes dos instrumentos financeiros

A primeira funo dos instrumentos financeiros, na fase revolucionria de implementao do


socialismo, a de desapropriao.

Na fase de transio os instrumentos financeiros visam assegurar actividades colectivas


essenciais no produtivas, o equilbrio sectorial e regional na distribuio dos recursos; o oramento
funciona como instrumento da execuo do plano e de canalizao de recursos estreis para o
funcionamento das actividades pblicas ou socialmente teis.

2.7.3. Caractersticas fundamentais dos instrumentos financeiros

Podem apontar-se como caractersticas fundamentais dos instrumentos financeiros:

a) A relevncia do oramento na execuo do plano;

b) Relevo das receitas patrimoniais;

c) Reduzida presso social;

d) Equilbrio oramental.

Capitulo IV

Conceito, natureza, autonomia e relaes do Direito Financeiro

1. Aspectos introdutrios

35
A actividade financeira do Estado, dada a sua caracterstica especial, envolve, como j se disse,
em virtude da complexidade de interesses em jogo e das estruturas envolvidas, normas jurdicas que
aglutinadas actividade financeira do Estado constituem Direito Financeiro.

As normas do Direito Financeiro abrangem:

a) Organizao e funcionamento interno da actividade financeira do Estado e demais entidades;

b) Relaes financeiras entre o Estado e outras entidades, nomeadamente os particulares.

No primeiro caso temos englobadas as normas de Direito Constitucional e Direito


Administrativo onde se incluem matrias inerentes competncia quanto aprovao do oramento e a
sua autorizao poltica; a fiscalizao financeira e a execuo oramental; o patrimnio e o tesouro do
Estado.

No segundo caso, temos normas relativas ao direito das receitas e financiamento das
necessidades pblicas e que regulamentam os aspectos atinentes ao imposto e outros tributos, ao crdito
pblico, entre outras fontes de receitas do Estado.

2. O conceito de Direito Financeiro

Por Direito Financeiro designa-se o conjunto de normas jurdicas que regulam a actividade
econmica do Estado ou outro ente pblico com vista afectao de bens para a satisfao de
necessidades sociais, isto , as normas que regulam a obteno, a gesto e o dispndio dos meios
financeiros pblicos45 ou, ainda, o ramo do Direito que disciplina juridicamente a actividade do Estado.

O Direito Financeiro regula, pois, mediante um regime prprio, parte46 da actividade financeira
do Estado.

45 TEIXEIRA RIBEIRO, Jos Joaquim, Lies de Finanas Pblicas, 5.a Edio, Coimbra Editora, 1997, p. 46.

46 Dizemos parte porque o Direito Financeiro no o nico revestimento jurdico da actividade financeira, havendo
aspectos deste que se reportam ao Direito Constitucional, ao Direito Administrativo e ao Direito comum.

36
O Direito Financeiro projecta-se para alm de normas internas de organizao, para as garantias
dos particulares e para os princpios da autorizao, legalidade, controlo e interveno judicial47.

A actividade financeira, repete-se, que se concretiza em receitas e despesas que do origem a


complexas arbitragens de interveno nas relaes entre os particulares e o Estado que, num Estado de
Direito, tm que submeter-se a normas jurdicas, e a uma organizao em razo dos fins pblicos.

As normas de Direito Financeiro abrangem as reas seguintes:

(i) Direito Constitucional Financeiro: princpios fundamentais de organizao e


exerccio de poder poltico e da actividade financeira do Estado e a sua estrutura;

(ii) Direito de Administrao Financeira: regula a actividade administrativa financeira


do Estado. Usa como base tambm as normas do Direito Administrativo;

(iii) Direito Patrimonial: normas reguladoras do patrimnio do Estado;

(iv) Direito Oramental: regula o regime geral do Oramento do Estado e a sua execuo;

(v) Direito das Receitas: (Direito Tributrio, Direito Fiscal) que estabelece as regras
quanto ao regime jurdico dos impostos, Direito do Crdito Pblico praticado em regime especial por
entidades pblicas;

(vi) Direito Processual Financeiro: regula a organizao e funcionamento processual da


Administrao e dos Tribunais Financeiros com destaque para os fiscais e os de contas.

3. Natureza do Direito Financeiro

Qualquer que seja o critrio perfilhado o do interesse, o da posio relativa dos sujeitos ou da
qualidade em que intervm na relao jurdica pacfica a qualificao do Direito Financeiro como
um ramo do Direito Pblico.

47 SOUSA FRANCO, Antnio, ob. cit., pp. 97 e ss.

37
certo, pelo que temos vindo a estudar, que este ramo o Direito Financeiro prossegue a
realizao de interesses colectivos, com um dos sujeitos o Estado investido de garantias e poderes
prprios.

A existncia de receitas patrimoniais em regra disciplinadas pelo Direito Privado no retira a


homogeneidade deste Direito to pouco as caractersticas j enunciadas que o enquadram no Direito
Pblico.

4. Autonomia do Direito Financeiro

Controvertido o problema da autonomia do Direito Financeiro havendo os que reclamam a sua


autonomia do Direito Administrativo e os que sustentam a no autonomia.

O Direito Financeiro, tal como qualquer ramo de Direito, caracteriza-se por ter uma funo
prpria de que decorrem contedos e normativos prprios e regimes especficos48, autnomos, coerentes,
axiolgica e normativamente unidos, e por ter instituies e vida prprias.

Estas caractersticas delimitam-no como um ramo de Direito com uma relativa e convencional
autonomia49.

Aos administrativistas dir-se- que apesar de se reconhecer que a actividade financeira uma
actividade poltica e administrativa no pode o Direito Financeiro confundir-se com o Direito
Administrativo, caracterizado pelo poder e autoridade administrativos. O Direito Financeiro, com a
gnese nos sculos XVII e XVIII na Inglaterra, para alm de ser anterior ao Direito Administrativo que
fruto do liberalismo (sc. XIX) resulta da preocupao de delimitar os poderes da Administrao em
relao aos cidados e do primado do Poder Legislativo.

48 Sobre a evoluo histrica do Direito Financeiro: ARMINDO MONTEIRO, Introduo ao Estado de Direito Fiscal
na Revista da Faculdade de Direito de Lisboa, Vol. 6, 1949, pp. e 36 ss; SOARES MARTINEZ, Da personalidade
tributria, Lisboa, 1953, pp. 51 e ss; Elementos para um Curso de Direito Fiscal em Cincia e Tcnica Fiscal, n.o 138
(Junho de 1970), pp. 14-25.

49 No pode falar-se, em bom rigor, de autonomia absoluta, pois o Direito uno e incindvel.

38
Admitida a plurivocidade do termo autonomia importa delimitar que a autonomia que
defendida legislativa, didctica e cientfica, no havendo dvidas que o Direito Financeiro cifra-se na
existncia de leis prprias e de um sistema prprio de fontes, constitui em muitas escolas uma disciplina
especfica no plano curricular dos estudos.

Entende-se, pois, que o Direito Financeiro no estanque, aceitando normas subsidirias de


tratamento das matrias no seu mbito desde que no se confrontem com os princpios prprios do
mesmo.

Apesar disso a autonomia de Direito Financeiro uma questo assente; uma vez igualmente
assente a autonomizao de certos tipos de normas em virtude de sua conexo com uma funo
delimitada.

5. Diviso do Direito Financeiro

A actividade financeira objecto do Direito Financeiro, comporta a obteno de receitas, a


realizao de despesas e a previso e contabilizao daquela e destas, do que pode dizer-se que o
Direito Financeiro contm o Direito das Despesas, o Direito das Receitas e o Direito da Administrao
Financeira.

No Direito das Receitas, por sua vez, podem distinguir-se o Direito Tributrio que regula a
aquisio de todas as receitas coactivas e o Direito Fiscal que regula, em especial, os impostos e o seu
processo administrativo.

6. A relao do Direito Financeiro e outros ramos do Direito

Entre os vrios ramos do Direito no existem compartimentos estanques mas interinfluncia,


quer de solues, quer dogmtica.

O Direito Financeiro tem mais afinidades com os seguintes ramos, de que recebe importantes
contributos:

39
a) Direito Constitucional

Esta relao compreensvel partindo do pressuposto de que a Constituio a mater legis.

b) Direito Administrativo

As relaes do Direito Financeiro com o Direito Administrativo devem-se ao facto de a


actividade financeira implicar o funcionamento dos rgos que se enquadram na Administrao Pblica.

c) Direito Penal

ao Direito Penal que o Direito Financeiro vai buscar os contributos sobre normas punitivas
relativas violao dos seus preceitos.

d) Direito Processual

O Direito Financeiro contm disposies reguladoras das formas de oposio pelos contribuintes
aos actos da Administrao financeira e de aplicao de sanes por violao de leis financeiras.

d) Direito Privado

A relao entre o Direito Financeiro e o Direito Privado, para alm deste ser o Direito Comum,
h aspectos da actividade do Estado que so regulados pelo Direito Privado, tal o caso, por exemplo,
da dos emprstimos pblicos.

e) Direito Internacional

40
Embora ao Direito Financeiro presida o princpio da territorialidade, existem situaes de
convenes bilaterais ou plurilaterais e comunitrias.

Capitulo V

Fontes, Interpretao e Aplicao da Lei em Direito Financeiro

1. Sobre as Fontes

1.1. Noo de fonte

O Direito um subsistema social de interseco entre a normatividade e a realidade em que a


questo das fontes se apresenta como jurstica50.

Mas para no embarcar num recursum ad infinitum, recorrendo doutrina tradicional, diremos
que entende-se por fontes do Direito os modos de formao ou de revelao do direito, isto , aqueles
factos normativos a que se atribui predicados de factos produtores (fontes materiais) de comandos
vinculantes (fontes formais).

So o voluntarismo, o estatismo, o dogmatismo e o formalismo dominantes do pensamento


jurdico contemporneo que a isto nos remetem.

1.2. Fontes em geral

50 BAPTISTA MACHADO, J., Introduo ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1997, p. 153.

41
1.2.1. Enunciao

Entendido, como quisermos, que a expresso fonte no tem significado unvoco, que
plurisignificativa, podemos enumerar as seguintes fontes de maior consenso51 52 53:

- Lei,

- Costume,

- Jurisprudncia,

- Doutrina.

1.2.2. O Costume

Se no considerarmos, como no devemos, certas praxes da Administrao Financeira, como


costume, podemos admitir que o costume no fonte do Direito Financeiro.

1.2.3. Jurisprudncia

Se considerarmos que o Tribunal Administrativo pode produzir assentos que dirimem conflitos
de aplicao contraditria de normas existentes e que eles s cedem perante nova lei, h que considerar
os assentos, com carcter jurisprudencial, fonte de Direito54.

1.2.4. Doutrina

51 BAPTISTA MACHADO, ob. cit., pp. 157 e ss.

52 CASTRO MENDES, J., Introduo ao Estudo do Direito, Lisboa, 1984, p. 90.

53 BRAZ TEIXEIRA, Antnio, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, AAFDL, 1991, p. 25.

54 No se afasta, porm, a questo da sua possvel inconstitucionalidade j que estaria envolvido o exerccio do poder
legislativo por um rgo jurisdicional.

42
Ao exemplo de certos perodos do Direito romano em que a certos jurisconsultos era atribuda
uma autoritas ou jus publici respondendi 55 h pareceres hoje de cultores de Direito que tm fora
vinculante para casos que lhe sejam posteriores.

1.3. Fontes do Direito Financeiro, em especial

Das tradicionais fontes de Direito apenas a lei que pode ser apontada como a fonte
intencional imediata56 por excelncia, justificando-se o estudo das suas diversas manifestaes:

1.3.1. Constituio

A Constituio formal traa os princpios fundamentais da organizao financeira.

Apesar de poder dizer-se que a nossa Constituio prdiga em formulaes financeiras


podemos falar duma constituio financeira com normas preceptivas e pragmticas.

1.3.2. Tratados internacionais

Os Acordos internacionais, em particular os relativos integrao econmica, so importantes


fontes do Direito Financeiro, pesar de lhes ser reconhecido o seu carcter eminentemente interno.

1.3.3. Lei

55 BAPTISTA MACHADO, J., ob. cit., p. 163.

56 Para mais desenvolvimentos, ver nosso Introduo ao Direito Fiscal, pp. 45 a 72, W&W Editora, 2000.

43
Da constituio resulta que h uma reserva absoluta de lei formal, em matria estritamente
financeira, como a aprovao do oramento e do relatrio da sua execuo, a definio das bases da
poltica de impostos (respectivamente alneas h) e j) do n.o 2 do Artigo 135 da Constituio da
Repblica de Moambique).

Em virtude desta determinao constitucional temos como princpios disposies legais as


relativas ao SISTAFE, sobre o Tribunal Administrativo (na sua qualidade de Tribunal de Contas), sobre
as finanas autrquicas; so diplomas to fundamentais e estruturantes que defendemos a sua incluso
na constituio financeira material.

1.2.5. Decretos

Tem cabido ao Conselho de Ministros, atravs de Decretos, regulamentar a produo legislativa


da Assembleia da Repblica.

1.2.6. Regulamentos

No s porque os decretos remetem certa regulamentao ao Ministro mas tambm porque


rgos infraestaduais. como as Autarquias Locais podem no mbito do exerccio do poder
descentralizado disciplinar certas matrias com relevncia financeira, podamos incluir o Regulamento
como fonte de Direito Financeiro. A Regulamento pode apresentar-se revestido de Postura, Resoluo,
Circular, Diploma Ministerial. O certo que no poder disciplinar matria exclusivamente reservada
pela Constituio lei, por esta reservada aos Decretos, nem pode contrariar o que nelas se estatui.

2. Interpretao e integrao de normas financeiras

Como ressalva de alguma limitao especialmente consagrada (na Constituio ou na Lei)


quanto analogia, as normas fiscais so interpretadas e tm as suas lacunas integradas no respeito aos
princpios, respectivamente, dos artigos 9 e 11 do Cdigo Civil que aqui se do por reproduzidos:

44
Sobre a interpretao e integrao de normas financeiras de natureza fiscal, h que considerar
que as normas fiscais so Direito Financeiro especial mas no excepcional; defende-se que atento o
sentido teleolgico das suas normas, as leis fiscais interpretam-se como quaisquer outras leis, no
havendo preconceitos ou princpios pr-ordenados que lhe levem a destruir o princpio da legalidade57.

3. Aplicao das normas financeiras no tempo e no espao

3.1. Aplicao no tempo

A doutrina dominante e a que ns seguimos e respeitamos no sentido de a aplicao das


normas financeiras no tempo dever seguir as regras dos artigos 12 e 13 do Cdigo Civil.

3.2. Aplicao no espao

Da aplicao das normas fiscais no espao defende-se o princpio fiscal da territorialidade58 59.

PARTE II

Instituies Financeiras

Captulo I

Aspectos gerais

57 Para mais desenvolvimentos, ver nosso Introduo ao Direito Fiscal, ob. cit., pp. 86 a 90.

58 SOUSA FRANCO, A., ob. cit., p. 107.

59 BRAZ TEIXEIRA, ob. cit., p. 44.

45
1. Introduo

O Estado tem a sua actividade centrada no sector pblico, no apresentando a


homogeneidade que lhe caracterstica no liberalismo.

As finanas pblicas, hoje, so bem estudadas compreendendo as instituies, sua


organizao e a capacidade financeira, esta consubstanciada na autonomia perante o Estado.

As instituies so formas culturais por que o Homem tende a organizar-se em sociedade


para, luz da experincia passada e dos fins em cada momento a prosseguir pela colectividade, melhor
realizar o bem-estar geral.

As instituies financeiras so o modo de como se encontra organizado o Estado, de


como este racionaliza e controla o processo social e concretiza a actividade financeira em prol do bem-
estar.

2. Descentralizao60

Com a descentralizao procurara-se, na perspectiva da eficincia, uma melhor


ordenao de recursos ou, na de justia, a gradual limitao das desigualdades e, na perspectiva
organizacional, uma busca de novos modelos de organizao social que no se conformam com a
democracia representativa ensaiada pela participao eleitoral.

A descentralizao desenvolve-se com o Estado neo-liberal ou ps-liberal que


progressivamente assume um crescente nmero de variadas e complexas funes, como forma de evitar
a congesto dos canais de comunicao e tem vindo a afirmar-se acentuadamente, no s como sintoma

60 Esta abordagem sustenta-se no nosso trabalho de fundamentao da nossa proposta de dissertao do Doutoramento
pela Faculdade de Direito da Universidade (Clssica) de Lisboa Um contributo para uma teoria de Descentralizao
Financeira em Moambique -.

46
evidente da crise do Estado Nacional como uma das vias de a ultrapassar61 62 assegurando, atravs do
regionalismo, a compatibilidade entre vrios particularismos 63 ; mas surge especialmente ligada aos
problemas do desenvolvimento e necessria vertente participativa do mesmo.

No se ignora, todavia, que o processo de descentralizao complexo, difcil, moroso e


ideolgica e politicamente marcado por posies extremadas entre o descentralizador e o
descentralizado, mas considera-se que a descentralizao sempre uma forma de contrariar especiais
dificuldades, resultantes de distncias, assimetrias, razes geogrficas, econmicas, tnicas e histricas
desfavorveis.

Tem-se, por outro lado, conscincia de que ainda mais complexa a descentralizao no
domnio econmico e financeiro, que tem de ser feita garantindo que a atribuio de significativos
poderes e meios financeiros aos entes descentralizados no pode esquecer a necessidade de no destituir
os Estados de meios e instrumentos econmico-financeiros essenciais.

2.2. Conceito de Descentralizao

A descentralizao ... cria quadros adequados ao desenvolvimento de frmulas de participao


das populaes na vida pblica 64 na medida em que facilita a institucionalizao da participao
destes na vida administrativa local65, cujos problemas esto mais ao seu alcance e compreenso.

A descentralizao um vector da democracia que garante a participao dos citadinos, a


pluralidade de expresso e a realizao dos seus interesses e opinies de que, equilibradas, resulta a

61 PAZ FERREIRA, Eduardo, As Finanas Regionais, Estudos gerais, Srie Universitria, Imprensa nacional Casa
da Moeda, 1985, p. 25.

62 , neste sentido, elucidativa a seguinte declarao do Presidente DE GAULLE: O esforo multissecular de


centralizao que foi durante longos anos necessrio para reduzir e manter a unidade apesar das diferenas entre provncias,
daqui em diante, j no se impe, pelo contrrio, so as actividades regionais que aparecem como caminhos do poder
econmico de amanh Jean Jacques Dayries: La rgionalisation, Paris, 1978.

63 ORTEGA e GASSET, Espaa Inventebrada, 10 ed., Madrid, 1957, pp. 57 e ss.

64 MACHADO, Joo Baptista, Participao e descentralizao, desenvolvimento e neutralidade na Constituio de


1976, Coimbra, 1982, p. 55.

65 Ibidem.

47
expresso verdadeira da vontade geral66. Daqui entender-se a existncia de relao constante ... que se
verifica entre os fenmenos de liberdade poltica ou de democracia (...) e os fenmenos de autonomia,
de descentralizao, de criao de poderes distintos do poder central67.

O termo descentralizao comporta, por outro lado, vrias modalidades e graus que,
combinados, resultam em inmeras variantes.

Ele cobre um conjunto de relaes intergovernamentais que podem manifestar-se atravs


da descentralizao, da delegao ou atravs da devoluo68 69. A devoluo pode ser parcial70 ou total.

Na verdade, embora a descentralizao pressuponha sempre personalidade jurdica das


entidades beneficirias e eleio dos rgos dessas entidades pelos cidados da rea sobre a qual esses
rgos desenvolvem as suas competncias, h aspectos que no constituem seu atributo obrigatrio,
dependendo a sua efectiva consagrao de uma opo legislativa.

E o que acontece quanto ao tipo de descentralizao: s administrativa? Financeira


tambm? Ou tambm poltico-administrativa?

66 SOUSA FRANCO, A., Colquios ..., ob. cit., p. 13.

67 MIRANDA, Jorge, Colquio Que lies se podem tirar de uma experincia de 18 anos, ob. cit., p. 48.

68 Richard Bird et Franois Vaillancount, Descentralization financire et pays en dvllopement: concepts, mesure et
evaluation Revue dnalyse conomique, Vol. 74, n 3, Septembre 1998, pp. 343-362.

69 A descentralizao permite acelerar as tomadas de decises e de meios, tendo em conta as preferncias locais. A
delegao consiste no estabelecimento de agentes locais que exercem funes governamentais em nome do Estado,
reduzindo o nmero de funcionrios. A devoluo mais prxima do sentido da descentralizao.. Esta pode ser no seio
de um Estado constitucionalmente unitrio ou federal. Num Estado unitrio a descentralizao no seno um meio de
partilha de poderes e responsabilidades entre o governo central principal, e o governo local agente, numa perspectiva de
cima para baixo.

No federalismo, uma perspectiva de baixo para cima, so os governos locais que criam um Estado.

No domnio das relaes financeiras, pode falar-se do federalismo financeiro ou de finanas federais. No primeiro
o Estado define as regras operacionais e financeiras e supervisa. No segundo existe autonomia influenciada pela diversidade
etnolingustica e econmica.

70 Sendo comparvel com a regionalizao, esta entendida como autonomia constitucionalmente conferida a entes
pblicos territoriais em ordem prossecuo de interesses prprios das respectivas populaes, com dimenso de
antagonismo de base electiva, isto , governo prprio e com funes polticas e legislativas.

48
A descentralizao ser administrativa se s entidades autnomas forem atribudas
apenas competncias para tomar decises definitivas em matria administrativa.

A descentralizao ser tambm financeira se, para alm da tomada da deciso


administrativa, a entidade autnoma dispuser de meios financeiros prprios, patrimnio prprio e
oramento prprio, capazes de sustentar a execuo dessa deciso administrativa.

A descentralizao ter natureza poltico-administrativa se entidade autnoma forem


reconhecidas competncias para tomar decises de poltica geral atinentes ao territrio sob a sua
jurisdio, eventualmente expressas atravs de leis regionais que rivalizam com, ou que excluem a lei
nacional em aspectos de interesse especfico da regio.

A descentralizao poltico-legislativa resulta normalmente na criao de regies autnomas,


possuidoras de mini-estatutos constitucionais prprios, como as que existem, apenas para citar alguns
exemplos, em Espanha, na Itlia, na Frana e em Portugal71.

2.3. Problemas da descentralizao

A descentralizao, com as suas variantes, cria problemas de natureza vria, tais como saber

(i) Das formas de controlo, deciso e responsabilizao,

(ii) dos recursos financeiros a disponibilizar,

(iii) do patrimnio,

(iv) das dvidas,

(v) da(s) poltica(s) econmica(s)72,

71 Em Moambique, a Constituio veda este terceiro tipo de descentralizao, na medida em que, para alm de
expressamente declarar o Estado moambicano um Estado unitrio (art 1), taxativa na entrega dos poderes legislativos aos
rgos de soberania, maxime a Assembleia da Repblica.

49
(vi) da democracia interna a instalar nas instituies,

(vii) dos direitos do homem no que toca liberdade e prestao ou participao so


efectivadas em cada nvel descentralizado,,

(viii) dos conflitos decorrentes da inter-relao e coordenao,

(ix) dos conflitos de poderes financeiros,

(x) da insuficincia da articulao do sistema jurisdicional.

A estes problemas acresce ou pode acrescer o risco de sobrecarga de pesos financeiros sobre o
cidado e a desarticulao de estruturas burocratizadas que podem conduzir a uma assocializao73,
resvalar num estatismo dissimulado, anrquico e difuso ou na simples dissoluo do Estado-Nao, das
identidades nacionais conducentes ao afogamento das diferenas autonomizantes, estruturao do
Estado, risco que, alis, tambm se corre com o excesso de Estado.

2.3. Descentralizao financeira

I. Por descentralizao financeira entende-se a repartio de servios pblicos e a


organizao de rendimentos74 financeiros entre o Estado e as colectividades locais75.

A par das motivaes polticas subjacentes em decises de descentralizao, h razes de ndole


econmica ao reconhecer-se que com ela se criam nveis adequados de prestao de servios pblicos
acompanhados de um aumento de bem-estar das populaes vizinhas.

76
na prestao
local de servios exige a coexistncia de uma entidade estatal ou que no adopta um fiscal federalism77.

72 Preferimos falar de polticas econmicas na medida em que existiro mais do que uma em virtude dos nveis de
deciso que sero, tambm, mais do que um.

73 Uma socializao que no traz consigo a rica cadeia de articulaes sociais.

74 Em muitos pases incluem-se os rendimentos do campo fiscal.

75 Este conceito sobrepe, pois, definio de um campo de recursos prprios das colectividades locais e a
identificao de um campo de recursos partilhados entre o Estado e as colectividades locais e as transferncias de recursos do
oramento do Estado para o das colectividades locais.

50
A opo por um determinado tipo de descentralizao tem, pois, a ver com o princpio de compound78
econmico e poltico que permite, ademais, uma competio financeira entre os vrios entes
descentralizados, no interesse do Estado e uma interpretao mais fcil das preferncias dos membros da
comunidade79.

Se certo que este princpio do compound justifica a tendncia para a descentralizao


financeira, tambm a ele so apontadas razes da centralizao80 81.

A descentralizao, em particular a financeira, no tem configuraes e caracterizaes


estanques e precisas, sendo enriquecida por novas experincias, nem todas conhecidas com xito, e
outras que desembocam em solues hbridas, verdadeiras negaes da dicotomia municipalismo-
federalismo, traado pelas geometrias constitucionais, ou verdadeiras solues compromissrias.

Com a existncia ou emergncia de um forte e afirmado Direito Comunitrio, os Estados, eles


prprios, exercero no s no domnio jurdico-financeiro, um poder descentralizado pelos super ou

76 PAZ FERREIRA, Eduardo, Estudos de Direito Financeiro, Regime, Jornal de Cultura, Vol I, 1995, p. 20.

77 Assim designado todo o sistema de financiamento de todos os nveis descentralizados de Governo em que um
indivduo participa e sujeito nas decises relativas s receitas e despesas de mais do que uma entidade sobreposta,
conforme Eduardo Paz Ferreira citando Dallera Boccacio, ob. cit., p. 20.

78 Princpio pelo qual um colectivo s consegue utilizar receitas restritas de uma maneira efectiva, se os que utilizam,
pagam, decidem e oferecem os bens pblicos so conhecidos e esto ligados entre eles de maneira judiciosa (Federalisme,
Premiers Resultats et une Analyse Empirique, in tude de Finances Publiques Offerts a Paul Marie Gaudemet, cit) apud
Eduardo Paz Ferreira, ob. cit., p. 21.

79 At porque se estar em face de uma situao de homogeneidade de preferncias, tanto mais marcadas quanto se
verifique o efeito voting with the feet, ou seja, de transferncia dos eleitores para as comunidades em cujo padro de
despesa mais se reconhecem, teorizado por Charles Tiebout, An common theory of desecentralization, in Public Finance,
Needs, Nources and Utilization, Princetown, 1961, A pure Theory of Local Expediture, Journal of Political Economy, n.o
64, 1956.

80 Neste sentido, escreve Mario Rey: O Estado keynesiano, o Estado Social, configura-se sobretudo como um Estado
centralizador. Nas concepes keynisianas, o governo central, transformado em banqueiro do sistema econmico, assumiu a
tarefa da manuteno do equilbrio social e econmico, tornando-se o promotor, o regulador e tambm o arquitecto de bem
estar da Nao. Com as amplas intervenes sobre a carteira dos indivduos e com a responsabilidade de lhes assegurar
trabalho, instruo, sade e segurana, o Estado central encarnou a viso de Jeremy Bentham de um governo cuja tarefa
promover a felicidade da sociedade com prmios e penas (in Il Finanziamento degli enti sub-centrali di Governo verso una
revisione della teoria del federalismo fiscale, Revista di Diritto Finanziario e Scienza della Finanze, Ano XLIX (1990), n 1).

81 A afirmao do Estado de Bem Estar Social com as suas funes extra-financeiras determinaram que o Estado
avocasse para si o papel de (re)distribuio da riqueza e estabilizao econmica, para o que aos entes descentralizados, infra-
estaduais, transferiu as receitas devidas.

51
supra-Estados Unio Europeia, Unio Africana -, para citar estes exemplos de verdadeira
descentralizao exterior ao Estado diferente da regionalizao, federalizao ou do poder local 82 e
iniciada pela integrao financeira supra-estadual ou supra-nacional.

II. O nosso legislador estabelece que o regime geral de administrao financeira dos
servios ou unidades orgnicas do Estado o da autonomia administrativa [Artigo 15 do Regulamento
do Sistema de Administrao Financeira do Estado (Decreto n.o 17/2002, de 27 de Junho)]83 e que a a
autonomia administrativa e financeira constitui um regime excepcional (Artigo 19 do Regulamento do
SISTAFE)84 que concede s entidades dela dotadas personalidade jurdica e patrimnio prprio (Artigo
20 do mesmo Regulamento).

82 Estes conceitos nem sempre exprimem as mesmas realidades. Sobre isso, diz o Professor Paz Ferreira, ob. cit., pp.
21 e 22: ... sendo evidente que quando a Comunidade Econmica Europeia utiliza a palavra regionalizao para designar
uma unidade administrativa distinta, levanta problemas econmicos especficos, est longe do sentido dado expresso em
Itlia, onde se contempla com a mesma palavra certas pessoas colectivas pblicas de base territorial e dotadas de um certo
grau de autonomia poltica (...) no so, portanto, pequenas as dificuldades terminolgicas com que se depara o investigador
destas matrias ....

83 Nos termos do mesmo Regulamento, Artigo 16, eis as caractersticas da autonomia administrativa:

a) atribuio de competncias aos dirigentes para, nos termos da lei, autorizar a realizao de despesas de gesto
corrente ou relativas a planos e projectos aprovados, bem como o seu pagamento;

b) A desagregao das dotaes oramentais na tabela da despesa;

c) Pagamento das despesas efectuadas pela Tesouraria do Estado mediante a utilizao das formas de pagamento
do Tesouro, depois de autorizada a libertao de meios;

d) Obrigatoriedade de publicao, no Boletim da Repblica, at trinta dias aps a aprovao, de todas as alteraes
oramentais;

e) Obrigatoriedade de prestao de contas pelos responsveis pela direco e gesto oramental, ao Ministro de
tutela e s entidades competentes do SCP.

84 A autonomia administrativa e financeira, nos termos do Artigo 6 da Lei do SISTAFE a capacidade reconhecida
por lei a uma entidade pblica, dotando-a com poderes para praticar actos administrativos definitivos e executrios, no
mbito da respectiva gesto administrativa e financeira corrente. Nos termos do Artigo 22 do Regulamento do SISTAFE e
para efeitos de gesto financeira, a autonomia administrativa e financeira tem as seguintes caractersticas:

a) atribuio de competncias aos dirigentes para, nos termos da lei, autorizar a realizao de despesas e
efectuar a cobrana das receitas;

b) dotaes oramentais constitudas por valores globais no Oramento do Estado;

c) utilizao das receitas prprias, obedecendo ao mecanismo de contas de ordem, nos termos do presente
Regulamento;

d) oramentos privativos, com tabelas de receitas e tabelas de despesas devidamente discriminadas e


publicitadas;

52
2.4. O sector pblico

2.4.1. O sector pblico empresarial

A descentralizao no se esgota na descrio atrs feita, podendo revestir-se no que


denominado de sector pblico85 empresarial86 cuja actividade dominada por critrios econmicos em
que preside o lucro.

A dimenso do sector pblico deriva duma opo bipolar entre o recurso actividade pblica ou
actividade privada.

2.4.2. A autonomia

A autonomia que, como j se viu, definida em contraposio com a soberania estadual, pode
ter vrias modalidades que conduzem s caracterizaes seguintes:

- autonomia patrimonial de gozo87 ou de exerccio88;

e) pagamento directo das suas despesas;

f) obrigatoriedade de publicao no Boletim da Repblica, at trinta dias aps a aprovao do seu oramento
privativo, devidamente discriminado e de todas as alteraes oramentais;

g) obrigatoriedade de prestao de contas dos responsveis pela direco e gesto oramental, ao Ministro da
tutela, s entidades competentes do SCP e ao Tribunal Administrativo;

h) dever de, no pagamento das suas despesas, utilizar, primeiro, as receitas prprias e, s depois, as
provenientes do Oramento do Estado ou outro ente pblico.

85 O sector pblico deve ser entendido como um conjunto de actividades econmicas exercidas por entidades pblicas
ou administrativas.

86 Em contraposio com o sector administrativo (que no coincide com a Administrao Pblica) no qual assiste-se a
uma actuao econmica do Estado segundo critrios no empresariais) fora do mercado ou atravs do condicionamento
(inter alia, estmulo, apoio, cooperao, imposio, proibio ou punio)

53
- autonomia oramental89;
- autonomia de tesouraria90;
- autonomia creditcia91.

So vrias as formas de autonomia financeira, podendo implicar oramentos privativos


parcialmente justapostos ou dependentes do Oramento do estado e sujeitos s regras de contabilidade
pblica.

2.4.3. Segurana social

A probabilidade de verificao de eventos danosos aos membros da colectividade risco social


acompanhada da reduo da capacidade de cobrir a sua subsistncia cria a necessidade duma
proteco social apta a cobrir por prestaes compensatrias as carncias sociais.

Estas carncias, antes cobertas pela piedade, caridade e solidariedade familiar, grupal,
profissional, classista ou religiosa hoje passaram a ser cobertas por mtuos de seguros e por montepios
(associaes de confrarias) e mais recentemente, numa concepo universalista 92 assistencialista 93 e
laborista94.

87 Os rgos do ente autnomo esto dotados dos poderes necessrios para administrar o patrimnio de que dispe a
pessoa descentralizada.

88 A competncia do ente autnomo circunscreve-se gesto do patrimnio alheio.

89 A autonomia oramental uma desoramentao que pode ter a forma de independncia oramental. Para mais
desenvolvimentos, ver SOUSA FRANCO, A., ob. cit., p. 155.

90 Capacidade de gerir autonomamente os recursos monetrios prprios.

91 Capacidade de assumir dvidas.

92 Pela qual se reconhece a todos os cidados o direito a um mnimo vital e social.

93 Inspirada pelo regime de esquema mnimo de proteco social, quando solicitada e discricionariamente reconhecida
a necessidade.

94 Defendendo a continuidade de rendimentos anteriormente percebidos na fase activa do trabalhador.

54
A segurana social, entre ns o Instituto Nacional de Segurana Social, uma manifestao de
descentralizao financeira.

2.4.4. Sector Empresarial

A par da segurana social a descentralizao manifesta-se atravs do sector empresarial do


Estado que constitudo por empresas cuja orientao, controlo, tutela ou superviso depende do
governo e da administrao central95 do Estado e que tem como unidade bsica a empresa pblica96 que
podem ser perfeitas97 ou imperfeitas98.

CAPTULO II
As instituies financeiras

1. Conceito

As instituies financeiras finalistas concretas e variveis so formas culturais que luz


da experincia e dos fins definidos para o Estado e tendo em conta o sistema econmico poltico e
scio-cultural que adopta, racionalizam e controlam o processo social de exerccio da actividade
financeira99.

95 No inclui, por isso, o sector empresarial autrquico (alnea j) do n.o 3 da Lei n.o 1/97, de 18 de Fevereiro; e artigo
35 da Lei n.o 11/97, de 31 de Maio)

96 Lei n.o 17/91, de 3 de Agosto. A empresa pblica tem uma determinada relao com o Estado tendo este controlo,
gesto ou maioria de capital social aspecto que, ao ser o mais claro vnculo de dependncia orgnico-funcional no sector
pblico torna inequvoca a publicitao EP(caractersticas jurdicas e scio-polticas de entidade).

97 So perfeitas quando dotadas de personalidade jurdica, ampla autonomia (administrativa, patrimonial e financeiro)
e aptas a prosseguir objectivos scio-econmicos do estado.

98 Podem ser apontadas como imperfeitas os servios municipalizados e o Servio Nacional de Totobola e Lotarias de
Moambique.

99 Segundo os ensinamentos do Prof. SOUSA FRANCO (ob. cit.,, p. 241) so instituies de enquadramento aquelas
que, diferentemente das instrumentais (meios e instrumentos financeiros) determinam como se forma e exercita no domnio

55
2. Instituies de enquadramento enumerao

As principais instituies de enquadramento so as seguintes:

- a Constituio financeira,
- os rgos de deciso financeira (decisores financeiros),
- o aparelho financeiro (administrao e gesto),
- os planos financeiros (Oramento e Plano Econmico),
- o patrimnio pblico (o acervo estatal),
- o tesouro pblico (instituio de gesto dos meios monetrios do Estado),
- o crdito pblico.

3. Instituies de enquadramento caracterizao

3.1. Constituio Financeira

I. A constituio que comeou por ser um conjunto de regras orgnicas reguladoras da


atribuio e do exerccio do poder politico100, hoje ela contm a definio de ordenamento essencial da
actividade social e econmica 101 podendo-se, ento falar de constituio programtica ou de
constituies poltico-sociais onde se incluem as constituies econmica, social e cultural.

financeiro, a vontade poltica do Estado, no respeito pela sua estrutura interna, pelo tipo de relaes que tem com a
sociedade e pelos direitos dos cidados.

100 OLIVEIRA MARTINS, Guilherme, Constituio Econmica, 1o. volume. AAFDL, 1983, p. 5.

101 ANDR e HAURIOU e JEAN GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, 7a. Ed. Montchestien,
1980, pp. 78 e ss.

56
na constituio econmica, que corresponde ao conjunto de normas fundamentais por que se
regem a organizao e funcionamento econmico de uma comunidade poltica 102 que podemos
distinguir trs aspectos fundamentais103:

a) a constituio scio-econmica, relativa ordenao das relaes entre vrios sujeitos na


partilha de meios escassos para satisfao de necessidades crescentes;

b) a constituio econmica stricto sensu, que se debrua sobre a ordenao judicial da


actividade econmica, e

c) a constituio financeira pblica cujo encargo a ordenao da actividade financeira do


Estado para a satisfao das necessidades colectivas.

II. A Constituio financeira o conjunto dos princpios bsicos marcados por


constitucionalidade formal ou simplesmente material, que presidem organizao, funcionamento do
sistema financeiro e que, por isso, tm preeminncia sobre as demais fontes normativas104 105 106 107.

102 OLIVEIRA MARTINS, ob. cit., p . 10.

103 SOUSA FRANCO, A., Noes de Direito da Economia, AAFDL, 1982, p. 91.

104 SOUSA FRANCO, A. L., Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Vol. I, 4.a Edio, 1993, p. 244, Sistema
financeiro e constituio financeira no texto constitucional de 1976 em Estudos sobre a Constituio, Vol. III, 1979; idem,
A reviso da constituio econmica, separata da Revista da Ordem dos Advogados, 1982 pp. 21-3; e Sobre a constituio
financeira de de 1976-82, Estudos ed. Do Centro de Estudos Fiscais, 1983 (separata). Tambm o Prof. TEIXEIRA RIBEIRO
tem escrito sobre a matria no Boletim de Cincias Econmicas, de Coimbra: As opes fiscais da Constituio, 1978; O
sistema fiscal na Constituio revista 1982; O imposto de rendimento pessoal e a discriminao dos rendimentos1985;
As alteraes Constituio no domnio das Finanas Pblicas, 1983; Os poderes oramentais da Assembleia
Nacional1971; Os poderes oramentais da Assembleia da repblica1987.

105 G. DOLIVEIRA MARTINS, Lies sobre a constituio econmica portuguesa. II A constituio financeira,
AAFDL, 1984-1985.

106 GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa anotada, I Vol., 2.a ed., 1984,
maxime, pp. 459-473.

107 JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Vol. I, Tomo II, 1981, pp. 339 ss. (reeds.).

57
A constituio financeira (pblica) corresponde pois ao conjunto de princpios e normas
fundamentais por que se regem juridicamente, numa comunidade poltica, a organizao e o
funcionamento respeitantes actividade econmica dos entes pblicos que afectam bens ou meios
econmicos prprios satisfao das necessidades que lhes esto confiadas108.

A constituio financeira deve articular-se com a constituio poltica109, econmica, social e


cultural.

III. A constituio financeira pode ser formal ou material.

A constituio financeira formal aquela que resulta do texto constitucional, isto , o


conjunto de normas constantes do texto da Constituio ou que sejam dotadas dos seus requisitos
formais.

As nossas constituies, quer a Constituio da Repblica Popular de Moambique (1975) quer


a Constituio da Repblica de Moambique (1990) tm sido bastante prdigas em formulaes de
natureza essencialmente financeira:

a) Art. 50, relativo criao e alterao de impostos;


b) N.o 2 do Art. 135 relativo deliberao pela Assembleia da Repblica sobre o Plano e
Oramento do Estado e do respectivo relatrio de execuo, alnea l) e sobre a sua competncia para
definir as bases da poltica de impostos alnea j);
c) A competncia do Conselho de Ministros para preparar o Plano e Oramento do Estado e
para execut-lo, aps aprovao pela Assembleia da Repblica (Art. 153, n.o. 1, alnea d);

108 OLIVEIRA MARTINS, Constiuiao Financeira, 2o. Volume, p. 5.

109 A constituio poltica e social baseia-se nos seguintes princpios:

a) Independncia E SOBERANIA (Art. 7 da CRM);

b) Dignidade da pessoa humana (Art.s 70 e 71 da da CRM);

c) Democracia poltica representativa, electiva e pluralista (Art.os 30, 31, 33 e 34, 68, 73, 76 e 77 da CRM);

d) O princpio teleolgico da construo de uma sociedade livre, justa e solidria (em geral o At. 6 da CRM);

e) Princpio da descentralizao financeira (Ttulo IV e em particular os Art. 181 e 183 da CRM).

58
d) A competncia do Tribunal Administrativo para a apreciao das Contas do Estado
(alnea e) do n.o. 2 do Art. 173).

Assim, afora o princpio da legalidade que explcito no Art. 50, o princpio da anualidade, cuja
violao acarretaria uma inconstitucionalidade directa, no seno implcito no texto constitucional. A
aprovao anual do oramento aponta, atravs da periodicidade oramental, que anual, ao princpio da
anualidade.

um princpio que, apesar de apenas implcito, est dotado dos requisitos formais como se de
texto constitucional formal fizesse parte.

IV. S para referir exemplos inconfundveis, apontaremos como fazendo parte da


constituio financeira a Lei de Enquadramento Oramental e da Conta do Estado, Lei n. 15/97, de 10
de Julho, a Lei n. 16/97, de 10 de Julho, nos aspectos relativos ao n. 2 do art. 10 sobre o Regimento da
organizao, funcionamento e processo da 3a. Seco do Tribunal Administrativo, o Art. 3 da Lei n.
14/97, de 10 de Julho, sobre a Conta do Estado e, ainda, a Lei de Bases de Sistema Tributrio (Lei n.
15/2002, de 26 de Junho), Lei n.o 11/97, de 31 de Maio, sobre as Finanas Autrquicas e a Lei n.
4/2000, de 12 de Fevereiro, que cria o Sistema de Administrao Financeira do Estado.

Podemos seguramente referir como fazendo parte da constituio financeira o artigo 38 in fine
(no que diz participao dos cidados e utilizao eficiente dos recursos como o meio para melhoria
das condies de vida do povo); o artigo 41 que define o papel promotor e regulador do Estado para
alcanar a satisfao das necessidades bsicas da populao e promoo do bem-estar social; artigo 49
que estabelece a actuao e a interveno do Estado na economia; artigo 50 sobre o princpio de
legalidade dos impostos, artigo 66 sobre o princpio da igualdade dos cidados; alnea h) do n.o 2 do
artigo 135 sobre o princpio da anualidade ou da autorizao anual de cobrana; e os j referidos artigos
193 sobre o princpio da descentralizao financeira; os princpios da boa f e segurana jurdica
consubstanciados, respectivamente, pelos artigos 207 e 209.

V. A constituio financeira material integra o ncleo fundamental de normas e princpios


que regem o sistema e as instituies financeiras, quer resultem quer no do texto formal da constituio,
sejam ou no dotados de estabilidade.

59
Da constituio financeira material fazem parte as regras bsicas, com uma significativa
importncia, cuja articulao interpretativa com as regras e princpio da constituio formal permite a
compreenso do ordenamento jurdico financeiro110.

A constituio material permite o desenvolvimento de uma concepo dialgica do Direito em


oposio aos entendimentos directivos111.

3.2. rgos de deciso financeira

Na actividade financeira compete aos seguintes rgos sociais tomar decises financeiras
fundamentais:

a) No plano do Estado

O rgo de conformao global 112 e orientao geral , por excelncia, a Assembleia da


Repblica113.

O Governo, no exerccio do seu poder subordinado e delegado tem tambm uma aco
conformadora.

b) No plano da Administrao

110 por essa razo que OLIVEIRA MARTINS (ob.cit, p. 12) fala da constituio material como um espao de jogo
autnomo e pluralista, como sistema fundamental de mediao jurdica (normativa, jurisprudencial e consuetudinria) entre
valores tnico-jurdicos e os factos econmicos e sociais .

111 OLIVEIRA MARTINS, ob. Cit., p. 12.

112 Orientao geral corresponde fixao de objectivos e suas prioridades, estratgia e princpios gerais de actuao.

113 De acordo com o Artigo 133 da CRM, a Assembleia da \Repblica o mais alto rgo legislativo da Repblica de
Moambique e a ele compete determinar as normas que regem o funcionamento do Estado atravs de leis e deliberaes de
carcter genrico

60
ao Governo que cabe a coordenao, orientao e a interveno hierrquica ou tutelar
(controlo).

c) No plano econmico do sector pblico cabe ao Governo, s comisses interministeriais,


ao Primeiro Ministro e aos Ministrios globalizantes e aos Ministros, elaborar e executar a poltica
financeira114.

3.3. Administrao e gesto financeira

A Administrao tem se desenvolvido seguindo as tendncias de autonomizao, especializao,


unificao, participao e controlo.

As nossas finanas pblicas, numa tendncia de unificao, tm no Ministrio do Plano e


Finanas o epicentro.

Constituem ainda instituies de enquadramento, responsveis pela administrao e


gesto financeira os vrios servios de coordenao e controlo (por exemplo a Inspeco-Geral de
Finanas, Direco Nacional de Impostos e Auditoria, a Direco Nacional do Patrimnio e o
Departamento de Dvida Pblica), os servios de gesto oramental (Direco Nacional do Oramento,
a Direco Nacional de Contabilidade Pblica, a Direco Nacional das Alfndegas) e, ainda, os
servios de apoio tutela do Ministrio do Plano e Finanas como sejam o Banco de Moambique
(tutela a bancos), a Inspeco Geral de Seguros e a Inspeco Geral de Jogos)..

3.4. Tribunais

Os Tribunais controlam com imparcialidade a legalidade do acesso aos patrimnios dos


particulares.

Estes tribunais especializados em matria fibabceira podem ser

114 Entende-se que onde h poder de deciso administrativa tende a haver poder de deciso financeira que exercido
com tanto mais eficincia quanto maior ele estiver descentralizado.

61
a) em primeira instncia
. Tribunais aduaneiros,
. Tribunais fiscais;

b) em segunda instncia
. Tribunal Administrativo.

Os primeiros esto numa fase inspida de jurisdicionalizaao porquanto a sua falta de


independncia em relao ao Executivo no carece de demonstrao, com os juzes a no beneficiarem
da garantia de inamovibilidade e de irresponsabilidade face administrao financeira com irreparveis
prejuzos dos direitos fundamentais dos cidados, cunho distintivo dum Estado de Direito.

4. Instrumentos Financeiros

4.1. Explicao

Quando enuncivamos as instituies financeiras fomos a tempo de referir que a constituio


financeira, as decises financeiras, a administrao financeira eram instituies de enquadramento, e
estudmo-los, enquanto que o patrimnio, o Tesouro Pblico e o crdito pblico eram instituies
financeiras instrumentais ou instrumentos financeiros.

4.2. Instrumentos financeiros conceito e enumerao

Por instrumentos financeiros designam-se os meios de que o Estado dispe para satisfazer
necessidades sociais.

So os seguintes os instrumentos financeiros que sero desenvolvidamente estudados em


captulos especiais:

- o Patrimnio,

62
- o Crdito Pblico,
- o Oramento,
- a Conta do Estado.

- da introduo de um sistema de classificao oramental moderno, abrangente e


consistente;
- da unificao dos oramentos corrente e de investimento.

PARTE III

A TEORIA DO ORAMENTO

Capitulo I

Origem, conceito e caracterizao do Oramento

1. Origem

ideia do oramento esto ligados os princpios da proteco das liberdades e garantias


dos cidados contra a hipertrofia do Estado, nos nossos dias, e das necessidades dos momarcas.

Embora no com a configurao de hoje j no sculo XVI aos monarcas era imposta
uma audio s Cortes.

Na Inglaterra (sc. XVII), na Frana (Revoluo Francesa - incio em 1789) e nos Estados
Unidos (aps 1787 proclamao da Constituio), consolida-se o princpio de autorizao financeira

63
(fixao de despesas pblicas e repartio dos impostos) pelo Parlamento, embora o primeiro
oramento da Europa se considere criado no exerccio de 1815-1816, no sculo XIX.

2. Conceito

Em qualquer gesto, individual, privada ou pblica, condio essencial para a


realizao de qualquer despesa, ter receita, realidades interligadas, no caso de entes pblicos,
satisfao de necessidades colectivas.

O Estado tem que prever as despesas em funo das necessidades a satisfazer e com base
nelas, programar as receitas a cobrar115.

H, pois, que fazer o clculo antecipado das despesas e das receitas.

Esta a noo do oramento, que deve ser entendido como um documento no qual esto
previstas as receitas a arrecadar e fixadas as despesas a efectuar, num determinado ano econmico,
visando a prossecuo da poltica financeira do Estado.

Desta definio identificam-se trs elementos, tais como: a previso, o tempo e a


autorizao.

A natureza do oramento a extrair do conceito atrs ensaiado no a mesma, consoante


se trate de receita ou despesa.

Ser uma previso, em princpio, fixada pelo mnimo desejvel, em relao s receitas; e um
verdadeiro limite (tecto mximo) e condio, quando se trate de despesas.

115 Posio diferente ser a dos particulares que iniciaro o processo de planificao financeira com a determinao das
receitas aptas a cobrir as despesas que no tero necessariamente que cobrir as necessidades.

64
O oramento uma autorizao de realizar determinadas despesas at ao valor fixado e
de cobrar certas receitas nos valores estimados para o que se espera a mxima eficincia na cobrana
para que sejam, no mnimo, iguais s oradas.

O oramento um instrumento de controlo ao Executivo, e Administrao que vm os


seus poderes de deciso financeira limitados.

O oramento, como instrumento de determinao dos montantes a despender com o


funcionamento dos servios, define prioridades e constitui o quadro geral bsico de toda a actividade
financeira do Estado.

Aqui chegados, v-se que em bom rigor o oramento do Estado e deve ser mais do que
a definio atrs exposta esclarece. Vale a pena, pois, avanar por uma que julgamos mais completa:

O Oramento do Estado uma previso, em regra anual, que fixa as despesas a realizar
pelo Estado, as receitas para a sua cobertura e incorpora a autorizao e os limites do exerccio dos
poderes financeiros pela Administrao116.

3. Tipos de oramento

Na abordagem do oramento podemos falar de trs tipos de oramento: o oramento de


exerccio, o oramento de gerncia e o oramento de tesouraria.

Ser de exerccio se as receitas e despesas so inscritas no oramento atendendo ao momento em


que a obrigao e/ou direito nascem.

Ser de gerncia aquele oramento que inscreve aqueles dois instrumentos financeiros receitas
e despesas, no momento em que devem ser cumpridas as obrigaes ou exercidos os direitos

116 Esta definio inspirada na do Professor Sousa Franco (ob. cit., p. 336) e Pereira de Sousa (ob. cit., p. 86) parece-
nos mais compacta e mais completa.

65
correspectivos. Mais facilmente, no oramento de gerncia uma despesa trianual de 9 000 000 contos
ter inscrito em cada um dos trs exerccios de sua execuo 3 000 000 contos. Num oramento de
exerccio os 9 000 000 contos seriam inscritos no primeiro exerccio da execuo da despesa.

Mais compreensivelmente, podemos dizer que quando a previso das receitas e despesas
relativa sua fase terminal de cobranas e pagamentos, estamos perante o oramento de gerncia.

Estamos no de exerccio quando a previso de receitas e despesas na sua fase inicial de crditos
e dvidas117.

O oramento de tesouraria o que permite programar os pagamentos e recebimentos e pode estar


presente quer num oramento de gerncia, quer no de exerccio.

O oramento de exerccio de mais difcil execuo mas para efeitos de funo poltica o mais
recomendvel, facilitando a responsabilizao dos governos pelos oramentos que lhes so imputveis.

4. Funes do Oramento

No oramento podemos identificar os seguintes trs elementos:

- Elemento econmico,

- Elemento poltico, e

- Elemento jurdico.

Estes elementos delimitam as trs funes essenciais que o oramento desempenha,


designadamente:

a) Funo econmica

117 Cfr. TEIXEIRA RIBEIRO, ob. Cit., p. 53.

66
O oramento um instrumento essencial de gesto financeira do Estado.

Atravs dele fazem-se as opes econmicas mais racionais. Ele constitui, em articulao com o
plano, um instrumento de interveno, ordenao e actuao do Estado para a prossecuo dos
objectivos de satisfao de necessidades colectivas, mediante a afectao de bens materiais raros a fins
alternativos, com pleno emprego, desenvolvimento, crescimento e combate inflao; atravs da
relacionao das receitas com as despesas, procede-se ponderao entre utilidades sociais esperadas e
os custos consentidos (suportar) pela comunidade poltica com a aco da Administrao Financeira.

b) Funo poltica

O oramento um instrumento de autorizao pela comunidade politica, representada


pelo Parlamento, cobrana das receitas e uma medida para o controlo que ela deve realizar aplicao
dos dinheiros pblicos.

O oramento uma verdadeira exposio do plano financeiro e por ele se faz a garantia de
direitos fundamentais e de equilbrio dos poderes de deciso financeira.

Assim, a Assembleia da Repblica autoriza a arrecadao das receitas e sua utilizao; o


Governo executa o oramento e disso presta contas; o Tribunal Administrativo e o Parlamento
fiscalizam a sua execuo.

c) Funo jurdica

O oramento uma norma jurdica, uma lei118 pela qual se processa a enumerao dos
poderes dos rgos da Administrao, sua caracterizao e limitao da sua aco financeira.

118 A seu tempo discutiremos mais conclusivamente sobre a matria.

67
O Direito Oramentrio mais forte do que o Direito Administrativo.

Deve j deixar-se uma nota leve sobre a diferena sobre Lei Orgnica do Oramento
contida no SISTAFE119 e na Lei n 15/97, de 10 de Julho, e a Lei do Oramento do Estado que anual e
elaborada em estrita obedincia Lei Orgnica do Oramento.

A norma jurdica que o oramento fundamenta a actividade financeira do Estado


evitando o arbtrio no dispndio dos dinheiros pblicos.

O oramento tem, entre ns, uma consagrao constitucional.

Como pode ver-se, estas funes so independentes. A autorizao parlamentar feita no


suposto de alcanarem-se certos e determinados objectivos, atravs de uma eficiente e racional gesto
dos dinheiros (funo econmica) se for garantida uma adequada fiscalizao (funo jurdica).

5. Realidades semelhantes

H realidades que importa distinguir de oramento por, dada a proximidade, com ele poderem
confundir-se , tais como a Conta do Estado, o oramento das pessoas privadas, o plano econmico e os
oramentos administrativos.

a) Conta do Estado

A Conta do Estado, que um registo ex-post da execuo oramental, difere do oramento pelo
elemento temporal: a Conta um registo de factos passados reportando o modo de execuo do
Oramento; diferentemente, o Oramento, como j se disse, uma previso.

119 Lei n 9/2003, de 19 de Fevereiro.

68
b) Balano do Estado

O Balano avalia e confronta o activo e o passivo do Estado, num determinado momento, por
forma a apurar a sua situao patrimonial. Temos a diferenci-lo do Oramento o elemento temporal e
o objecto.

c) Oramento das pessoas privadas

Diferentemente do oramento do Estado, os oramentos privados no detm as funes poltica


e jurdica, e no so dotadas de vinculatividade, no obstante se lhes reconhea a qualidade de
estimativas racionais.

d) Plano Econmico

O Plano Econmico no abrange o universo da actividade financeira e limita-se a algumas


previses de despesas de capital

e) Oramentos Administrativos

Por oramentos administrativos designam-se partes do Oramento que constituem previses e


autorizaes administrativas internas respeitantes a sectores ou estruturas da Administrao.

6. Natureza jurdica do Oramento

6.1 As doutrinas

69
A natureza do oramento controvertida, havendo aqueles que admitem poder ter uma natureza
uniforme e aqueles que defendem que a sua qualificao jurdica pressupe uma fragmentao.

assim que o oramento pode ser qualificado como:

a) Lei em sentido material

Seria uma lei em sentido material pois considera-se uma norma inovadora120.

b) Lei em sentido formal

Os que no concordam com a sua qualificao como lei em sentido material sustentam que no
passa de uma autorizao ao Governo para realizar despesas e cobrar receitas. No se entende que seja
uma verdadeira lei pois no fixa regras gerais e permanentes.

c) Acto Administrativo

Entende-se que um acto administrativo por constituir um plano de gesto financeira.

d) Acto-condio

Seria acto-condio por entender-se que o oramento instrumental na gesto dos negcios
pblicos pelo Governo.

e) Qualificao por partes121

120 Introduz alteraes na ordem jurdica pr-existente.

121 Para mais desenvolvimentos, ver BRAZ TEIXEIRA, ob. cit., pp. 95 a 117.

70
Entende-se que, tendo em vista as despesas, pode ser um acto administrativo; em relao s
receitas tributrias pode ser acto-condiao.

6.2 A nossa posio

A Lei do Oramento contm matria inovadora e de contedo injuntivo que incindvel da parte
que pode ser considerada um simples plano de gesto financeira, sem norma jurdica que contenha
ordem ou uma proibio.

O segundo pressuposto que o oramento contm autorizaes legislativas e a competncia


oramental da Assembleia da Repblica exercida sob a forma de lei, por imposio legal

Est igualmente claro que o oramento no um simples acto poltico, que uma lei em sentido
formal sendo que do seu desrespeito h penalidades previstas em lei enquadradora.

Capitulo II

Princpios e Regras da Organizao Oramental

1. Aspectos gerais

Muitos autores, referindo-se organizao e disciplina do oramento falam, invarivel e


indistintamente, de princpios122 e regras123 oramentais. O nosso legislador refere-se a princpios.

122 Os princpios representam normas substanciais ou essenciais, de validade permanente, resistentes s contingncias e
so fonte da disciplina oramental (BRAZ TEIXEIRA, ob. cit., p. 149).

71
Vamos, a titulo de exemplo, considerar princpios, por serem de inquestionvel valor:

- a universalidade; e

- a especificao.

Classificaremos de regras:

- a anualidade; e

- o equilbrio,

pois a sua violao no pe em causa a instituio oramental.

A classificao no incua no domnio da interpretao de lacunas e na construo


dogmtica.

Feita a distino entre princpios e regras importa dizer que, convencionalmente,


usaremos os dois vocbulos indistintamente.

Existem oito regras oramentais bsicas: a regra da anualidade, da unidade, da


universalidade, da no consignao, da especificao, do oramento bruto, da publicidade e do
equilbrio.

2. Principio da anualidade

123 As regras oramentais, consequncia lgica natural dos princpios,, admitem excepes, de contedo pragmtico e
so adaptveis s necessidades e s convenincias do momento (ibidem).

72
Pela regra da anualidade124 125, o oramento tem uma vigncia anual, refere-se ao ano financeiro,
o qual pode ou no coincidir com o ano civil.

Em Moambique, semelhana do que sucede na maioria dos pases, as receitas e as despesas


so oramentadas para o perodo compreendido entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro, o qual coincide
com o ano civil.

1997 o ano em que o oramento corrente de investimento deixam de abarcar perodos


distintos. O primeiro ia de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro, enquanto que o segundo compreendia o
perodo entre 1 de Abril e 31 de Maro.

Aproveita-se para explicar que o perodo complementar de execuo do oramento,


normalmente at 31 de Maro, no uma negao regra da anualidade nem faz do oramento um
oramento de gerncia.

Do mesmo modo, o respeito pela anualidade no impede que se inscrevam em cada


oramento as despesas anuais dos projectos e programas plurianuais. o que se passa com o Plano
Trienal de Investimento Pblico (PTIP) e os Programas Sectoriais Integrados (PSIs) nas reas da
educao, sade, agricultura, estradas e gua, pois, apesar de abarcarem um horizonte temporal de 3 e 5
anos, respectivamente, todos eles se traduzem em despesas anuais, as quais so inscritas no oramento
do respectivo ano.

A incluso destes programas ou projectos plurianuais no oramento no pode ser


invocado na defesa da ideia de oramento cclico.

124 No confundir com a anuidade utilizada em sede de Direito Fiscal para significar prestaes anuais dum
determinado imposto.

125 Note-se que tem-se preferido falar do Princpio de Autorizao Anual de cobrana. uma transposio do
Princpio do Consentimentoou da Regra da aprovao oramental, princpios com larga consagrao no Direito Fiscal e
que, na essncia, representam a aceitao dos governados cobrana do imposto pelo poder institudo. uma garantia
institucionalizada e com dignidade constitucional, constando do Artigo 135, n.o 2, alnea h) da Constituio da Repblica de
Moambique, que prev: 2. Compete, nomeadamente, Assembleia da Repblica:

h) Deliberar sobre o Plano e Oramento do Estado e o respectivo relatrio de execuo.

73
O oramento cclico decorreria do carcter cclico dos fenmenos econmico-financeiros
aliada crise de concepo neutral das finanas pblicas126 127.

Alis, a nossa lei, como j atrs se disse, no d guarida a esta concepo.

A regra da anualidade implica a votao anual do oramento pela Assembleia da


Repblica, uma execuo anual das despesas e receitas pblicas, e uma fiscalizao anual das mesmas
pelo Parlamento e/ou um rgo jurisdicional, nos termos da alnea b) do n.o 2 do Artigo 35 da
Constituio da Repblica de Moambique.

Do ponto de vista poltico, a anualidade assegura uma certa regularidade no controlo da


gesto dos dinheiros pblicos.

Do ponto de vista econmico, o ano apresenta-se como um bom perodo para a realizao de
clculos econmicos, quanto mais longo for o perodo abrangido pelo oramento, maior ser o elemento
de incerteza no clculo das despesas e das receitas.

Nos Estados Unidos da Amrica e na Inglaterra, pelo contrrio, o ano econmico j no coincide
com o ano civil.

3. Princpio da plenitude oramental

O princpio da plenitude oramental significa que o oramento dever ser nico e universal, nele
devendo inscrever-se todas as receitas e todas as despesas.

126 BRAZ TEIXEIRA, ob. Cit., pp. 124 e 125.

127 PITTA E CUNHA, Equilbrio oramental e poltico anticclico, Lisboa, 1962.

74
Este princpio tem duas regras distintas mas entrecruzadas e complementares a da unidade e da
universalidade.

Estas visam evitar que escape autorizao politica, na fase de previso, ao controle poltico e
administrativo, na fase de execuo e responsabilizao jurisdicional e parlamentar, na fase de
prestao de contas, uma quantidade significativa de fundos pblicos, por efeito da desoramentao das
despesas e receitas pblicas.

So regras que conferem maior abrangncia, racionalidade e transparncia ao oramento,


facilitando o controle poltico e formulao de opes de natureza financeira e uma rigorosa execuo
oramental.

3.1. Regra da Unidade

Esta unicidade128 do oramento torna-o mais claro, simples e de fcil anlise, necessria para
uma adequada e consciente fiscalizao prvia das receitas e das despesas pelo rgo
constitucionalmente competente a Assembleia da Repblica.

O carcter unitrio do oramento no absoluto; h excepo em relao s autarquias e


empresas pblicas cujos oramentos so elaborados, aprovados e executados autonomamente.

Esta determinao dos custos e previso das receitas, de modo autnomo, garante eficcia,
flexibilidade de gesto e eficincia na cobrana de receitas.

No entanto, obrigatria a incluso no oramento de elementos necessrios apreciao do


sistema financeiro dos entes descentralizados.

128 BRAZ TEIXEIRA, ob. Cit., p. 126.

75
A regra da unidade evita a fuga de importantes sectores e massas monetrias autorizao
poltica, na fase de previso, ao controlo poltico e administrativo (na fase de execuo) e
responsabilizao jurisdicional e/ou parlamentar, na fase de controlo e prestao de contas.

A regra de unidade contorna, pois, a desoramentao das despesas e receitas pblicas,


facilitando uma maior abrangncia, racionalidade e transparncia oramental.

3.2. Regra da Universalidade

A regra da universalidade, que completa a da unidade, consiste em que num nico oramento
seja tudo inscrito, isto , todas as receitas e todas as despesas, para no frustrar a sua funo
fiscalizatria.

4. Princpio da discriminao oramental

Este princpio define as regras precisas de inscrio e efectivao das receitas e despesas no
oramento.

Deste princpio, emergem as seguintes regras:

4.1. Regra da especializao

Pelas regras anteriores temos um oramento nico em que tudo inscrito.

Pela regra de especializao cada receita e cada despesa vem individualizada e, sem exagero de
pormenor, mas com rigor, clareza e simplicidade, especifica-se o seu contedo e o seu fim com o
objectivo de no defraudar os objectivos do oramento.

76
4.2. Regra da no compensao ou do oramento bruto

Esta regra decorre da regra da universalidade. Ela impe a inscrio das receitas pelo valor
integral, sem deduo de qualquer natureza, como por exemplo, os encargos de cobrana.

Esta regra torna o oramento transparente e de mais fcil entendimento, desiderato difcil se no
oramento figurarem valores lquidos e no brutos.

As despesas pblicas, no nosso pas, so especificadas de acordo com a sua natureza econmica,
funcional, orgnica e territorial e a especificao das receitas feita de acordo com os classificadores
econmico e territorial.

A dotao provisional, com fundamento em objectivos econmicos e sociais que no podem ser
comprometidos, no uma negao regra, conquanto que a seu tempo os gastos no previstos sejam
especificados.

4.3. Regra da no consignao

Da conjugao da regra da unidade e da universalidade resulta que nenhuma receita pode


afectar-se cobertura especfica de determinada despesa.

Excepo ser feita nos casos de autonomia e os especificamente previstos na lei129.

Importa saber se o Fundo de Compensao Autrquica130 no ser uma forma de consignao


duma receita.

129 No caso das autarquias a consignao tem de obedecer a regulamentao do Governo (Art. 6 da Lei n.o 11/97, de 31
de Maro.

130 este, alias, o sentido do n.o 3 do Art. 40 da Lei n.o 11/97, de 31 de Maio, quando define que o produto das
transferncias desse Fundo de livre aplicao pelas autarquias sem prejuzo de no dever ser aplicado em remuneraes dos
autarcas.

77
No parece que assim seja; desde logo, porque no h uma vinculao desta receita a certas
despesas, estando apenas determinado que ela no pode ser usada para certas despesas.

Esta regra visa evitar que cada servio ou Ministrio constitua-se num mundo parte, com
receitas e despesas prprias. Uma vez mais, procura-se evitar o fenmeno da desoramentao, o qual
dificulta o controlo regular das despesas e receitas, impede uma gesto integrada das mesmas e
compromete a planificao oramental, pondo em causa a coerncia das opes financeiras do Estado.

Em Moambique, como noutros pases, admitem-se excepes a esta regra no caso dos
organismos que gozam de autonomia financeira (oramento prprio e receitas prprias). Estas
instituies podero afectar as suas receitas cobertura (parcial ou total) das suas despesas, tendo as
razoes para tal sido j apontadas.

A lei moambicana prev ainda a consignao de receitas em situaes especiais, por exemplo,
quando se quer assegurar que certas despesas sejam financiadas, em parte ou na sua totalidade, pelos
seus beneficirios. Neste contexto, o Fundo de Manuteno de Estradas e Pontes dispe de parte
substancial das receita sobre combustveis e os hospitais financiam parte das suas despesas com as
receitas provenientes de consultas.

5. Princpio da publicidade

Como lei em sentido formal que o oramento , deve, como requisito de validade, ser publicado
no Boletim da Repblica.

Como lei especial exige-se que para alm da publicao ela tenha a necessria publicidade.

No h dvidas quanto ao modo de publicidade dos oramentos autrquicos, quando para alm
de dever ser publicado no Boletim da Repblica (n.o 1 do Art. 7 da Lei das Finanas e Patrimnio das
Autarquias Locais), diga-se, procedimento excepcional simples exigncia de afixao (Art. 105 da Lei
n.o 2/97, de 18 de Fevereiro), manda o n.o 2 do Art. 7 da Lei n.o 11/97, de 31 de Maio, que se mantenha

78
permanentemente um mnimo de trs cpias do oramento aprovado disposio do pblico, para
informao e consulta em local apropriado no edifcio-sede da autarquia.

A preocupao de vincar a importncia da publicidade do oramento de destacar.

O legislador, para alm de indicar especificamente aquelas formas mnimas que deve revestir a
publicidade a dar ao relatrio depois da aprovao pelo rgo deliberativo competente (Art. N.o 3 do
Art. 5 da Lei n.o 11/97, de 31 de Maio) deixa claro que este procedimento sem prejuzo de outras
formas adequadas de publicao (n.o 2 do Art. 7 da mesma Lei).

Em relao ao Oramento estadual no claro como deve ser dada publicidade. Nem o que j
costume na prtica legislativa moambicana de publicar-se pelos principais jornais do pas, verdadeira
publicitao, no tem acontecido com o oramento.

De todo o modo, podemos concluir que um oramento no publicado no oramento. atravs


da publicao do oramento que se concretiza a autorizao poltica das receitas e despesas e se d
conhecimento formal Administrao Pblica do contedo desta autorizao. Tambm s com a
publicao do oramento os cidados tero um conhecimento do mesmo, estando assim em condies
de controlar e criticar a sua natureza e execuo.

No nosso pas, a publicao do oramento feita no Boletim da Repblica, sendo matria de


publicao a Lei Oramental, a tabela de receita e a tabela de despesa. Estes trs documentos, e outras
informaes econmicas e financeiras consideradas pertinentes para a avaliao do oramento, so
objecto de separata oramental.

6. Princpio do Equilbrio

6.1. Caracterizao

O princpio do equilbrio oramental reconhecidamente o mais importante dos pressupostos


oramentais como tambm o mais envolto em controvrsia doutrinria.

79
O Oramento do Estado equilibrado quando prev os recursos necessrios131 para cobrir todas
as despesas.Esta seria uma definio formal de equilbrio do oramento.

A definio material, que busca a resposta quanto a saber que tipo de despesa deve ser coberto
por determinado tipo de receitas (equilbrio substancial 132 , conduz a vrias orientaes para cuja
abordagem seguimos de perto os ensinamentos do Prof. Sousa Franco133.

Antes de mais deixar esclarecida a diferena entre equilbrio financeiro e oramental. Este
limita-se ao oramento, na sua situao esttica, enquanto o equilbrio financeiro exprime a relao
entre os equilbrios do crdito pblico, do oramento, da tesouraria e equilbrios globais da economia.

A relao entre as receitas e as despesas conduz a que se fale de equilbrio quando o valor de
umas e outras so iguais ou quando o das receitas superior ao valor das despesas.

Estaremos perante um equilbrio oramental latu sensu quando acontecem as duas situaes - de
receitas e despesas iguais (equilbrio aritmtico) ou de receitas superiores s despesas (superavit)134.

Em sentido estrito, bem se v, estaremos perante um equilbrio quando as receitas e despesas


estejam em situao de paridade.

O oramento ser deficitrio quando as receitas se apresentam inferiores s despesas.

131 No nos concentramos aqui a saber o tipo de recursos que podem ser receitas tributrias, creditcias, patrimoniais,
donativos ou doaes.

132 Ao equilbrio substancial contrape-se o equilbrio formal de mais fcil satisfao que consiste na igualdade
contabilstica entre receitas e despesas.

133 Ob. Cit., p. 365 a 397.

134 Explica o Prof. TEIXEIRA RIBEIRO, ob. cit., p. 91, que o oramento superavitrio explica-se pela necessidade de
cobrir o risco de sobreavaliao das receitas, produzindo menos do que o previsto, ou por se pretender com o excesso
constituir um fundo para usar em perodos de deflao.

80
O princpio do equilbrio pode ser obedecido numa perspectiva de previso oramental ou na de
execuo oramental consoante, respectivamente, o equilbrio oramental em sentido estrito ou amplo,
se regista ex-ante ou ex-post.

Entendido doutro modo, o equilbrio oramental pode estar garantido no processo de aprovao
ou apenas no processo de execuo, mais precisamente, quando da aprovao da Conta.

A nossa prtica financeira exige o equilbrio na aprovao do oramento e da Conta uma


perspectiva dualista.

Retornemos, ento, aos diferentes critrios135.

6.2. Critrios classificativos

6.2.1. Critrio clssico

Por este critrio s podemos falar de equilbrio oramental quando os rendimentos normais136
cobrem todas as despesas.

Entende-se daqui que o recurso a receitas no efectivas para suportar os encargos pblicos
conduziria a um dfice oramental s admissvel em casos de sobrevivncia nacional, tais seriam os
relativos guerra ou calamidade pblica.

uma concepo clara e portadora de rigor na administrao financeira.

135 Fala-se tambm em concepes ou orientaes. Nesse sentido, veja-se BRAZ TEIXEIRA, ob. cit., p.p. 134 e ss. e
PEREIRA DE SOUSA, ob. cit., pp. 103 e ss.

136 Devem entender-se por normais os rendimentos provindos do patrimnio e dos tributos.

81
uma concepo que privilegia a garantia da estabilidade no patrimnio monetrio estadual e a
neutralidade das finanas137.

Recapitulando, dissemos que o equilbrio oramental, nesta concepo, garantido pela


cobertura das despesas efectivas por receitas efectivas.

6.2.2. Critrio do equilbrio do oramento ordinrio

Antes de mais, uma tentativa de qualificao do oramento ordinrio.

Oramento ordinrio aquele que constitudo por receitas e despesas ordinrias.

So ordinrias as receitas e as despesas que so renovveis ou que se repetem qualitativamente


em todos os oramentos138 podendo a variao dizer respeito aos quantitativos.

No se confundir despesas extraordinrias com as variveis, pois as h ordinrias que sejam


variveis (em contraposio com as despesas certas), por os respectivos quantitativos terem acentuadas
variaes de exerccio para exerccio.

Segundo este critrio, um oramento equilibrado quando as despesas ordinrias so cobertas


pelas receitas ordinrias, e as despesas extraordinrias podem ser cobertas pelo excedente de receita
ordinria e pelas extraordinrias.

137 TEIXEIRA RIBEIRO, J.J., ob. Cit., p. 93.

138 Sero os emprstimos porque repetitivos em certos oramentos, receitas ordinrias? A resposta ser negativa se
precisarmos que a condio essencial para uma despesa ou receita ser qualificada de ordinria a sua repetio em todos os
oramentos e no ciclicamente, isto , de tantos em tantos oramentos, casos em que seria despesa recorrente.

82
Este critrio no alia a sua clareza e simplicidade ao rigor, que no tem, devido sua elasticidade,
que permite deturpaes na aplicao uma vez que deixa a escolha dos meios de financiamento ao
arbtrio dos governos, protegidos pela qualificao concreta das receitas e despesas (podendo qualificar-
se de extraordinrios gastos perfeitamente enquadrveis em ordinrios).

6.2.3. Critrio do activo de tesouraria

Este critrio uma reviso da concepo clssica.

O oramento considera-se equilibrado quando haja igualdade entre despesas efectivas e receitas
efectivas, admitindo-se o crdito pblico apenas aplicado no pagamento da dvida pblica.

Doutro modo, a utilizao do crdito para cobertura de despesas efectivas, conduziria a um


dfice.

6.2.4. Critrio do oramento de capital139

Este critrio assenta na distino entre receitas e despesas correntes 140 ou de capital141 e,
por consequncia, na distino entre o oramento corrente e o oramento de capital.

O equilbrio oramental, luz deste critrio, verifica-se quando as despesas correntes do


Estado so cobertas pelas receitas correntes, sendo as despesas de capital cobertas por receitas de capital
ou por excedentes das receitas correntes.

139 BRAZ TEIXEIRA parece optar por design-lo de oramento corrente (ob. cit., p. 136). Nesse sentido, PEREIRA
DE SOUSA (ob. cit., p. 103).

140 So correntes as receitas e despesas que nao oneram nem aumentam o valor do patrimnio duradouro do Estado
(ibidem).

141 A seu tempo veremos que as receitas e despesas de capital so as que no horizonte anual alteram a situao activa e
passiva do patrimnio duradoiro do Estado (SOUSA FRANCO, ob. cit., p. 370).

83
Deficitrio seria ento o oramento que tivesse as despesas correntes cobertas por receitas de
capital.

um critrio que permite uma regularidade na gesto financeira sendo, por isso, considerado de
sanidade financeira substancial142.

6.3. Critrio de equilbrio do oramento moambicano

6.3.1. Aspectos gerais

Em Moambique utilizam-se trs diferentes critrios de equilbrio oramental para avaliar o


desempenho do Governo em matria de disciplina financeira e poltica oramental:

- o critrio do oramento corrente,

- o critrio do dfice antes de donativos; e

- o critrio do dfice aps donativos.

Para efeitos de anlise, o saldo do oramento corrente e os dfices antes e aps donativos so
medidos em percentagem do PIB (saldo/PIB).

atravs da comparao do saldo oramental com a dimenso da economia que se obtm o seu
significado real e o verdadeiro peso macroeconmico do dfice ou superavit.

Um dfice que em Moambique pode ser bastante elevado, no tem, por exemplo, qualquer
expresso numa economia como a norte-americana.

142 SOUSA FRANCO, A., ib. cit., p. 371.

84
A medio do saldo oramental em funo do PIB de um pas permite igualmente avaliar a sua
evoluo real ao longo do tempo j que se elimina o efeito da inflao e realizar comparaes entre
diferentes pases.

6.3.2. Critrio do equilbrio do oramento corrente

A adopo do equilbrio do oramento corrente como critrio de disciplina oramental em


Moambique prende-se com as suas vantagens ao nvel da promoo do investimento pblico e da
poupana agregada na economia.

Em Moambique, desejvel que o Estado contribua positivamente para a gerao de poupana,


uma vez que o baixo nvel de poupana interna constitui um dos obstculos para a expanso do
investimento privado na economia.

O oramento corrente em Moambique tem apresentado, nos ltimos anos, um ligeiro superavit.

Esta situao consequncia dos esforos de conteno das despesas correntes, e no tanto de
um aumento das receitas correntes, nomeadamente de impostos. Tal tem gerado diversos problemas ao
nvel da criao de condies salariais e materiais atractivas que possibilitem a reteno e renovao dos
quadros mdios e superiores da funo pblica.

Os limites impostos s despesas correntes tm-se tambm reflectido negativamente no volume


de recursos que so canalizados para os gastos de funcionamento e manuteno. A fim de minimizar
tais dificuldades, tem sido frequente (mas incorrecta) a incluso destas despesas correntes no oramento
de investimento.

Os problemas associados manuteno de um equilbrio no oramento corrente s podero ser


efectivamente minimizados medida que se forem incrementando as receitas correntes do Estado. S
assim ser possvel aumentar as despesas correntes sem pr em causa os objectivos de equilbrio
oramental.

85
Esta uma das razes pelas quais a reforma fiscal em curso e os esforos no sentido de se
melhorar a eficincia na cobrana de receitas pela Administrao Pblica assumem uma importncia
vital no contexto moambicano.

Juntamente com o critrio do oramento corrente, utilizam-se em Moambique dois outros


critrios de (des)equilbrio oramental, o de dfice antes e aps donativos.

6.3.3. Critrio do equilbrio antes dos donativos

O dfice antes de donativos mede as necessidades de financiamento do oramento, ou seja, a


diferena entre as receitas internas (fiscais e no fiscais) e as despesas totais.

Ele constitui uma medida da dependncia externa do Estado no financiamento das suas despesas,
j que os donativos e os emprstimos provm do exterior.

Naturalmente que o Estado poderia recorrer ao crdito bancrio interno para o financiamento
das suas despesas.

Contudo, tal no se verifica, j que um dos objectivos da poltica oramental no nosso pas tem
sido o de evitar o recurso ao crdito bancrio, de forma a no desviar poupanas bancrias que podero
ser canalizadas para o financiamento do investimento privado.

Por outro lado, o Estado no est em condies de recorrer aos emprstimos internos, em
virtude das elevadas taxas de juros praticadas pelos bancos.

A reduo do dfice antes de donativos tem sido um dos objectivos prioritrios da poltica
oramental em Moambique, devido necessidade de se reduzir a elevada dependncia externa do pas.

6.3.3. Critrio do equilbrio aps donativos

86
O dfice aps donativos, por sua vez, d-nos o montante das necessidades de financiamento do
oramento do Estado que coberto por emprstimos.

Ele , por isso, de particular utilidade na anlise da dvida pblica externa.

Uma reduo do peso da dvida pblica externa, no longo prazo, s ser possvel com uma
reduo das necessidades de financiamento das despesas pblicas atravs do recurso a emprstimos; da
a importncia de se reduzir o dfice aps donativos.

Captulo III
A Lei de Enquadramento do Oramento do Estado (LEOE)

1. Aspectos gerais; a Lei de Enquadramento do Oramento do Estado

A LEOE, visa facilitar e acelerar o processo de elaborao, aprovao, execuo,


controlo e fiscalizao do oramento atravs:

- do estabelecimento de princpios gerais que regulam o processo oramental em todas as


suas fases e nveis institucionais, muitos dos quais se encontravam anteriormente dispersos por diversos
diplomas legais;
- da introduo de um sistema de classificao oramental moderno, abrangente e
consistente;
- da unificao dos oramentos corrente e de investimento.

A aprovao da LEO surgiu da constatao de que existia em Moambique uma acentuada falta
de transparncia e rigor na planificao oramental, e uma certa dose de improviso na captao e
afectao dos dinheiros pblicos. Tal no compatvel com um bom desempenho do Estado em matria
de poltica econmica e social..

87
Outro problema detectado prendia-se com a separao entre o oramento corrente e de
investimento, que assentavam em diferentes classificadores oramentais e diferentes perodos fiscais.
Tal dificultava enormemente a anlise da afectao de recursos pblicos e a sua associao a objectivos
de poltica econmica e social, bem como a avaliao da sustentabilidade das despesas pblicas.

A LEOE e toda a legislao que lhe complementar, veio criar um quadro oramental mais
adequado s necessidades de uma interveno pblica moderna, eficaz e eficiente, que cumpre com as
exigncias de uma economia de mercado funcional e uma democracia parlamentar.

A sua introduo constitui um passo importante para que o oramento do Estado passe a
cumprir de forma mais satisfatria as funes que lhe competem, sejam elas de natureza econmica ou
poltica.

Foi j dito que o oramento tem a natureza jurdica de lei formal, posio que decorre, alis, do
n.o 1 do artigo 26 da Lei do SISTAFE que estabelece que a Assembleia da Repblica delibera a
proposta de Lei do Oramento do Estado143.

Daqui se v que a Lei do Oramento do Estado diferente da Lei do Enquadramento do


Oramento Geral do Estado que temos vindo a defender dever ser considerada como fazendo parte da
constituio financeira.

A LEOE, antes Lei n.o 15/97, hoje a prpria Lei do SISTAFE no seu Captulo I do Ttulo II
dedicado ao subsistema do Oramento do Estado.

uma lei reforada no podendo ser contradita por concretos actos oramentais, sob pena de
ilegalidade ou inconstitucionalidade indirecta144.

2. Lei do Oramento do Estado

143 Em sentido idntico estabelecia a Lei n.o 15/97, de 10 de Julho, Lei de Enquadramento do Oramento do Estado, no
seu artigo 12, n.2, alia a).

144 SOUSA FRANCO, A., ob. Cit., p. 397.

88
A Lei do Oramento Lei Oramental -, aprovada todos os anos e tem a natureza de lei
vinculada no s LEOE como s leis dos perodos homlogos, sendo a sua aprovao vinculada
Assembleia da Repblica, como atrs ficou dito; Assembleia da Repblica compete a autorizao e o
controlo.

A Lei do Oramento do Estado no uma mera lei de organizao mas um acto concreto
de disposio de cuja conformidade depende a validade de actos administrativos 145 e cuja violao
determina sanes.

Pode falar-se de legalidade especfica uma vez que os actos desconformes ao oramento no
devem ser autorizados afectando os actos dele carecidos.

Captulo IV
O processo oramental

1. Introduo

O processo oramental tem sido, ao longo das ltimas cinco dcadas e um pouco por
todo o mundo, alvo de uma constante evoluo.

Esta evoluo o resultado, entre outros factores, das mudanas operadas nos sistemas
polticos, nas teorias econmicas, nas abordagens de gesto oramental, nos princpios contabilsticos e
na conduta da administrao pblica.

Ele compreende um conjunto complexo de fases, que no tm necessariamente um


carcter sequencial.

145 No , porm, uma lei a prazo pois os seus efeitos fazem-se sentir para alm dos termos do perodo oramental.

89
O processo oramental deve ainda ser visto como um processo contnuo, no se limitando a
cada ano econmico. Por outras palavras, no um processo que se esgota no prprio ano econmico,
mas que tem continuidade ao longo do tempo.

Podemos, assim, considerar dois tipos de processo oramental:

- Um processo oramental mais amplo, com uma dimenso temporal mais vasta, que inclui
no s a oramentao anual de recursos e a sua execuo, mas tambm o estabelecimento dos
objectivos, polticas e programas de curto, mdio e longo prazo que esto na base dos oramentos anuais;

- Um processo oramental mais estrito, que tem apenas a ver com a oramentao e
execuo anual das receitas e das despesas, e que se repete todos os anos. Este processo encontra-se bem
descrito na LEOE.

Como veremos j de seguida, estes dois processos no so independentes entre si. O


primeiro engloba e determina o segundo, mas tambm, por sua vez, influenciado por este.

2. O processo oramental em sentido lato

Qualquer processo oramental envolve a gerao, transmisso e utilizao de vastas quantidades


de informao .

Ele comea com o estabelecimento de objectivos e metas de natureza econmica e social, tendo
em considerao a informao disponvel e a realidade econmica, social, poltica e administrativa do
Pas. Com base nos objectivos e nas metas definidas, estabelecem-se polticas econmicas e sociais.

A fase seguinte compreende o desenvolvimento de programas ou planos financeiros de


curto, mdio e longo prazo. Ela envolve a realizao de projeces no tempo e de previses, bem como
a formulao de critrios para a seleco de programas. Estes programas implicam, necessariamente,
uma priorizao de sectores e reas, de acordo com as polticas seleccionadas e as metas e os objectivos
traados.

90
Os programas tero, ento, que ter uma expresso anual.

A oramentao anual dos recursos - de acordo com as metas, os objectivos e os programas e


a sua execuo constitui a terceira fase do processo oramental (em sentido lato), e deles nos
ocuparemos mais adiante.

Por ltimo, e para completar o ciclo oramental, segue-se uma fase de monitoria e
avaliao do oramento executado, dos programas financeiros e das metas, de forma a garantir a
necessria transparncia, eficcia e eficincia de todo o processo.

Esta avaliao servir, ento, de base para a reviso dos objectivos, metas, polticas e
programas do governo.

As diferentes fases encontram-se, deste modo, em permanente interaco: por exemplo, um


reajustamento dos objectivos e metas do Governo traduzir-se-, necessariamente, numa reviso dos
programas, com implicaes ao nvel dos oramentos anuais.

Apesar de apresentadas de forma sequencial, para facilitar a sua compreenso, as


diferentes fases do processo oramental sobrepem-se no tempo.

Este aspecto encontra-se bem patente no caso da monitoria e avaliao. O acompanhamento e a


avaliao dos programas e do oramento, por exemplo, devero ser realizados de forma permanente, e
no apenas a posteriori, de forma a permitir a introduo de correces, medida que vo sendo
implementados.

Como j se disse anteriormente, o processo oramental envolve uma imensidade de


informao e interfere com vrias reas, sectores e polticas. Consequentemente, ele implica a
participao de vrios rgos da administrao pblica.

Convm, no entanto, destacar o importante papel desempenhado, ao longo de todo o processo,


pela Direco Nacional do Plano e Oramento (DNPO), instituio responsvel pela programao e
oramentao das despesas, e pela monitoria do oramento.

91
O processo oramental em Moambique tem vindo a ser alvo de profundas reformas,
com vista a aproximar a afectao de recursos dos objectivos, metas e polticas traadas.

3. O processo oramental em sentido estrito

O processo oramental mais estrito o que se ocupa especificamente da elaborao e execuo


do oramento. A LEOE presta uma especial ateno a esta concepo mais estrita, mas extremamente
importante, do processo oramental.

O processo oramental em Moambique, tal como descrito na LEOE, compreende 5 fases


distintas.

Comea com a elaborao da proposta de Lei do Oramento (fase 1), que a seguir
apresentada Assembleia da Repblica para sua aprovao (fase 2).

Uma vez aprovado, o oramento executado (fase 3), podendo ser sujeito a alteraes previstas
na lei.

No final do ano econmico, procede-se ao encerramento das contas (fase 4), as quais so
depois fiscalizadas (fase 5).

Compete ao Ministrio do Plano e Finanas (MPF) efectuar a programao oramental, executar


e contabilizar os meios financeiros do oramento do Estado, inspeccionar e controlar a utilizao dos
fundos do Estado.

Na execuo de tais funes, o MPF apoia-se nos restantes rgos da Administrao Pblica,
quer ao nvel central quer ao nvel das Provncias.

92
Dada a sua natureza poltica, existem ainda outras instituies externas ao Governo que tambm
participam no processo oramental, tais como a Assembleia da Repblica (nas fases de aprovao e
fiscalizao) e o Tribunal Administrativo (na fase de fiscalizao).

Captulo V

Preparao e aprovao do Oramento

1. Aspectos gerais

A preparao e aprovao segue, no essencial o processo legislativo normal, com as


particularidades que lhe so inerentes que resultam da sua natureza de acto-plano 146 e de meio de
controlo do Executivo e as especialidades da lei-travo, prazos, vigncia anual, exclusiva iniciativa do
Governo, vinculao parlamentar de votar147 148 o oramento149.

2. A elaborao da proposta de Oramento do Estado (1.a Fase)

Sendo o oramento o plano financeiro do Governo, natural que caiba ao Governo,


apoiado pelo conjunto dos rgos da Administrao Pblica, elaborar a proposta de oramento do
Estado a ser apresentada Assembleia da Repblica.

Na elaborao da proposta do Oramento, o Governo dever dar prioridade ao


cumprimento do seu programa e ter em conta a necessria relao entre as previses oramentais e a
evoluo provvel da conjuntura poltica, econmica e social

146 No sentido de que situa-se entre o Oramento do Estado e os planos econmio-sociais do mesmo Estado.

147 Referimo-nos a vinculao de votar e no a vinculao de aprovar, no obstante haja defensores do entendimento
de que um dever que impende sobre a Assembleia aprovar o Oramento e que a sua no aprovao significaria um acto de
paralizao do Estado, equivalente a um golpe de Estado (SOUSA FRANCO, ob.. cit., p. 408) ou a um voto de no confiana
ao Governo.

148 A votao pode conduzir a uma aprovao total ou parcial do Oramento.

149 SOUSA FRANCO, ob. cit., p. 411.

93
Significa isto que o montante e o tipo de receitas e despesas a inscrever no oramento devero
estar de acordo com a poltica do Governo e o momento econmico, poltico e social que se vive no pas.
O Oramento constitui um instrumento privilegiado de poltica do Governo, tendo no s repercusses
econmicas mas tambm polticas e sociais, as quais no podem nem devem ser ignoradas.

A este respeito, o Governo dever dar uma especial ateno necessidade de assegurar o
equilbrio oramental e um impacto favorvel da poltica fiscal no desempenho da economia, com
especial relevo para o crescimento econmico, a inflao e a balana de pagamentos.

Deve-se, contudo, ter bem presente que a fixao dos limites globais de despesa no
apenas determinada pela avaliao das necessidades financeiras para o alcance dos objectivos definidos
no programa do Governo. Ela tambm condicionada pelas obrigaes financeiras do Estado
decorrentes da lei e do contrato, tais como o servio da dvida pblica, o pagamento de salrios aos
funcionrios do Estado e a comparticipao interna em projectos, conforme os acordos celebrados com
as agncias internacionais.

No mbito da elaborao da proposta de Oramento do Estado, o Ministrio do Plano e


Finanas, como rgo coordenador do SOE (Artigo 45 da Lei), at 31 de Maio de cada ano, comunicar
a todos os servios ou unidades orgnicas do Estado (diversos rgos, instituies, provncias e
autarquias), as orientaes, os limites oramentais preliminares ou definitivos, a metodologia de recolha
de informao e demais instrues a serem respeitadas na preparao das respectivas propostas de
oramento.

Uma vez aprovadas pelo rgo competente da instituio proponente, as diferentes


propostas de oramento sero enviadas DNPO (Direco Nacional do Plano e Oramento), at 31 de
Julho (Artigo 50 do Regulamento da LEOE).

As diferentes propostas de oramento so depois analisadas, alteradas e unificadas pelo


Ministrio do Plano e Finanas, atravs da DNPO, luz das orientaes, limites oramentais e demais
instrues.

94
Caso se verifique alguma irregularidade ou incumprimento, a DNPO proceder, em conjunto
com o proponente, correco da respectiva proposta, de forma a adequ-la aos requisitos exigidos.

Como se v, o oramento, em bom rigor, elaborado pela Administrao, tendo o MPF no


epicentro.

Na anlise e consolidao das diferentes propostas de oramento, a DNPO procura


assegurar o cumprimento da metodologia, dos limites oramentais e das orientaes, bem como a
consistncia entre o Plano e o Oramento e tem sempre presentes as orientaes e prioridades definidas
no Cenrio Fiscal de Mdio Prazo (CFMP) e o Plano Econmico e Social150.

Defende-se que o perodo de elaborao do oramento deve ser curto, para aproximar o
momento da previso do da cobrana das receitas e de pagamento das despesas e, contraditoriamente,
dilatado para permitir previses acuradas.

Uma vez elaborada a proposta de Lei do Oramento para o ano seguinte, esta ser
apresentada ao Conselho de Ministros pelo Ministro do Plano e Finanas, para sua apresentao
Assembleia da Repblica.

Por o oramento ser a expresso financeira do plano anual do Governo compreende-se que seja
este o rgo melhor posicionado para definir as despesas que tal plano implica.

3. Mtodos de avaliao das receitas e despesas

3.1. Razo de ordem

Para a fixao dos montantes das despesas e previso das receitas a afectar sua cobertura so
adoptados critrios ou mtodos pelas unidades orgnicas, nomeadamente:

150 Artigo 45 do Regulamento do SISTAFE.

95
a) critrios administrativos empricos,

b) critrios de previso econmica,

c) critrios de racionalizao das escolhas oramentais.

3.2. Critrios administrativos

Os critrios administrativos so baseados na experincia e no juzo da Administrao e tm em


linha de conta as despesas e as receitas.

So apontadas aos critrios empricos as vantagens da simplicidade, regularidade financeira e


conteno oramental e alguns inconvenientes tais como falhar em caso de receitas novas e em
conjunturas instveis e de expectativas incertas e a falta de capacidade de correco das escolhas prvias.

3.2.1. Despesas

As despesas so calculadas por cada servio ou unidade orgnica do Estado, tendo em conta a
sua avaliao directa dos gastos passados e dos programados, no havendo uma confrontao entre
custos e benefcios nem as vantagens de solues alternativas para a actividade em anlise.

No havendo avaliao em funo de objectivos e sendo as despesas fixadas suportadas em


necessidades declaradas e no necessariamente comprovadas, um sistema incrementalista e de gastos
suprfluos.

3.2.2. Receitas

Para a previso das receitas h mtodos que so utilizados que podem ser assim agrupados:

96
a) De avaliao directa; e

b) Mtodos automticos.

3.2.2.1. Mtodo de avaliao directa

A avaliao directa baseia-se na sensibilidade e capacidade de previso dos servios e unidades


orgnicas, principalmente em relao a receitas novas ou com modificaes substanciais.

3.2.2.2. Mtodos automticos

So trs os mtodos que podem ser considerados automticos, nomeadamente:

- Mtodo do penltimo exerccio;

- Mtodo das correces; e

- Mtodo do rendimento mdio.

a) Mtodo do penltimo exerccio

Tomando como ponto de partida a assuno de que as receitas variam de ano para ano, este
mtodo defende que o valor a oramentar o registado no ltimo ano com dados completos de execuo
oramental

b) Mtodo das correces

O Mtodo das Correces ou do penltimo exerccio corrigido151 considera que sendo


inevitvel o aumento das receitas conhecidas h que oramentar a nova receita corrigindo (aumentando

151 SOUSA FRANCO, ob. cit., p. 416.

97
ou diminuindo) do penltimo exerccio, em funo da tendncia de aumento (factor de variao positiva
ou negativa).

c) Mtodo do rendimento mdio

Este mtodo tambm designado de Mtodo da mdia dos ltimos exerccios 152 fixa a
receita oramental a partir da mdia dos ltimos trs ou cinco anos.

3.3. Critrios de previso econmica

Estes critrios so baseados nos mtodos de modelos economtricos e podem ser modelos de
deciso 153 ou modelos de previso154, visam impor uma crescente racionalidade na previso, reduzir a
prevalncia de mtodos empricos e tecno-burocrticos e construir uma escolha poltica racional155.

3.4. Critrio de racionalizao das escolhas oramentais

Este critrio conjuga a meta do mximo de bem-estar social com o mnimo de sacrifcio fiscal o
que exige dos polticos e dos gestores pblicos critrios de correco econmica e boa gesto.

Para este efeito podem ser adoptados oramentos funcionais 156, oramentos de programas de
actividades e de controlo econmico157 , oramento de base-zero158, oramento de tarefas159, oramento
de resultado ou de desemprego160, todos baseados na eficincia gestionria161.

152 SOUSA FRANCO, ibidem.

153 Esclarecem as consequncias econmicas de uma medida ou estratgia de poltica econmica.

154 Com base na anlise de bases estatsticas disponveis projecta-se no tempo a evoluo que pode logicamente
esperar-se.

155 SOUSA FRANCO, ob. cit., p. 419.

156 O oramento funcional agrupa as despesas de acordo com as funes materiais do Estado, isto , tipos de bens ou
servios.

98
O critrio de racionalizao das escolhas oramentais pode igualmente basear-se na integrao
no processo de planeamento que conheceu vrias experincias como a de definio de objectivos
(planning), anlise de programas (programming) e oramentao (budgeting) o que implicou a
implantao de sistemas de contabilidade analtica e patrimonial, maior peso da auditoria e do controlo,
a existncia de oramento corrente e de capital, formulao de medidas de xito e sistemas de
informao e as anlises de custo-benefcio e custo-eficcia .

3.5. Explicitao e sentido de evoluo futura

Numa primeira aproximao, parece-nos que a poltica oramental moambicana hbrida


quanto aos critrios utilizados.

Igualmente parece que o sentido da evoluo para privilegiar o oramento baseado no critrio
de racionalizao das escolhas oramentais.

O Artigo 18 da LEOE, consagrando a especificao de acordo com as classificaes orgnica,


territorial, econmica, orgnica e funcional, admite que as despesas que integram o Oramento do
Estado se estruturem, no todo ou parte, por programas e que devem corresponder a um conjunto e
medidas ou projectos ou aces de carcter plurianual que concorram, de forma articulada e
complementar, para a concretizao de vrios objectos especficos relativos a uma ou mais polticas
pblicas; destas polticas pblicas devero integrar indicadores que permitam avaliar a economia, a
eficincia e a eficcia da sua execuo.

157 Os oramentos de programas concentram-se nos conjuntos articulados de aces ou projectos tendentes a produzir
um resultado.

158 Por este oramento (Z.B.B. zero base budgeting) o poder legislativo e o executivo (Governo e Administrao)
devem periodicamente (cinco anos) analisar o mrito de certas despesas com vista a controlar o seu crescimento desmesurado.

159 Este oramento por tarefas justifica as despesas pelas actividades avaliadas pelos servios.

160 O oramento de resultados avalia resultados das actividades dos funcionrios e dos gestores, razo por que se
entende tratar-se mais de um sistema de execuo avaliao do que de previso.

161 Para mais desenvolvimento ver ensinamentos do Prof. .SOUSA FRANCO, ob. cit., pg. 420 e ss.

99
O programa oramental pode, com este objectivo, estruturar-se em medidas162, em projectos163,
em aces em unidades bsicas de realizao do programa que devero estar rigorosamente definidos,
susceptveis de, quando executados, dar imediatamente lugar a resultados avaliveis.

4. A proposta do Oramento

Elaborado o anteprojecto do Oramento pela Administrao submetido aprovao do


Governo; este adopta-o e submete-o Assembleia da Repblica como proposta do oramento para o
ano seguinte, harmonizado com as aces do PES (Plano Econmico e Social) e PQG (Plano
Quinquenal do Governo), compatibilizado com os oramentos de investimentos plurianuais 164 e
observando, em suma, estritamente a conformidade com a poltica econmico-financeira e o programa
anual do Governo165.

A proposta do Oramento aprovada pelo Conselho de Ministros, at 30 de Setembro166.

A proposta da Lei do Oramento submetida pelo Governo Assembleia da Repblica at 30 de


Setembro, nos termos dos artigos 25 da LEOE e 53 do respectivo Regulamento.

A proposta do Oramento do Estado instruda pelos documentos que contenham os elementos


determinados pelo artigo 24 da LEOE, nomeadamente:

162 Uma medida compreende despesas de um programa oramental que corresponde a projectos ou aces ou ambos,
especificados, caracterizados, articulados e complementares que concorram para a concretizao dos objectivos do programa
em que se inserem.

163 Projecto ou aco corresponde a unidades bsicas de realizao do programa ou medidas com oramento e
calendarizao rigorosos.

164 Artigo 21, n.o 2 da LEOE.

165 Artigo 24 n.o 2 da LEOE.

166 Artigo 53 do Regulamento da LEOE.

100
1.o O articulado da proposta de Lei Oramental do qual devem constar:

a) Explicao da poltica oramental;

b) Normas especficas da sua execuo;

c) Previso das receitas correntes e de capital;

d) Fixao dos limites das despesas correntes e de capital;

e) Determinao do saldo oramental e sua utilizao;

f) Discriminao das condies gerais de recurso ao crdito pblico;

g) Todas as demais providncias indispensveis correcta gesto oramental do Estado para


o ano econmico a que o oramento se destina.

Nem a LEOE, nem o seu Regulamento parece referirem-se a esta matria que era bem e
oportunamente tratada pelo artigo 15 da antiga LEOE167, a Lei n.o 15/97, de 10 de Julho.

2.o Os seguintes mapas oramentais:

a) Mapas globais das previses de receitas, dos limites das despesas e financiamento do
dfice;

b) mapas das previses das receitas correntes e de capital, de mbito central e provincial,
classificados de acordo com os critrios orgnico, territorial e por fontes de recursos;

c) mapas dos limites das despesas correntes, de mbito central e provincial, classificados de
acordo com os critrios orgnico, territorial, econmico e funcional;

167 Um parntesis a propsito da referncia antiga Lei, pois duvidoso que esta Lei tenha sido revogada pelo artigo
69 da Lei n 9/2002, de 12 de Fevereiro, que estabelece que revogada toda a legislao anterior que contrarie a presente
Lei. Sendo certo que a n.o 15/97 anterior, no pacfico declar-la contrria. No seria uma lei especial da Lei geral do
SISTAFE? Ento, talvez mais correctamente pudssemos falar de suas partes eventualmente derrogadas. O legislador do
SISTAFE, quanto a ns, devia ter sido mais inequvoco se a sua vontade fosse derrogar totalmente a Lei 15/97 com a
publicao do SISTAFE. Se a vontade era processar uma revogao da Lei especial ento f-lo mal pois no cuidou de
regular em moldes que pudssemos deduzir uma revogao global regulando totalmente a matria da lei revogada (WATY,
Teodoro Andrade, Introduo ao Direito Fiscal, pp. 95 ss). Por isso, em bom rigor, estamos perante uma derrogao.

101
d) mapa das despesas de capital, de mbito central e provincial, classificados de acordo com
os critrios orgnico, territorial, econmico, funcional e por fontes de recursos.

3.o Todos os elementos necessrios justificao da poltica oramental, nomeadamente:

a) O Plano Econmico e Social do Governo;

b) o balano preliminar da execuo do oramento do Estado do ano em curso;

c) a fundamentao da previso das receitas fiscais e da fixao dos limites da despesa;

d) a demonstrao do financiamento global do Oramento do Estado com discriminao das


principais fontes de recursos;

e) a relao de todos os rgos e instituies do Estado, assim como de todas as instituies


autnomas, empresas pblicas e autarquias;

f) a proposta de oramento de todos os organismos com autonomia administrativa e


financeira, autarquias e empresas do Estado.

Compreende-se que esses elementos devam ser considerados elementos mnimos. Na


verdade quer a proposta de Lei (articulado) quer os mapas oramentais podem conter uma
descriminao pormenorizada, respectivamente, de matrias e despesas nas suas diversas classificaes.

5. Aprovao da proposta do Oramento de Estado 2. fase

5.1. Discusso do oramento

A discusso segue a tramitao normal das outras leis sendo relevante o trabalho da Comisso do
Oramento da Assembleia da Repblica que discute na especialidade os aspectos marcadamente
tcnicos168.

168 Deve ser ponderada, luz do princpio da interdependncia dos poderes legislativo e executivo e da transparncia
dos seus actos a apreciao do Oramento na Assembleia da Repblica por Deputados que pelas suas funes no Executivo,
conheam ou devessem conhecer a proposta do Oramento e devem ter interesse que ele seja aprovado pela Assembleia com

102
Os deputados podem introduzir-lhe alteraes que considerem adequados.

5.2. Aprovao

I. A aprovao dever ser efectiva at 15 de Dezembro (art. 26 da LEOE) de cada ano.

II. Uma vez aprovado o Oramento do Estado o Governo, nos termos do n. 2 do art. 26 da
LEOE, fica autorizada a:

a) proceder gesto e execuo do Oramento do Estado aprovado, adoptando as medidas


consideradas necessrias cobrana das receitas previstas e realizao das despesas fixadas;

b) proceder captao e canalizao de recursos necessrios, tendo sempre em conta o


princpio da utilizao mais racional possvel das dotaes oramentais aprovadas e o princpio da
melhor gesto de tesouraria;

c) proceder abertura de crditos pblicos para atender ao dfice oramental;

d) realizar operaes de crdito por antecipao da receita, para atender dfices


momentneos de tesouraria.

III. Aprovado o oramento, os deputados e as Comisses da Assembleia da Republica no


podero tomar iniciativas de lei que envolvam o aumento das despesas autorizadas ou a diminuio das
receitas previstas169.

Tais iniciativas poriam em causa a validade do oramento como documento que define,
racionaliza e limita a actuao do Estado no que se refere arrecadao e afectao de recursos
financeiros.

o mnimo de emendas No matria do Oramento mas a necessidade de seriedade na sua analise justificaria a reviso do
Estatuto do Deputado. Afinal, nas regras desportivas universal que o jogador no pode ser rbitro!

169 Este n. 3 do art. 26 faz da LEOE uma verdadeira lei-travo

103
A terem lugar, estas alteraes apenas sero includas em oramentos futuros. Seria o caso, por
exemplo, da construo de um novo hospital ou a concesso de novos incentivos fiscais ao investimento,
que apenas poderiam ter lugar em anos econmicos futuros.

Fica, assim, garantida a estabilidade da execuo e do equilbrio oramental no ano em questo.

6. Publicitao

Aprovado, promulgado e publicado o Oramento do Estado, compete ao Governo,


atravs da entidade competente do Servio do Oramento do Estado, neste caso o Ministrio do Plano e
Finanas, fazer a necessria publicitao, atravs de comunicao a todos os servios ou entidades
orgnicas do Estado, com responsabilidades em aces programticas para que esto mandatados e na
execuo oramental, os limites oramentais que lhes caibam nas tabelas de receitas e despesas 170 .

7. Atraso na aprovao do Oramento

I. Pode haver atraso na aprovao do oramento por:

a) Necessidade de reformulao do oramento, por este ter sido rejeitado na Assembleia da


Repblica, caso em que o Governo dever voltar a apresentar, no prazo de 90 dias, uma nova proposta
de oramento para o respectivo ano econmico;

b) Demisso de Governo (alnea f) do art. 120 da Constituio da Repblica de


Moambique);

c) Dissoluo da Assembleia da Repblica [alnea e) do art. 120 da Constituio da


Repblica de Moambique].

170 Artigo 54 do Regulamento da LEOE.

104
II. A fim de assegurar e dar continuidade ao funcionamento da mquina administrativa, o
oramento executado no ano antecedente continuar em vigor at que um novo oramento seja
aprovado171.

Implica isto que durante este perodo transitrio sero cobradas todas as receitas e realizadas
todas as despesas correspondentes ao oramento do ano anterior, j com as alteraes que nele tenham
sido introduzidas ao longo da sua execuo172.

Naturalmente, no sero cobradas as receitas que se destinavam a vigorar apenas at ao final do


ano anterior.

No caso das despesas, dever-se- obedecer ao principio da utilizao dos duodcimos 173 das
verbas fixadas nos mapas das despesas do oramento do ano antecedente (a regra dos duodcimos ser
explicada mais adiante).

O novo oramento que entretanto vier a ser aprovado deve integrar as receitas e despesas
efectuadas at sua entrada em vigor.

CAPTULO VII

A Execuo Oramental

1. Regras Gerais

I. Uma vez aprovado o oramento e iniciado o ano financeiro, a 1 de Janeiro, comeam a


cobrar-se as receitas e a pagar as despesas.

171 N. 1 do art. 27 da LEOE e n. 2 do art. 54 do Regulamento da LEOE

172 N. 2 do Art.. 27 da LEOE.

173 N. 3 do Art. 27 da LEO.E

105
A este conjunto de actos e operaes d-se o nome de execuo oramental.

A execuo pode ento entender-se como o conjunto de actos e operaes materiais de


administrao financeira e de tesouraria praticados para cobrar as receitas e realizar as despesas inscritas
ou para prover ao respectivo ajustamento.

Compete ao governo executar e fazer executar o oramento, sendo para o efeito coadjuvado pela
Administrao174..

A execuo obedece a trs princpios: o da legalidade, o da economicidade e o da prvia


justificao..

II. O princpio da economicidade entende-se que constitudo por duas regras:

(1) a da utilizao mais racional possvel das dotaes oramentais aprovados; e

(2) a da melhor gesto de tesouraria 175 176.

III. O principio da legalidade dever entender-se como significando que na execuo do


oramento, o Governo respeita as leis em geral, isto , as relativas organizao e funcionamento da
Administrao e as definidoras de direitos dos cidados sejam eles contribuintes, beneficirios ou
funcionrios legalidade genrica e as relativas ao prprio oramento legalidade especfica -.

Neste sentido, na execuo do oramento a Administrao no poder:

a) Liquidar e cobrar, nem inscrever no oramento, uma receita que no esteja autorizada por
lei.

174 Embora independentes consideram-se nesta matria, Administrao os outros rgos de soberania Presidente da
Republica, Assembleia e Tribunais enquanto executam os seus oramentos.

175 Neste sentido SOUSA FRANCO (ob. cit,, p. 430).

176 Estas regras so considerados por BAZ TEIXEIRA, (ob. cit., p. 169) como princpios fundamentais.

106
A cobrana de um imposto pode, todavia, superar o montante inscrito no oramento, j que ao
contrrio das despesas, para as quais so fixados limites mximos, as receitas so uma previso.

Podem variar de acordo com a conjuntura econmica e outros factores fora do controlo do
Governo;

b) realizar despesas que, no obstante tenham base legal, no se encontrem inscritas no


oramento ou no tenham cabimento na correspondente verba oramental, isto , superem o montante
de verba fixado no oramento.

Do principio da legalidade decorre ainda a obrigatoriedade das receitas cobradas e das despesas
efectuadas terem que estar necessariamente inscritas no oramento - tipicidade oramental.

A tipicidade oramental apresenta naturezas distintas, consoante se trate do oramento das


despesas ou do oramento das receitas177:

a) No caso das receitas, apenas se condiciona a espcie de receita que poder ser inscrita no
oramento (tipicidade qualitativa), no o seu montante que, podendo ser ultrapassado, no vinculado;

b) No caso das despesas, pelo contrrio, impem-se limites aos montantes que podero ser
gastos (tipicidade quantitativa). Elas no podero exceder as dotaes globais fixadas no oramento:
so autorizadas em espcie e em quantidade.

2. Execuo Oramental em geral

Como ponto de partida para executar o oramento, o rgo coordenador do SISTAFE emite as
instrues para a execuo do oramento178.

177

SOUSA FRANCO, ob. cit., p. 430.

178 N. 2 do art. 56 do Regulamento da LEOE

107
Por seu turno as entidades competentes do SOE tomam as necessrias medidas execuo 179 e,
nesse sentido devero:

a) elaborar a programao financeira do ano;

b) tomar as medidas necessrias para que os recursos sejam captados de acordo com a
programao; e

c) tomar as medidas necessrias para que os recursos sejam libertos com vista cobertura
das despesas previstas em cada perodo.

3. A Execuo do Oramento das Receitas

O primeiro princpio que tem de ser respeitado na execuo das receitas , como foi atrs
referido, o da legalidade. A receita s poder ser cobrada se, cumulativamente, for legal e tiver inscrio
oramental180.

As operaes fundamentais de execuo das receitas, que constituem as suas fases181 so:

a) lanamento e procedimento administrativo de verificao da ocorrncia de facto gerador


da obrigao correspondente;

b) as operaes de liquidao - que consistem na determinao do montante que o Estado


tem a receber de terceiros (contribuinte, utente, devedor, etc.), cabendo, geralmente, a sua execuo aos

179 N 2 do Art. 56 do Regulamento da LEOE

180 N. 1 do Art. 62 do Regulamento da LEOE

181 Art. 58 do Regulamento da LEOE.

108
servios liquidadores de receitas, como a Direco Nacional das Alfndegas (DNA) e a Direco
Nacional de Impostos e Auditoria (DNIA) que constituem a RCE Rede de Cobranas do Estado182,

c) as operaes de arrecadao ou cobrana - normalmente asseguradas pelo Tesouro


Pblico, atravs das quais se cobra, se recebe ou se toma posse da receita, garantindo a entrada efectiva
da receita nos cofres do Estado.

O modo, prazos, lugar e processos de lanamento, liquidao e cobrana so variveis.

A cobrana das receitas pode ocorrer sob forma de pagamento voluntrio ou por recurso
cobrana coerciva e, no que s dvidas tributrias diz respeito, a cobrana poder tambm processar-se
sob a forma de cobrana virtual ou cobrana eventual183.

4. Execuo do Oramento das Despesas

O processo de execuo oramental relativo s despesas mais complexo.

No obstante ele s inicia sob condio necessria de a despesa em causa ser legal.

Verificada condio de legalidade, respeitando as disposies legais aplicveis, o processo


compreende os seguintes pressupostos:

1. As despesas s podero ser assumidas durante o ano econmico para o qual estiverem
oramentadas e devero sempre respeitar os princpios de economia (minimizao dos custos),
eficincia (maximizao dos resultados) e eficcia (obteno dos resultados pretendidos).

182 Conjunto de servios ou unidades orgnicas do Estado ou outras entidades colaboradoras que procedem s
operaes de arrecadao e cobrana de fundos pblicos.

183 Art. 63 do Regulamento de LEOE.

109
2. Uma despesa para ser executada tem de estar inscrita numa classe e verba prevista no
Oramento do Estado, e tem de ter cabimento oramental (ou seja, tem de haver verba disponvel). No
caso das despesas obrigatrias, a utilizao da dotao oramental do montante inscrito na rubrica de
despesa obrigatria, enquanto que no caso das despesas facultativas a sua utilizao opcional.

3. A execuo das despesas dever obedecer regra dos duodcimos, segundo a qual em
cada ms do ano no poder ser utilizada uma verba superior a 1/12 da verba global fixada no
oramento, acrescida dos duodcimos dos meses anteriores vencidos e no gastos.

De acordo com esta regra, as despesas distribuir-se-o uniformemente ao longo do ano ou


concentrar-se-o na parte final do ano, quando a tesouraria j dispe de maiores recursos. Impede-se,
assim, que as despesas se concentrem nos primeiros meses do ano, quando a tesouraria ainda no dispe
de recursos suficientes, por ainda no ter sido cobrada a maior parte das receitas.

Existem, todavia, excepes autorizadas por lei. Estas excepes resultam da necessidade de
realizar o grosso de certas despesas durante um determinado perodo do ano. Abrangem as Despesas
com o Pessoal, os Encargos da Dvida, Transferncias ao Exterior, Outras Despesas Correntes,
Exerccios Findos e Encargos Aduaneiros.

As excepes previstas por lei incluem ainda despesas que pela sua especificidade beneficiem
de um regime especial de utilizao das dotaes oramentais.

4. Cumprimento rigoroso dum complexo condicionalismo legal, um formalismo exigente e


um longo processo burocrtico que compreende a verificao de 184 185:

184 Art. 67 do Regulamento da LEOE.

185 H doutrina e ordenamentos jurdicos que prevem as seguintes fases para a realizao duma despesa:

a) Autorizao,

b) Processamento,

c) Verificao,

d) Liquidao,

e) Autorizao de pagamento,

110
a) cabimento oramental: a verificao da incluso da despesa em processo prprio e do
cumprimento de todos os requisitos legais e financeiros aplicveis;

b) autorizao da realizao da despesa: a permisso por quem tem competncia para tal, para
a concretizao e assumpo do compromisso para a realizao da despesa podendo tal permisso ser
confirmada pela celebrao de um acordo ou assinatura de um contrato ou ainda pela emisso da
respectiva requisio;

c) liquidao: o apuramento do valor da despesa a pagar e emisso da competente ordem de


pagamento;

d) autorizao do pagamento: a permisso dada por quem tem competncia para tal, para que
se proceda ao pagamento da despesa;

e) pagamento: a entrega do valor devido ao credor contra documento de quitao.

Ao nvel central, a execuo do oramento das despesas da responsabilidade da Direco


Nacional da Contabilidade Pblica (DNCP). Ao nvel provincial, ela da competncia das diferentes
Direces Provinciais do Plano e Finanas (DPPF).

f) Pagamento,

das quais apenas vale a pena explicar duas:

1o. O processamento corresponde a incluso em folha do crdito motivado pela despesa.

2o. A verificao da despesa implica confirmar o respeito pelas normas legais reunindo todos os documentos
justificativos da despesa.

111
H despesas para as quais alm desta rigorosa tramitao administrativa (legalidade, cabimento e
regularidade) se impe a verificao de pr-requisitos essenciais como sejam: fiscalizao prvia por
rgo judicial atravs do visto ou declarao de conformidade do Tribunal Administrativo.

Podemos, pois, aditar especificamente para a execuo das despesas uma outra regra, para alm
da legalidade e economicidade, a da prvia justificao para a sua eficcia tcnica, eficincia econmica.

5. Alteraes oramentais

O oramento, como previso que , no deixa de estar sujeito a situaes imprevistas decorrentes
de mudanas de conjuntura, de calamidades ou de quaisquer outros novos condicionalismos.

Como lei que , como j vimos, a propsito da sua natureza judicial, seria de pensar que nada h
a fazer pois dura lex sed lex. Pois, assim no ; evita-se uma excessiva rigidez e procede-se
introduo de alteraes ao oramento.

Como se fazem as alteraes o que analisamos de seguida.

A alterao oramental pode estar confiada esfera da autoridade oramental - a Assembleia da


Repblica, ou da administrao oramental ou s duas partilhando-as conforme, respectivamente,
sejam estruturais ou subordinadas.

E compreende-se que assim seja pois, se verdade que uma alterao oramental uma
consequncia da sua execuo, j no pensar que ela deva ser considerada um mero processo de
execuo, no podendo na plenitude ser feita no exerccio dos poderes de execuo oramental de que
esto investidos o Governo e a Administrao.

112
No caso moambicano entendemos existir uma forte administrativizao da execuo
oramental, sendo ao Governo autorizado a efectuar reforos de verbas no oramento, utilizando, para o
efeito, a dotao provisional186, quando fundamentados e a proceder redistribuio das verbas dentro
dos limites estabelecidos na lei oramental.

As alteraes feitas pelo Governo podem consistir em:

1. A inscrio de uma nova dotao, a qual est condicionada existncia de


disponibilidades na dotao provisional e apenas ser autorizada para atender a situaes no previstas e
inadiveis.

A autorizao para a inscrio no oramento de uma dotao anteriormente inexistente da


competncia do Ministro do Plano e Finanas, sob proposta devidamente fundamentada do rgo ou
instituio interessada.

2. O reforo de dotaes aumento efectivo dos recursos anteriormente aprovados para


fazer face a situaes de carncia oramental -, que apenas poder ter lugar se existir verba
correspondente na dotao provisional.

Os pedidos de reforo so autorizados pelo Ministro do Plano e Finanas, mediante proposta


fundamentada do rgo ou instituio interessada.

3. A redistribuio de dotaes, que apenas poder ser realizada entre rubricas de despesa
ou projectos distintos do mesmo rgo ou instituio, mantendo-se o respectivo limite oramental global
inalterado.

Compete ao Ministro do Plano e Finanas ou ao Governo Provincial, dependendo do caso,


autorizar as transferncias de dotaes, com base em proposta fundamentada do rgo ou instituio
interessada.

186 Prevista no n. 3 do Art. 13 do LEOE

113
De referir que, durante o ano econmico, apenas podero ocorrer trs redistribuies para a
mesma instituio, projecto ou programa.

4. A anulao ou supresso de dotaes relativas a qualquer rubrica, conjunto de rubricas


projecto ou programas de qualquer rgo ou instituio. Esta matria da competncia do Ministro do
Plano e Finanas ou do Governador Provincial, consoante o caso.

Todas estas alteraes deixam intactos os limites globais no Oramento do Estado e por
essa razo no carecem de aprovao parlamentar.

No achamos porm, que seja boa politica legislativa permitir o Governo alterar o oramento
aprovado mediante recurso dotao provisional.

Embora seja razovel, assiste-se a uma grande perda da Assembleia da Republica de seus
poderes financeiros teis de conservar no esprito de repartio estabelecido na Constituio, a favor do
Governo, reforando o pendor governamentalista do nosso sistema oramental.

A razoabilidade deste comando legal devia ser acompanhado por uma particular ateno do
Parlamento quanto aos valores inscritos na dotao provisional sob pena de esvaziar de seu alcance o
principio de legalidade oramental.

O que certo que o Governo no exerccio do seu poder de execuo pode produzir alteraes
ao oramento, rectificando-o.

Quando as alteraes implicam uma rotura com os limites constitucionais de despesa, elas s
podero ser efectuados por lei, sob proposta devidamente fundamentada do Governo, estando ento
sujeitas aprovao da Assembleia da Republica.187

187 A este propsito veja-se a posio do tribunal administrativo relativamente `a Conta do estado de 2000 O regime geral das
alteraes ao Oramento do Estado est consignado no artigo 24 da Lei n. 15/97, de 10 de Julho.

114
Falaremos ento de reviso oramental188.

CAPTULO VIII

Fiscalizao do Oramento

De acordo com o n. 1 daquele artigo, da competncia da Assembleia da Repblica aprovar, sob proposta do Governo devidamente
fundamentada, as alteraes dos limites globais fixados na Lei Oramental.

Constituem excepo a este princpio:

- as inscries de verbas com recurso dotao provisional inscrita no Oramento para fazer face a despesas no previsveis e
inadiveis da competncia do Governo, que tm de ser devidamente fundamentadas (n. 2 do artigo 24);

- as alteraes dos limites fixadas na Lei Oramental para os rgos e instituies do Estado, decorrentes do ajustamento de preos
para despesas correntes (n. 3).

Para alm destas alteraes, o Governo s pode proceder redistribuio de verbas dentro dos limites estabelecidos pela Assembleia
da Repblica.

Por sua vez, as alteraes oramentais do Governo esto reguladas no Captulo IX (artigos 25 a 34) do Decreto no. 7/98, de 10 de
Maro, diploma que aprovou o Regulamento que rege a execuo e as alteraes do Oramento do Estado da competncia do Governo.

Estas alteraes oramentais consistem na modificao das dotaes oramentais dentro dos limites globais fixadas na Lei Oramental,
com excepo, como j foi referido, das decorrentes do ajustamento de preos e da distribuio da dotao provisional, podendo assumir as seguintes formas:

188 Mesmo que tivesse alguma relevncia jurdica discutir o assunto nunca estaramos perante um oramento
rectificativo pois este estaria no mbito dos poderes do Executivo.

115
1. Generalidades

Durante o ano econmico faz-se o acompanhamento e controle189 multifacetado do Oramento


do Estado, por forma a prevenir, detectar ou corrigir problemas, erros e irregularidades.

Pretende-se, desta forma, assegurar a subordinao da administrao financeira poltica


financeira.

Mais concretamente, pretende-se que:

- a arrecadao e a afeco de recursos seja feita de acordo com o que vem estipulado no
Oramento do Estado, de forma a evitar-se uma m utilizao dos dinheiros pblicos e a ocorrncia de
desperdcios;

- os objectivos que se pretendem alcanar com a execuo oramental, e que vm


definidos no Plano Econmico e Social, estejam a ser efectivamente cumpridos.

Neste contexto, d-se uma particular ateno ao cumprimento dos limites impostos pela Lei do
Oramento.

Considera-se igualmente o impacto da execuo das despesas e das receitas em variveis como o
dfice oramental e o seu financiamento, o Produto Interno Bruto (PIB) e a taxa de inflao. Face
evoluo do dfice oramental e do comportamento da economia, por vezes necessrio proceder a
alteraes no oramento, mesmo que no se tenham verificado desvios relativamente Lei do
Oramento.

189 Controlo, seguindo o Prof. SOUSA FRANCO (ob. cit,, p. 452, nota 1), uma palavra importada da justaposta
contre-rle e designou segundo registo para verificar o primeiro; hoje utilizada em vrias acepes significando domnio ou
poder, disciplina discricionria, ou processo social de vigilncia e sano para assegurar a conformidade dos
comportamentos dos agentes aos critrios, regras ou normas prescritos.

116
O controlo , assim, uma garantia independente de que determinada aco ou poder no mbito
do oramento se ajusta aos objectivos da politica financeira e oramental e que respeita as regras s
quais est e a que deve ater-se o oramento.

2. Tipos de controlo

Como atrs referimos, o controlo multifacetado, tendo a expresso vrias utilizaes, umas
latas, outras restritas.

O controlo pode ter fundamentos jurdico-polticos (controlo de conformao da actuao do


executivo aos desgnios do Parlamento), e econmicos (eficincia e eficcia financeira, isto , verificar
se ao custo previsto ou abaixo dele foi possvel obter o resultado pretendido).

Qualquer que seja o controlo, jurdico-poltico ou econmico, ele pode ser genrico 190 ou
especfico; tem esta designao quando exercido com meios prprios exclusivos e adequados
actividade financeira191.

O controlo pode assumir-se em controlo de fiscalizao ou de responsabilizao, consoante se


esteja perante a prtica de actos de preveno, apuramento ou correco de irregularidades e de
ajustamento aos objectivos ou se esteja perante o apuramento de eventuais erros para ilibar ou
responsabilizar as entidades controladas.

Embora as fronteiras no sejam ntidas, o controlo pode ser jurdico ou no jurdico, politico
(relativo oportunidade e convenincia), de legalidade ou de mrito (tcnico), e informal192.

190 genrico, por exemplo, o controlo que efectuado atravs de interpelaes parlamentares, da tutela
administrativa, da responsabilidade disciplinar ou de inquritos jurisdicionais, inquritos parlamentares e controlo de
constitucionalidade.

191 SOUSA FRANCO, ob. cit,, p. 454.

192 O controlo informal embora importante no passa disso; exercido por poderosos meios de controlo que so a
comunicao social e a opinio pblica.

117
A fiscalizao pode ser a priori ou a posteriori, administrativa, jurisdicional ou poltica, material
ou econmica, externa ou interna ou independente193.

3. O controlo e fiscalizao oramental em Moambique

3.1. Acompanhamento e controlo

Em Moambique, o acompanhamento da execuo oramental feito mensalmente,


mediante relatrios peridicos apresentados pelos rgos 1 DNCP e DNPO (no caso do programa de
investimento, PTIP).

Com base nesta informao, o Governo dever apresentar Assembleia da Repblica


relatrios trimestrais sobre a execuo das despesas e das receitas e os financiamentos recebidos pelo
Estado194.

Neste caso, o controlo administrativo acompanhado de um controlo poltico-parlamentar.

Com vista a analisar e a avaliar a execuo oramental, iniciou-se, em 1998, o processo


de elaborao de relatrios anuais de avaliao da despesa (Public Expenditure Review), sob a
coordenao da DNPO.

193 A fiscalizao externa ou independente conferida a um auditor de contas, dotado de estatuto politico de
independncia plena e estritamente vinculado cooperao com o Parlamento (cf. SOUSA FRANCO, ob. cit, p. 458). No
nosso sistema tal rgo o Tribunal Administrativo, na sua qualidade de Tribunal de Contas que na sua jovem histrica est
inelutavelmente a proceder, para alm do julgamento das contas, avaliao da gesto financeira (numa perspectiva tcnica,
econmico-social e de sua economicidade).

194 N.o 2 do Art. 35 da LEOE que tambm fixa a necessidade de publicidade adequada (em Boletim da Repblica) desta
informao.

118
Tal exerccio ser de extrema importncia para o futuro acompanhamento e monitoria da
execuo oramental.

3.2. Fiscalizao

A fiscalizao tem normalmente em vista as despesas, uma vez que o montante das
receitas uma estimativa e est sujeito a variaes, dependendo da conjuntura econmica, entre outros
factores. A sua fiscalizao , por isso, menos rigorosa: limita-se a averiguar se as receitas foram
correctamente liquidadas e contabilizadas.

No caso das despesas, confere-se a sua legalidade, regularidade e cabimento oramental


(fiscalizao material), bem como o respeito pelos princpios de economia, eficincia e eficcia
(fiscalizao econmica).

A fiscalizao do oramento em Moambique feita pelo Tribunal Administrativo


(fiscalizao jurisdicional), pela Assembleia da Repblica (fiscalizao poltica) e pela prpria
Administrao Pblica (fiscalizao administrativa):

- Compete ao Tribunal Administrativo fiscalizar as despesas pblicas e apreciar as contas


do Estado;

- Cabe, por sua vez, Assembleia da Repblica pronunciar-se e decidir sobre o Relatrio
sobre a Conta Geral do Estado elaborado pelo Tribunal Administrativo;

- Por ltimo, a entidade responsvel pela gesto e execuo do oramento, as entidades


hierarquicamente superiores e de tutela, os servios de contabilidade pblica e os rgos gerais de
inspeco tm o dever e a obrigao de acompanhar, inspeccionar e controlar a execuo oramental.

A fiscalizao jurisdicional assume uma especial importncia, no s pela sua fora, mas
tambm pelo facto de depender de um rgo externo e independente do Governo. Garante-se, assim, a
separao do poder executivo e jurdico, essencial para o funcionamento de qualquer democracia.

119
de salientar que a fiscalizao no incide apenas sobre a Conta Geral do Estado: no feita
somente depois de executado o oramento. Ela tambm realizada ao longo da prpria execuo
oramental. Trata-se, neste caso, de uma fiscalizao prvia195 por oposio fiscalizao sucessiva196.

Por exemplo, quando a DNCP liquida uma despesa, procede automaticamente verificao da
sua legalidade e cabimento.

Do mesmo modo, se o Tribunal Administrativo verificar que uma determinada despesa no


cumpre com os requisitos legais, ele tem poderes para impedir que ela se realize e para punir os
infractores.

Um ltimo exemplo: quando a Assembleia da Repblica aprecia os relatrios trimestrais do


Governo sobre a execuo das despesas e das receitas, ela est a exercer o controlo sobre essa mesma
execuo.

CAPTULO IX

A Conta Geral de Estado

1. Objecto da Conta Geral de Estado

No 31 de Dezembro termina o ano econmico. , ento, necessrio proceder-se ao encerramento


de contas. Aps o encerramento das contas, procede-se sntese de toda a execuo oramental.

195 Tambm designada de controlo concomitante.

196 A fiscalizao sucessiva incide sobre a conta global que resume, reflecte e encerra a execuo oramental, a Conta
Geral do Estado.

120
A Conta Geral do Estado abrange todos os organismos do Estado, com excepo das instituies
autnomas, empresas pblicas e autarquias, que, como j se disse, se regem por legislao prpria.

Enquanto que o oramento constitui uma previso das receitas e despesas para um determinado
ano, a conta regista as receitas e despesas que foram efectivamente cobradas e efectuadas durante esse
ano. Constitui, por isso, um meio de controlar, a posteriori, a execuo oramental e de responsabilizar
os agentes dessa mesma execuo.

A Conta Geral do Estado no um registo sntese com o objectivo de evidenciar apenas a


execuo oramental e financeira, mas tem tambm como objecto apresentar o resultado do exerccio e
a avaliao do desempenho dos rgos e instituies do Estado.

2. Princpios da Conta Geral do Estado

2.1. Princpios supletivos

Porque, nos termos da lei197 a Conta Geral do Estado deve reflectir a observncia do grau do
cumprimento dos princpios e regularidade financeira198, legalidade199, economicidade200, eficincia201 e
eficcia202 financeiras, entendemos que deve ter uma estrutura idntica do Oramento do Estado, deve,

197 N. 2 do art. 46 da Lei do SISTAFE

198 Regularidade, para verificar se todas as despesas e receitas so efectuadas ou cobradas no respeito pelos limites
financeiros e pelo perodo autorizado.

199 Legalidade, como se tem insistido, para verificar se as operaes registados esto em conformidade com a
legislao, geral e especifica em vigor.

200 Economicidade, para verificar se a aquisio de recursos, humanos, materiais e financeiros foi a adequada em
qualidade e quantidade, no momento oportuno e pelo menor custo.

201 Eficincia, para verificar se os recursos foram em ordem a maximiz-los nos resultados e minimiz-los para
determinados resultados.

202 Eficcia para verificar o grau de realizao dos objectivos visados, segundo relao custo/beneficio favorvel.

121
para alm de princpios prprios, observar os princpios oramentais e os seguintes da contabilidade
pblica203 204:

a) Consistncia;

b) Materialidade;

c) Comparabilidade;

d) Oportunidade205;

e) Digrfico206;

2.2. Princpios e regras especficas

A Conta Geral do Estado deve, para alm dos princpios supletivos, ser elaborada com estrita
respeito aos princpios que lhe so especficos ou prprios207, nomeadamente:

a) clareza;

b) exactido; e

c) simplicidade.

3. Prazos

203 Art. 39 da Lei do SISTAFE

204 Alis este o entendimento que deve ter-se do n. 3 do art. 46 da Lei da SISTAFE que estabelece que a conta deve
ser elaborada com base nos princpios e regras de contabilidade geralmente aceites.

205 Em interpretao correctiva da alnea e) do art. 39, da Lei da SISTAFE, no sentido de a informao dever ser
produzida em tempo oportuno e til, isto , nos prazos legais, para que as decises dos rgos a que se destina sejam
tomadas nos prazos definidos.

206 Art. 40 da lei da SISTAFE

207 Art. 45 da lei de SISTAFE

122
Os prazos referentes aprovao da Conta Geral do Estado so os seguintes:

1. A conta dever ser apresentada Assembleia da Repblica e ao Tribunal Administrativo


at 31 de Maio do ano seguinte a que diz respeito208.

2. O Relatrio e Parecer do Tribunal Administrativo sobre a Conta Geral do Estado, por sua
vez, devero ser enviados Assembleia da Repblica at 30 de Novembro do ano seguinte quele a que
a Conta Geral do Estado respeite209.

3. Por ltimo, a apreciao e aprovao da Conta Geral do Estado pela Assembleia da


Repblica dever ser feita, aps recepo do Parecer do Tribunal Administrativo, na sesso seguinte
entrega do Relatrio e Parecer pelo Tribunal Administrativo210.

4. Contedo e estrutura

A Conta Geral do Estado deve constituir uma informao completa relativa a211:

a) receitas cobradas e despesas pagas pelo Estado;

b) financiamento ao dfice oramental;

208 N. 1 do art. 50 da Lei do SISTAFE.

209 N. 2 do art. 50 da Lei do SISTAFE.

210 Deve entender-se, em bom rigor, que a conta deve ser aprovada antes de 31 de Dezembro de cada ano. Com efeito,
a sesso da Assembleia da Republica seguinte entrega do Relatrio e Parecer pela Tribunal Administrao (nunca depois de
30 de Novembro) (n. 3 do art. 50 da Lei de SISTAFE) realiza-se em data posterior quela e antes de 16 de Dezembro, de
modo que a at 15 de Dezembro, nos termos do art. 26 da LEOE, seja aprovada a Lei do Oramento. Mas no assim, como
resulta da anlise do Regimento da Assembleia da Repblica.

211 Art. 47 da Lei do SISTAFE.

123
c) fundos de terceiros;

d) balano do movimento de fundos entrados e sadas de caixa do Estado

e) activos e passivos financeiros e patrimoniais do Estado; e

f) adiantamentos e suas regularizaes.

Para o efeito, a Conta Geral de Estado ser estruturada de modo a conter os seguintes
documentos de natureza bsica:

a) Relatrio do Governo sobre a gesto do exerccio;

b) Financiamento global do oramento;

c) Balano;

d) Mapas de Execuo Oramental;

e) Demonstrao de resultados;

f) Anexos as demonstraes financeiras;

g) Mapa de Activos e Passivos Financeiros;

h) Mapa consolidado anual de Tesouraria;

124
i) Inventrio consolidado do patrimnio do Estado; e

j) Resumo de receitas, despesas e saldos discriminativos das instituies autnomas.

5. Natureza jurdica do Relatrio do Tribunal

Na verificao da regularidade oramental o Tribunal elabora o Relatrio e o Parecer, actos no


jurisdicionais, que so apreciados pela Assembleia da Repblica .

O Relatrio e o Parecer constituem um acto tpico consultivo do Parlamento, a praticar antes de


este tomar as contas212 do Governo.213

Este Relatrio e Parecer precedem o juzo que a Assembleia faz das contas do Estado, no
podendo pronunciar-se sobre elas antes de conhecer a apreciao do Tribunal Administrativo.

6. Conta do Estado em Moambique

6.1. mbito da Conta Geral do Estado em Moambique

De acordo com o artigo 32 da Lei n. 15/97, de 10 de Julho, a Conta Geral do Estado um


documento no qual esto apresentadas as receitas arrecadadas e as despesas efectuadas num
determinado ano econmico, assim como os devedores e credores existentes no fim do ano, e baseada
nos princpios e regras da contabilidade pblica.

212 Por tomar as contas deve entender-se receber as contas.

213 SOUSA FRANCO, ob.cit, p, 477.

125
O resultado da execuo oramental consta da Conta Geral do Estado, a qual tem por objectivo
possibilitar um controlo da execuo do Oramento do Estado, bem como dos devedores e credores do
Estado (artigo 33).

Nos termos do artigo 35 da mesma Lei, a Conta Geral do Estado deve ser elaborada com clareza,
exactido e simplicidade, de forma a possibilitar a sua anlise econmica e financeira, devendo dela
constar informao completa sobre:

a) Receitas cobradas e despesas pagas pelo Estado;

b) Financiamento ao dfice oramental;

c) Adiantamentos e suas regularizaes;

d) Fundos de terceiros;

e) Caixas do Estado;

f) Activos e passivos financeiros do Estado.

Em termos de composio, a Conta Geral do Estado, refere a mesma Lei (artigo 36),
compreende:

a) o relatrio do Governo sobre os resultados da execuo oramental;

b) o mapa das entradas e sadas de fundos do Estado, por cofres, com respectivos saldos
existentes no incio e no final do ano econmico;

126
c) os mapas das receitas e despesas do Estado segundo as classificaes econmica,
orgnica, funcional e territorial;

d) o mapa do movimento das operaes de tesouraria em saldos, credores e devedores


iniciais e finais;

e) o mapa dos activos e passivos financeiros existentes no incio e no final do ano


econmico.

Adicionalmente, a Conta Geral do Estado dever ainda integrar a seguinte informao anexa (art.
37):

a) financiamento global do Oramento do Estado, com discriminao da situao das


principais fontes de financiamento;

b) resumos das receitas, despesas e saldos por cada instituio autnoma, empresa publica e
autarquia.

Quanto ao mbito (artigo 34), a Conta Geral do Estado abrange as contas de todos os organismos
do Estado que no tenham natureza, forma e designao de instituio autnoma, empresa pblica ou
autarquia, que se regem por legislao prpria.

Relativamente estrutura da Conta em apreo, verifica-se que, em termos formais, a mesma


respeita o estipulado nos artigos 36 e 37 da Lei do Enquadramento do Oramento do Estado e da Conta
Geral do Estado, no se verificando, porm, coincidncia entre a informao constante da Conta e
alguns aspectos sobre os quais, por imperativo da Lei n. 16/97, artigo 10, o Tribunal Administrativo se
tem de pronunciar, como seja:

o inventrio do patrimnio do Estado;

127
as subvenes, subsdios, benefcios fiscais, crditos e outras formas de apoio
concedidos, directa ou indirectamente.

Assim, no apresentando a Conta informao relativa a estes aspectos, e no dispondo ainda o


Tribunal de um sistema de informao autnomo, no tem podido, no mbito de Parecer, proceder
sua apreciao.

De referir ainda que, no decurso das verificaes efectuadas pelos servios do Tribunal e na
sequncia dos pedidos de esclarecimento feitos, so remetidos pelo Ministrio do Plano e Finanas
mapas.

Adicionalmente, os servios do Tribunal Administrativo procedem recolha de informao


relativa aos movimentos das Reparties de Finanas e so-lhes tambm presente um conjunto de
informaes sobre a execuo dos oramentos de funcionamento e de investimento de todas as
instituies beneficiarias de dotaes do Oramento do Estado para 1998, com base nos quais se
produziram os mapas que constituem anexos ao Parecer.

A Conta Geral do Estado foi elaborada pela primeira vez para o exerccio de 1998, sendo
apontadas muitos inconsistncias e insuficincias que podem ser desenvolvidamente compreendidas nas
Recomendaes do Tribunal Administrativo e que podem ser assim resumidas:

- Indisponibilidade de dados que possibilitem uma melhor apreciao da actividade do


Estado nos domnios patrimoniais, das receitas e das despesas;

- Indisponibilidade de dados sobre o inventrio do patrimnio do Estado;

- Insuficincia de dados para apreciao do balano das Empresas Pblicas, das Autarquias
e das instituies autnomas; e

- Insuficincia de dados sobre subvenes, subsdios, benefcios fiscais, crditos e outros


apoios directos ou indirectos;

128
- Desoramentao, no figurado nela as receitas e despesas que ficam fora de oramento
de montantes significativos;

- A violao de vrios princpios e regras oramentais institudos pelo Art. 5 da Lei n.


15/97, de 10 de Junho, sendo de destacar a regra da oramento bruto, e o princpio da universalidade e
unidade e da legalidade, tendo se assistido redistribuio pelo Governo dos limites de verbas fixadas
pelas leis, segundo as classificaes econmica e orgnica.

Embora seja assinalvel o crescente grau de exigncia de informao, quantitativa e


qualitativamente avaliada, por parte do Tribunal Administrativo nota-se que o Governo tem
empreendido grande esforo para corresponder, sendo corrigidas principalmente as violaes dos
princpios assinalados no primeiro Relatrio e Parecer sobre a Conta do Estado.

6.2. Parecer

6.2.1. Competncia e prazos

Nos termos da alnea a do nmero 1 do artigo 10 do Regimento relativo organizao,


funcionamento e processo da 3.a Seco do Tribunal Administrativo, aprovado pela Lei n 16/97,
de10de Julho, compete ao Tribunal Administrativo, no mbito da 3.a Seco, dar parecer sobre a Conta
Geral do Estado.

O n.o 1 do Artigo 3 da Lei n. 14/97, de 10 de Julho, estabelece que a Conta Geral do Estado
deve ser remetida pelo Governo Assembleia da Repblica e ao Tribunal Administrativo, at 31 de
Dezembro do ano seguinte quele a que respeite. O n.2 deste Artigo estabelece que o relatrio e o
parecer do Tribunal Administrativo sobre a Conta Geral do Estado devem ser enviados Assembleia da
Repblica, at 31 de Agosto do ano seguinte quele em que a mesma for apresentada.

6.2.1. mbito do Parecer

129
No cumprimento daqueles preceitos e visando o disposto no n. 3 do Artigo 38 da Lei n. 15/ 97,
de10 de Julho, o Tribunal Administrativo, reunido em sesso plenria, emite o Parecer sobre a Conta
Geral do Estado relativa a cada exerccios que, nos termos do n. 2 do Artigo 10 do Regimento relativo
organizao, funcionamento e processo da 3.a Seco do Tribunal Administrativo, aprovado pela Lei
n. 16/97, de 10 de Julho, deve conter a sua apreciao, designadamente, sobre:

a) A actividade financeira do Estado no ano a que a conta se reporta, nos domnios


patrimonial e das receitas e despesas;

b) o cumprimento da Lei do Oramento e legislao complementar;

c) o inventrio do patrimnio do Estado;

d) as subvenes, subsdios, benefcios fiscais, crditos e outras formas de apoio concedidos,


directa ou indirectamente.

6.3. Metodologia

No decurso da anlise da Conta Geral do Estado o Tribunal Administrativo solicita ao Ministrio


do Plano e Finanas esclarecimentos adicionais sobre a informao constante daquele instrumento,
quando detecte insuficincias e inconsistncia214 e contacta formalmente, as Direces Nacionais do
Ministrio do Plano e Finanas responsveis pela consolidao da informao.

Com o objectivo de conhecer os sistemas de informao, de complementar, classificar e


certificar aspectos considerados relevantes215, o Tribunal Administrativo pode contactar Ministrios
sectoriais.

214 P. 3 do Relatrio e Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 1999 (Agosto de 2001).

215 Ibidem.

130
O Relatrio da Conta Geral do Estado enviado ao Governo para permitir o exerccio do
princpio do contraditrio216.

O Relatrio e o Parecer so dois documentos diferentes, no obstante sejam apresentados


contemporaneamente.

O Parecer, para alm do Plenrio do Tribunal Administrativo rubricado pelo Procurador-Geral


da Repblica, prtica que no foi seguida em relao aos Relatrios.

O Relatrio submetido apreciao da Assembleia contm, em cada capitulo, as respostas


consideradas pertinentes pelo Tribunal e sobre as quais emite o seu juzo apreciativo, 217 em sede de
constataes sobre o oramento e suas alteraes e execuo.

O Parecer concludo com Recomendaes de carcter geral e especfico, estas relativas ao


oramento e suas modificaes, execuo das receitas e despesas oramentais, s operaes de
tesouraria e outras.

216 Ressalve-se o primeiro, o relativo a 1998, no foi enviado ao Governo.

217 A ttulo exemplificativo, veja-se o seguinte trecho do Relatrio e Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 1998, p. 4: (...) Porm,
comparando aqueles valores com os constantes da publicao do Oramento do Estado, da Imprensa Nacional, de Janeiro de
1998, verificam-se diferenas que totalizam o montante de 340 133,22 milhes de meticais.

Questionado o Ministrio do Plano e Finanas sobre o assunto, justificou-se nos seguintes termos:

A diferena de 340 133,22 milhes de meticais refere-se margem de ajustamento de preos para o
funcionamento interno e externo. Enquanto na Lei n. 1/98 o limite estabelecido est a preos correntes, a publicao os
limites sectoriais a preos constantes, pelo que entre estes dois montantes existe uma diferena de 340 milhes de contos,
como se demonstra De salientar que a actualizao destes montantes teve em conta a taxa de inflao mdia anual, para o
caso do financiamento interno, e a taxa de desvalorizao cambial mdia, para o financiamento externo.

A justificao acima transcrita, embora plausvel, no afasta a necessidade de haver uma uniformidade na
apresentao dos valores, sendo que, a publicao oramental feita atravs da Imprensa Nacional, como documento onde
esto desagregadas as dotaes oramentais aos vrios rgos/instituies, e por ser um instrumento de controlo oramental,
deve conter as dotaes a preos reais, ou seja, a preos correntes ().

131
PARTE IV

INSTRUMENTOS FINANCEIROS

Capitulo I

TESOURO PBLICO

1. Conceito

O Tesouro Pblico, subsistema que integra o SISTAFE, um conjunto de rgos e instituies


do Estado que intervm nas normas e processos de programao, captao de recursos e gesto de meios
de pagamento.

Esta uma acepo essencialmente orgnica que se extrai do artigo 51 da Lei do SISTAFE.

Numa acepo objectiva, e tambm com o recurso mesma Lei, artigo 53, o Tesouro Pblico
pode ser definido como uma instituio financeira instrumental que tem por objecto a elaborao da
programao financeira, os desembolsos e os pagamentos relativos execuo oramental e financeira.

2. Funes do Tesouro

O Tesouro Pblico, por intermdio das entidades que constituem o subsistema, nomeadamente a
Rede de Cobranas do Estado (RCE), tem as seguintes funes218:

a) Proceder gesto e movimentao dos fundos pblicos;

b) Assegurar a cobrana dos fundos pblicos e o pagamento219 das despesas pblicas;

218 Artigos 8 e 9 do Regulamento do SISTAFE.

132
c) Assegurar a antecipao das receitas devidamente previstas;

d) Processar os descontos retidos por conta de terceiros;

e) Aplicar as eventuais disponibilidades de Tesouraria..

Ao Tesouro devem, assim, em princpio, afluir a generalidade das receitas e a ele cabe proceder
os pagamentos das despesas ocorridas em execuo do oramento.

Podemos, ento, dizer que ao Tesouro, na sua actividade cabe realizar operaes oramentais
que se distinguem de operaes de Tesouro, por darem origem inscrio definitiva na Conta Geral do
Estado e esto previstas no oramento.

As operaes de Tesouraria, diversamente, so realizadas margem do oramento do Estado


embora possam ser geradoras de fundos que revertem na afectao normal da execuo do oramento.

As operaes de Tesouraria, que devem ser documentadas, podem ser passivas e activas. So
passivas as que correspondem entrada de fundos da Tesouraria dos Fundos do Estado ou a operaes
escriturais; as operaes activas correspondem sada de fundos ou a operaes escriturais de natureza
idntica.220

Em resumo, pode dizer-se que as operaes de tesouraria, quer na forma de entradas quer na de
sadas, asseguram a antecipao de receitas, e colocao no sistema financeiro de disponibilidades
eventualmente ociosas, gesto de certos fundos e a gesto da poltica monetria.

219 O pagamento na Tesouraria do Estado, nos termos do Artigo 115 do Regulamento do SISTAFE pode ser por
transferncia bancria, por cheque ou em numerrio.

220 Artigo 120 do Regulamento do SITAFE.

133
3. Princpio e regras especficas.

O Tesouro funciona em observncia dos seguintes princpios e regras:

a) Anualidade;

b) Unidade;

c) Equilbrio;

d) Uniformidade;

e) Descentralizao; e

f) Indispensabilidade de informao.

A anualidade, princpio importado do oramento, a unicidade de tesouraria e o equilbrio de


tesouraria, so seguramente princpios strito sensu, enquanto os outros podem configurar a natureza de
regras especficas pelas quais o Tesouro deve pautar.

Vejamos o seu contedo e significado.

3.1. Anualidade

134
Este princpio deve ter a compreenso de idntico princpio oramental e decorre da previso
221
legal no sentido de as operaes de tesouraria deverem ser feitas e regularizadas no ano econmico
em que tm lugar e por conta das dotaes oramentais.

3.2. Unidade

Este princpio de unidade de tesouraria significa que todos os recursos pblicos, de origem
fiscal, extra-fiscal, ou creditcia, devem ser canalizados ao Tesouro, com vista a uma maior capacidade
de gesto, dentro dos princpios de eficcia, eficincia e economicidade.

Para a materializao deste princpio o nosso legislador instituiu a regra da Conta nica do
Tesouro (CUT) titulada junto do Banco de Moambique ou do Banco que desempenhe as funes de
Caixa do Tesouro ou de Banqueiro222 do Estado.

A Conta nica do Tesouro um tipo de conta bancria, piramidal, com contas globalizadas e
contas subsidirias atravs das quais se movimentam a arrecadao de receitas efectivas e no efectivas
e a execuo de despesas223.

3.3. Equilbrio

O princpio do equilbrio de tesouraria preconiza que as entradas de recursos devem ser iguais ou
superiores s sadas de recursos.

3.4. Uniformidade

221 Artigo 121 do Regulamento do SITAFE.

222 Compreende-se, ento, porque imprprio designar o prprio Tesouro de Banqueiro do Estado.

223 Artigo 55 da Lei do SISTAFE e 92 do respectivo Regulamento.

135
Com este princpio pretende-se que a cobrana de receitas seja uniforme em toda a Rede de
Cobranas do Estado, em termos de objectivos, registos, fluxo de informao a disponibilizar, depsito
em contas bancrias e controlo224 .

3.5. Descentralizao

O princpio da descentralizao assegura que o Tesouro, apesar de dever ser um s (princpio da


unidade), pode funcionar descentralizadamente, atravs das caixas subsidirias do Tesouro 225 cujos
responsveis se constituem em exactores da Fazenda, com dependncia hierrquica e funcional dos
servios ou unidades orgnicas do Estado onde esto integradas e relao funcional directa com o rgo
coordenador do STP226.

3.5. Indispensabilidade de informao

Por este princpio os servios ou unidades orgnicas do Estado devem desenvolver um circuito
de informao oportuno e fivel sobre os pagamentos, assente na estrutura tecnolgica desenvolvida
para as formas de pagamento do Tesouro e informao pertinente da Conta nica do Tesouro227.

Capitulo II

PATRIMNIO PBLICO

1. Razo da ordem

224 Matrias tratadas nos artigos 99 a 107 do Regulamento do SISTAFE.

225 Artigo 101 do regulamento do SISTAFE

226 Artigo 102 do Regulamento do SISTAFE.

227 Artigo 117 do Regulamento do SISTAFE.

136
Ao estudarmos as Receitas do Estado tivemos vrias vezes que falar do Patrimnio; o mesmo
aconteceu quando do estudo do Oramento e das instituies financeiras instrumentais.

Importa, pois, debruarmo-nos sobre este instituto de relevante importncia em Finanas


Pblicas, construindo o conceito, estudando a tipologia, a sua natureza e regime jurdico.

2. Noo de Patrimnio

A noo pode ser construda do entendimento de que todas as entidades, pblicas e privadas,
tm vocao ou para disporem de um patrimnio prprio 228 , isto , tendo personalidade jurdica,
podem ter capacidade patrimonial.

Equivale isto a dizer que essas entidades podem deter riqueza sob a forma de patrimnio
constitudo por bens econmicos (coisas, servios, direitos) disponveis num determinado perodo de
tempo e afectveis satisfao das necessidades prprias ou colectivas.

Tentativamente, podemos ento dizer que o patrimnio um conjunto de bens e


responsabilidades que sobre eles impendem, de que um sujeito dispe, duradouros ou no duradouros,
susceptveis de satisfazerem necessidades econmicas colectivas.

Atravs da administrao e gesto patrimonial229 ser possvel avaliar o patrimnio que, diga-se,
pode no ser consistente, mudando constante e continuamente de qualidade e quantidade, medida das
aquisies, alienaes de bens ou direitos, das oneraes ou liberaes do respectivo conjunto.

De todo o modo, o patrimnio pressupe um activo e um passivo230 dos quais se pode fazer-se
um balano231.

228 SOUSA FRANCO, ob. cit., pp. 305 e ss.

229 Considera-se activo o conjunto de bens e direitos que se detm.

137
3. Delimitao do patrimnio

O patrimnio do Estado constitudo por bens que podem ser do seu domnio pblico ou do seu
domnio privado.

O domnio pblico constitudo pelas coisas que em virtude da sua reconhecida primacial
utilidade pblica, a lei subtrai ao comrcio jurdico privado232.

O legislador, mais poupado em palavras mas mais explcito define como bens de domnio
pblico os que assim so classificados pela Constituio da Repblica233 ou os submetidos por lei
titularidade do Estado e subtrados ao direito privado234.

O domnio privado do patrimnio do Estado abrange todos os bens que se encontram submetidos
s regras do Direito Privado, que podem ser de contedo real ou de contedo obrigacional como, por
exemplo e respectivamente, os prdios rsticos e urbanos, por um lado, e os capitais afectos s empresas,
os capitais mutuados e os ttulos de participaes financeiras, por outro.

So considerados de domnio privado pelo legislador, os bens que o Estado livremente adquire
no mbito do direito privado, sendo em princpio susceptveis de alienao235.

3.1. Composio do patrimnio do domnio pblico

230 Constituem o passivo conjunto de responsabilidades que impendem sobre os bens e direitos detidos

231 O Balano a avaliao do patrimnio num dado momento.

232 O n 2 do Art. 202 do Cdigo Civil diz: Consideram-se, porm, fora do comercio todas as coisas que no podem
ser objecto de direitos privado , tais como as que se encontram no domnio pblico e as que so, por sua natureza,
insusceptveis de apropriao individual

233 Art. 35.

234 N 2 do Art. 126 do Regulamento do SISTAFE.

235 N. 3 do Art. 126 do Regulamento do SISTAFE.

138
O patrimnio do domnio pblico ou patrimnio dominial 236 , aquele que se caracteriza pelo
regime jurdico de inalienabilidade e imprescritibilidade e que, como tal, no se d a usucapio, que
impenhorvel e no hipotecvel237, pode ser natural ou artificial.

3.1.1. Domnio pblico natural

Deste domnio fazem parte:

a) Bens do domnio hdrico: guas martimas, fluviais, lacustres e de fontes;

b) Bens de domnio areo; e

c) Bens do domnio mineiro: jazigos nacionais e petrolferos, nascentes de aguas


mineromedicinais e recursos geotrmicos.

3.1.2. Domnio pblico artificial

No domnio pblico artificial podemos identificar238:

a) Domnio de circulao: estradas, pontes, ferrovias, linhas telefnicas e de energia,


aerogares, etc.;

236 Art. 126, n. 3 do Regulamento do SISTAFE.

237 Terminologia do Prof. SOUSA FRANO, ob. cit., p. 309.

238 SOUSA FRANCO, ob. cit., p. 309; BRAZ TEIXEIRA, ob. cit., pp. 210 ss.

139
b) Domnio monumental, cultural e artstico (museus, bibliotecas, arquivos, palcios e
monumentos); e

c) Domnio militar: navios, aeronaves, instalaes militares, carros de combate, etc..

3.2. Composio do patrimnio do domnio privado do Estado

Entende-se do domnio privado do Estado o patrimnio constitudo, como j se disse, por coisas
integradas no comrcio jurdico privado e sujeitos ao regime do Direito Privado, e sobre as quais o
Estado exerce o direito real de propriedade, ou outros direitos, reais, de natureza creditcia ou
obrigacional.

Compreendem-se no domnio privado do Estado:

a) Prdios rsticos e urbanos;

b) Patrimnio mvel;

c) Capitais em participaes;

d) Capitais mutuados;

e) Ttulos em carteira; e

f) Direitos de explorao.

3.3. Outros critrios classificatrios

140
Seguindo outros critrios de classificao do patrimnio pblico podemos ter239:

a) Patrimnio real constitudo por coisas e direitos sobre elas;

b) Patrimnio financial constitudo por activos monetrio-financeiros e por crditos e


dbitos do Estado;

c) Patrimnio geral que integra todo o activo e passivo patrimonial no especial; e

d) Patrimnios especiais que podem estar sujeitos a um regime jurdico especifico de gesto
financeira de um conjunto de bens, isto , so aqueles bens inalienveis, impenhorveis e no
hipotecveis, que esto afectos a servios ou unidades orgnicas de Estado e que so indispensveis para
a realizao e prossecuo das suas funes240.

Os Patrimnios especiais podem, por seu turno ser:

- Patrimnio de afectao, cujos exemplos so as situaes que decorrem dos artigos 2033,
n 2, 2053, n1, 2113, al. f), 2132 e 2151 a 2155, todos do Cdigo Civil;

- Patrimnios de gesto, assim designados por terem uma relao com uma particular
funo material ou tarefa no programa do Estado241.

239 SOUSA FRANCO, ob. cit., pp. 306 a 318.

240 N5 do Art. 126 do Regulamento do SISTAFE.

241 SOUSA FRANCO, ob. cIt., P. 307.

141
Estes patrimnios se estiverem sujeitos a regimes especficos de responsabilidade por dvidas
designar-se-o por fundos que podem ser formais, personalizados, no personalizados, com autonomia
financeira ou apenas de facto242;

e) Patrimnio mobilirio constitudo por direitos sobre mveis e direitos de objecto


imaterial (Artigos 204 e 205 do CC);

f) Patrimnio imobilirio, constitudo pelos direitos sobre bens imveis;

g) Patrimnio creditcio, tambm impropriamente designado de patrimnio financeiro, o


que integra os crditos, os dbitos, as participaes e os valores de tesouraria do Estado;

h) Patrimnio duradouro, o verdadeiro patrimnio do Estado, que constitudo por bens


na titularidade do Estado por mais de um ano;

i) Patrimnio no duradouro que integrado por bens, normalmente consumveis, no


sujeitos a amortizao cuja permanncia apenas durante o perodo oramental e, por isso, tambm
designado de Patrimnio de Tesouraria;

j) Patrimnio de uso: aquele que constitudo por bens aptos a prestar utilidades por uso; e

k) Patrimnio de rendimento que ser o que constitudo por bens cuja funo primordial
gerar rendimentos. Designa-se tambm de patrimnio fiscal.

Bem se v que o patrimnio do Estado poder ter cumulativamente duas ou mais destas
classificaes, consoante as delimitaes objectivas que forem adoptadas, assim, em razo da
permanncia na titularidade do Estado, da interveno ou no do homem para a sua constituio, etc.

242 SOUSA FRANCO, ob. cit,, p. 307, nota 3.

142
4. Gesto Patrimonial em Moambique

4.1. Evoluo histrica

a) Aspectos Gerais

Desde a independncia nacional que a natureza e extenso dos bens e direitos que constitui o
patrimnio do Estado tm sido sujeitos a considerveis mutaes, numa primeira fase, beneficiando de
alargamentos e, numa segunda, sofrendo restries.

b) No mbito de Transio

Justificado pela necessidade de tomar medidas urgentes susceptveis de garantirem a paz social e
progresso econmico, no mbito do processo de descolonizao, um conjunto de medidas de carcter
econmico foi tomado no sentido de sujeitar interveno do Governo de Transio todas as empresas
singulares ou colectivas sempre que estas no funcionassem em termos de contribuir normalmente para
o desenvolvimento econmico de Moambique243.

Em virtude do encerramento total ou parcial de seces de empresas, ameaa ou despedimento


eminente de pessoal, abandono de instalaes, descapitalizao ou desinvestimentos injustificados,
incumprimento de obrigaes, desvio de fundos, reduo de produo, empolamento de despesas,
abandono de prdios rsticos, o Estado moambicano veio a herdar um enorme patrimnio do domnio
privado.

c) No mbito da Constituio do Tofo (25 de Junho de 1975)

O artigo 8 da Constituio da Repblica definindo que A terra e os recursos naturais situados


no solo e no subsolo, nas aguas territoriais e na plataforma de Moambique so propriedade do Estado,
dita a gnese dum Estado com a absoluta propriedade do patrimnio dominial.

243 Prembulo do Decreto-Lei n 16/75, de 13 de Fevereiro.

143
O Decreto-Lei n 4/75, de 16 de Agosto, o Decreto-Lei n 5/75, de 19 de Agosto, o Decreto 6/75,
de 19 de Agosto, o Decreto n.o 12/75, de 6 de Setembro, que, respectivamente, extingue a actividade de
advocacia privada, nacionalizao das instituies de sade, probe o exerccio de actividades funerrias
a titulo lucrativo, a nacionalizao do ensino privado ou missionrio e as nacionalizaes de 24 de
Julho de 1974, as dos prdios de rendimento e a reestruturao da Banca e de Seguros, em 1977,
colocaram o Estado com um patrimnio incomensurvel.

A situao sucintamente descrita no Relatrio do Governo sobre o Programa de Reabilitao


Econmica e Programa de Emergncia (PREPE) 244 aprovado pela Resoluo n 15/87, de 22 de
Setembro 245 , conduziu inverso do excessivo estatismo iniciada logo a seguir independncia.
Tratou-se de implementao de um sistema marcadamente intervencionista na vigncia 246 da
Constituio de 1975, a do Tofo.

d) No mbito do Programa de Reabilitao Econmica

No mbito do Programa de Reabilitao Econmica, assiste-se a uma reestruturao,


transformao e redimensionamento do sector empresarial do Estado que inclui a privatizao e
alienao a ttulo oneroso de empresas, estabelecimentos, instalaes e participaes sociais de
propriedade de Estado 247 , por: concurso pblico, oferta ou venda pblica de aces, negociao
particular, realizao de investimentos privados mediante aumentos de capital ou alienao a GTT
Gestores, Tcnicos e Trabalhadores nacionais248.

244 Mais tarde PRES Programa de Reabilitao Econmica e Social

245 Em apndice, extrado da Principal Legislao, Vol. XIV, Ministrio da Justia, DIL, 1987, pp.. 214 a 249.

246 Preferimos dizer na vigncia porque entendemos que o intervencionismo no facilmente lido na Constituio
formal, embora seja inquestionvel na prtica constitucional e legislativa, na prtica econmica e na prtica financeira.

247 Art. 1 do Decreto n 28/91, de 21 de Novembro

248 Este processo sofreu metamorfoses, tendo comeado por trespasses, vendas, cedncias por diversas formas pelos
Ministrios e Secretarias de Estado () sem regulamentao adequada; reconheceu-se que porque os bens em questo
constituem patrimnio do Estado () a sua alienao tem de ser o mas mais transparente possvel; iniciou-se a
regulamentao do processo de cessao de propriedades do Estado atravs de alienao a titulo oneroso, dos bens e dos
direitos patrimoniais sobre o capital privado de que o Estado titular e que deles desejasse prescindir (veja-se prembulo do
Decreto n 21/89, de 23 de Maio).

144
No importa discutir aqui o processo mas esclarecer que a questo sobre a constitucionalidade
deste processo controvertida.

Saber se luz da Constituio de 1975 o Decreto n 21/89, de 28 de Maio, podia determinar a


alienao a titulo oneroso de patrimnio do Estado.

O ponto de partida ser o artigo 3 daquela Constituio249 e, seguidamente saber se, de facto, o
processo era orientado na base da linha politica definida pela FRELIMO.

Um exerccio hermenutico conduzir-nos- a uma resposta positiva250 .

e) No mbito da Constituio de 1990

No mbito da Constituio de 1990 no h duvidas que se privilegia a ordenao de Estado251.

No que diz respeito aos bens dominais no h qualquer alterao, quanto ao direito de
propriedade, parecendo absoluta a observncia do artigo 35 da Constituio 252 e dos artigos 46 a 48
sobre a propriedade da terra e os mtodos de seu uso e aproveitamento.

249 A Republica Popular de Moambique orientada pela linha politica definida pela FRELIMO, que a fora
dirigente do Estado e da Sociedade. A FRELIMO traa a orientao poltica bsica do Estado e dirige e supervisiona a aco
dos rgos estatais a fim de assegurar a conformidade da politica do Estado com o interesse do Povo.

250 No o espao prprio para esgotar esta matria cuja abordagem inicimos a propsito da Constituio Econmica,
no mbito da cadeira de Direito Econmico. Numa primeira aproximao diramos que o Presidente da Repblica, que era o
Presidente da FRELIMO (Art. 53 da CRPM) era tambm o Presidente do Conselhos de Ministros (Art. 59 da CRPM). Pode
concluir-se que nas deliberaes do Conselho de Ministros no devia estar ausente a orientao da FRELIMO. Em segunda
aproximao: parece que as Directivas Econmicos e Sociais dos Congressos da FRELIMO no afastam uma evoluo no
sentido de reduzir a hipertrofia do Estado. o que pode entender-se, a titulo meramente exemplificativo, das passagens
seguintes do Relatrio sobre o PREPE: Na sequncia das Directivas do IV Congresso o Governo elaborou um primeiro
plano de aco para o perodo l984-1986 ; e por instruo explcita do Bureau Poltico o Governo elaborou o
Programa de Reabilitao Econmica, um programa de quatro anos, at 1990, promover a recuperao da actividade
econmica

251 e na aco do Estaco como regulador e promotor do crescimento e desenvolvimento econmico e social
visando a satisfao dos mecanismos bsicos da populao e a promoo do bem-estar social. n 1 do art. 41 da CRM.

252 1. Os recursos naturais situados no solo e no subsolo, nas aguas interiores, no mar territorial, na plataforma
continental e na zona econmica exclusiva so propriedade de Estado.

145
Quanto ao patrimnio do domnio privado do Estado a reduo de tal ordem que pode dizer-se
para alm daquela evoluo que parece ter sido querida pelo legislador constituinte ao prever
empreendimentos reservados propriedade ou explorao exclusiva do Estado que decorre da
interpretao do art. 45, n 2 .

Parece que no domnio econmico j no h reas que sejam monoplio estatal do mesmo modo
que no parece que a orientao seja no sentido de manter as poucas empresas pblicas existentes a
Electricidade de Moambique EP., a Aeroportos de Moambique, EP., e a Empresa de Caminhos de
Ferro de Moambique, EP Correios de Moambique.

As participaes do Estado em capital social de empresas pblicas e no pblicas continuam,


porm, ainda a ser uma parte assinalvel do patrimnio do Estado, cuja gesto est confiada, por
delegao253, ao IGEPE Instituto de Gesto das Participaes do Estado254.

4.2. Princpios e regra de gesto patrimonial

I. A gesto do patrimnio, para ser racional, obedece aos seguintes princpios:

2. Constituem ainda domnio pblico do Estado:

a) a zona martima,

b) o espao areo,

c) o patrimnio arqueolgico,

d) as zonas de proteco da natureza,

e) o potencial hidrulico,

f) o potencial energtico,

g) os demais bens como tal classificados por lei.

253 No h transferncia mas uma simples delegao. O Estado , portanto o titular das participaes.

254 Criado pelo Decreto n 46/2001, 21 de Dezembro, com o objecto de gerir, coordenar e controlar as participaes do
Estado nos diferentes tipos de sociedade.

146
a) Impenhorabilidade,

b) Inalienabilidade,

c) Regularidade financeira,

d) Economicidade,

e) Eficincia,

f) Eficcia255.

II. As regras de gesto patrimonial so os seguintes:

a) Avaliao de acordo com critrios especficos;

b) Alienao e aquisio por concurso pblico; e

c) Amortizao e reintegrao de acordo com a legislao especifica256.

4.3. Modos de gesto

255 Art. da Lei do SISTAFE e Art. 122 do seu Regulamento.

256 Art. 122 do Regulamento do SISTAFE.

147
A administrao dos bens do patrimnio do Estado com vista a conserv-los, valoriz-los e
aplic-los de acordo com os princpios e regras definidas, de modo a melhor afect-los na satisfao das
necessidades pblicas constitui a actividade de administrao patrimonial.

A actividade de administrao patrimonial pode ser directa, isto , exercida directamente pelo
Estado atravs dos seus servios ou unidades orgnicas ou indirecta, atravs das seguintes formas:

a) Concesso de explorao;

b) Licenas de uso e aproveitamento;

c) Arrendamento; e

d) Cesso do usufruto257.

4.4. Aquisio

I. Os bens do Estado podem ser adquiridos internamente e no exterior (Art. 129 do


Regulamento do SISTAFE) por concurso, em principio, centralizado pelo rgo coordenador do SPE -
Subsistema do Patrimnio do Estado258.

II. A aquisio pode ser feita, para alm da compra, por meio de259:

a) doao, sucesso legal ou testamentria;

257 N 1 do Art. 164 do Regulamento do SISTAFE.

258 Art. 127 do Regulamento do SISTAFE.

259 Art. 128 do Regulamento do SISTAFE.

148
b) apropriao;

c) expropriao;

d) produo; e

e) outras formas previstas no cdigo civil e demais legislao.

III. As formas mais caractersticas so: troca, doao, sucesso legal ou testamentria,
usucapio, ocupao ou acesso, por arrematao em processo judicial ou em processo de execuo
fiscal, requisio administrativa, por reverso a favor do Estado, da universalidade de bens e direitos
objecto de concesso, confisco, a perda a favor do Estado de instrumentos de crimes ou
nacionalizao260.

4.5. Alienao

A alienao, a ttulo oneroso, do patrimnio do Estado feita, em princpio, por concurso


pblico, sendo precedida pela constituio de uma comisso para avaliao e alienao constituda por 3
ou 5 elementos efectivos e igual nmero de suplentes261.

A alienao de bens abatidos pode ser feita, para alm de outras previstas por lei, por uma das
seguintes formas:

a) leilo;

260 Cfr. MARCELO CAETANO, ob. e vol. cits., pp. 909 e ss., A. MOUTEIRA GUERREIRO e CRISPIM GOUVEIA,
ob. e vol. cits., pp. 71 e ss. ARMANDO NOBRE, ob. cit., pp. 69 e ss., JOS PEDRO FERNANDES, ests. e loc. cits e NUNO
S GOMES, Nacionalizaes e privatizaes, Lisboa, 1988.

261 Arts. 166 e 16 7 do Regulamento do SISTAFE.

149
b) proposta em carta fechada; e

c) troca262.

4.6. Inventrio

4.6.1. Noo

O inventrio o registo dos bens que se constituem como activo do patrimnio do Estado 263 ou
uma parte significativa dele, determinada em funo da sua afectao ou natureza264.

4.6.2. Tipos

I. O inventrio pode ser geral ou especfico

O inventrio geral compreende o domnio pblico, o domnio privado e o patrimnio financeiro


hoc sensu (direitos e obrigaes com contedo econmico)265.

Os inventrios especficos referem-se a avaliaes especficas referentes a um determinado


momento e espao.

II. Os inventrios podem ser tambm de base266 ou especiais; estes podem ser inventrios
patrimoniais e inventrios de proteco.

262 Art. 169 do Regulamento do SISTAF.E

263 Art. 141 do Regulamento do SISTAFE.

264 SOUSA FRANCO, ob. cit,, p. 327.

265 Pode chegar-se a esta concluso da enumerao feita pelo legislador no Art. 142, n 2 do Regulamento do SISTAFE.

150
III. As unidades orgnicas do Estado elaboram o seu inventrio, anualmente, at 31 de
Janeiro, fazendo-se, nos anos mltiplos de 5, uma conferncia final de todos os bens mediante
preenchimento de modelo prprio267.

4.7. Extino da titularidade

A extino do carcter dominial de um elemento do Patrimnio do Estado pode ser, para alm da
alienao268, pelas seguintes formas presentes na lei:

4.7.1. No mbito do domnio publico

a) Por desaparecimento; e

b) Por cessao da dominialidade.

4.7.2. No mbito do domnio privado

a) Pela via privada de alienao e extino de direitos:

- venda;

- troca; e

266 Note-se que os inventrios de base so especiais do inventrio geral e podem referir a trs grandes grupos que
constituem: inventrios de base de bens mveis e de material, inventrios de base de automveis do Estado, inventrio de
base de imveis.

267 Art. 134 do Regulamento do SISTAFE.

268 Art. 140 do Regulamento do SISTATE

151
- remio de domnios;

b) cesso a ttulo definitivo;

c) reverso de bens expropriados;

d) restituio de bens executados;

e) execuo judicial;

f) prescrio;

g) abates; e

h) substituio.

4.7.3. Abates

Os abates podem referir-se a mveis, imveis e a animais269.

5. Fiscalizao do Patrimnio

269 Artigos 156 a 165 do Regulamento do SISTAFE.

152
Dando cumprimento ao no. 2, do artigo 10, do Regimento relativo Organizao, Processo e
Funcionamento da 3a. Seco, aprovado pela Lei n. 16/97, de 10 de Julho, o Tribunal Administrativo
pronuncia-se, num dos captulos, sobre a informao relativa ao Patrimnio do Estado, constante da
Conta Geral do Estado de 2001.

Com efeito, de acordo com o referido preceito legal, compete ao Tribunal Administrativo,
apreciar e dar parecer sobre, inter alia, o inventrio do patrimnio do Estado;

A apreciao feita com base num Anexo Informativo Conta Geral do Estado e em
informaes adicionais recolhidas pelo Tribunal, na Direco Nacional do Patrimnio do Estado
(DNPE), entidade que, nos termos do artigo 12, do Diploma Ministerial n. 2/97, de 1 de Janeiro, tem
como competncias a verificao dos processos de contas dos bens patrimoniais dos organismos do
Estado, elaborao da Conta Geral do Patrimnio do Estado, bem como assegurar a gesto dos bens
patrimoniais do Estado, procedendo ao respectivo tombo.

Deste Anexo Informativo que foi apresentado pela primeira vez na Conta Geral do Estado de
2001, pode concluir-se da ausncia de legislao sistematizada e adequada sobre a inventariao dos
bens do Estado e que o valor lquido do Patrimnio do Estado, era de cerca de 103 100 milhes de
dlares norte-americanos270 descriminados como segue, com referncia a 31 de Dezembro de 2001271:

Taxa de Cmbio: 23.995.18

Tipo Contos Dlares

Mveis 877.695.317 36.577.984

270 Este valor est em constante actualizao ultrapassando em Junho de 2003 (ver cfr. Relatrio e Parecer do Tribunal
Administrativo sobre a Conta Geral do Estado de 2001,pg. 108) 200.000 milhes de dlares norte-americanos.

271 Fonte: Conta Geral do Estado de 2001 Anexo Informativo n.o. 7

153
Veculos
531.285.580 22.141.346

Imveis
1.064.572.266 44.366.088

Soma 2.473.553.163 103.085.418

Neste inventrio no esto integrados:

a) O patrimnio de domnio pblico, a carecer de legislao mais adequada e mais tempo de


estudo e organizao do processo devido sua complexidade;

b) O patrimnio das Empresas Pblicas, Institutos e Fundos Pblicos com autonomia


administrativa, financeira e patrimonial, a abranger desde 2003, por fora da Lei da Administrao
Financeira do Estado (Lei n. 9/2002, de 12 de Fevereiro);

c) O patrimnio das Autarquias, tambm a abranger, a partir de 2003, com base na citada lei;

d) Aquisies efectuadas com recurso a financiamentos externos nos ltimos quarto anos.

O Patrimnio do Estado avaliado limita-se, pois, apenas aos bens afectos s seguintes entidades:

a) rgos do Estado e instituies subordinadas, de nvel central e provincial;

b) Programas e Projectos financiados pelo Oramento do Estado;

c) Programas e Projectos com financiamento externo, excepto quando haja reserva de


propriedade por parte do financiador;

154
d) Foras de Defesa e Segurana no tocante a bens que no sejam material de guerra e afins;

e) Institutos e Fundos Pblicos sem autonomia administrativa, financeira e patrimonial;

f) Outras entidades financiadas pelo Oramento do Estado.

Pode esperar-se que nos prximos anos o trabalho de actualizao venha proporcionar uma
informao mais fivel em termos de:

- Quantidade e tipo de bens de que o Estado dispe;

- Valor total do patrimnio e de cada um dos bens que o compem;

- Gesto global de patrimnio do Estado.

CAPTULO III

AS RECEITAS PBLICAS

1. Introduo

155
Ao definirmos o oramento falmos de deve e haver, o que pressupe a existncia de dois
braos, um de dbito e outro de crdito, correspondentes, respectivamente e em princpio, a despesas
e a receitas.

No pode, portanto haver despesa pblica sem que, em algum momento, no ciclo de execuo
oramental haja uma receita.

As receitas tm como objectivo primordial o financiamento da actividade financeira do Estado,


sem embargo de outras funes extrafinanceiras, e so de uma grande diversidade que advm do
acrscimo das funes do Estado moderno.

Afinal o que uma receita?

2. Conceito

I. Porque de receitas pblicas estamos a falar, podemos dizer que receita pblica um
recurso patrimonial definitivo obtido, num perodo financeiro, pelo Estado, ou outro entes pblicos ou
com funes pblicas, para cobrir necessidades pblicas.

II. Neste conceito podemos identificar trs elementos, de natureza objectiva, subjectiva e
teleolgica, a saber:

a) Elementos objectivos:

A receita constitui um recurso patrimonial, obtido num determinado perodo financeiro.

156
Esta fonte de financiamento da actividade de Estado tem de ser patrimonial, isto , apesar de
admissveis casos de ela poder expressar-se em espcie, sempre calculada de forma monetria272.

A referncia ao perodo financeiro importante na medida em que, um determinado fluxo que


constitui-se receita pode, noutro, constituir-se em despesa. Tal ser o caso de um emprstimo pblico. O
perodo financeiro, j se disse, coincide com o perodo oramental, portanto, de ano civil.

b) Elemento subjectivo

O elemento subjectivo descobre-se na referncia aos possveis beneficirios dos recursos: o


Estado, em primeiro lugar, outros antes pblicos ou com funes pblicas.

c) Elemento teleolgico

A finalidade dos recursos orados tem de ser a satisfao de necessidades pblicas atravs da
cobertura de despesas pblicas.

Estas despesas no tm que estar necessariamente a seu cargo.

Um dos fundamentos que desde j podemos adiantar para alicerar a excluso desta condio,
que esto a seu cargo273, a existncia de recursos que o Estado, no mbito da descentralizao, tem
que encaminhar aos entes descentralizados e aqueles que alguns destes tero a obrigao de encaminhar
ao Tesouro.

3. Figuras semelhantes

272 Para melhor compreenso, ver nosso Introduo ao Direito Fiscal, ob. cit., p. 108

273 O Prof. SOUSA FRANCO (ob. cit., p. 299) na definio genrica que d de receitas pblicas inclui o elemento
que esto a seu cargo.

157
Com a definio dada possvel identificar as seguintes figuras que, embora prximas, no
podem ser classificadas como receitas:

a) Recursos de Tesouraria

Os recursos de tesouraria so verdadeiras antecipaes das receitas pblicas, de natureza


transitria e momentnea, com o objectivo de suprir, por incapacidade ou por razes j previstas, a
necessidade de cobrir certas despesas.

b) Entradas de caixa vinculadas a fundos de garantia

So fundos normalmente depositados nos cofres a ttulo de cauo e que o Estado tem que
reembols-los verificadas certas condies.

4. Regime jurdico das receitas

O regime jurdico das receitas dever ser em ordem a no violar os princpios oramentais e da
contabilidade pblica, nomeadamente:

a) Princpio da legalidade

Pelo princpio da legalidade deve entender-se que as receitas no podem ser liquidadas ou
cobradas sem que cumulativamente274:

(i) sejam legais,

(ii) tenham sido objecto de inscrio oramental275,

274 Art. 62 do Regulamento do SISTAFE.

158
(iii) estejam adequadamente classificadas.

b) Princpio da anualidade

Este princpio tambm designado de renovao anual 276 ou, com mais propriedade, de
autorizao anual de cobrana, pressupe que as receitas s podem ser cobradas quando constantes do
oramento que aprovado pela Assembleia da Repblica e reveste a forma da lei formal.

c) Princpio de previso integral

Com as excepes decorrentes da desoramentao, todas as receitas devem estar previstas no


oramento do Estado.

d) Princpio da no deduo

Este princpio foi j explicado quando estudmos o oramento a propsito do seu princpio da
no compensao.

e) Princpio da no consignao

O princpio da no consignao, tambm j estudado, deve entender-se como significando que


nenhuma receita deve, em princpio, estar afecta a uma determinada despesa277.

275 Ressalve-se, porm, que, nos termos de n 2 do art. 62 do Regulamento do SISTAFE a liquidao e cobrana [de
receitas] podem ser efectuadas excedendo-se os valores mnimos previstos na respectiva inscrio oramental

276 SOUSA FRANCO,, ob. cit., II Vol., p. 49.

277 Por isso a regra de cobrana pelo Tesouro que pode ser considerada uma emanao do princpio da unidade de
Tesouraria segundo o qual todos os recursos pblicos devem ser canalizados [a uma nica Tesouraria] com vista a uma maior
capacidade de gesto, dentro dos princpios de eficcia, eficincia e economicidade (alnea a) do n. 1 do art. 54 do
Regulamento do SISTAFE.

159
f) Princpio da cobrana pelo processo de execues fiscais

Este princpio refere-se apenas s cobranas especiais pois, em regra, a cobrana efectua-se sob a
forma virtual278 ou eventual279.

5. Classificao das receitas

Os critrios classificatrios das receitas so variados. Os mais comuns so os seguintes:

a) Receitas voluntrias contratuais280 ou no coactivas281 e receitas coactivas;

b) Receitas originrias e receitas derivadas;

c) Receitas efectivas e receitas no efectivas.

Vejamos o contedo de cada uma:

5.1. Receitas voluntrias

As receitas voluntrias so aquelas que o Estado cobra actuando como sujeito de direito privado
como, por exemplo, em rendas de prdios urbanos ou rsticos, rendimentos de ttulos.

278 Considera-se virtual a cobrana de receita em que ao Recebedor so entregues, previamente, os respectivos ttulos,
constituindo-se o Recebedor, por esse acto, na obrigao de cobrar e s se extinguindo a obrigao pelo pagamento
voluntrio ou coercivo, pelo encontro com o ttulo de anulao ou pela prescrio da dvida (n 4 do art. 65 do Regulamento
do SISTAFE).

279 eventual a cobrana de receitas quando o ttulo da dvida entregue pelo interessado ao Recebedor no prprio
acto de pagamento, em princpio, no dia da liquidao (n 5 do art. 63 do Regulamento do SISTAFE).

280 Ver nosso Introduo ao Direito Fiscal; ob. cit., p. 17

281 Esta ltima denominao do Prof. SOUSA FRANCO, ob. cit. p. 48.

160
5.2. Receitas coercivas

Embora se compreenda que todas as receitas so coercivas, so assim denominados aqueles que
tm como base uma obrigao irremovvel ou aquelas a que o Estado tem acesso no uso dos seus ius
imperii.

5.3. Receitas originrias

Estas receitas, as originrias, so as que derivam de uma actividade financeira directa e prpria
do Estado.

5.4. Receitadas derivadas

As receitas derivadas so aquelas de que o Estado beneficirio mas resultam de actividade de


outras entidades pblicas ou privadas.

5.5. Receitas efectivas e no efectivas

I. So efectivas as receitas constitudas por recursos definitivos e que no criam imediata


ou mediatamente qualquer encargo.

II. As Receitas no efectivas so aquelas que constituem um recurso imediato e encargo


futuro para o Estado.

6. Tipologia das receitas

As receitas podem ter os seguintes grandes modalidades:

161
a) Receitas patrimoniais,

b) Receitas tributrias,

c) Receitas creditcias.

6.1. Receitas patrimoniais

6.1.1. Conceito

As receitas patrimoniais podem ser definidas como aqueles recursos provindos do uso oneroso282
dos direitos e obrigaes com contedo econmico e bens do Estado susceptveis de avaliao
pecuniria.

No se conclua da definio dada que todas as receitas ligadas ao patrimnio do Estado so


patrimoniais, porquanto, se revestem inquestionavelmente [de] tal natureza as provenientes do domnio
privado estadual, j que no que concerne s derivadas da utilizao do domnio pblico o mesmo no
se verifica uma vez que () o uso privativo dos bens desta espcie ou o seu uso comum, quando no
gratuito, implicam o pagamento de uma taxa283.

6.1.2. Espcies de Receitas patrimoniais

As receitas patrimoniais podem ser constitudas por rendimentos do patrimnio (relativas


normal administrao do patrimnio) e por receitas de disposio constitudas por recursos resultantes
da onerao ou alienao dos bens do activo patrimonial.

6.1.3. Modalidades de receitas patrimoniais

282 E, por isso mesmo, capazes de produzir rendimento

283 BRAZ TEIXEIRA, A, ob. cit, p. 229.

162
As receitas patrimoniais, que resultam exclusivamente dos bens do domnio privado do Estado
so:

a) Receitas do patrimnio imobilirio (rural, predial urbano, ou de uso colectivo ou


284
comum ) do Estado;

b) Receitas de patrimnio mobilirio financial285 ou empresarial286.

6.1.4. Regime jurdico dos rendimentos do patrimnio

O regime jurdico das receitas do patrimnio segue na essncia o critrio dos elementos da
prpria receita.

Assim quanto ao sujeito activo das relaes jurdicas de que promanam os rendimentos, ser
sempre o Estado ou outro ente pblico ou com funo publica; o sujeito passivo poder ser o inquilino
(prdios urbanos arrendados), as empresas pblicas ou privadas (remunerao de capital), etc.

Quanto ao objecto sempre uma prestao patrimonial sem garantia especial.

Para a extino da obrigao todas as formas so admissveis, para alm do cumprimento, a


dao em cumprimento, a novao, a compensao, a confuso e a consignao em depsito.

284 O uso comum dos bens pblicos caracteriza-se pela generalidade, igualdade e, em regra, gratuitidade.

285 Tal ser o caso de juros de emprstimos concedidos pelo Estado, mais-valias, dividendos, juros de obrigaes.

286 Dividendos ou lucros de empresas em que o Estado tem participao financeira directa, no incluindo as rendas de
concessionrio.

163
Em caso de inadimplemento, pode recorrer-se ao pagamento com juros, cobrana coerciva
(processo de execues fiscais) e pode conduzir resoluo unilateral, resciso ou ao despejo,
conforme aplicvel.

6.2. Receitas tributrias

As receitas tributrias so aquelas que mais expresso tm no conjunto das receitas do Estado.

So considerados receitas tributrias:

a) o imposto;

b) as taxas; e

c) as contribuies especiais.

6.2.1. Imposto

Dada a circunstncia de o imposto ser objecto do Direito Fiscal, limitar-nos-emos a deixar o


conceito de imposto que melhor explicmos no nosso Introduo ao Direito Fiscal287 .

O imposto uma prestao patrimonial coactiva, positiva, definitiva, no sinalagmtica, sem


carcter de sano estabelecida por lei, a favor duma entidade pblica ou com funes pblicas, para
satisfao de necessidades pblicas e redistribuio da riqueza independente de qualquer vnculo
anterior288.

6.2.2. Taxas

287 P. 106

288 Ibidem.

164
A taxa uma espcie tributria, que corresponde a uma prestao patrimonial, legal, a favor de
ente pblico como contraprestao especfica e individual de um servio pblico ou de remoo de
obstculo jurdico ao comportamento da actividade de particulares289.

As taxas podem ser tarifas290 ou licenas291, administrativas292 ou judiciais293.

No h dvida quanto a taxa ter uma natureza obrigacional, dvida residindo, apenas, quanto a
qualificar o vnculo obrigacional de legal ou voluntrio.

J nos posicionmos a favor da posio de considerar o vnculo obrigacional voluntrio no


entendimento de que a prestao que a taxa pressupe feita, com carcter bilateral, exacta e exclusiva
hiptese de que quem a paga:

a) querer utilizar um servio pblico;

b) querer utilizar um bem de domnio pblico; ou

c) querer ver removido um limite jurdico ao seu comportamento ou actividade.

Podemos ainda, conforme o seu destinatrio, falar de taxas gerais, taxas consignadas e taxas
emolumentares.

289 Para mais desenvolvimento aconselhamos o nosso Introduo ao Direito Fiscal,, ob. cit., p.p. 114. ss

290 Do Art. 70 da Lei n.11/97, de 31 de Maio, pode extrair-se a seguinte definio de tarifa: As tarifas so tipo de taxas
cobradas pela prestao directa de determinados servios pblicos numa base de recuperao de custos. Para mais
desenvolvimento veja-se no nosso Introduo ao Direito Fiscal,, ob. cjt., p.. 115.

291 As licenas so uma contrapartida de uma remoo, por acto administrativo, de obstculos jurdicos a um
comportamento de particulares.

292 As taxas administrativas so aquelas em que se incluem as propinas e os valores pagos pelos actos de registos.

293 As taxas judiciais: incluem-se neste grupo, as custas e o imposto de justia.

165
Assim, sero gerais as taxas destinadas ao Tesouro; consignadas so as taxas destinadas a
entidades com tesouraria prpria; de emolumentares so designadas todas aquelas taxas consignadas ao
pagamento de funcionrios, agentes ou entidades intervenientes em certos servios.

6.2.3. Contribuio especial

A constituio especial pode provir de melhoria ou de causas de despesas acrescidas pelos


particulares s entidades publicas294 e pelos quais h que compensar o sujeito publico.

A contribuio especial decorre de uma actividade estadual que ocasional e indirectamente


produz uma satisfao individual.

O Prof. Sousa Franco295 explica porque no pode ser imposto consignado nem imposto especial,
apesar de, no fim, dada a dificuldade de destrinar com clareza estes tipos de satisfaes [votadas
prestao de utilidades divisveis], a ausncia de autonomia jurdica e da reduzida importncia ()
concluir que devemos reput-la verdadeiro imposto296

6.2.4. Figuras semelhantes

I. Prximas da taxa temos algumas figuras jurdicas semelhantes nomeadamente:

a) imposto,

b) preo.

c) tarifa.

294 WATY, Teodoro Andrade, Introduo ao Direito Fiscal, p. 115

295 Ob. cit., Vol. II, pp. 62 ss.

296 Temos estado a ensinar que no verdadeiro imposto louvados no facto de haver, particularmente., uma
contraprestao especifica, (b) um vinculo anterior. Mas Magister dixit!

166
II. A taxa e o imposto distinguem-se essencialmente,

- pela bilateralidade e o carcter especifico da contraprestao da taxa;

- pela unilateralidade e carcter inespecfico da contraprestao feita pelo Estado; e

- criao do imposto por lei em sentido formal.

III. A taxa distingue-se do preo na medida em que este fixado sempre na base do custo de
produo e com o objectivo de conseguir um lucro (preo econmico)297. A taxa considerada preo
politico298 - normalmente fixada abaixo dos seus custos de produo.

A hiptese de isenes em relao s taxas no existir em relao ao preo por fora do


princpio de excluso que lhe est inerente, por no ser aplicvel a bens aptos a satisfazer necessidades
de satisfao passiva.

IV. Esta posio continua vlida mesmo que estejamos, perante um tipo de taxa especial que
a tarifa; com efeito, a tarifa sendo fixada com o objectivo de cobrir os custos efectivamente suportados,
mesmo assim, ser fixado o valor abaixo do que o mercado fixaria.

6.3. Receitas creditcias

As receitas creditcias resultam da constrao de emprstimos.

297 BRAZ\ TEIXEURA, ob. cit., pp. 250 e ss.

298 Ibidem

167
Delas nos ocuparemos demoradamente mais adiante sobre o ttulo de crdito pblico.

CAPTULO IV

AS DESPESAS PBLICAS

1 Conceito e elementos e de Despesa

I. As despesas pblicas so um instrumento das finanas pblicas.

Elas podem ser definidas como o encargo do Estado ou outro ente pblico para aquisio de
bens ou prestao de servios susceptveis de satisfazer necessidades pblicas.299

A despesa pblica abrange vrias e distintas realidades sendo por isso importante para
compreender o contedo da actividade financeira dum Estado.

II. A diversidade das despesas sugere para maior preciso do conceito uma delimitao de
alguns traos comuns a todas as realidades que possam ser definidas como tal.

So os seguintes os elementos de agregao:

a) Tipo de operao

299 Esta definio prxima da que adoptada pelo Prof. SOUSA FRANCO (ob. cit.,p. 297)

168
A despesa uma afectao de recursos, tipicamente em dinheiro, a um determinado fim.

b) Sujeito da operao

A despesa s ser pblica se efectuada pelo Estado ou outro ente pblico ou com funes
pblicas.

c) Finalidade

Para que uma despesa seja pblica dever destinar-se a um fim pblico, isto , deve destinar-se a
satisfazer necessidades pblicas.

2 Despesa Pblica e Despesa Nacional

A despesa pblica constitui um processo de distribuio de rendimentos e altera a repartio do


rendimento nacional, como veremos nas prximas pginas.

A despesa nacional constituda pelos consumos dos particulares (consumo privado), das
empresas e do sector pblico (despesas do sector pblico administrativo).

Pode, ento, ver-se que a Despesa Pblica e despesa nacional no so a mesma realidade e que a
despesa pblica (relativa ao sector pblico administrativo) parte da despesa nacional.

3. Aumento da despesa e suas causas.

169
3.1. A Lei de Wagner300

Adolfo Wagner, financista alemo, d nome a uma lei a lei de Wagner - segundo a qual
em sociedades modernas h uma tendncia para o aumento das despesas pblicas que no pode
ser interpretada como significando, em absoluto, uma crescente actividade financeira do Estado.

Este aumento nem sempre real, podendo ser aparente, quando se refere s despesas
nominais cuja subida pode dever-se a vrios factores, dentre as quais, h que dar lugar de
destaque subida de taxas de cmbio acompanhadas de desvalorizao da moeda, subida de
preos e ao aumento demogrfico.

O aumento das despesas pblicas pode ser em termos relativos ou absolutos.

Entende o Prof. Teixeira Ribeiro que por no haver ainda demonstrao cabal a Lei de
Wagner permanece sempre com laivos de ndole de uma Lei emprica301.

3.2. Causas do aumento das despesas

As causas imediatas do aumento das despesas pblicas podem assim ser identificadas:

a) Correlativa expanso das actividades do Estado

A expanso das actividades do Estado pode derivar do melhoramento.

300 Para maiores desenvolvimentos, ver

I. SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Vol. II, 4.a ed., Almedina, 1993, pp. 7 e ss.

II. TEIXEIRA RIBEIRO, ob. cit, pp. 133 a 138, MUSGRAVE, Public Finance, in Theory and practise, 5a. ed., p.
114 e ALBANO SANTOS, A Lei de Wagner e a realidade das despesas pblicas em Estudos de Economia, VI (1986) pp.
161 e ss.

301 Ob.ct., p. 138.

170
Afora a solidariedade que as perturbaes criam produz-se uma maior conscincia relativamente
s necessidades. aqui que reside o efeito apreciao.

Resumindo diremos:

As despesas podem ter um aumento aparente e real.

As causas aparentes mais importantes so:302

a) Desvalorizao monetria;

b) Aumento da populao; e

c) Crescimento do Produto Nacional Bruto.

Entre as causas reais do crescimento das despesas pblicas, as mais importantes so as seguintes:

a) Progresso tcnico e acumulao de capital;

b) Transformao dos sistemas sociais;

c) Aumento do custo dos servios;

d) Influncia das guerras303;

e) Alteraes do papel do Estado304; e

302 Seguimos aqui os ensinamentos do Prof. SOUSA FRANCO, ob.cit. Vol. II, pp. 8 e ss

303 Em economia de guerra h um forte estatismo, perfeitamente tolerado pelos contribuintes. Retomada a normalidade
em paz armada e sob o efeito de deslocao, as despesas continuam em nveis elevados.

304 Afora o intervencionismo, j tratado, o Estado-Providncia, fcil de entender, a democracia um custo crescente
nos Estados.

171
f) Causas financeiras305.

Pode dar-se o desenvolvimento de actividades ou de empreendimentos em novas actividades por


via de interveno ou actuao.

Na primeira situao falaremos de expanso intensiva e, na segunda, de uma expanso


extensiva.

A explicao dos dois tipos de expanso, isto , saber porque h, nas despesas pblicas essa
tendncia, no tem resposta definitiva. Pensar na interveno e a na actuao como causa suficiente no
colhe, pois, em situaes de mera ordenao a Lei de Wagner parece tambm verificar-se.

O efeito deslocao ou efeito de deslocao-apreciao ou efeito de apreciao so apontados


como podendo justificar esta tendncia do crescimento das despesas.

Expliquemos um e outro fenmeno.

A solidariedade perante perturbaes sociais leva a que os contribuintes sejam tolerantes a uma
maior carga fiscal que no aliviada quando a normalidade retorna. Como se v, as despesas deslocam-
se para um ponto alto donde no descem impondo s receitas consignadas em altura de crise. Este o
efeito-deslocao.

4. Efeitos econmicos das despesas

4.1. Aspectos introdutrios

305 A dicotomia deciso poltica e deciso financeira ajudar a compreender como as despesas podem subir por causas
financeiras pelas quais, por exemplo, o equilbrio oramental pode ser subalternizado.

172
Definidas as despesas como uma operao de dispndio para aquisio de bens ou prestao de
servios e visto que elas tm uma tendncia a crescer, fcil ser compreender que elas tm efeito na
economia.

Importa, agora, saber quais so esses efeitos que as despesas criam na economia.

4.2. Despesas produtivas e meramente produtivas

O efeito das despesas na economia varia consoante o seu fim.

Desde lodo todas as despesas pblicas criam utilidades e como tal so produtivas.

A produtividade das despesas, igualmente varivel. Haver aquelas despesas cujo fim
produzir bens que aumentam a quantidade de bens de produo duradouras, isto , despesas em
investimento em capital fixo 306 que garante, seguramente, a capacidade produtiva instalada. Estas
despesas pblicas so reprodutivas, pois, para alm de criarem utilidades, como acontece com as
despesas produtivas307, aumentam o capital material e humano apto a produzir em novos ciclos.

4.3. Despesas-compra e despesas-transferncia

As despesas produtivas ou meramente308 ou simplesmente309 produtivas, como dispndios que


sempre so, tm efeito sobre o rendimento nacional.

306 No capital fixo inclumos no s os investimentos em patrimnio mas tambm no capital humano (sade, instruo
e cultura).

307 Pois, j se v, a simples produo destas utilidades torna incorrecto classificar essas despesas pblicas de
improdutivas.

308 Esta opo do Prof. TEIXEIRA RIBEIRO, ob.cit., p. 144.

309 Termo usado pelo Prof. SOUSA FRANCO na sua obra Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Volume II, 4.a
Edio, Almedina, 1993, p. 4.

173
O mesmo no se dir, por exemplo, nos casos de despesas-compra, e das despesas-transferncia.

No primeiro tipo de despesas, despesas-compra, feitas na compra de bens ou servios, cria-se


rendimento contribuindo para o rendimento nacional.

No caso da despesa-transferncia, que se opera atravs de subvenes, subsdios, juros e


reembolso de emprstimos, o que se assiste a uma transferncia de rendimento ou, porque no, a uma
diminuio310 desta.

Falaremos, portanto, dum efeito positivo para as finanas no caso das despesas-compra
porquanto criam rendimento nacional.

O efeito ser neutro no caso de despesa-transferncia, quando domestica e de efeito negativo


quando despesa-transferncia externa por desfalcar o rendimento nacional.311

4.4. Propenso ao Consumo.

J se compreendeu que certo tipo de despesas as despesas reprodutivas apto a aumentar o


rendimento nacional, j explicado.

310 Tal ser o caso das despesas-transferncia efectuadas para o exterior.

311 Entende-se por rendimento nacional o valor dos bens finais obtidos durante certo perodo, menos o valor dos bens
intermedirios importados ou provindos de perodos anteriores e as quotas de amortizao dos capitais fixos, mais o valor
dos bens intermedirios produzidos durante o perodo e existentes no fim dele e mais o saldo positivo ou mesmo o saldo
negativo, do balano internacional de rendimentos.

Rendimento Nacional = [(salrio + juros + lucros de residentes) + remuneraes de funcionrios + Impostos de


Consumo)] - . subvenes.

O Rendimento Nacional (a preos de mercado) igual ao PNL e Despesa Total que equivale soma do consumo
privado e poupana privada.

Para mais desenvolvimentos, TEIXEIRA RIBEIRO, ob. cit,, pp. 141 e ss.

174
Compreende-se que o rendimento disponvel, isto o rendimento depois de deduzidos os
encargos fiscais, tem uma forte relao com o consumo de tal modo que podemos dizer, citando o Prof.
Teixeira Ribeiro312 que o consumo depende primacialmente do rendimento disponvel.

Essa relao de causa-efeito designada propenso ao consumo que pode ser mdia 313 ou
marginal.314

Servir para reflectir e compreender se dissermos que quanto mais pobre maior ser a propenso
para o consumo, isto , os rendimentos disponveis mais serviro exclusivamente para o consumo
mnimo. Aos ricos acontecer que por maior que seja o consumo os rendimentos no se ressentiro.

No se v concluir que os ricos e, por multiplicao, as naes ricas tenham a sua propenso ao
consumo crescente. A indicao que h de que os ricos, com menos propenso ao consumo, tm as
respectivas naes mais ricas e consomem percentagens constantes da sua riqueza.

H que pensar, em procura de uma explicao, que h um efeito- imitao que demonstrou que a
par de procura de elevao das condies de vida, h um esforo de viver ou mostrar que se vive como
os outros315.

Existe uma relao directamente proporcional entre o rendimento e o consumo no aumento


daquele. Quando o rendimento reduz no certo que v automaticamente reduzir tambm o consumo,
sendo a tendncia de fazer o esforo de manter os nveis j atingidos; o efeito-cremalheira.

312 Ob.cit., p. 146

313 Segundo o mesmo autor, a propenso media ao consume a relao entre o consumo e o rendimento com que ele se
fez.

314 A propenso marginal ao consumo a relao entre o aumento do consumo e o aumento do rendimento.

315 Entre ns temos muitos exemplos do efeito-imitao: os faustosos casamentos e as grandes festas do Dia da Famlia
e do Ano Novo, em que se tem de gastar para se manter a cotao junto de vizinhos, dos amigos e colegas Depois h que
manter o nvel!

175
4.5. Propenso ao aforro e ao investimento.

A incerteza, principalmente nas famlias de rendimentos mais humildes tem aconselhado a que
parte do rendimento seja destinado ao aforro propenso ao aforro que pode ser investido ou
entesourado, consoante seja transformado em bens produtivos ou reprodutivos, ou seja constitudo em
saldos lquidos316.

4.6. Efeito multiplicao

O investimento particular depende do rendimento que dele se espera investimento induzido. O


investimento pblico no est absolutamente vinculado aos nveis de rendimento investimento
autnomo.

Qualquer que seja o tipo de investimento, ele til economia na medida em que a despesa feita
para a sua constituio transforma-se em rendimento acrescido e aumento de consumo.

o efeito multiplicao que pode verificar-se com maior ou menor rapidez, isto , do perodo
do multiplicador.

Nem sempre, porm, o aumento do consumo consequncia directa do efeito multiplicador,


podendo ser derivado dos estrangulamentos ou engarrafamentos317.

4.7. Princpio da acelerao

316 Um sentido mais bancrio entende o entesouramento como a manuteno dos saldos lquidos fora do circuito
bancrio, fenmeno frequente em muitas zonas do nosso pas onde no existe ainda a bancarizao.

317 Os estrangulamentos do-se por o aumento da procura que no acompanhado pelo correspectivo aumento da oferta,
provoca a subida dos preos que, sem corresponder ao aumento dos rendimentos reais, provoca um aumento dos rendimentos
monetrios. Compreensivelmente, numa situao de pleno emprego, d-se tambm o pleno emprego.

176
Pelo efeito multiplicador compreendemos que o investimento influi no consumo. Este pode, por
sua vez, influenciar o investimento.

A maior procura para satisfazer o consumo explica a necessidade de aumento da produo, para
a qual no ser suficiente o aumento da produtividade da capacidade instalada.

Impor-se- o aumento do investimento. Temos o princpio da acelerao, pois assiste-se a uma


acelerao de procura de bens de capital (investimento), ainda que instvel, derivada do aumento do
consumo de bens ou servios.

4.8. Efeito propulso

A aco combinada do efeito multiplicador e do princpio da acelerao traduz-se no efeito


propulso, que prova que o aumento do investimento tem, em regra, efeito multiplicador sobre o
consumo que, aumentando, produz um efeito-acelerao sobre o investimento.

O efeito propulso pode ser explosivo ou apenas produzir efeitos nos perodos iniciais, o que
contribuir para o consumo de bens importados, a inflao, engarrafamento e a obsolescncia dos
equipamentos industriais.

5. As finanas pblicas e o efeito propulso

I. As despesas-compra do Estado actuam como se destinassem ao investimento na medida


em que podem multiplicar o consumo, no obstante no aumentem, na sua totalidade, o rendimento
nacional; sabido que parte delas, despesas-compra, resultam de transferncias de rendimentos ou de
emisso monetria.

As receitas tributrias, em especial as provindas de particulares ou pequenos empresrios,


constituindo um desvio ao consumo ou poupana, entesourada ou investida, tm um diminuto efeito-

177
propulso, o mesmo acontecendo com as despesas pblicas financiadas com crdito pblico que
provocam a excluso parcial do investimento privado.

As despesas-compra financiadas por crdito contrado junto do sistema bancrio, consoante


prejudicando ou no a concesso de emprstimos aos particulares, traduzir-se-o ou no em igual
aumento do rendimento nacional.

II. As despesas-compra tm influncia nos oramentos, apesar do seu diminuto efeito-


propulso, uma vez que elas substituem as despesas privadas.

As despesas financiadas com impostos criam, em valor igual, um rendimento. Se o equilbrio das
despesas-compra tiver que ser conseguido custa de crdito ou da criao monetria, despesas efectivas
cobertas com receitas no efectivas, o efeito-propulso ser maior.

Se tiver que manter a sua expanso, no podendo ser pela actuao e tendo que manter o
equilbrio oramental, ter que recorrer a crdito bancrio.

6. Tipologia de despesas pblicas

Feita a digresso pelo conceito e, particularmente, pelas suas caractersticas e seus efeitos
econmicos, podemos com menor esforo concluir pela classificao das despesas. Assim, as despesas
pblicas podem ser:

a) Despesas de investimento e despesas de funcionamento;

b) Despesas em bens e servios e despesas de transferncia;

c) Despesas produtivas e improdutivas.

Algumas destas despesas j foram explicadas. Concentremo-nos nas que podem exigir algum
aprofundamento.

178
6.1. Despesas de investimento

Embora no haja total correspondncia entre despesas de investimento e despesas de capital, em


regra os conceitos substituem-se.

A diferenci-los est o facto de poder ser feita uma despesa com o reembolso dum crdito, que
ser uma despesa de capital, que no ser, necessariamente, uma despesa de investimento que exigiria
que a despesa tivesse sido destinada a formao de capital tcnico do Estado.

6.2. Despesas de funcionamento

As despesas de funcionamento, tambm impropriamente designadas de correntes, so aquelas


que se destinam a suportar os custos relativos ao normal funcionamento da actividade da mquina
administrativa do Estado.

O pagamento de juros despesa corrente, no corresponde a uma despesa de funcionamento.

6.3. Despesas em bens e servios

Estas despesas correspondem a despesas-compra que asseguram a criao de servios.

6.4. Despesa de transferncia

Estas despesas foram j devidamente trabalhadas havendo apenas que acrescentar que elas
podem subclassificar-se em:

a) Transferncias de rendimento

179
Correspondendo quelas que no alteram o patrimnio duradouro da Nao,

b) Transferncia de capital

Em contrapartida, de capital sero as transferncias que alteram o patrimnio duradouro da


Nao

c) Transferncias directas

So transferncias directas aquelas que aumentam directamente os rendimentos disponveis.

d) Transferncias indirectas

So aquelas que aumentam o rendimento disponvel, de modo indirecto, por exemplo, atravs da
possibilidade do aumento do consumo; ser o caso de um subsdio aos preos.

e) Transferncias internas e externas (para o exterior)

O primeiro tipo no altera o rendimento nacional, enquanto o segundo, as transferncias externas,


o diminuem por beneficiarem economias externas.

7. Limite das Despesas

Est vista a tendncia do aumento das despesas em sociedades de liberalismo poltico e


econmico.

180
A questo saber se este crescente aumento ilimitado.

Sem ser possvel definir um plafond, isto , definir um limite global, social, poltica e
economicamente adequado para as despesas pblicas, parece ser necessrio produzir critrios para
estancar seu crescimento elstico:

318
a) Travar o crescimento das despesas quase-improdutivas como as despesas de
funcionamento;

b) Travar transferncias improdutivas, em perfeita posio individualista de minimizao do


papel do Estado;

c) Travar as substituies de gastos deixando o sector privado operar, seguramente com


mais eficcia e eficincia.

O resultado no perfeito.

A dvida dever ser limitada em funo dos seus efeitos na economia. Ento podemos dizer que
o limite da dvida deve corresponder capacidade da gerao presente, de renncia ao consumo e, das
geraes futuras, de obter rendimento e de suportar o servio da dvida (amortizao do capital e juros).

A dvida quando externa um nus para as geraes futuras.

A dvida interna pode ser um nus para a gerao presente319 e para as geraes futuras320.

A dvida contrada para investimento melhor do que a dvida em consumo.

318 Partindo do entendimento de que todas as despesas, como j visto, criam utilidades, no teramos despesas
absolutamente improdutivas. As despesas quase-improdutivas, correspondero s despesas meramente produtivas. Parece ser
melhor e afasta a errnea posio de design-las improdutivas.

319 nus para a gerao presente quando decorre de emprstimos que provocam a subida de juros.

320 A dvida nus para as geraes futuras quando suportada por emprstimos no usados para investimentos pblicos.

181
O rendimento futuro diminui com a reduo do investimento privado provocado pelos
emprstimos pblicos e seu uso em despesas meramente produtivas ou quase-improdutivas.

8. As despesas em Moambique.

8.1. Generalidades

O aspecto mais saliente das despesas pblicas nos ltimos anos tem sido o seu aumento muito
acentuado a partir de 1975.

O aumento das despesas pblicas poder ser estudado, alis, no s a partir do aumento das
despesas do Estado Oramento Geral do Estado, mas do conjunto do sector pblico, abrangendo os
restantes sectores e sub-sectores no includos no Oramento Geral do Estado.

As razes que determinaram esse acrscimo de despesas pblicas em Moambique so mltiplas


e variam bastante de ano para ano, podendo-se neste domnio distinguir dois perodos distintos, um
primeiro que vai at 1987 e um segundo que se verifica a partir desse ano. Este caracteriza-se por
tentativa de travagem do crescimento das despesas pblicas, que passam a acusar uma progresso algo
mais lenta, se se fizer a sua anlise em termos de preos constantes. A taxa de inflao anual determina,
em cada ano, um crescimento nominal bastante forte.

O aumento das despesas pblicas prende-se essencialmente, para alm da prpria desvalorizao
monetria (que no traduziria por si s um real aumento do peso), com a alterao do papel do sector
pblico na economia e com as transformaes ocorridas no Aparelho do Estado.

8.2. Causas do aumento

Estudos recentes demonstram que as despesas pblicas em

182
Moambique pecaram por considervel falta de eficcia, relativamente a uma situao ptima,
como consequncia de deficincias de poltica oramental que podem ser assim resumidas:

a) Ausncia de uma relao explcita entre polticas e objectivos sectoriais;

b) Inexistncia de projeces de disponibilidades de recursos financeiros internos e externos


a mdio prazo;

c) Falta de controlo dos resultados;

d) Insuficiente estimao das despesas decorrentes dos investimentos;

e) Mtodos incrementais na oramentao;

f) Despesas desoramentadas, aplicadas em investimentos no sustentveis e fora do


controlo do Governo, por falta de integrao dos fluxos monetrios externos no processo interno da
deciso;

g) Falta de critrios de aprovao de projectos e programas e sua inadequada insero em


polticas globais do pas;

h) Excessiva centralizao na tomada de decises financeiras;

i) Deficiente capacidade de gesto concertada e negociao da dvida pblica.

8.3 Tendncia esperada

No contexto de modernizao do sistema de gesto oramental destaca-se o estabelecimento do


CDMP Cenrio das Despesas a Mdio Prazo e a elaborao do PSIs Programas Sectoriais Integrados.

Estes dois instrumentos so fundamentais para a transio de um sistema de programao anual


para um sistema de programao a mdio prazo das despesas pblicas que ter em considerao os
recursos disponveis e a sustentabilidade das opes tomadas no mbito das polticas, objectivos e metas
scio-econmicas do Estado e, em particular do Governo.

Os PSIs tm como ponto de partida as estratgias e polticas sectoriais com base nas quais se faz
uma projeco de recursos financeiros e a programao de mdio prazo das despesas.

183
A participao dos doadores garante melhor enquadramento e controlo dos financiamentos alm
de garantir o aumento da eficincia e eficcia da despesa dada a simplificao de rotinas e
procedimentos de desembolso, aprovisionamento, auditoria, acompanhamento e avaliao.

A eficincia das despesas est tambm a ser conseguida por um alargamento da abrangncia do
sistema de centralizao, o que facilitar o encerramento das contas do Estado no termo de cada
exerccio econmico.

CAPITULO V

Crdito Pblico

1. Generalidades

Ao estudar o Tesouro falmos de operaes de tesouraria que, quando passivas, correspondem


entrada de fundos na Tesourara do Estado ou a operaes de natureza idntica e, entre outros fins, os
movimentos financeiros que pressupem, destinar-se a assegurar a antecipao de receitas que o
Estado espera cobrar durante o ano econmico e devidamente previstas321.

Estas operaes passivas de tesouraria representam crdito, crdito pblico.

Quais so as causas e os objectivos do crdito?

2. Causas e funo do crdito pblico

2.1. Funes financeiras

321 Alnea d) do n. 3 do Art. 91 do Regulamento do SISTAFE .

184
A divida pblica refere-se s situaes passivas que resultam do recurso ao crdito pblico por
parte do Estado.

Uma questo importante em qualquer discusso introdutria sobre a dvida pblica consiste em
saber quais as razes que levam o Estado a endividar-se. Por outras palavras, porque motivo que o
Estado contrai emprstimos? Que funes desempenham os emprstimos pblicos?

Uma primeira razo para o endividamento pblico so os dfices de tesouraria.

O Estado enfrenta por vezes carncias na sua tesouraria. Tal sucede quando, ao longo do ano
econmico, as suas cobranas so inferiores aos montantes dos pagamentos a efectuar. Mas por tratar-se
de um dfice passageiro ou transitrio, uma vez que o oramento prev receitas suficientes para cobrir
as despesas, os emprstimos contrados para este efeito constituem uma antecipao de receitas que iro
ser cobradas no curto prazo (ao longo do ano econmico) e destinadas ao pagamento ou reembolso do
emprstimo.

Por esta razo, quando o Estado se endivida para financiar o seu dfice de tesouraria, ele recorre
aos emprstimos a curto prazo a emprstimos que sero reembolsados no prprio perodo financeiro
em que foram contrados.

Esta primeira funo dos emprstimos pblicos assume uma especial importncia para a gesto
oramental, j que evita a ocorrncia de atrasos na realizao das despesas pblicas por falta de fundos
de tesouraria. Garante-se, assim, uma melhor execuo do oramento.

Um segundo motivo, e talvez o mais importante, para o recurso ao crdito pblico ,


naturalmente, a necessidade de cobertura do dfice global no Oramento do Estado. So frequentes as
situaes em que as receitas pblicas no so suficientes para fazer face s despesas do Estado. Nestes
casos, torna-se necessrio cobrir o dfice oramental atravs dos emprstimos. Uma vez que estes no
podero ser reembolsados durante o prprio ano econmico, mas apenas nos anos seguintes, imperioso
que eles tenham uma maturidade superior a um ano.

185
Os emprstimos contrados para financiar o dfice oramental sero por isso, emprstimos a
mdio ou longo prazo.

O pensamento liberal, dominante nos sculos XVIII e XIX, considerava o recurso ao crdito
pblico como algo de intrinsecamente negativo:

- Ele possibilitava o crescimento exagerado das despesas pblicas e o desvio de capitais do


sector privado, que os aplicaria de forma produtiva, para o sector pblico, considerado como
improdutivo;

- Apontava-se tambm o facto do recurso ao crdito gerar uma indisciplina financeira por
parte dos governos, podendo dar origem a fenmenos inflacionrios, especialmente quando estamos na
presena de emprstimos do Banco Central, que se traduzem na criao de moeda;

- Por ltimo, destacava-se o encargo que os emprstimos representavam para as geraes


futuras uma vez que seriam estas a suportar, atravs do pagamento de impostos, a amortizao dos
emprstimos pblicos e o pagamento dos respectivos juros.

Esta viso negativa do endividamento pblico para efeitos de cobertura dos dfices oramentais
veio a ser revista ao longo do presente sculo. Tal reviso do pensamento clssico resultou, antes de
mais, do reconhecimento de que tambm o Estado desenvolve actividades produtivas, tais como o
investimento em capital fsico e humano. Quando tal sucede, justifica-se o recurso a poupanas privadas
a emprstimos pblicos para financiamento das despesas do Estado.

Por outro lado, e no que se refere aos encargos que a dvida pblica representa para as geraes
futuras, comeou-se a tomar em considerao o facto de estas beneficiarem dos aumentos no rendimento
nacional derivados das aplicaes produtivas dos emprstimos pblicos. O investimento em
infraestruturas econmicas e sociais, e as despesas correntes em educao e sade, por exemplo, tm um
impacto notrio na capacidade produtiva de uma economia e no bem-estar das geraes futuras.

186
Por ltimo, se o Governo no recorrer ao Banco Central para financiar os dfices no oramento,
o endividamento pblico deixa de ter um impacto forte na taxa de inflao.

2.2. Funes Extra-Financeiras

Quando o Estado recorre ao crdito para financiamento dos dfices de tesouraria e do oramento,
os emprstimos cumprem uma funo financeira.

Contudo o crdito pblico pode tambm ser utilizado com fins extra-financeiros. Por exemplo,
como instrumento de estabilizao macroeconmica, de interveno nos mercados de capitais e de
promoo do desenvolvimento econmico.

Comecemos por analisar a utilizao dos emprstimos pblicos com objectivos de estabilizao
macroeconmica, ou seja, como forma de influenciar a taxa de inflao e o nvel de desemprego na
economia.

O Banco Central pode fazer uso dos emprstimos pblicos tendo em vista o controlo da massa
monetria, a qual tem um impacto no nvel de procura agregada e, por conseguinte, nos nveis de
inflao e desemprego.

Atravs das chamadas operaes de mercado aberto (open-market), o Banco Central poder criar
ou absorver meios de liquidez na economia. Para tal, amortiza (paga) ou emite ttulos de divida pblica
a curto prazo. Desta forma, ele provoca um aumento ou uma diminuio das disponibilidades bancrias,
expandido ou contraindo a massa monetria.

Por exemplo, se o governo quiser reduzir a taxa de inflao atravs de uma contraco da
quantidade de moeda em circulao, ele colocar Bilhetes do Tesouro (ttulos de dvida a curto prazo)
no Banco Central, que os vende s instituies bancrias ou parabancrias. Estas passaro a dispor de
uma menor quantidade de meios monetrios para a concesso de crdito aos agentes econmicos,
reduzindo-se assim a oferta monetria. A contraco da oferta de moeda na economia conduzir a uma
subida das taxas de juro e, consequentemente, a uma reduo do investimento e da procura agregada.
Tal ter um impacto positivo na reduo da inflao.

187
O xito deste tipo de operaes no controlo da inflao depender, em ltima anlise, da
eficcia da poltica monetria e do efeito agradado da subida das taxas de juro nos preos:

- Vimos anteriormente que um aumento das taxas de juro tem um efeito de travo na
procura agregada e, consequentemente, no crescimento do nvel geral de preos. Contudo, nas
economias com um mercado de capitais desenvolvido e aberto, a subida das taxas de juro poder
implicar uma entrada de capitais externos, a qual se traduzir numa expanso da massa monetria,
contrariando, desta forma, o objectivo inicial de reduo da oferta monetria. Neste caso, a politica
monetria restritiva seria ineficaz, no tendo o efeito pretendido nas taxas de juro, na procura agregada e
na inflao;

- Nos casos em que a poltica monetria restritiva eficaz, traduzindo-se numa efectiva
reduo da oferta monetria, o aumento das taxas de juro provoca um agravamento dos custos
financeiros das empresas, o qual se poder traduzir num incremento dos preos. Este efeito pode ser
particularmente importante naquelas economias em que as empresas recorrem com frequncia ao crdito
bancrio. Em certas situaes, este efeito poder ser predominante, pondo em causa os objectivos de
reduo da inflao atravs da contraco da oferta monetria.

Se o Governo pretender estimular o emprego na economia, poder recorrer amortizao de


Bilhetes do Tesouro anteriormente emitidos, provocando desta forma uma expanso da oferta de moeda,
uma reduo da taxa de juros e um aumento do investimento e da procura agregada.

O aumento consequente da oferta de emprego traduzir-se-, em princpio, numa diminuio da


taxa de desemprego.

O Governo poder igualmente contrair emprstimos de mdio e longo prazo com o intuito de
promover a criao de postos de trabalho e reduzir o desemprego. Neste contexto, utilizar os
emprstimos para financiar despesas pblicas com um impacto significativo no emprego, tais como as
obras pblicas.

188
Para alm da utilizao dos emprstimos pblicos para efeitos de estabilizao da conjuntura, o
Estado poder recorrer ao crdito pblico como instrumento de interveno e dinamizao dos mercados
de capitais.

Para tal, utilizar os emprstimos a mdio e longo prazo. Atravs da emisso de dvida pblica
por exemplo, Obrigaes do Tesouro , o Estado poder influenciar a taxa de juro de mercado. F-lo-
atravs da fixao das taxas de juro dos emprstimos por ele emitidos e do aumento da oferta de ttulos,
que se traduz numa diminuio das taxas de juro.

Por ltimo, o endividamento pblico pode traduzir objectivos de desenvolvimento econmico.

Os bens pblicos (infra-estruturas de transporte, sade, educao, barragens, saneamento bsico,


etc.) assumem uma importncia vital para o desenvolvimento do sector privado e da economia, bem
como para o bem-estar da populao. Cabendo ao Estado o papel de proviso destes bens, pode
justificar-se o recurso ao crdito pblico para financiamento das despesas que lhe esto associadas.

Contudo, dever-se- tomar sempre em considerao os efeitos perversos do excessivo recurso ao


crdito por parte do Estado no nvel de investimento privado. Ao absorver poupanas privadas, o Estado
est a limitar o volume de recursos disponveis para o financiamento dos investimentos do sector
privado. Quando tal acontece, estamos na presena do chamado efeito de crowding-out: o aumento do
consumo ou investimento pblicos traduz-se numa reduo do investimento privado.

Resumindo, podemos dizer, sobre as funes do crdito pblico:

a) Cobertura de dfice de tesouraria

O dfice de tesouraria, que pode ocorrer vrias vezes num exerccio de oramento equilibrado,
acontece sempre que num dado perodo de execuo oramental haja mais despesas a pagar do que
receitas cobradas, provocando-se um dfice transitrio proveniente de falta de sincronismo entre as
cobranas e os pagamentos.

A soluo mais frequente para a cobertura a dfices momentneos de tesouraria o recurso a


crdito de curto prazo.

189
b) Cobertura de dfice oramental

O dfice oramental coberto por receitas no efectivas arrecadadas por via de crdito de mdio
ou longo prazo.

c) Esterilizao do poder de compra

Aqui o crdito funciona como um instrumento de politica econmica, num clima inflacionista
duma baixa oferta no correspondente a uma grande presso de procura.

O crdito aqui drena a poupana da procura o entesouramento.

3. Conceito e elementos de crdito pblico

3.1. Conceito

O Crdito Pblico uma receita no efectiva provinda de uma relao jurdica com dilao
temporal em que o Estado, como beneficirio de activos financeiros, se assume na obrigao de
reembolsar o capital e juros ou rendas.

3.2. Elementos do crdito pblico

So trs os elementos que podemos identificar neste conceito:

3.2.1. Elemento subjectivo

No crdito pblico podemos identificar dois sujeitos que, tomando de emprstimo a terminologia
da relao jurdica fiscal, qualificaremos de passivo e activo: ser passivo o Estado que devedor. O

190
sujeito activo pode ser um sindicato de crdito, uma instituio financeira, ou pblico em geral. O
sujeito activo, o credor, no est investido de poderes de autoridade.

Se o sujeito activo tem poderes de autoridade designamos esta operao de tesouraria de crdito
inter pblico; em boa verdade, no se trata de uma operao de tesouraria nem activa nem passiva, mas
neutra, uma simples transferncia interna.

3.2.2. Elemento objectivo

O elemento objectivo permite identificar o tipo de crdito ou a forma em que o Estado se


apresenta devedor.

Assim:

a) Crdito principal

O crdito principal ou efectivo hoc sensu torna o Estado devedor em determinada quantia em
virtude de certo facto anterior.

b) Crdito acessrio

acessrio o crdito quando o Estado no devedor directo mas quando, de forma subsidiria,
responde pelos crditos de outras entidades.

c) Crdito com reembolso de encargos

Este tipo de crdito acontece quando o Estado se assume em crdito acessrio como se fosse o
devedor principal mas com garantia de reembolso

191
d) Aval do Estado

O Aval do Estado, que o regime-regra, d-se quando o Estado se compromete a pagar apenas
nos casos de incumprimento do devedor.

e) Crdito efectivo

Quando o credor uma entidade estranha ao sector pblico.

f) Crdito fictcio
O crdito fictcio quando o Estado devedor de fundos autnomos ou de entidades pblicas
fora do sector empresarial do Estado.

g) Crdito vitalcio

O crdito vitalcio quando o Estado atribui a certas entidades o direito a prestaes sem base
financeira por servios excepcionais, relevantes ou distintos.

h) Crdito empresarial

O crdito empresarial decorre de actividade empresarial de pessoas colectivas pblicas.

i) Crdito monetrio e cambial

o crdito que resulta da prtica de operaes monetrias e cambiais pelos agentes pblicos do
Estado.

Como j se viu, o crdito pblico pressupe uma transferncia efectiva de liquidez pela qual o
Estado fica vinculado a deveres de natureza pecuniria.

192
3.2.3. Elemento teleolgico

O fim do crdito ter sempre de ser a cobertura de despesas pblicas.

4. Figura semelhantes

Podem ser considerados figuras prximas as seguintes:

a) Crdito pblico no estadual

Operaes de crdito praticadas por entidades de direito pblico diferentes de Estado.

b) Crdito monetrio e cambial

um crdito externo normalmente no sujeito a autorizao e controlo politico.

c) Criao monetria

A criao monetria apesar de ser apta a mobilizao poupanas foradas no implica relaes
com qualquer credor especfico.

d) Imposto reembolsvel

Fora do conceito que deixamos atrs registado admitem-se impostos reembolsveis que se
caracterizam por a prestao ser coactiva, podendo o Estado reembolsar quando se mostre possvel.

193
e) Crdito forado

O crdito forado uma prestao feita coactivamente e que reveste-se de natureza de


emprstimo normal na sua vigncia.

5. Emprstimos pblicos

5.1. Emprstimo e crdito

A questo que tem sido amide colocada se o emprstimo pblico e o crdito so figuras
semelhantes ou se so conceitos sinnimos.

Muitos autores falam indistintamente de crdito pblico e emprstimos pblicos322 323.

O Prof. Sousa Franco parece usar os dois termos distintamente, quando no seu Vol. II, tem o 4.
subordinado a Receitas de Crdito Pblico324 que em 6.14 fala de Crdito Pblico e em 6.17 de
Emprstimos Pblicos.

5.2. Conceito

322 O Prof. BAZ TEIXEIRA, no seu Manual (ob. cit.) na p. 303 tem o captulo IV dedicado aos Emprstimos Pblicos
e no seu 1.o, sobre as Noes Gerais, aborda o recurso ao crdito pblico( n.o 65) e diz que para concluir a anlise das
receitas pblicas cabe-nos agora considerar os emprstimos pblicos e, mais frente, na mesma pgina, pergunta: Sendo
assim, quais as razes que levam o Estado a recorrer ao crdito? Este autor parece usar os dois termos sem preocupao de
saber se eles tm qualquer diferenciao.

323 O Prof. TEIXEIRA RIBEIRO, no seu Lies de Finanas Pblicas (ob.cit.) tem uma III Parte (p. 183) destinada
ao Crdito Pblico cujo 1.o, consagrado aos Emprstimos Pblicos, fala do recurso ao crdito (n.o 17), das espcies dos
emprstimos (n.18) e emisso dos emprstimos (n.o 19). No parece pretender fazer forte distino entre o crdito e o
emprstimo.

324 Ob. cit, p. 80.

194
O emprstimo pblico um acto pelo qual, atravs de vrias operaes financeiras, o Estado
beneficia de uma transferncia de meios de liquidez, constituindo-se na ulterior obrigao de os
reembolsar e/ou pagar juros.

O emprstimo , pois, um conjunto de operaes financeiras que conduzem ao Crdito Pblico.


Assumimos que no haver Crdito Pblico sem que estas operaes (de emprstimo) sejam
desencadeadas.

5.3. Espcies de Emprstimos

Dada a natureza instrumental do emprstimo em confronto com o Crdito, compreender-se- a


similitude das espcies do Emprstimo e das do Crdito, j estudadas.

5.3.1. Considerando a posio dos credores

Tendo em conta a posio dos credores os emprstimos podem ser voluntrios e forados:

a) Emprstimos voluntrio

O emprstimo voluntrio um acto jurdico bilateral pelo qual o prestamista empresta ao Estado
ou outra pessoa colectiva mediante um pedido por estes formulado e compromisso de reembolsar o
capital e pagar juros ou rendas.

So desta espcie os chamados emprstimos patriticos, emitidos em situaes excepcionais de


crise motivadas por calamidades ou guerra ou outras socialmente prementes de quase coao
psicolgica325.

b) Emprstimos forados

325 SOUSA FRANCO, ob. cit., Vol. II , p. 92.

195
O emprstimo forado distingue-se do voluntrio por no depender da vontade do prestamista,
sendo feito por cumprimento de um acto autoritrio unilateral impondo ao prestamista um sacrifcio
patrimonial.

5.2. Quanto ao local de emisso

Considerando o lugar de emisso do emprstimo pblico este pode ser externo ou interno:

a) Emprstimo externo

Considera-se externo o emprstimo emitido no estrangeiro, independentemente da moeda de


emprstimo e da nacionalidade dos seus subscritores.

b) Emprstimo interno

Ser interno o emprstimo pblico que seja emitido no pas, no sendo relevante a qualidade da
moeda e dos subscritores.

5.3.3. Quanto durao

Tendo em considerao a durao, o emprstimo pode ser temporrio ou perptuo:

a) Emprstimo temporrio

temporrio o emprstimo em que o Estado se constitui na obrigao de pagar juros e de


reembols-lo (capital) num determinado prazo que pode ser certus an, ou incertus quando ou certus an,
certus quando.

Os emprstimos certus an, incertus quando podem revestir a forma de:

196
1o. Emprstimos reembolsveis vista

O reembolso deste tipo de emprstimo temporrio reembolsvel vista, feito na data em que o
credor o solicitar.

2o. Emprstimos amortizveis por sorteio

O emprstimo temporrio amortizvel por sorteio tem o seu reembolso feito todos os anos a um
nmero constante ou varivel de ttulos sorteados, garantindo-se o reembolso total ao fim de certo prazo.

Os emprstimos certus an, certus quando podem, por seu turno, revestir a forma de:

3o. Emprstimos amortizveis em data fixa

So emprstimos temporrios amortizveis em data fixa aqueles cujo pagamento integral do


capital se efectua numa data certa previamente fixada.

4.o. Renda Vitalcia

Apesar de as rendas vitalcias serem reembolsadas at ao falecimento do prestamista, podemos


dizer tratar-se de pagamentos com vencimento em determinado dia sendo apenas a extino da
obrigao que est condicionada morte do credor.

Os emprstimos temporrios assim agrupados, podem ser a curto, mdio ou longo prazo.

b) Emprstimos perptuos

197
So classificados de perptuos aqueles emprstimos em que o Estado apenas se obriga a pagar
juros sem reembolso do capital.

Os emprstimos perptuos podem ser remveis ou irremveis.

1o. So remveis quando o Estado tem a faculdade de efectuar o reembolso, querendo e


podendo.

2o. So irremveis os emprstimos perptuos que o Estado, mesmo podendo, no tem a


faculdade de efectuar o reembolso do capital recebido de emprstimo.

5.4. Natureza jurdica do Emprstimo Pblico

5.4.1. Razo da ordem

A natureza jurdica do emprstimo pblico controvertida.

So vrias as posies:

1.a. A dos que pretendem ver no emprstimo pblico um acto unilateral de soberania do
Estado.

2.a. A posio dos que, contrariamente aos da primeira posio, consideram o emprstimo
pblico um acto que consubstancia uma relao de estrutura bilateral, com a natureza de contrato
pblico.

3.a. E a posio que se aproxima da 2.a. e dela se distingue por defender tratar-se de um
contrato de direito privado.

198
Analisemos as diversas posies.

5.4.2. Emprstimo pblico como contrato

Os que sustentam que o emprstimo pblico um contrato defendem que tem, antes de mais,
uma estrutura bilateral e que a sua natureza contratual.

Acentua-se que apesar de no existir a faculdade de fixar, em negociao com Estado, o


contedo da obrigao, indiscutvel a sua liberdade de celebrar ou no o contrato.

5.4.3. Emprstimo como contrato unilateral

Esta posio suporta-se ma convico de que o emprstimo, como veremos adiante, constitui
uma obrigao assumida pelo Estado, de modo unilateral, nas condies e termos que ele define por lei
e as quais os subscritores prestamistas aderem por confiana na honorabilidade do Estado e sem
exigncia de garantias especficas.

Entende-se ser um raciocnio correcto este da doutrina Drago326 327 no que aos emprstimos
internos diz respeito. Com efeito, se estes podem ter as suas condies alteradas sempre que o Estado
decida ou entenda, o mesmo no dever ser equacionado em relao aos emprstimos externos. Seria
uma grave violao do Direito Internacional, anloga da violao de um Tratado.

5.4.4. Emprstimo pblico como contrato de direito privado

Quanto a definir de que tipo de contrato se trata, se de Direito Pblico ou Privado, as posies
assumidas quanto a ser contrato de Direito Privado suportam-se no facto de se entender que ao
emprstimo pblico se aplicam as regras do Direito das Obrigaes.

326 LUS MARIA DRAGO o jurista que d nome doutrina. Veja-se Les empreents dEtat et leurs rapports avec la
politique internationale, in Revue Gnerale de Droit International Public, 1907, p. 251.

327 Braz Teixeira, ob. Cit. pg. 311.

199
Entende-se que o Estado vincula-se com os prestamistas, em deveres no s definidos pela lei
mas tambm nos decorrentes de contratos privados.

Seria ento um contrato colectivo entre o Estado com o conjunto dos subscritores.

H os que o consideram um contrato de adeso que se constitui pela subscrio do emprstimo


que uma manifestao de concordncia com as condies em que o Estado quer constituir-se devedor.

Dada a hiptese, em emprstimos internos, do Estado reformular as clusulas contratuais,


entende-se que o emprstimo tem a natureza jurdica de contrato sob a condio protestativa.

5.4.5. Emprstimo pblico como conjunto de Direito Pblico

Mais fonte a posio defendendo o Emprstimo Pblico como um contrato de Direito Pblico
que uns o consideram de natureza administrativa, outros de natureza especial, regulamentar, financeira,
mista ou sui-generis.

a) Contrato pblico administrativo

Os prceres desta orientao entendem que o emprstimo pblico funciona no mbito dum
servio pblico e que os subscritores tm direitos e garantias prprias do Direito Pblico.

b) Contrato pblico especial

Os defensivos desta posio suportam-se no facto de o emprstimo ser uma declarao unilateral
atravs de clusulas contratuais gerais da vontade de contratar e das condies em que o Estado quer
contratar.

c) Contrato pblico financeiro

200
Defende-se que no sendo nem contrato administrativo nem legislativo, um contrato financeiro,
celebrado no mbito das finanas pblicas e subordinadas a normas do Direito Financeiro.

d) Contrato misto

Entende-se que o emprstimo um contrato misto ou regulamentar, porque nele confluem


elementos prprios do Direito Privado e do Direito Pblico resultantes, estes, da lei.

Pelas mesmas razoes, entendem outros que no seria um contrato misto mas um contrato sui-
generis.

5.4.6. Posio a adoptar

No pode contestar-se a natureza contratual do emprstimo pblico.

Analisando a posio realativa dos sujeitos na relao jurdica subjacente, no h dvidas que o
devedor Estado, sujeito pblico, apresenta-se munido de seu imperium.

Pelo critrio de interesses, no parece ser de discutir que o emprstimo tem como objectivo
cumprir uma das funes do Tesouro Pblico, a antecipao de receitas para financiar as despesas.

Em termos teleolgicos, no h qualquer dvida que o emprstimo pblico visa cobrir despesas
aptas a satisfazer necessidades pblicas, no interesse pblico.

As clusulas contratuais so de fixao legal, como tambm so as condies de administrao


do emprstimo; o que faz do emprstimo pblico um acto autorizado e vinculado legalmente, quanto
ao contedo e quanto forma de celebrao328.

328 SOUSA FRANCO, Vol. II, p. 113.

201
Provado est tratar-se de contrato de Direito Pblico.

Exactamente porque no emprstimo pblico falta a liberdade de estipulao e que aos


prestamistas est apenas reservada a liberdade de celebrao e, ainda, que do emprstimo emerge uma
nica relao jurdica entre o Estado e uma multiplicidade de subscritores, podemos concluir que o
Emprstimo Pblico tem a natureza jurdica de contrato colectivo de adeso de direito pblico, isto ,
que o emprstimo pblico um contrato de direito pblico, do tipo dos contratos colectivos e de
adeso329.

5.5. Relao jurdica do emprstimo pblico

5.5.1. Constituio da relao jurdica do emprstimo pblico de mdio e longo prazo

A emisso do emprstimo um processo complexo em que se integram as seguintes fases:

- Autorizao legislativa,

- Publicao da obrigao geral,

- Titulao,

- Subscrio.

a) Autorizao legislativa

A Assembleia da Repblica, atravs da Lei do Oramento, tem vindo a autorizar o Governo a


adoptar as providncias necessrias que assegurem a realizao das receitas fixadas bem como a

329 BRAZ TEIXEIRA, ob. cit,, p. 321.

202
captao e canalizao de outros recursos extraordinrias para o oramento do Estado, incluindo a
mobilizao de recursos externos330.

A Assembleia da Repblica, como se diz no estudo do oramento, tem a competncia, nos


termos da alnea h) do art. 135 da Constituio, de deliberar sobre o Plano e Oramento do Estado.

neste comando que se encontra o poder originrio da Assembleia da Repblica autorizar


emprstimos pblicos. Esta autorizao ao Governo, como pode ver-se, genrica, podendo utiliz-la
para emprstimos internos e externos para cobrir o dfice oramental sendo o montante fixado,
implicitamente, no valor do dfice fixado.

Quanto s demais condies do emprstimo no fixadas em Decreto. A lei de autorizao, para


alm de no ser especfica, no o em sentido material, uma vez que entendemos no ser revestida da
generalidade, abstraco e inovao.

Deve, pois, ser entendida como um acto politico atravs do qual a Assembleia da Repblica
autoriza indirectamente o Governo a recorrer ao crdito pblico, podendo lanar emprstimos pblicos
da espcie e nas condies que ele prprio fixar.

uma lei meramente formal, condio essencial para a vlida emisso do emprstimo e cuja
falta conduz nulidade do emprstimo.

Na situao actual do nosso Oramento do Estado cujo equilbrio garantido por receitas no
efectivas, teremos a Lei de autorizao necessariamente coincidente com a Lei do Oramento.

Sendo a autorizao parlamentar genrica, compete ao Governo, por Decreto, concretiz-la. o


Decreto que fixa os objectivos e as condies gerais de cada emprstimo pblico, e consiste na definio
de:

a) Denominao do Emprstimo;

330 Este extracto do Artigo 2 da Lei n.o. 7/93, de 28 de Dezembro, repete-se em todos e quase invariavelmente quanto
ao contedo.

203
b) Montante mximo global;

c) Formas de titulao;

d) Mecanismos de colocao;

e) Prazo e forma de amortizao;

f) Potenciais tomadores;

g) Natureza do Emprstimo;

h) Juros e outros encargos;

i) Taxa de Juro;

j) Direitos inerentes do emprstimo;

k) Garantias; e

l) Mandato de Emisso ao Ministro do Plano e Finanas .

este o entendimento que deve ter-se do Decreto n.o 5/2002, de 26 de Maro331 que constitui,
em nosso entender, um exemplo de Autorizao legislativa (delegada) de emisso.

331 Decreto n.o 5/2002,

204
De 26 de Maro

A promoo de condies para um crescimento econmico sustentvel que conduza reduo da pobreza,
um dos objectivos principais da poltica do Governo. No obstante o empenho do Governo no sentido de aumentar o volume
de receitas arrecadadas, verifica-se que estas continuam abaixo das necessidades do Estado para o alcance deste objectivo
fundamental, o que tornam necessrio o recurso a diversas fontes de financiamento do dfice do Oramento do Estado.

Assim, pretendendo promover a captao de poupana na economia nacional, e a sua reorientao para a
realizao dos objectivos da poltica econmica do Governo, a emisso de Obrigaes do Tesouro desempenha um papel
importante, no s para o financiamento do dfice do Oramento do Estado, como tambm contribui para a estabilizao da
moeda, o equilbrio da produo e do consumo e consequente funcionamento normal do Mercado.

Nestes termos, no uso das competncias atribudas pelo artigo 5 da Lei n 2/2002, de 2 de Janeiro, o
Conselho de Ministros decreta:

Artigo 1

1. autorizada a Ministra do Plano e Finanas a contrair um emprstimo interno, amortizvel, denominado


Obrigaes do Tesouro 2002, at importncia total de dois mil trezentos e noventa bilies de meticais.

2. O emprstimo Obrigaes de Tesouro-2002, ser representado por vinte e trs milhes e novecentas mil
obrigaes, que sero emitidas em moeda nacional, com o valor nominal de cem mil meticais cada.

3. O servio da dvida das Obrigaes do Tesouro 2002, nomeadamente o pagamento de juros e reembolso de
capital, compete ao Ministrio do Plano e Finanas.

4. As Obrigaes do Tesouro 2002, sero emitidas por um prazo de pelo menos dez anos.

Artigo 2

1. As Obrigaes do Tesouro-2002 sero representadas por valores mobilirios escriturais, no havendo por isso
lugar emisso fsica de ttulos.

2. Por despacho da Ministra do Plano e Finanas, as Obrigaes do Tesouro-2002 podero ser colocadas atravs
de um sindicato de instituies financeiras.

3. A organizao do sindicato de instituies financeiras e a colocao da emisso poder ser efectuada por um
intermedirio financeiro seleccionado para o efeito.

Artigo 3

As Obrigaes do Tesouro 2002 sero admitidas cotao na Bolsa de Valores de Moambique, de forma a
serem transaccionadas em mercado secundrio entre investidores institucionais e /ou particulares.

Artigo 4

Na data de liquidao da subscrio da emisso, o Banco de Moambique, como Caixa do Estado, debitar a conta
de cada uma das instituies subscritoras/colocadoras pelo valor das respectivas subscries/colocaes e creditar o Estado.

Artigo 5

O regime da taxa de juros da emisso das Obrigaes do Tesouro2002 ser estabelecido no diploma ministerial a
que se refere o artigo 9 do presente decreto.

205
b) Emisso da obrigao geral

A emisso da obrigao geral feita por Diploma Ministerial do Ministro do Plano e Finanas
no exerccio do poder que o Conselho de Ministros em si delega de contrair um determinado
emprstimo interno ou externo.

A Obrigao Geral um acto constitutivo da relao abstracta do emprstimo pblico que


configura numa oferta pblica, vinculada mas revogvel at aceitao representada pela subscrio
efectiva (realizao) pelos prestamistas.

Artigo 6

1. As Obrigaes do Tesouro-2002 gozam da garantia de reembolso integral, incluindo o capital e os juros.

2. O Banco de Moambique, como Caixa do Estado, creditar a conta de cada uma das instituies financeiras onde os
valores mobilirios representativos das Obrigaes do Tesouro-2002 se encontrem registados pelos montantes
necessrios ao servio da dvida.

3. Os titulares das Obrigaes do Tesouro2002 sero creditados pelos montantes de juros e/ou capital a reembolsar,
atravs das instituies financeiras onde os respectivos valores mobilirios se encontrem registados.

Artigo 7

Sero inscritas no Oramento do Estado as verbas necessrias ao servio da dvida pblica regulada pelo presente
decreto.
Artigo 8
As obrigaes representativas deste emprstimo gozaro dos seguintes direitos:
a) Pagamento integral dos juros e reembolso do capital subscrito;
b)Iseno de todos os impostos sobre o rendimento (Contribuio Industrial e Imposto Complementar) e Imposto de
Selo.
Artigo 9

A Ministra do Plano e Finanas regulamentar, por diploma ministerial, as condies especficas da emisso, os
mecanismos do processo de emisso e do respectivo mercado secundrio, bem como outras questes de ndole tcnica.

Aprovado pelo Conselho de Ministros.

Publique-se.

O Primeiro-Ministro, Pascoal Manuel Mocumbi.

206
A obrigao geral no nosso direito, representada por um Diploma Ministerial que regulamenta
o Decreto de autorizao do emprstimo, nomeadamente pela fixao de:

a) Tipo de ttulos, se materializados ou desmaterializados, se ao portador se nominativos;

b) Modalidades de colocao, se pblica ou particular, se admitindo ou no tomada firme;

c) Instituies colocadoras; e

d) Ficha tcnica.

A ficha tcnica contm a concretizao de todos os aspectos constantes da Autorizao e da


Emisso geral de que faz parte integrante, nomeadamente332:

332 Mais explcito o Diploma Ministerial no. 118/2002, de 24 de Julho:

Diploma Ministerial n.o 118/2002

De 24 de Julho

O Decreto n, 5/2002, de 26 de Marco, atribui competncias Ministra do Plano e Finanas para contrair em nome
do Estado, um emprstimo interno amortizvel denominado Obrigaes do tesouro-2002.
O referido decreto delega ainda Ministra do Plano e Finanas a regulamentao por diploma ministerial dos
mecanismos do processo de emisso e do respectivo mercado secundrio das Obrigaes do Tesouro-2002.

Nestes termos, no uso da faculdade atribuda pelo artigo 9 do Decreto n 5/2002, de 26 de Maro, determino:

Artigo 1. O emprstimo, cujo lanamento foi autorizado pelo Decreto n 5/2002, de 26 de Maro, ser representado
por valores, mobilirios desmaterializados e ao portador, que sero admitidas cotao no mercado de cotaes oficiais da
Bolsa de Valores de Moambique.

Artigo 2. A emisso ser colocada em mercado primrio atravs de uma emisso pblica e com tomada firme,
conforme definida na ficha tcnica em anexo.

207
Artigo 3. Na data de liquidao da subscrio da emisso, o Banco de Moambique, como Caixa do Estado, debitar
a conta de cada uma das instituies subscritoras/colocadoras pelo valor das respectivas subscries/colocaes e creditar o
Estado.

Artigo 4. As condies da emisso constam da ficha tcnica anexa ao presente diploma ministerial.

Artigo 5. O presente diploma ministerial entra imediatamente em vigor.

Ministrio do Plano e Finanas, em Maputo, 23 de Julho de 2002. A Ministra do Plano e Finanas, Lusa Diogo

Ficha Tcnica

Emisso de Obrigaes do tesouro 2002 2. Srie

Entidade Eminente Repblica de Moambique.

Modalidade Emisso de Obrigaes de Tesouro.

Montante 100 mil milhes de Meticais.

Categoria Obrigaes ao portador.

Representao Ttulos desmaterializados, meramente escriturais, registando-se a sua colocao e transaco de


acordo com a legislao em vigor.

Nmero de Obrigaes 1 000 000 (um milho).

Valor nominal 100 mil Meticais.

Preo de subscrio e de emisso 100 mil meticais.

Valor de reembolso 100 mil meticais.

Subscrio Pblica, atravs de instituies financeiras autorizadas a exercer a actividade de intermediao em


valores mobilirios.

Perodo de subscrio 29 de Julho a 5 de Agosto de 2002.

Data de liquidao financeira 9 de Agosto de 2002.

Taxa de juro A taxa de juro que remunera semestralmente cada obrigao resulta da adio de uma margem
percentual a um indexante, arredondada para1/16 superior. A taxa de juro determinada at s 8:30 horas
do segundo dia anterior data de incio do novo perodo de contagem de juros.

Indexante : taxa mdia ponderada pelo montante e pela maturidade das ltimas seis emisses de Bilhetes do
Tesouro de prazo igual ou superior a 60 dias, mas inferior ou igual a 182 dias. Margem: 0.75 por cento

Prmio de fidelidade Consiste no acrscimo taxa de juro, de um valor igual a 0.25 por cento, a partir do 7 cupo
inclusive.

208
a) Denominao do Emprstimo e sua srie ;

b) A entidade emitente, a Repblica de Moambique;

c) Modalidade;

d) Montante;

e) Categoria: se normativo ou ao portador;

f) Representao: se materializados, desmaterializados ou escriturais;

Pagamentoo de juros Os juros sero pagos semestralmente e postecipadamente, em 9 de Fevereiro e em 9 de


Agosto de cada ano, at ao reembolso total da emisso, com contagem a partir da data da subscrio. Caso essas datas no
sejam um dia til (definido como um dia em que os bancos esto abertos e a funcionar em Maputo), a data de pagamento de
juros ser ajustada para o dia til (ou seja, na conveno 30/360).
Clculo dos juros O clculo dos juros ser feito numa base de 360 dias, correspondentes a 12 meses de 30 dias
cada (ou seja, na conveno 30/360).
Prazo 5 anos.
Data de reembolso final No dia 9 de Agosto de 2007, ou seja, no final do prazo da emisso, caso no haja
reembolso antecipado por vontade da Eminente. Caso essa data no seja um dia til (definido como um dia em os bancos
esto abertos e a funcionar em Maputo), a data de reembolso ser ajustada para o dia til imediatamente seguinte.
Opo de reembolso antecipado por vontade da Eminente Por vontade da Eminente, poder o emprstimo ser
reembolsado total ou parcialmente, neste ltimo caso por reduo ao valor nominal da emisso, a partir do segundo cupo
inclusive, nas datas de cupo, e mediante um pr-aviso de 30 dias teis.
Reembolso de capital Em quatro prestaes da seguinte forma:
- a primeira juntamente com o 7. cupo e por um valor igual a 12,5 por cento do montante de capital em
divida;
- a segunda juntamente com o 8. cupo e por um valor igual a 12,5 por cento do montante de capital em
dvida;
- a terceira juntamente com o 9. cupo e por um valor igual a 25,0 por cento do montante de capital em
divida;
- a quarta juntamente com o 10. cupo e por um valor igual totalidade do montante de capital em dvida.
Garantias As OT gozam dos privilgios e garantias reconhecidas aos ttulos da divida pblica. Sero inscritas no
Oramento do Estado as verbas indispensveis para acorrer ao servio da divida.
Admisso cotao Ser solicitada a admisso cotao das obrigaes na Bolsa de Valores de Moambique no
cumprimento do estipulado no artigo 35. do Regulamento dos Mercado de Valores Mobilirios.
Tomada firme Os bancos locais sero convidados a constituir um sindicato de tomada firme que garanta a
colocao integral da emisso.
Regime fiscal As obrigaes, enquanto cotadas na Bolsa de Valores de Moambique, beneficiaro do regime fiscal
atribudo a esses ttulos, ou seja, presentemente, encontram-se isentas de todos os impostos sobre o rendimento (Contribuio
Industrial e Imposto Complementar) e do Imposto do Selo.
Agente de calculo e pagador Direco Nacional do Tesouro.
Organizao e liderana Banco Standard Totta de Moambique, SARL.

209
g) Qualidade da obrigao;

h) Valor nominal;

i) Valor de reembolso;

j) Subscrio: pblica ou particular;

k) Perodo de subscrio;

l) Data da liquidao financeira;

m) Taxa de juro;

n) Prmio de fidelidade;

o) Clculo e pagamento de juros;

p) Prazo e data de reembolso final e opo de reembolso antecipado de capital;

r) Garantias: normalmente as prprias reconhecidas para ttulos de dvida pblica e


inscrio no oramento;

s) Tomada firme;

t) Regime fiscal iseno de taxas o impostos sobre o rendimento;

u) Agente de clculo e pagador; e

v) Organizao e liderana.

Esta descrio no vinculativa, como pode ver-se de uma opo diferente no Emprstimo
denominao Obrigaes do Tesouro2002, cuja Obrigao Geral constituda pelo Diploma
Ministerial n.o. 52/2002, de 17 de Abril.

Neste emprstimo a ficha tcnica mais lacnica333.

333 Anexo

Ficha Tcnica

Emitente: Repblica de Moambique

210
c) Titulao

A tribulao corresponde ao desdobramento da obrigao geral em ttulos representativos do


emprstimo.

Quando no desmaterializados estes ttulo podem distinguir-se entre provisrios334 ou definitivos.

Os ttulos podem ser nominativos ou ao portador. Nos ttulos ao portador diferentemente dos
ttulos nominativos, no figura o nome do seu titular; a tradio suficiente para a sua transmisso.

A transmisso dos ttulos nominativos envolve um averbamento ou assentamento.

Modalidade: Emisso de Obrigaes do Tesouro.

Montante: 1.393,0 bilies de meticais

Representao: 13.930.000 Obrigaoes desmaterializadas e ao portador, registando-se a emisso, subscrio e


subsequentes translaes de acordo com a legislao em vigor.

Subscrio: Particular e directa com tomada firme

Valor nominal: 100 mil meticais

Preo de emisso e subscrio: 100 mil meticais por obrigao

Data de subscrio e liquidao financeira: 29 de Mar de 2002.

Prazo mximo: 10 anos, a, contra do dia 31 de Maro de 2002.

Taxa de juro: A taxa de juro que remunera cada obrigao ser mensalmente com base na ultima taxa infraco
homloga resultante do ndice de preos no consumidor da cidade de Maputo (IPC), tal como determinado pelo Instituto
Nacional de Estatstica de Moambique, utilizando a formula {[IPC]},, tal como determinado pelo Instituto Nacional de
Estatstica de Moambique, utilizando a formula {[(IPC do mes A do ano n/ IPC do ms A do ano n-1) 1] *100}, acrescido
de margem de 7,5%.

334 Tambm designados de cautelas.

211
Os ttulos nominativos podem ser integrados, quando englobados noutros de idntica natureza,
sujeitos a desdobramento, quando parcelados noutros de idntica natureza, ou sujeitos a inverso,
reverso ou substituio.

d) Subscrio

A subscrio corresponde colocao para a venda pblica.

A subscrio poder ser pblica, em Bolsa ou por negociao com a Banca.

A negociao com a Banca tem a vantagem de corresponder, quase sempre, a uma tomada firme
da emisso.

Assim, o Tesouro tem sempre a certeza de que o emprstimo est sempre totalmente subscrito
(e realizado) cabendo ao Banco de tomada firme ou sindicato de Bancos recoloc-lo junto do grande
pblico.

Os emprstimos subscritos podem ter sido colocados acima ou abaixo do par. Ser abaixo do par
quando o valor da subscrio inferior ao valor nominal do ttulo; acima do par ser o caso dos ttulos
estarem com valor superior ao da subscrio.

5.5.2. Emprstimos Pblicos a Curto Prazo

No nosso ordenamento jurdico temos como emprstimos de curto prazo as obrigaes de caixa
e as obrigaes do tesouro.

As obrigaes do tesouro, cujo regime jurdico definido pelo Decreto n.o 24/2003, de 20 de
Maio, constituem-se em instrumento privilegiado para o funcionamento e gesto da tesouraria do Estado,
assegurando o equilibro dos fluxos de receitas e despesas e para a dinamizao do mercado financeiro.

212
A razo desta regulamentao geral encontra-se no facto de, tratando-se de dvida flutuante, no
exige autorizao do Parlamento nem da fixao de condies gerais pelo Governo no exerccio da sua
competncia de concretizar a autorizao legislativa genrica.

Os Bilhetes do Tesouro so ttulos desmaterializados representativos da dvida pblica emitidos


por prazos de 28, 63, 91, 182 e 364 dias, abaixo do par, pelo montante correspondente diferena entre
o valor nominal e a importncia dos juros correspondente a cada subscrio.

Cabe ao Banco de Moambique emitir e colocar os Bilhetes de Tesouro at ao valor mximo


fixado pelo Ministro que superintende a rea das finanas em cada ano, at 31 de Maro 335 ou at 30 de
Setembro; nesta data quando se trata de Oramento rectificativo336.

Deve, porm, entender-se que o Ministro deve, por cada emisso, fazer uma solicitao dirigida
ao Banco de Moambique, o que se explica pelo facto de ser o Ministrio que superintende o subsistema
do Tesouro e competir-lhe garantir, no quadro das polticas fiscal e oramental, a arrecadao e
afectao de recursos financeiros do Estado337.

Feita a solicitao, o Banco de Moambique por Aviso do Governador do Banco aprova o


Regulamento sobre a Emisso dos Bilhetes de Tesouro que estabelece o valor nominal mnimo de cada
Bilhete de 10 milhes de meticais.

5.5.3. Objecto da Relao Jurdica do emprstimo pblico

335 Art. 5 do Decreto n.o. 24/2003.

336 No. 2 do Art. 5 do Decreto n.o 24/2003, de 20 de Maio.

337 Alnea g) do art. 3 do Decreto Presidencial no. 2/96, de 21 de Maio, que define as competncias do Ministrio do
Plano e Finanas

213
A subscrio do emprstimo pblico concretiza uma relao jurdica entre prestamistas e o
Estado que a gnese de um complexo de deveres que impendem sobre o Estado e de direitos
conferidos aos prestamistas que se manifestam atravs de:

a) Para a generalidade dos ttulos:

Iseno de impostos;

Impenhorabilidade dos ttulos;

Livre importao e exportao dos ttulos,

b) Para alguns ttulos, de acordo com indicao especfica:

Prmio de reembolso338;

Prmio de amortizao339; e

Garantias de cambio340.

5.5.4. Formas de extino da obrigao

5.5.4.1. Cumprimento

a) Sistema de amortizao

338 O prmio de reembolso ocorre em casos de emisses abaixo do par sendo a amortizao feita pelo valor nominal

339 Nos sorteios os prestamistas recebem valor superior ao nominal

340 Atravs da indexao a moeda estvel. No se confunda, porm, com a prpria definio, que passvel dos juros
em moeda convertvel, no obstante em tais casos tambm podermos estar perante uma garantia de cmbio.

214
O cumprimento da relao jurdica do emprstimo d-se pelo comprimento do variado leque de
deveres dos quais o mais importante a amortizao da divida pblica que o emprstimo d origem.

A amortizao pode ser feita por anuidades obrigatrias para o que inscrita no oramento uma
verba de amortizao que apesar de ser regular e contnua pode implicar a contraco de novo
emprstimo sempre que receitas efectivas no sejam suficientes.

O sistema de caixas de amortizao autnomas cuja funo a amortizao da dvida, proceder


compra dos ttulos, pagar os respectivos juros, apresenta-se melhor que a anterior sob o ponto de vista
de controlo da dvida.

A amortizao poder tambm ser feita recorrendo aos saldos oramentais. Claro est, a
amortizao ser irregular pois s ser feita e na medida em que os h, no fim de cada exerccio, o que
pressupe, em princpio, um oramento superavitrio ou ex ante ou ex post.

b) Modalidade de pagamento

O Estado pode adoptar uma modalidade de amortizao indirecta ou directa. Esta ultima ser
recomendvel quando os ttulos tm cotao superior ao valor nominal enquanto que a forma indirecta
deve ser nos casos em que o ttulo tem uma cotao inferior ao subjectivo valor nominal.

c) Momento de amortizao

Como vimos, a propsito da classificao dos emprstimos, os emprstimos tm um prazo de


amortizao que lhes d, alias, a classificao.

Podem, por isso, ser amortizveis em data fixa ou vista.

H os emprstimos amortizveis por sorteio, incluindo a amortizao do capital e juros, de modo


aleatrio; do que se compreende que s uma parte que paga.

215
Os emprstimos amortizveis em data fixa so todos pagos, capital e juros, na data
preestabelecida na ficha tcnica aprovada pela obrigao geral.

A amortizao vista feita no mecanismo adoptado para o cheque, pagando-se o ttulo


mediante sua apresentao pelo credor.

A remio tambm uma forma de cumprimento341

5.5.4.2. Outras formas diferentes do cumprimento

a) Converso

A converso traduz-se numa novao objectiva, sobre a qual atrs falamos a propsito do
pagamento duma dvida por novo emprstimo, com juro mais baixo do que o que se pretende pagar.

A converso cobre o capital, juros e outras obrigaes acessrias.

A converso pode ser forada, voluntria ou facultativa, conforme, respectivamente, fruto da


vontade e deciso unilateral do sujeito passivo, em princpio o Estado, ou resulte de acordo entre o
sujeito passivo e os credores que podem ficar com os antigos ou troc-los por novos ttulos e, finalmente,
quando os credores podem escolher entre o reembolso do crdito e a troca por novos ttulos, como se
disse, de juro menor.

b) Prescrio

As obrigaes do Estado emergente da relao jurdica do emprstimo prescrevem.

341 SOUSA FRANCO, ob. cit ., pp. 543 e ss. TEIXEIRA RIBEIRO, ob. cit., p. 170 e BRAZ\TEIXEIRA, ob. cit,, p.
356.

216
A prescrio pode referir-se a: (a) Juros, a rendas e a reembolsos ou (b) ao capital mutuado.

O regime jurdico aplicvel o do Art. 18 do Decreto-Lei n.o. 43453, por aplicao do art. 20 da
Constituio, sendo respectivamente de cinco e dez anos para o primeiro grupo e para o segundo.

suspenso ou interrupo da prescrio aplicam-se normas do Cdigo Civil.

c) Anulao

A anulao uma forma de extino da relao jurdica do emprstimo e ocorre quando, total
ou parcialmente, os ttulos j emitidos, no so colocados (para subscrio).

Quando a anulao total podemos falar de revogao de oferta pblica.

No caso de anulao parcial assiste-se confuso.

d) Confuso

A figura da confuso verifica-se em relao ao emprstimo pblico, quando o Estado torna-se,


por aquisio na Bolsa ou por qualquer via em direito admissvel (v.g. por via sucessria, por doao)
titular de um ttulo representativo de Dvida Pblica. Nesse caso a pessoa de credor e de devedor
coincidem, extinguindo-se a divida.

e) Repdio

217
O repdio d-se em situaes excepcionais e revolucionrias em que o Estado, no uso do seu
imperium, declara inexistente determinada dvida ou porque considerada ilegal ou ilegtima342.

f) Remisso

A remisso ou perdo da dvida est na agenda de muitos governos relativamente dvida


externa. Sobre este tema demoraremos quando falarmos da dvida pblica.

Captulo IV

DVIDA PBLICA

1. Conceito.

No conceito de crdito pblico identificmos como elemento objectivo a dilao temporal entre
duas prestaes e a situao devedora de determinada quantia e o correspectivo dever de reembols-la.
Temos a dvida.

A dvida, assim, a consequncia do recurso ao crdito e da emisso do emprstimo.

342 No parece terem sido pagos os ttulos representativos das obrigaes emitidos no mbito do Plano de
Desenvolvimento do Vale do Zambeze (GPZ) emitidos pelo Governo da Provncia de Moambique. Pode falar-se de um
repdio ainda que no formal, que pode ter conduzido a uma prescrio. Na Histria Universal so vrias as situaes para
mais desenvolvimento, ver BRAZ TEIXEIRA, ob. cit., p. 362

218
Dvida pblica o conjunto das situaes passivas que resultam para o Estado do recurso a
crdito pblico343, directa344 ou indirectamente.345

2. Formas de dvida pblica

I. A dvida pblica, pode dizer-se, tem as formas do crdito e dos emprstimos que lhe do
origem.

Nesta ordem de ideias a dvida pblica poder ser interna ou externa, consoante seja interno ou
externo o respectivo emprstimo.

A dvida externa poder reportar-se a situaes passivas do Estado relativamente s instituies


monetrias e financeiras internacionais, caso em que se designa de dvida internacional.

Com este entendimento a dvida ser externa346 quando seja relativa ao conjunto de dvida da
comunidade a outros pases e instituies internacionais de crdito.

II. A dvida externa e a internacional, em conjunto, formam a dvida externa nacional.

III. Tendo em conta a sua durao, a dvida poder ser de curto prazo tambm designada de
flutuante, ou de longo prazo347 ou fundada.

343 SOUSA FRANCO, ob. cit,, Vol. II, p. 87.

344 Quando o recurso ao crdito pblico directo temos uma dvida pblica em sentido restrito

345 Dvida Pblica em sentido amplo incluindo-se as situaes derivadas de outro tipo de operaes de crdito como as
derivadas de avales, crditos administrativos, vitalcios, monetrios, etc.

346 Segundo o Prof. SOUSA FRANCO, ob. cit. Vol. II, p. 87.

347 Entende-se, neste caso, superior ao perodo oramental, de um ano.

219
A dvida fundada pode ser, tanto quanto o respectivo emprstimo, perptua, consolidada ou
temporria.

Ser consolidada quando a dvida no tenha prazo de reembolso e seja reembolsvel sob
determinadas circunstncias dvida perptua remvel - , ou no, - dvida perptua irremvel.

A dvida temporria pode ser amortizvel em momento incerto, ou amortizvel em condies


predeterminadas, incluindo as de prazo.

IV. A dvida flutuante, de curto prazo, representada, usualmente, por Bilhetes de Tesouro
de que atrs se falou, a propsito de emprstimos de curto prazo.

V. A dvida pblica pode ser titulada ou no titulada conforme os direitos e deveres dela
emergentes estejam ou no incorporados em certos ttulos documentais nas condies definidas na lei.

A dvida titulada pode ser por ttulos nominativos (com a designao de titular), ao portador
(susceptveis de circulao por simples traditio manu ou por endosso, por no conterem o nome do
titular) ou mistos sendo nominativos em relao ao direito s prestaes de capital e ao portador em
relao aos cupes destacveis, representativos de elementos acessrios os juros.

3. Gesto da dvida pblica.

I. A gesto da dvida feita no mbito do subsistema do Tesouro e corresponde a um


conjunto de operaes necessrias dinmica do crdito e que pode ter em vista a sua amortizao
regular348 ou irregular349 e reembolso final (gesto normal) ou a sua modificao (gesto anormal).

348 A amortizao regular quando feita de acordo com um programa escalonado de reembolso

349 Diz-se irregular a amortizao da dvida varivel de ano para ano, de acordo com as variaes de conjuntura.

220
II. A gesto da dvida pode decorrer da sua amortizao, converso, remisso, prescrio,
conforme o modo de extino ou diminuio do emprstimo pblico que lhe deu origem.

4. Dvida interna versus dvida externa.

4.1. Generalidades.

Muito se tem discutido sobre as vantagens e as desvantagens da dvida interna relativamente


dvida externa.

Dada a importncia e peso da dvida pblica externa, que representa a quase totalidade da dvida
pblica moambicana, pertinente fazer-se aqui uma exposio dos principais argumentos que esto
normalmente presentes neste debate.

A dvida pblica externa poder ser do tipo comercial, bilateral ou multilateral:

- A primeira refere-se aos emprstimos contrados junto de bancos comerciais estrangeiros,


a taxas de juro de mercado;

- A dvida bilateral, por sua vez, resulta dos emprstimos provenientes de outros Estados
(por exemplo, a Dinamarca, atravs da DANIDA e o Canad, atravs da CIDA);

- Por ltimo a dvida multilateral consequncia da contraco de emprstimos junto de


instituies financeiras multilaterais (por exemplo, o Banco Mundial, o FMI e o Banco Africano de
Desenvolvimento).

No caso das dvidas bilateral e multilateral, trata-se de emprstimos concessionais, ou seja, de


emprstimos com uma taxa de juro muito inferior de mercado e que beneficiam de condies
vantajosas de pagamento, como sejam, um longo perodo de graa e prazos de amortizao muito

221
dilatados. Fazem parte, conjuntamente com os donativos, que no implicam qualquer encargo para o
Estado, da ajuda externa.

4.2. Vantagens do endividamento

A dvida pblica externa, proveniente de poupanas externas implica um aumento dos recursos
financeiros totais disponveis para o financiamento do investimento nacional que permite um mais
rpido crescimento econmico.

Tal j no sucede no caso dos emprstimos internos. O recurso a este tipo de emprstimos por
parte do Estado absorve poupanas internas, reduzindo assim o volume dos recursos financeiros
disponveis para o sector privado.

Outra potencial vantagem do endividamento externo consiste no aumento da disponibilidade de


divisas para o pas devedor, contribuindo para o financiamento dos dfices na balana de transaces
correntes e um aumento das reservas externas do Banco Central. Tal assume uma especial importncia
naquelas economias que se deparam com uma forte carncia de divisas para fazer face s suas
necessidades de importao de bens de consumo, matrias-primas, produtos intermedirios e bens de
capital.

Uma terceira vantagem dos emprstimos pblicos externos, nomeadamente daqueles que tm um
carcter concessional, consiste no seu baixo custo e condies favorveis de amortizao. A
concessionalidade dos emprstimos bilaterais e multilaterais torna-os particularmente atractivos para os
pases de baixo rendimento que no dispem de recursos suficientes para suportar os juros de mercado e
cumprir com as condies de amortizao associadas aos emprstimos comerciais internos e externos.

Em resumo, podemos apontar com vantagens do endividamento:

aumento da disponibilidade de recursos para financiar um investimento;

entrada de divisas; e

concessionalidade dos emprstimos bilaterais e multilaterais.

222
4.3. Inconvenientes do endividamento

O endividamento externo apresenta vrias desvantagens em relao ao endividamento interno.


Em primeiro lugar, o servio de dvida pblica externa implica uma sada de dinheiro do pas. Na dvida
pblica interna, pelo contrrio, a amortizao do capital e o pagamento de juros representam uma
transferncia a favor de agentes econmicos nacionais. O dinheiro fica no pas. Por outras palavras, as
geraes futuras pagam a si prprias os juros e o capital.

Em segundo lugar, a acumulao de dvida pblica externa gera uma crescente drenagem de
divisas do pas, com reflexos negativos na balana de transaces correntes (pagamento dos juros) e na
balana de capitais (amortizao do capital). Este problema ficou bem patente na crise da dvida dos
anos 80.

Nos finais da dcada de 70 e princpios da dcada de 80 as economias dos pases em vias de


desenvolvimento viram-se confrontadas com uma srie de choques externos negativos (aumento do
preo do petrleo, forte cada no preo dos produtos primrios, subida das taxas de juro internacionais e
reduo drstica do volume de emprstimos externos disponveis). Tais choques traduziram numa
reduo acentuada nas entradas de divisas e num aumento muito significativo nas sadas de divisas para
fazer face s amortizaes e ao servio da dvida pblica. Face rpida cada das reservas externas dos
respectivos Bancos Centrais muitos governos deixaram de poder honrar os seus compromissos para com
o exterior, ou seja, viram-se numa situao em que no dispunham das divisas necessrias para cumprir
com o servio da dvida externa.

As consequncias da crise da dvida nas economias em vias de desenvolvimento so por demais


conhecidas. Para estes pases a dcada de 80 ficou conhecida como a dcada perdida, devido grave
crise econmica e acentuada deteriorao dos indicadores sociais que a caracterizaram. A crise da
dvida ilustra bem os elevados riscos associados a um endividamento externo excessivo, o qual se traduz
numa maior vulnerabilidade em relao a eventuais choques externos negativos.

Uma terceira desvantagem dos emprstimos externos tem a ver com os efeitos da desvalorizao
da moeda e da inflao no valor da dvida. A dvida externa sofre um agravamento cada vez que a
moeda nacional se desvaloriza, j que sero necessrias mais unidades de moeda nacional para pagar os

223
juros e o capital em moeda externa. Por outro lado, o valor real da dvida pblica externa no diminuiu
com a inflao.

A dvida pblica interna, pelo contrrio, no agravada no seguimento de uma desvalorizao


da moeda nacional beneficiada pela inflao, que provoca uma eroso do seu valor real.

A dvida pblica externa representa sempre uma potencial perda de soberania do pas devedor, j
que este se encontra susceptvel a interferncias e presses de outros Estados soberanos ou de
instituies externas. A condicionalidade subjacente aos programas de estabilizao e ajustamento
estrutural do Banco Mundial e do FMI disso sintomtica350.

Resumindo, podemos apontar como desvantagens do endividamento pblico externo:

o servio da dvida implica sada de dinheiro do pas;

impacto negativo do servio da dvida na Balana de Pagamentos;

efeitos negativos da desvalorizao da moeda nacional e ausncia dos efeitos positivos da


inflao no valor real da dvida; e

perda de soberania nacional

4.4. A sustentabilidade da Dvida Pblica

Diz-se que a dvida pblica sustentvel quando o Estado tem a capacidade em os recursos, para
proceder ao seu reembolso.

Numa perspectiva dinmica a sustentabilidade dever implicar que essa capacidade aumenta ou,
pelo menos no diminui, ao longo do tempo.

350 No s. Poder o Parlamento moambicano fazer uma escolha absolutamente soberana do tipo de sistema eleitoral
que mais convm ao Pas, ou tem que tomar em considerao o ponto de vista dos financiadores do processo?

224
Quando se analisa a sustentabilidade da dvida, dever-se- considerar o stock total de dvida e o
montante dispendido no servio da mesma; isto , os recursos gastos na amortizao da dvida e no
pagamento de juros. Esta anlise dever ser sempre dinmica; no basta olhar para o momento presente;
igualmente necessrio observar qual a evoluo recente e as perspectivas de evoluo futura do stock e
do servio da dvida.

A capacidade de um pas pagar a dvida pblica -nos dada, antes de mais, pelo seu rendimento.
Quanto maior for o rendimento nacional, menor ser o peso da dvida e, consequentemente, maior ser a
sua sustentabilidade. O valor da produo de bens e servios numa economia, isto , o Produto Interno
Bruto (PIB), constitui uma medida aproximada do rendimento de um pas.

Desta forma, um primeiro indicador que deveremos considerar quando analisamos o passado,
presente e futuro da dvida pblica a relao entre a dvida total e o seu servio, por um lado, e o PIB,
por outro. Um rcio elevado ou com tendncia para crescer ao longo do tempo, dever ser motivo de
preocupao.

No caso da dvida externa, a relao entre os encargos por ela gerados e a exportao de bens e
servios constitui o indicador de maior relevo. a capacidade exportadora de um pas, a capacidade de
uma economia gerar divisas, que nos diz se a dvida externa ou no sustentvel. Uma economia que
no gera suficientes receitas em moeda externa no ter os meios necessrios ao pagamento da dvida
externa.

Uma dvida que absorve uma parcela considervel do fluxo de receitas correntes ao Estado
(fiscais e no fiscais) no ser sustentvel, pois no dispor dos meios necessrios para fazer face aos
encargos da sua dvida sem pr em causa o normal funcionamento da administrao pblica e a proviso
de bens pblicos essenciais.

Um Estado no deve sobrecarregar-se com emprstimos para alm da capacidade futura de os


reembolsar, sendo os limites da dvida pblica estabelecidos pelos recursos futuramente disponveis para
a pagar.

A dvida deve ser de crditos cuja aplicao rege-se por critrios rigorosos de eficincia e
eficcia conseguidas para minimizao de desperdcios na sua utilizao e maximizao do seu impacto
no rendimento nacional. Nas receitas fiscais e na capacidade exportadora de um pas.

225
O endividamento no deve provir de financiamento de gastos suprfluos e de consumos, que
pouco ou nada contribuem para a expanso do PIB e das exportaes, do investimento pblico em reas
com um forte impacto no desenvolvimento do sector privado, (como sejam a educao e a melhoria das
infra-estruturas econmicas), com um efeito no significativo aumento das receitas e como parte
integrante de uma estratgia conducente ao crescimento da economia e das exportaes.

Porque a dvida a pagar compensada pela crescente capacidade do Estado e da economia


suportarem os encargos dessa dvida e as despesas com o seu servio no ter um impacto negativo no
oramento do Estado e na balana de pagamentos.

A apreciao crtica do endividamento pblico dever basear-se na anlise da capacidade futura


de suportar os encargos por ela gerados o que depende da utilizao que feita dos recursos financeiros
assim obtidos.

4.5. A sustentabilidade da Dvida Pblica em Moambique

4.5.1. Causas do endividamento pblico

A partir de meados da dcada de 80, a dvida pblica de Moambique conheceu um crescimento


muito acelerado. So diversos os factores que estiveram na base do aumento exponencial do stock da
dvida pblica, sendo de destacar:

a) Os elevados dfices oramentais, fraco nvel de receitas correntes e insuficincia dos


donativos;

b) Os elevados dfices externos, por as exportaes no cobrirem a importao de bens e


servios do pas;

226
c) Donativos insuficientes para cobertura do dfice da balana de transaces correntes e
para evitar que o pas se depare com uma acentuada falta de divisas;

d) As facilidades na obteno de crditos aps a adeso de Moambique ao FMI e ao Banco


Mundial em 1980351.

4.5.2. Estrutura da Dvida Pblica Moambicana

A estrutura da dvida pblica moambicana manteve-se mais ou menos inalterada desde o incio
das reformas econmicas, em 1987, embora se verifique uma certa tendncia para o crescimento da
importncia relativa da dvida multilateral.

Cerca de trs quartos corresponde a crditos bilaterais, enquanto que a restante parte composta por
crditos multilaterais. A dvida do Estado para com a banca comercial internacional nula, j que os
crditos por ela concedidos apresentam condies em termos de juro e prazo de maturidade
incomportveis, tendo em conta o nvel de receitas correntes do Estado.

Existem diversas razes para o predomnio absoluto do endividamento externo relativamente aos
crditos internos. Para alm dos motivos atrs apontados elevados dfices na balana de transaces
correntes e facilidades de acesso a crditos externos, de salientar:

a) O baixo custo do crdito externo em relao aos emprstimos internos; e

b) A escassez da poupana nacional.

A falta de poupanas domsticas torna indesejvel o recurso a emprstimos internos para o


financiamento dos dfices oramentais. Tal teria um impacto extremamente negativo no volume de

351 Regra geral, s com o aval destas duas instituies financeiras possvel a um pas ter acesso fcil a crditos
concessionais da comunidade internacional. A prossecuo, de forma continuada, de polticas macroeconmicas rigorosas e
de um ambicioso programa de reformas econmicas por parte das autoridades moambicanas constituem duas importantes
razes por detrs do apoio que a comunidade internacional tem concedido a Moambique.

227
poupanas disponveis para o financiamento do investimento privado, o que iria contra os objectivos de
poltica econmica.

4.5.3. A insustentabilidade da Dvida Pblica Moambicana

Face ao crescimento explosivo do endividamento do Estado, nas duas ltimas dcadas do sculo
passado, a dvida pblica externa moambicana neste momento insustentvel.

O stock de dvida ascende a USD 5.5 bilies, ou seja, a aproximadamente USD 350 por
habitante. A dvida pblica externa corresponde a 210% do PIB e a quase 7 vezes do valor global das
exportaes de bens e servios.

O crescimento da dvida pblica moambicana no foi acompanhada por um aumento paralelo


do rendimento nacional, das receitas correntes do Estado e das exportaes, em virtude da incorrecta
gesto e utilizao dos financiamentos obtidos, bem como da situao de guerra que se viveu no pas at
assinatura dos acordos de paz.

Uma poro considervel dos emprstimos contrados pelo Estado acabou sendo canalizada
para o financiamento da guerra de despesas imprescindveis e de projectos de investimentos que se
vieram a revelar insustentveis.

Moambique tem podido cumprir com o servio da sua dvida externa apenas devido aos
sucessivos reescalonamentos e ao perdo parcial ou total concedido por alguns pases credores, que
fazem com que o pas tenha vindo a pagar anualmente somente cerca de 30% do montante de juros e
capital devidos.

Desde 1984, Moambique beneficiou de vrias operaes de reescalonamento da sua dvida no


mbito do Clube de Paris que congrega a maioria dos pases credores. Estes acordos apenas abrangem a
dvida pblica bilateral e resultam no adiamento dos pagamentos a efectuar e, em certos casos, numa
reduo da taxa de juro.

228
As operaes de alvio de dvida tm reduzido (e adiado) o problema do servio da dvida
pblica embora se revelem insuficientes para resolver a questo de fundo.

A dvida pblica moambicana s se tornar sustentvel com um perdo massivo da dvida


externa. S assim se conseguir evitar que uma proporo excessiva das receitas correntes do Estado e
das exportaes seja desviada para o seu servio. Caso contrrio, no ser possvel quebrar o actual
ciclo vicioso, em que o Estado tem que continuar a endividar-se para poder servir a sua dvida passada,
o que gera um crescimento contnuo e insustentvel do stock de dvida.

Apesar das frequentes operaes de alvio, o servio anual da dvida pblica externa continua, a
absorver cerca de 20% a 25% das receitas fiscais e de exportao.

Significa isto que:

- Uma parte muito significativa das receitas do Estado so directamente canalizadas para o
exterior, em vez de serem aplicadas em reas vitais para o desenvolvimento econmico e social de
Moambique, como a sade, a educao e a reabilitao e construo de infra-estruturas econmicas;

- Uma proporo importante das divisas geradas pela exportao de bens e servios
automaticamente desviada para o exterior, no sendo utilizada no financiamento das importaes
necessrias para a satisfao das necessidades de consumo da populao e o funcionamento das
empresas;

Neste sentido a dvida pblica externa constitui um importante obstculo ao desenvolvimento


econmico e social de Moambique. As despesas com o seu servio dificultam o reforo da capacidade
do Estado, nomeadamente no que se refere melhoria dos salrios na funo pblica, bem como a
melhoria dos servios pblicos e a rpida reconstruo do tecido econmico e social do pas.

O servio da dvida torna tambm mais difcil a correco dos desequilbrios macroeconmicos
ou seja, a diminuio dos dfices no oramento e na balana de pagamentos uma vez que se traduz
na realizao de despesas pblicas e implica a sada de divisas nas balanas de transaces correntes
(pagamento de juros da dvida) e de capitais (amortizao dos emprstimos).

229
Caso Moambique no venha a beneficiar de um perdo significativo da sua dvida externa, ter
que enfrentar um agravamento considervel dos custos de amortizao de emprstimos contrados no
passado, nomeadamente junto do Banco Mundial, comeam a vencer j nos prximos anos. Este
agravamento verificar-se- mesmo que se tome em considerao o alvio oferecido a Moambique em
1997 pelo Clube de Paris, de acordo com os termos de Npoles.

Moambique no estar em condies de suportar tal cenrio. Para alm dos efeitos negativos
nos dfices do oramento do Estado e na balana de pagamentos, h que considerar que:

- O aumento sustentado das receitas de impostos tem-se revelado extremamente difcil no


obstante os esforos nesse sentido;

- A conteno da despesa pblica no sustentvel do ponto de vista econmico, poltico e


social, em virtude da necessidade urgente de reconstruo do tecido scio-econmico do pas, reforo da
administrao pblica e alvio da pobreza.

Face gravidade do problema da dvida pblica externa, Moambique foi eleito para fazer parte
da iniciativa do Banco Mundial e do FMI para os pases pobres altamente endividados (HIPC). Tendo o
pas cumprido com certos critrios relacionados com a continuao das reformas nas reas econmica e
social, beneficiou a partir de Junho de 1999, de uma reduo do valor actualizado lquido do stock de
dvida para USD 1.2 bilies. Tal traduziu-se numa reduo do servio da dvida pblica externa para 12%
das receitas correntes do Estado.

Esta iniciativa constituiu um necessrio e importante passo em frente no sentido da diminuio


do peso da dvida. Ela dever, contudo, ser acompanhada de um redobrado esforo com vista a um
incremento sustentado das receitas pblicas. S atravs de uma diminuio do dfice oramental ser
possvel reduzir a dependncia externa da economia moambicana e solucionar o problema da dvida
pblica externa de uma forma sustentvel.

Paralelamente, encetam-se esforos no sentido de melhorar a eficincia, eficcia e


sustentabilidade na afectao dos recursos externos, de forma a maximizar o seu impacto scio
econmico. Para tal, priorizar-se- a integrao desses recursos nos programas de despesa pblica, a

230
reviso da carteira de projectos financiados por emprstimos externos e a substituio, sempre que
possvel, dos crditos por donativos.

Reportada a 31 de Dezembro de 2000 o stock da dvida pode ser resumido como segue352
Quadro A Dvida Multilateral

Mutuante
1998 1999 2000 2001

ADB (1)
1.7

ADDF(1)
227.5

BAD
38.3 28.9 (a) 1.9

BADEA
15.2 17.3 22.7 27.3

BID
32.7 0.2 3.7

FAD
378 389 a) 218

FED
8.2 7.4 (b) 0

FIDA
39 40.8 42.4

352 Estes valores de stocks de dvida podem no coincidir com os de outras fontes o que levou o Tribunal
Administrativo, em sede de Relatrio e Parecer sobre a CGE de 2001 (p. 105) a deixar registado o seguinte:

Uma vez mais importa salientar quo importante apresentar na Conta Geral do Estado, informao fidedigna
relativamente ao stock da dvida pblica na medida em que mostra a situao do Estado,, como entidade devedora e
responsvel pelo cumprimento integral de suas obrigaes.

231
FMI
232 0 (c) 0

IDA
1.361.20 1.381.60 (a) 759.3 746.5

IDB (1)
3.9

IFAD (1)
45.4

NDF
10.5 12 12.7 12.2

NTF
1.9 1.6 1.3 1.9

OPEC
15.7 17.5 19.1 25.1

EIB
45.7 47.6 46.0

Total
2.133.50 1.942.00 1.128.70 1.137.5

Fonte: Direco Nacional do Tesouro

a) Inclui HIPC

b) Foi cancelada no mbito do HIPC

c) FMI Em 1999 esta dvida foi retirada, uma vez que da responsabilidade do BM

(1) Dados que no constavam na Conta dos anos anteriores

Quadro B Dvida Bilateral relativa ao Clube de Paris

Mutuante 1998 2001


1999 2000

Bilateral
1.971.20 1.804.60 1.837.90 1.841.8

ustria
20.7 17.6 17.5

Espanha
38.9 11.9 16.2

232
EUA
50.7 50.3 54.3

Frana
512,6 375.8 478.9

Itlia
454.8 512.1 484.0

Japo
80.5 83.3 102.3

Portugal
435.2 439.3 378.1

Reino Unido
146.3 141 143.6

RFA
210.8 155.1 158.2

Sucia
20.7 18.2 8.7

Bilateral
Outros 1.018.20 1.009.50 916.6 917.2353

Brasil
518.1 513.2 389.9

Russia
500.1 496.3 527.2

Total
2.989.4 2.814.1 2.754.5 2 .759.0

353 Neste total no se inclui a dvida bilateral relativa aos Pases do Leste e outros que assim descriminada, em milhes
de USD:

1998 - 933.1

1999 865

2000 876

2001 862.5.

233
No quadro seguinte a dvida pblica extrema de Moambique diminuiu 7,7% em 1999 e 11,8%
em 2000, pela poltica de reduo da dvida mencionada anteriormente, no se tendo registado
variaes significativas no ano de 2001 (0,5%).354

Quadro C Stock da Dvida Pblica Extrema

V 1 V 2 V 2 V
1997 1998 ariao 999 ariao 000 ariao 001 ariao

5 6 8 5 7 4 1 4 -
.643.1 .120.78,5 .5% .647.7 ,7% .982.10 1.8% .955.3 0,5%

Fonte: Boletim Estatstico no. 38/Ano 10 Dezembro de 2002 DEE Banco de Moambique

354 Referncia extrada do relatrio e Parecer do Tribunal Administrativo sobre a CGE de 2001, p. 102.

234
APNDICE

Resoluo n 15/87, de 22 Setembro

.
Nos termos da alnea f) do artigo 44 da Constituio da Repblica, a Assembleia Popular,
reunida na sua 2. a Sesso Ordinria, determina:

nico. aprovado o Relatrio do Governo sobre o Programa de Reabilitao Econmica


e Programa de Emergncia que faz parte integrante da presente resoluo.

Aprovada pela Assembleia Popular.

O Presidente da Assembleia Popular, Marcelino dos Santos.

Publique-se.

O Presidente da Repblica, Joaquim Alberto Chissano.

Relatrio do Governo sobre o Programa de

Reabilitao Econmica e Programa de Emergncia

Senhor Presidente da Assembleia Popular,

Senhores Deputados,

Ao intervir perante o nosso rgo mximo do poder de Estado, nesta Sesso da Assembleia
Popular, gostaria de, antes de mais, saudar em nome do Governo o Presidente da Assembleia Popular, a

235
distinta Comisso Permanente da Assembleia Popular e os Deputados aqui presentes vindos de todas as
provncias do nosso Pas. Esta saudao tambm uma saudao a todo o povo moambicano pela
coragem com que tem vindo a enfrentar a violncia que nos imposta do exterior.

A presena nesta sala de deputados provenientes de todas as provncias do nosso Pas, a presena
de soldados e oficiais das foras armada, operrios, camponeses, intelectuais, arteso, comerciantes, de
diferentes raas e religies, testemunho eloquente da arma sofisticada que o inimigo tanto teme e odeia,
a nossa unidade.

contra esta unidade da Nao Moambicana que esta Assembleia bem representa que tem
vindo a erguer-se a fria assassina (...).

Com a vossa generosa permisso queremos aproveitar esta tribuna para prestar a homenagem aos
nossos compatriotas que j se sacrificaram em defesa da ptria e da revoluo.

O nosso profundo respeito vai igualmente para aqueles que com determinao e herosmo
defendem a ptria em todos os recantos do nosso Pas.

Senhores Deputados,

Compete-nos informar a esta Assembleia sobre as principais actividades do Governo no perodo


decorrido desde a ltima sesso da Assembleia Popular,

Em especial, pretendemos informar sobre aces levadas a cabo na rea econmica,


nomeadamente, no domnio da implementao do Programa da Reabilitao Econmica e do Programa
de Emergncia que tm sido a principal preocupao e foco de ateno do Governo e de todo o nosso
Povo.

Permita-me referir primeiro ao Programa de Reabilitao Econmica, comeando pelo seu


contexto histrico, recordando os antecedentes que tornaram necessrio este conjunto de medidas
radicais e profundas.

236
O notvel crescimento econmico registado no nosso Pas a partir de 1977 foi bruscamente
interrompido em 1981, iniciando-se um declnio preocupante nos anos seguintes. As razes desta
inverso de tendncia so bem conhecidas: uma srie de calamidades naturais e, acima de tudo, a aco
devastadora dos bandidos armadas a soldo da frica do Sul racista.

Como consequncia, a produo comercializada, das principais culturas de exportao (algodo,


caju, ch, citrinos) caiu em 75 por cento entre 1981 e 1985.

As fbricas passaram a funcionar em cerca de 25 por cento da sua capacidade instalada por falta
de matrias-primas de origem agrcola e industrial que geralmente importamos. Baixou a produtividade,
o mesmo nmero de trabalhadores produziu cada vez menos. Os crditos concedidos pela banca s
empresas eram para o funcionamento e at para pagar salrios e trabalhadores ociosos.

Ilustrando esta situao com o exemplo ainda prevalecente nalgumas unidades de produo,
constata-se, por exemplo, que este ano a Aucareira de Maragra vai gastar quase um milho de contos
em salrios, equipamento, adubos, etc., para produzir acar no valor de 180 000 contos. Este valor nem
sequer chega para cobrir as despesas em salrios (270 000 contos) e o Estado vai dar um subsdio de 770
000 contos, quatro vezes o valor da produo, para manter a empresa a funcionar.

O funcionamento deficiente das clulas econmicas na esfera da produo material provocou


graves desequilbrios financeiros na nossa economia. Com efeito, com a queda da produo, reduziram-
se as receitas do Estado provenientes dos impostos e dos lucros das empresas, enquanto subiam as
despesas do Estado.

Assim, as despesas de defesa e segurana passaram para cerca de 33 por cento das despesas
totais, quando em 198 representavam apenas 20 por cento. As receitas do Oramento do Estado eram
insuficientes para cobrir as sempre crescentes despesas a que o Estado tem de fazer face.

Em 1986, o Oramento do Estado s conseguiu cobertura para metade das despesas. As restantes
despesas eram cobertas com recurso a emprstimo bancrio. A Banca, para alm do emprstimo que
concedeu ao Estado para a cobertura do dficit oramental, concedeu tambm crditos s empresas que,
sendo deficitrias, no conseguiam reembolsar estes emprstimos.

Esta prtica provocou uma indesejvel expanso monetria, isto , aumentou a quantidade de
dinheiro em circulao sem haver contrapartida em bens matrias e servios economia.

237
A evoluo que apresentamos levou a que houvesse muito dinheiro para poucos produtos,
provocando a subida dos preos, criando condies para os candongueiros fazerem lucros fabulosos em
negcios ilcitos. A experincia revelou que este grave problema de subida de preos e da candonga no
se resolve apenas com medidas administrativas.

Simultaneamente, a balana de pagamentos, que reflecte as relaes econmicas do Pas com o


exterior, foi piorando de ano para ano.

As receitas das exportaes reduziram de $280 milhes em 1981 para $80 milhes, em 1986,
cobrindo apenas 14 por cento do valor das importaes. No mesmo ano, as receitas em divisas do
trfego ferro-porturio internacional foram apenas de 17 por cento do nvel de 1981.

A diferena entre as receitas e despesas foi crescendo atingindo $600 milhes em 1986. Ao
longo dos anos estes dfices foram sendo cobertos recorrendose a emprstimos internacionais.

Em 1986 a dvida externa de Moambique totalizava 53.2 bilies, dos quais $1.2 bilies
representam dvida em atraso. As poucas importaes que conseguimos fazer foram realizadas
essencialmente atravs de donativos ou crditos governamentais especiais. Como exemplo, neste
momento cerca de 80 por cento dos produtos alimentares importados so donativos.

Esta crise econmica manifestou-se no quotidiano da nossa vida, nomeadamente:

- na diminuio do nvel de vida da populao;

- na deteriorao do salrio real do trabalhador, o que significa que comprava cada vez
menos com o seu salrio mensal;

- no alastramento da candonga.

A situao que se acaba de descrever levou a:

- uma crescente dependncia do exterior;

238
- uma crescente tendncia de considerar o Estado como uma fonte inesgotvel de recursos
para financiar tudo, e que este devia controlar e resolver tudo.

Na sequncia das Directivas do IV Congresso do Partido, o Governo elaborou um primeiro plano


de aco para o perodo 1984-1986 com o objectivo de enfrentar as dificuldades.

Entre outras medidas introduziram-se: o novo sistema de gesto cambial que visava estimular os
exportadores, a abolio do controlo de alguns preos; a racionalizao de certas empresas estatais e a
distribuio das terras disponveis ao sector familiar e privado; nova legislao para aumentar a
produtividade.

No plano externo, para aliviar o fundo externo cambial do Estado dos encargos anuais da divida
externa conclui-se o primeiro reescalonamento da dvida.

Moambique aderiu no Fundo Monetrio Internacional e ao Banco Mundial, e conseguiu


aumentar o apoio exterior.

Este programa teve resultados positivos na medida em que conseguiu-se travar a tendncia
decrescente da actividade econmica. Em 1986, a produo global cresceu em 4 por cento relativamente
ao ano anterior.

Entretanto, estes programas e medidas, porque pontuais, no foram suficientes para revitalizar a
economia, corrigir os desequilbrios e anomalias, aliviar a tendncia para o agravamento do dficit da
balana de pagamentos.

Era necessrio um programa global, com medidas mais radicais e coordenadas, de maior alcance,
para estimular um processo de recuperao e crescimento econmico que se pretende seja permanente e
contnuo.

Por isso, por instruo explcita do Bureau Poltico o Governo elaborou o Programa de
Reabilitao Econmica, um programa que visa em quarto anos, at 1990, promover a recuperao da
actividade economia com um crescimento do produto interno bruto da ordem dos 12 por cento.

239
Programa de Reabilitao Econmica

O Programa de Reabilitao Economia estabelece uma politica econmica global constituda por
um conjunto de polticas e medidas sectoriais que visam:

- aumentar a produo agrria, com especial prioridade para o sector familiar com vista a
garantir o consumo interno, promover as exportaes e assegurar o aprovisionamento da agro-industrial;

- aumentar a produo industrial para apoiar a comercializao agrcola, estimular as


exportaes e substituir as importaes;

- reabilitar as infra-estruturas econmicas (estradas, linhas-frreas), com prioridade para a


rede comercial para reactivar as actividades directamente produtivas e recuperar o trfego ferrovirio e
porturio;

- mobilizar novos recursos e recuperar o trfego ferrovirio e porturio;

- mobilizar novos recursos externos e afect-los aos sectores prioritrios.

Para alcanar estes objectivos foram adoptadas medidas nas seguintes reas:

- Oramento de Estado;

- Moeda e crdito;

- Impostos;

- Preos;

- Foras de trabalho e salrios;

- Reforma institucional;

- Relaes econmicas externas.

240
a) Poltica oramental e fiscal:

A poltica oramental visa restabelecer o equilbrio entre as receitas e as despesas do Estado,


aumentando, para o efeito, as receitas e comprimindo as despesas em todas as reas, criando
eventualmente, excedentes para financiar o investimento do Estado.

O oramento corrente de 1987 prev receitas de 55 milhes de contos (contra 21.5 milhes em
1986) e despesas correntes de 85 milhes de contos (contra 42.3 milhes em 1986). Em 1986, 50 por
cento das despesas no foram cobertas pelas receitas. Em 1987, prev-se uma melhoria substancial nesta
relao, pois s 25 por cento das despesas no sero cobertas pelas receitas prprias do Estado.

Na nova poltica oramental e fiscal prevse que o aumento substancial das receitas resulte
principalmente duma mudana profunda no sistema de impostos e de maior eficcia na cobrana. Assim,
os impostos indirectos o imposto de consumo sobre determinados bens de consumo e o imposto de
circulao sero os mais importantes.

No quadro da reforma fiscal, as empresas estatais passaro a pagar impostos e acabou-se com a
prtica de transferir a totalidade de lucros de empresas estatais para o Oramento do Estado.

Na rea de conteno das despesas, definiu-se uma reduo de 20 por cento em particular nos
fundos de salrios de quase todos os sectores com a consequente reduo de efectivos e o combate ao
absentismo. Em termos reais foi tambm reduzido o montante de subsdio s empresas e foi iniciada a
eliminao gradual da gratuitidade de certos servios sociais tais como a sade. No obstante estas
contenes, ainda no possvel reduzir a nveis desejados os gastos oramentais, pois o Estado
continua a proporcionar verbas elevadas para subsdios aos preos e empresas que, no conjunto,
totalizam 21 milhes de contos.

Estas medidas tm por objectivo proteger o nvel de vida de milhares de trabalhadores


subsidiando os preos de bens essenciais e assegurando o emprego a dezenas de milhares de
trabalhadores.

So medidas de grande alcance social, mas que distorcem a realidade econmica e financeira,
com a prtica de preos fictcios e a conservao de postos de trabalho improdutivos. prefervel gastar
cinco ou seis vezes mais na criao de actividades produtivas economicamente teis do que manter e
financiar actividades parasitrias.

A coragem de hoje na tomada de medidas correctas vai nos poupar sacrifcios maiores no futuro
e vai, certamente, criar bases slidas para a nossa prosperidade e da dos nossos filhos.

neste contexto que temos de apreciar a reviso do sistema de rendas de casa e temos de
prosseguir com a implementao das taxas de utilizao da terra de forma a estimular o uso mais
racional e produtivo deste capital precioso que a terra.

Nos primeiros seis meses do ano, constatamos que as despesas mantiveram-se dentro dos
limites previstos e as receitas atingiram 22,3 milhes de contos, ligeiramente acima das receitas
planificadas.

241
A composio das receitas revela que os impostos do consumo e da circulao no tiveram o
peso que era de esperar, devido aos atrasos na correco de alguns preos, bem como s quebras
imprevistas na produo de cerveja e cigarros e a um elevado nmero de isenes aduaneiras.

A cobrana aqum das previses dos impostos indirectos foi, no entanto, compensada pelo
sobrecumprimento em mais de trs milhes de contos nos impostos sobre o rendimento, em particular,
na contribuio industrial que incide sobre os lucros como resultado das aces de combate s fraudes
fiscais e de maior exigncia na cobrana de impostos.

Neste contexto, desejamos saudar os esforos e dedicao dos quadros e funcionrios da


auditoria e execues fiscais que cumprem a tarefa frequentemente difcil, que inclui muitas vezes
ameaas pessoais, de levar a cabo auditorias s empresas e detectar desvios, roubos, fraude e fuga ao
fisco que nalguns casos atinge dezenas de milhares de contos.

As estruturas governamentais tm de dar maior apoio a este trabalho vital, que est a revelar um
grande ndice de evaso fiscal e evitar as interferncias administrativas estranhas ao processo de
auditoria e de fixao de matria colectvel por parte de alguns elementos com responsabilidade no
aparelho de Estado, na tentativa de proteger ou encobrir os erros detectados.

Faz parte do processo normal de trabalho de administrao fiscal que as decises sobre
reclamaes sejam precedidas de uma anlise mais detalhada dos rendimentos das entidades ou pessoas
envolvidas. A experincia revela que os lucros acabam por ser superiores aos que serviram de base para
a definio do imposto, devendo por isso este ser agravado ainda mais.

A fuga ao fisco e os processos de execues fiscais mostram a situao anormal que vivemos em
que se considera normal no pagar impostos. Os casos de evaso fiscal detectados so de dezenas de
milhares de contos, havendo casos concretos de centenas de milhares de contos.

No devemos menosprezar a capacidade de formar opinio que estas foras tm na nossa


sociedade, movendo influncias para defesa dos seus interesses.

Tambm no devemos ignorar os erros e as dificuldades surgidas no processo de execuo do


novo sistema fiscal.

Assim, erros de clculo ou de compatibilizao de impostos com as margens de comercializao


perturbaram a distribuio da cerveja e tabaco durante algum tempo: atrasaram algumas exportaes e
criaram algumas dificuldades s profisses por conta prpria na Cidade de Maputo.

b) A poltica monetria e de crdito

A poltica monetria e de crdito visa promover a valorizao do metical e estabelecer a


confiana e a credibilidade da nossa moeda, reduzir o excesso do dinheiro em circulao, acabar com o
uso indiscriminado do crdito, corrigindo a prtica e at o hbito quantas vezes tolerado, de no honrar
as responsabilidades junto da banca. Assim, foram implementadas medidas que desencorajam o uso
fcil do crdito, pois o dinheiro passou a ser mais caro e aumentou-se o rigor na anlise dos pedidos de
crdito, tornando-se mais selectivo. Estabeleceu-se igualmente um limite global de crdito economia
para o ano de 1987. Fixando-se nveis mximos para cada sector: transportes, agricultura, comrcio,
indstria, turismo e outras actividades.

242
Por outro lado, aumentaram-se tambm os juros sobre os depsitos a fim de encorajar
poupanas.

Os deficits das empresas passaram a ser subsidiados directamente pelo Oramento do Estado,
sempre que o Estado julgar til faz-lo.

No primeiro semestre, foi definido que o crdito economia no podia ultrapassar os 8 milhes
de contos e como resultados, os emprstimos bancrios atingiram cerca de 7 milhes de contos apesar
do sector de transportes ter ultrapassado o seu limite em 17 por cento. A maior parte do crdito foi
concedido Direco Nacional de Portos e Caminhos de Ferro, Intermecano e s empresas aucareiras.

Concorrem tambm, para a reduo na procura do crdito, para alm das medidas j enunciadas,
as seguintes razes:

- os aumentos de preos melhoraram a tesouraria de algumas empresas;

- a maior exigncia na anlise dos pedidos de financiamento atrasou a sua apresentao


banca;

- sendo o crdito mais caro, as empresas utilizam-no com mais cuidado;

- aumentou o crdito comercial entre empresas.

Embora ainda no existam dados suficientes para uma avaliao precisa, tudo indica que se
conseguiu um decrscimo do crdito em relao ao mesmo perodo do ano passado. Dados preliminares
indicam tambm um aumento no ritmo de crescimento dos depsitos a prazo, reflectindo os efeitos
positivos das melhores taxas de juros destes depositou que estimulam a poupana dos cidados.

A moeda est a circular mais rapidamente, ou seja, com o mesmo nvel de notas e moedas em
circulao, h um maior valor de transaces. Isto constitui um sinal de que se desenha maior
dinamismo na economia.

Entretanto, devemos ser cautelosos na anlise da situao. A esmagadora maioria do crdito


continua a ser usado para o funcionamento corrente da economia, e muito pouco para o investimento
que a via para se garantir um crescimento contnuo a mdio e longo prazos.

Para o segundo semestre, sero fixados novos limites de crdito que devem ser respeitados,
apesar de se esperar um aumento da procura de financiamento por parte das empresas.

Para ser possvel respeitar os limites fixados, e aumentar a capacidade creditcia da banca, vai-se
iniciar o saneamento financeiro de certas empresas, o que levar ao pagamento de toda ou parte das
dvidas destas empresas Banca.

Desta forma, se criaro as condies para pr em prtica a poltica monetria e de crdito que se
estabeleceu desde o incio deste ano.

c) A poltica de preos

243
A poltica de preos visa o estabelecimento de preos que com algumas excepes, reflictam os
custos de produo e que sejam cada vez mais influenciados pelas foras do mercado. Assim, tendo em
conta a situao em cada momento, procurar-se- reduzir gradualmente o nmero de produtos com
preos fixados, o mesmo sucedendo com os produtos que tm preos condicionados, ou seja, fixados
porta da fbrica.

A poltica de preos visa tambm estabelecer um melhor equilbrio nas relaes de troca entre o
campo e a cidade, e privilegiar o produtor agrcola. No entanto, e para proteger o consumidor,
principalmente o urbano, sero concedidos pelo Oramento do Estado subsdios para alguns bens de
consumo essenciais, o que se pretende eliminar to breve quanto as condies o permitam.

Neste contexto, tm-se autorizado aumentos de preos de vrios bens e servios principalmente
para compensar o aumento de custos resultantes da desvalorizao da moeda, mas tambm para
correco de situaes anteriores que levaram alguns sectores a acumular prejuzos.

Os aumentos dos preos variam de produto para produto, mas como reflexo do aumento do
preo das divisas resultado da desvalorizao, os bens e servios que apresentam maiores crescimentos
nos preos so aqueles com uma componente importada elevada.

A avaliao dos resultados do aumento dos preos dos diferentes produtos deve ser feita pela
medio do crescimento mdio dos preos dos bens e servios que, em termos mdios, so mais usados
pela populao, e no pelo aumento do produto a produto.

Os bens e servios, em mdia, mais usados pela populao so determinados atravs de


inquritos que se fazem aos cidados.

No primeiro semestre, o aumento dos preos oficiais foi de trs vezes, sendo 1,7 vezes nos bens
alimentares e 3.1 vezes nos bens no alimentares. Como se pode ver, os subsdios em produtos
alimentares, em especial, milho, arroz, trigo, acar e leo atenuaram o efeito de aumento geral dos
preos de alguns produtos que tm preos livres, nomeadamente, das hortcolas, contribui para atenuar o
efeito do aumento geral dos preos.

Se tivermos em conta os preos da candonga o aumento mdio dos preos de 2,7 vezes, sendo
1,3 vezes nos produtos alimentares e 2,9 vezes nos no alimentares. Na cidade de Maputo, a entrada em
funcionamento das carreiras Expresso, na implementao das preocupaes manifestadas pelo Comit
Central, um contributo importante para o oramento familiar dos trabalhadores que encontram
alternativa chapa 100. As aces de organizao e estruturao dos Transportes Pblicos Urbanos
vo prosseguir.

Duma maneira geral, os preos fixados pelo Estado esto a ser praticados, particularmente, nas
capitais provinciais onde existem mecanismos de controlo, e nota-se j uma reduo significativa na
candonga de alguns produtos, por exemplo, de cigarros e cerveja, em Maputo.

Contudo, nas reas onde no haja sistemas de controlo implantados, ou onde graves dificuldades
de transporte fazem com que os produtos cheguem esporadicamente e so escassos, os preos
estabelecidos continuam a no ser respeitados. Surgem ainda dificuldades adicionais em provncias tais
como Niassa e Tete, onde os elevados custos de transporte tornam os preos fixados no remuneradores
para os comerciantes.

244
No entanto, verdade que em alguns produtos tem havido um agravamento dos preos alm dos
limites aceitveis. Estamos a procurar organizar os mecanismos de controlo que permitam pr cobro e
punir estes abusos.

Alguns dos reflexos mais notveis do aumento dos preos at agora detectados so:

- H uma certa retraco na procura por parte do consumidor, devido no s ao


crescimento geral dos preos, mas tambm porque o consumidor comea a colocar maior exigncia de
qualidade;

- H uma relativa saturao do mercado de Maputo, devido concentrao do parque


industrial e fraca capacidade de transportar produtos para outras partes do Pas. Assim, em Maputo, a
candonga reduziu-se substancialmente e onde ainda persiste os preos no so muito acima dos preos
oficiais;

- Em outras cidades, pelas razes j referidas, a candonga ainda persiste por carncia de
produtos no mercado oficial;

- Na poca de maior produo, est a verificar-se uma diminuio significativa dos preos
de frutas e hortcolas, quando comparados com os que se praticaram no ano anterior.

- Com a reduo da candonga em Maputo surge um novo fenmeno, o do aumento do


roubo de produtos das fbricas para serem vendidos a preos inferiores aos preos oficiais;

- Dada a maior selectividade e exigncia do comprador j no possvel garantir a venda


de qualquer produto, e algumas indstrias esto a enfrentar dificuldades na colocao da sua produo.
Isto vai exercer uma presso salutar no sentido de forar as empresa a melhorar a qualidade dos seus
produtos.

Em termos gerais o efeito de aumento geral dos preos faz-se sentir mais na populao urbana,
pois ao nvel rural a produo para o auto consumo familiar amortece o efeito deste fenmeno.

Houve anomalias no processo do ajuste de preos, como por exemplo, no aumento das taxas de
electricidade contabilizadas para um perodo de trs meses, e que como tal, constituam um encargo
pesado nalguns oramentos familiares. Ao verificar-se esta situao tomou-se a deciso de permitir uma
dilatao do perodo de pagamento dessas contas.

Na cidade de Maputo, estas dificuldades foram agravadas por um problema ainda maior.

d) Poltica salarial

A poltica salarial do Pas, materializada pela Lei do Trabalho, e outra legislao oportunamente
aprovada, visa estabelecer maior relao entre a quantidade e a qualidade do trabalho realizado e sua
recompensa financeira, e uma gesto mais eficaz da fora de trabalho.

245
No incio do ano foi aprovada a legislao referente organizao salarial no Pas, a qual
estabelece escalas e tarifas e permite maior flexibilidade na ligao do salrio produtividade,
premiando o bom trabalho e penalizando o mau. Alguns sectores avanaram na elaborao de quadros
de pessoal, qualificadores e regulamentos de carreiras profissionais. um passo importante na
estabilizao da fora do trabalho, na medida em que oferece aos trabalhadores perspectivas claras sobre
a sua evoluo profissional e salarial.

Nos sectores onde este processo avanou mais foi j possvel introduzir revises salariais
abrangendo milhares de trabalhadores.

Sabido que a aplicao de novas escalas e tarifas seria um processo moroso e complexo decidiu-
se um aumento generalizado de salrios em 50 por cento em Janeiro com possibilidade de aumentos
selectivos de vinte e cinco por cento.

Este processo complexo no decorreu sem dificuldades, principalmente no incio do ano quando
o aumento de cinquenta por cento coincidiu com a aplicao das novas tabelas salariais. Surgiu uma
certa confuso nalguns locais de trabalho ainda sem as tabelas salariais definidas, ou onde no se estava
a aplicar a legislao at ento em vigor.

Isto fez com que muitos trabalhadores recebessem tardiamente os aumentos a que tinham direito.
A maioria destas situaes foi sendo resolvida e no se prevem as mesmas dificuldades com o novo
aumento de cinquenta por certo, com efeitos a partir de Agosto. Embora muito trabalho esteja por
realizar no domnio da organizao salarial e muitas situaes anmalas tenham sido j registadas, elas
tm origem em questes das empresas e, por isso, no dependem de vontade ou de um acto
administrativo.

Com efeito, embora ainda no seja possvel uma avaliao exaustiva constata-se atravs de um
controlo do fundo de salrios efectuado em 1166 unidades econmicas, abrangendo trinta ramos de
actividade e 45 000 trabalhadores que o salrio mdio passou de 5 000,00 MT para 8 470,00 MT.

Em alguns ramos como o de vesturio, txtil, alimentar, navegao, indstria grfica e


metalomecnica houve crescimento superior a 100 por cento, quando a medida dos 50 por cento foi
aplicada simultaneamente com novas tabelas salariais.

Por outro lado, existem ramos com aumentos inferiores a 50 por cento, em virtude de algumas
empresas estarem j a praticar salrios acima das normas, ou ainda porque em empresas deficitrias,
no era possvel aplicar as medidas em toda a sua extenso.

Neste contexto, importa referir que no normal a desvalorizao da moeda ser acompanhada de
aumentos salariais quase simultneos, ou que o aumento se faa em proporo to elevada. Geralmente
no se aplica esta medida de correco salarial e quando a ela tem lugar, realiza-se o correspondente
ajustamento muitos meses depois.

A poltica de fora de trabalho e salrios das reas sensveis e delicadas do Programa de


Reabilitao Econmica pelas implicaes que traz para a estabilidade de muitas famlias no nosso pas.
Por isso, a deciso de fazer crescer os salrios em simultneo com os preos visou proteger o
trabalhador moambicano produtivo.

246
A exigncia de tornar as empresas rentveis, de viverem apenas na base da sua prpria produo
e no de subsdios indiscriminados, faz com que se torne cada vez mais difcil s empresas sustentarem
trabalhadores no produtivos, mesmo quando a ociosidade do trabalhador no deliberada mas o
resultado da grave crise econmica que se traduz na falta de matrias-primas importadas ou nacionais.

Esta situao particularmente sentida em muitas empresas deficitrias, onde no se conseguiu


aplicar o aumento generalizado de 50 por cento, ou ainda naquelas que se viram foradas a racionalizar
a sua fora de trabalho.

Estamos perante o dilema de ou manter o efectivo da fora de trabalho subempregado, o que


significa, em muitos casos, manter a produtividade baixa e, consequentemente, manter salrios baixos o
que frequentemente provoca a emigrao dos trabalhadores ou, em alternativa, racionalizar a fora de
trabalho, aumentando a produtividade e os salrios reais.

A realidade econmica do Pas no nos deixa outra soluo seno a segunda, ou seja, a
racionalizao da fora de trabalho, procurar ao mesmo tempo alternativas de ocupao e emprego da
fora de trabalho excedentria em actividades economicamente teis, com prioridade para a actividade
agrria. Este processo j foi iniciado e muitos trabalhadores foram j desvinculados das empresas
agrcolas, e em alguns casos decorreu sem grandes perturbaes acompanhando como foi pela
distribuio de terras aos trabalhadores agrcolas e apoio na aquisio de instrumentos de produo.

Contudo, o processo mais complexo e moroso a nvel do aparelho de Estado e, em geral, nas
cidades. A chegada de matrias-primas e a reabilitao de dezenas de algumas indstrias bsicas
permitir atenuar o impacto desta medida. Mas no que se refere ao aparelho do Estado, o esforo j
iniciado dever prosseguir.

Esta medida de racionalizao da fora de trabalho no tem por objectivo aumentar o nmero de
desempregados, pelo contrrio, visa proporcionar melhor aproveitamento da fora de trabalho e eliminar
a improdutividade e o parasitismo. Na situao actual no nosso pas, em que a capacidade de
investimento extremamente limitada, o emprego produtivo imediato est ligado terra. irrealista
pensar que vamos ser capazes de fazer grandes investimentos para criar na indstria muitos postos de
trabalho. A criao de 10 000 postos de trabalho na indstria pode significar investimentos da ordem
dos 500 a 1000 milhes de US$, dependendo da natureza das indstrias. Ora este investimento no
possvel e mesmo que fosse, no resolvia o nosso problema da fora de trabalho que tem a dimenso de
vrias dezenas de milhares de trabalhadores.

Por isso, o regresso terra a nica alternativa que nos resta.

Consciente da gravidade deste problema e de que o regresso terra no um processo simples, o


Conselho de Ministros criou uma comisso que elaborou um programa para apoiar e enquadrar estes
trabalhadores. O programa prev um levantamento urgente do nmero de desempregados e
subempregados existentes, a identificao e distribuio de terras frteis, de preferncia com regadio ou
com projectos de regadio e ventilar o apoio financeiro necessrio para a aquisio de instrumentos de
produo e materiais de construo.

No Ministrio do Trabalho ser criado um Gabinete de Emprego para ajudar o trabalhador a


identificar as diferentes possibilidades. O programa abranger no s os trabalhadores desvinculados,

247
como tambm os mineiros moambicanos expulsos da frica do Sul e soldados desmobilizados do
exrcito.

De referir porm que o controlo e acompanhamento da fora de trabalho ainda deficiente o que
se traduz na dificuldade de colheita a sistematizao de informaes sobre a matria, com certa
periodicidade.

e) Reforma institucional

As aces que estamos a levar a cabo, a tendncia de crescimento econmico que j se comea a
verificar, tm de ser acompanhadas de reforma institucional para garantir continuidade e, ao mesmo
tempo, dar novo impulso, agregando novas foras e energias.

A reforma institucional a efectuar complexa e morosa. Vai exigir estudos cuidadosos, esforos
perseverantes e pacientes porque os resultados no sero imediatos e vai obrigar a abandonar a inrcia e
os mtodos de trabalho ineficazes em particular, que bloqueiam a tomada oportuna de decises. Da que
as medidas a adoptar venham a enfrentar a resistncia dos velhos mtodos e mentalidades caducas que
se oporo ao novo estilo e aos mtodos de trabalho criadores e imaginativos.

Com efeito, na economia, as decises de gesto e de direco tm de ser tomadas pelos agentes
econmicos, empresas, cooperativas e famlias em tempo oportuno. No possvel gerir a economia
pela via administrativa. No possvel, por exemplo, decidir em Maputo, qual a camisa produzida na
fbrica Progresso em Chimoio, que vai ser vendida a um campons em Mueda.

Hoje a questo central a eliminao drstica da interveno pontual do aparelho de Estado a


todos os nveis (Ministrios, Governos Provinciais, Distritais, etc), nas empresas quer sejam estatais ou
privadas.

A influncia do Estado sobre a actividade econmica deve ser pela via de definio de
prioridades globais, direco de investimentos pblicos, definio de normas e de medidas nos mbitos
de poltica fiscal, crdito, preos e salrios, definio dos ritmos de crescimento e das propores em
que cada ramo da economia deve crescer.

necessrio cortar o cordo umbilical que caracteriza a relao de pai para filho menor entre os
Ministrios e as empresas. Estas devem ser autnomas, devem prestar contas pelo seu funcionamento,
mas para isso tm de ter autonomia de deciso. Para poderem actuar como agentes econmicos
dinmicos, as direces das empresas devero ter a liberdade de decidir como e quando devem
mobilizar recursos, organizar a fora de trabalho, angariar e gerir os recursos financeiros para
maximizar os resultados com menor custo possvel. As empresas devem ter a liberdade de decidir, de
acordo com o que os seus estatutos e regulamentos estabelecerem, como utilizar os seus excedentes para
o desenvolvimento das suas actividades e proporcionar melhores condies de vida e de trabalho aos
seus trabalhadores.

Na situao de guerra em que o Pas se encontra, a quase total dependncia externa em recursos
materiais torna este processo mais complicado e moroso.

O Governo est a concentrar a sua ateno nas empresas e reas prioritrias com prioridade na
racionalizao e reorganizao das de maior dimenso, onde se vai introduzir uma contabilidade eficaz

248
para se equipar a direco com instrumentos para uma gesto eficiente. Ao mesmo tempo, vai se fazer o
levantamento das pequenas empresas que sero entregues a privados ou transformadas em cooperativas.
Est em curso um estudo de vinte e cinco empresas industriais e quinze agrcolas, com vista a avaliar a
sua situao e identificar as medidas a tomar.

Nalguns casos, empresas mistas esto a ser criadas com parceiros estrangeiros que garantem a
introduo de novas tcnicas de produo e de gesto.

Foram definidos sectores prioritrios para reorganizao e para a canalizao de recursos, sendo
elas as empresas que:

- Produzem bens de consumo para o campo, instrumentos agrcolas ou bens alimentares;

- Contribuem para receitas do Estado e para o aumento das exportaes;

- Produzem materiais de construo;

- Transportam produtos;

- Substituem importaes.

Para aliviar as empresas do peso de dvidas acumuladas do passado, como j foi dito, est a ser
discutido com alguns sectores a reprogramao da dvida bancria e foi decidida a afectao de meios
financeiros para cobertura pelo Estado de parte dessas dvidas. Espera-se que at ao fim do ano o Estado
consiga disponibilizar mais de 10 milhes de contos para o efeito.

Foi discutido tambm pelo Governo o projecto de criao do Fundo de Desenvolvimento Rural
que devido a algumas insuficincias ter de ser melhor estudado e contemplar a criao de uma
instituio de Crdito Agrcola vocacionada para conceder crditos bonificados actividade agrria. O
Governo decidiu afectar alguns recursos financeiros para bonificar de imediato os juros da presente
campanha agrcola.

Para alm destas aces, outras medidas esto em estudo e sero implementadas em devido
tempo tais como o lanamento de Ttulos da dvida pblica, criao de Sociedades Financeiras,
programa de construo de casas para venda a crdito.

Como afirmamos, a reforma institucional um processo complexo, moroso, porque no


possvel sem a reforma de mentalidades e esta tem de efectuar-se por duas vias: pela mobilizao
poltica e pela prtica realizada numa realidade em constante transformao e objectivamente diferente.

f) A dvida externa e poltica cambial

Tal como atrs referimos, a dvida externa aumentou, particularmente em consequncia da queda
interna da produo e do boicote do nosso sistema ferro-porturio pela frica do Sul. Faltaram os
recursos em moeda externa e deixmos de poder pagar os juros ou de reembolsar o capital. As divisas
essenciais para as nossas importaes tornaram-se cada vez mais escassas.

Vimos tambm que o decrscimo fsico no volume de bens e servios disposio da populao
no foi compensado por uma reduo da quantidade de dinheiro distribudo populao que, pelo

249
contrrio, aumentou. Por isso, a candonga atingiu propores inditas, aumentaram os preos, em
particular, os do mercado paralelo; o poder de compra do metical baixou, isto , o metical na prtica j
se tinha desvalorizado.

A manifestao mais gritante deste facto foi a candonga da prpria moeda. Enquanto no cmbio
oficial, o Banco comprava um dlar por 45,00 meticais, no mercado negro comprava-se um dlar por 1
800,00 MT.

Nesta rea das relaes econmicas e financeiras externas, o Programa de Reabilitao


Econmica tem objectivos claros que so, nomeadamente:

- Adoptar uma poltica de taxa de cmbio mais flexvel de forma a adequar o nvel geral
dos preos ao mercado internacional e situao real da nossa economia;

- Conseguir o reescalonamento da dvida externa em condies mais favorveis, isto , um


prazo maior para pagar a dvida e negociar juros mais baixos;

- Mobilizar novos recursos externos adicionais para apoiar a nossa economia neste perodo
difcil e de arranque;

- Aumentar as receitas em divisas, aumentando as exportaes e impulsionar outras


actividades que produzam receitas em moedas convertveis, tais como o trfego ferro-porturio para os
pases vizinhos;

- Adoptar uma poltica de austeridade no uso de divisas para melhorar a situao da


balana de pagamentos.

Em 31 de Janeiro de 1987, desvalorizamos o metical em 80% (- 400%), em termos do dlar e


em 27 de Junho em 50% (-100), em termos do dlar. Passmos assim de 40,00 meticais para o dlar
para 400.00 meticais. Esta medida tornou as importaes 10 vezes mais caras em termos de meticais.
Um prato que custa U$ 5, em termos de meticais passou de 200,00 MT, para 2000,00 MT.

Por outro lado, as nossas empresas que exportam, passaram a receber dez vezes mais meticais
para a mesma quantidade de produtos, supondo que se mantm inalterveis os preos dos nossos
produtos no mercado internacional.

Este efeito tem por objectivo estimular os exportadores e desincentivar as exportaes, dando
um valor mais correcto aos recursos mais escassos que so as divisas.

A desvalorizao tambm comeou a ter efeito no mercado paralelo do dlar que desceu de 1800
1500 MT em Janeiro para 800 950 MT em Julho. Em Janeiro o mercado paralelo representava 38 a
46 vezes mais do que o cmbio oficial, passando para cerca de duas vezes mais depois da aplicao
destas medidas. Temos conscincia de que os candongueiros e os especuladores procuraro adoptar
outras manobras para manipular com a moeda externa. Porm, da nossa parte teremos de desencadear
uma severa aco repressiva contra eles. Para o reescalonamento da dvida externa, em Maio, uma
delegao moambicana reuniu-se com os representantes dos Bancos Comerciais, organizados no
chamado Clube de Londres, e em Junho com os representantes das instituies financeiras
governamentais, no chamado Clube de Paris, tendo chegado a acordo para o reescalonamento de parte
da nossa dvida externa.

250
Foram reescalonados cerca de $830 milhes, a maior parte dos quais com o Clube de Paris, que
adiou o pagamento da dvida para vinte anos, com o perodo de diferimento de dez anos, ou seja o
reembolso do capital comea s depois de dez anos. No entanto nos primeiros dez anos teremos que
pagar juros avultados.

Podemos dizer que as negociaes foram concludas com xito, em particular no que refere ao
prazo de vinte anos, embora questes vitais como a de juros necessitem de solues mais justas.

Com efeito, o trabalho de reescalonamento ainda no est concludo pois necessrio ainda
negociar bilateralmente com cada credor, pas por pas, as condies especficas e, em particular, a taxa
de juro a praticar.

A taxa de juro que for acordada determinar a nossa capacidade de pagar os juros pois se estes
forem muito altos o Pas no dispor de meios financeiros para honrar os compromissos assumidos.

As novas estimativas revelam que em 1987 temos que pagar $US87 milhes a ttulo de juros,
enquanto que a previso para as exportaes da ordem de 85 milhes de US$.

Em 1988, teremos que pagar $US130 milhes com exportaes previstas de cerca de $100
milhes.

Estes valores revelam que no obstante o reescalonamento da dvida, as obrigaes que da


resultam so ainda extremamente pesadas para a nossa capacidade. Note-se que sem o reescalonamento
da dvida, os montantes a pagar em 1987 seriam da ordem dos 175 milhoes de US$.

A questo da dvida externa, o peso que tm na Balana de Pagamentos, os juros que temos de
pagar vai exigir ao Governo muito esforo e muita ateno, porque o no pagamento sistemtico das
nossas obrigaes prejudica a disponibilizao de fundos para os nossos projectos de reabilitao.

No que se refere mobilizao de meios financeiros, o Fundo Monetrio Internacional, na base


de um programa acordado, concedeu Repblica Popular de Moambique um financiamento especial
constitudo por 15,5 milhes de US$ e 22,0 milhes de US$ em 1988 de dinheiro lquido para apoio
balana de pagamentos. O Banco Mundial, no mbito do mesmo programa, concedeu um novo crdito
de reabilitao de $US110 milhes para vrios sectores e mais $US20 milhes para o sector de energia.

Foi tambm acordado com a CEE um apoio de $US45 milhes para importaes destinadas
comercializao agrcola e produo industrial.

De modo geral, os nossos esforos de mobilizao de meios externos culminaram numa reunio
internacional realizada em Paris, em 9 de Julho, conhecida por Grupo Consultivo, onde a Repblica
Popular de Moambique apresentou o PRE a representantes de 22 pases e instituies financeiras, e
indicou o apoio financeiro adicional necessrio para garantir o seu sucesso.

Nessa reunio, os participantes manifestaram o seu apreo pelo grande esforo de reorganizao
empreendido por Moambique, e pela coragem na aplicao de medidas difceis em condies
complexas de guerra.

251
Reconheceram tambm que a causa principal das nossas dificuldades a agresso perpetrada
pela frica do Sul. Ficou ainda patente a grande solidariedade e simpatia para o nosso Pas no seio da
comunidade internacional.

Os resultados da reunio foram bastante encorajadores, embora ainda no seja possvel


quantificar com exactido os valores colocados nossa disposio dado que alguns pases importantes
como a Itlia, Japo e RFA, indicaro as respectivas contribuies nas Comisses Mistas.

Contudo, fazendo o cmputo geral de toda a assistncia externa prometida a Moambique


incluindo portanto os valores do FMI, do Banco Mundial e de pases como a Unio Sovitica e outros,
constata-se que o valor estimado para 1987 de 700 milhes de US$. Para 1988 este montante ser
superior, mas inferior s necessidades que tnhamos apresentado para 1988 e que so da ordem dos 835
milhes de US$.

Para alm da diferena que ainda necessrio cobrir o aspecto mais importante, a ter em conta,
o da chegada atempada dos recursos ao Pas. Trata-se de uma tarefa complexa e difcil e no depende
apenas do esforo organizativo, pois os condicionalismos impostos pelos pases doadores tornam por
vezes difcil o uso em tempo destes montantes.

No campo socialista, de destacar a participao da Unio Sovitica em apoio ao programa de


reabilitao. Com efeito, na recente visita a este pas Sua Excelncia o Presidente da Repblica foi
informado pelas entidades soviticas, do reforo do fornecimento do combustvel totalizando cerca de
370 000 toneladas de crude oil, e a concesso de donativos em bens de consumo no valor de 40 milhes
de rublos. Embora no tenha sido formalizado h uma disponibilidade para o reescalonamento favorvel
da dvida externa incluindo o adiamento do pagamento de juros. Foi ainda assinado um protocolo de
emprstimo de 30 milhes de rublos para o fornecimento de cimento, vidro, tecidos e outros produtos.
No quadro do Fundo de frica, a URSS decidiu tambm que 265 especialistas soviticos vo trabalhar
na RPM a ttulo gratuito, por um perodo de dois anos.

A anlise da situao da balana de pagamentos no primeiro semestre revela que a diferena


entre o que gastamos e recebemos em divisas, diminuiu ligeiramente, como resultado do aumento das
exportaes e diminuio das importaes. Contudo, se consideramos que o deficit registado na conta
corrente ainda de 288 milhes de dlares, constatamos que o esforo a fazer ainda muito grande.

No primeiro semestre, exportmos $49 milhes ou seja mais um tero do que em igual perodo
do ano passado, esperando-se atingir a meta anual planificada.

As importaes cresceram 9 por cento comparativamente ao primeiro semestre do ano passado.


Este crescimento concentrou-se nos bens do consumo, matrias-primas e peas sobressalente, destinados
revitalizao da produo, enquanto se reduziu substancialmente a importao do equipamento novo,
como reflexo da poltica de melhor aproveitamento da capacidade instalada e conteno na realizao de
novos investimentos.

As receitas dos transportes para os pases vizinhos foram substancialmente inferiores ao


previsto; devido intensificao do desvio do trfego pela frica do Sul, que reduziu em 35 por cento o
trnsito de mercadorias atravs do porto de Maputo comparativamente ao ano anterior.

252
O aumento de cerca de 50 por cento do trfego que se registou na linha Centro proveniente de
pases amigos como o Zimbabwe, s compensou em parte esta queda do trfego da frica do Sul.

Outra rea que vai continuar a merecer uma ateno especial a dos invisveis e servios
produtivos ou seja de deslocaes ao exterior, transferncia de salrios, de assistncia tcnica,
contribuies para as organizaes internacionais, despesas das embaixadas e outras, em que foi
iniciado o processo conducente a maior austeridade e controle de receitas e despesas. Contudo, muito
trabalho h ainda por fazer, para que cada dlar seja correctamente dispendido.

A situao das nossas relaes econmicas externas, em particular, a comparao das nossas
receitas de exportao (previso de 85 milhes de dlares para 1987) com as necessidades que foram
apresentadas para serem cobertas na base de donativos e crditos (830 milhes de dlares) revela a
dependncia externa do Pas at para a importao dos produtos fundamentais como cereais,
medicamentos, combustveis e outros produtos, Esta dependncia dificulta a gesto da economia e,
como evidente, reduz a capacidade de tomarmos decises sobre as polticas nacionais e orienta as
nossas mentes para fora do Pas em busca de solues para os problemas econmicos que tm de ser
resolvidos por ns.

As nossas necessidades em ajuda alimentar crescem todos os anos. Passamos de 75 mil


toneladas de trigo no incio de independncia para cerca de 700 mil toneladas de trigo, milho e arroz
para no mencionar o leo e o acar que tambm so doados. uma situao insustentvel e temos de
alterar a tendncia de maior dependncia que se vem verificando nos ltimos anos.

Senhor Presidente da Assembleia Popular,

Senhores Deputados,

Caros Convidados,

Acabamos de apresentar um resumo das medidas da poltica econmica em implementao no


quadro do PRE e informaes preliminares sobre os seus efeitos.

Por no existirem ainda mecanismos adequados que permitam uma avaliao profunda dos seus
efeitos, cedo para se tirarem concluses definitivas.

O nosso principal indicador a evoluo do Plano Estatal Central e o Oramento Geral do


Estado no primeiro semestre de 1987.

Os dados sobre a produo e comercializao agrcola revelam dois factores importantes:

- Que o sector empresarial agrcola continua estagnado e a revelar dificuldades na sua


organizao, embora em alguns casos a situao de segurana contribua para este facto;

- O sector familiar est a responder positivamente aos novos estmulos de preos e do


reforo em produtos para a comercializao com destaque para o algodo.

Espera-se um crescimento de cerca de 12 a 15 por cento na comercializao agrria em relao


ao ano passado, em que se salienta o contributo da produo familiar.

253
Embora ainda em plena campanha, prev-se comercializar 29 000 toneladas de algodo caroo,
comparadas com cerca de 11 mil toneladas comercializadas em 1986.

A produo industrial cresceu 34 por cento em relao ao mesmo perodo de 1987, nos produtos
que fazem parte do PEC. O resultado poderia ter sido ainda melhor se no tivesse havido 747 mil horas
de paralisaes da indstria ligeira por falta de matrias-primas e por cortes frequentes no fornecimento
de energia.

De notar, porm, que existe ainda uma notvel capacidade instalada ociosa, que no utilizada
por falta das necessrias matrias-primas e peas sobressalentes. Quer dizer, com a injeco de meios,
podemos aumentar mais ainda a produo, melhorar o abastecimento e incrementar as exportaes.

O trfego ferrovirio global ficou essencialmente ao mesmo nvel do ano passado, embora com
uma diminuio em 8 por cento do trfego internacional de carga que gera divisas, tendo-se registado
um aumento do trfego nacional.

As informaes sobre o abastecimento mostram que em termos globais se est ao mesmo nvel
do ano passado, o que revela que o esforo realizado na produo ainda no se fez sentir no
abastecimento.

Este processo levar tempo se tomarmos em considerao os esforos combinados que temos de
levar a cabo para promover exportaes e estimular a produo para o abastecimento indstria, como
recursos limitados, o que nos obriga forosamente a retrair o consumo.

A adicionar ao reduzido volume de bens de consumo, acresce um ponto de estrangulamento que


urge corrigir: a fraca capacidade de fazer chegar os produtos, tanto s capitais provinciais como
populao rural ainda fraca. O nvel do cumprimento do plano de abastecimento ainda varia muito de
provncia para provncia sendo muito baixo nas provncias onde se verificam graves dificuldades de
transporte, em particular, em Niassa.

As informaes sobre a execuo do plano de investimentos so escassas, confirmando a falta de


controlo que ainda persiste nesta rea. Entretanto, tudo indica que o nvel de investimento do primeiro
semestre foi muito baixo, devido principalmente falta de materiais de construo, prevendo-se que
tenhamos de paralisar algumas obras no segundo semestre.

Mas tambm temos de reconhecer que muito trabalho temos de fazer: a reorganizao de
algumas empresas de construes que caream ainda de uma correcta planificao das obras, controlo
no uso dos materiais, contabilizao dos gastos e gesto empresarial adequados.

Na esfera da sade e no mbito das componentes do PEC, as metas previstas para o 1 semestre,
nas cidades, foram cumpridas uma vez que, dada a situao do pas, os programas foram estabelecidos
em separao para as zonas urbanas e rurais exigindo-se maiores taxas de cobertura nas primeiras.

Em relao s zonas rurais, apesar da guerra, fez-se um esforo muito grande e houve avanos
assinalveis em algumas provncias onde o plano foi cumprido ou ultrapassado. De algumas provncias
ainda no possvel dar uma informao completa de todos os distritos. O trabalho de recolha e
processamento da informao prossegue pelo que, oportunamente, teremos um conhecimento mais
completo da situao nesta rea.

254
Foi iniciada a aplicao da Lei dos Cuidados Mdicos sendo ainda difcil tirar concluses
definitivas sobre o seu impacto particularmente no que diz respeito s receitas cobradas e eventuais
variaes no fluxo de atendimento cobradas e eventuais variaes no fluxo de atendimento dos doentes.
Aparentemente, a nvel hospitalar, no houve alterao significativa no volume de doentes internados.

Assinalaram-se quebras, no incio da implementao, ao nvel do atendimento ambulatrio que


mostra tendncia de regresso aos valores atingidos anteriormente. de salientar que nas provncias de
maior instabilidade, o nmero de consultas por habitante por ano j tinha diminudo em 1986.

No se fez ainda reflectir a desvalorizao do metical no preo dos medicamentos para venda ao
pblico, excepto nas farmcias privadas e da Empresa Estatal FARMAC. Nestas o consumo sofreu
diminuies considerveis.

No mbito do Programa de Emergncia, o sector da sade desenvolveu uma aco relevante que
implicou a afectao de quadros superiores de forma a fazer face situao existente e garantir a
utilizao correcta dos recursos internacionais disponibilizados.

Em termos globais podemos dizer, em concluso, que apesar de no se ter conseguido cumprir o
plano, regista-se um aumento da produo e uma intensificao da actividade econmica no pas. Com
base no comportamento dos sectores no primeiro semestre, parece possvel vir a alcanar um
crescimento semelhante ao do ano anterior, em que o PSG cresceu em 6 por cento.

Embora haja ainda algumas medidas sectoriais por definir e implementar, a primeira grande fase
de reajustamento e mobilizao de recursos foi concluda e estamos agora a entrar numa outra fase,
talvez ainda mais difcil, a de consolidao, que exigir ainda mais trabalho e de maior complexidade,
em especial na esfera organizativa.

Senhor Presidente da Assembleia Popular,

Senhores Deputados,

No posso concluir este balano de actividade do primeiro semestre sem me referir a um aspecto
central das preocupaes do Governo ao longo do primeiro semestre.

do amplo conhecimento que quando o PRE foi preparado ao longo de l986, no prevamos a
grande seca que ocorreu no centro do pas, nem a escalada de agresso que o regime do apartheid
promoveu, a partir de Outubro passado e atravs do Malawi, a invaso massia de milhares de bandidos
armados a vrias Provncias do Centro e Norte do Pas, em particular nas provncias de Zambzia e Tete.

Em poucos meses, cerca de 4,5 milhes de pessoas, ou seja um tero da populao do pas,
foram afectadas por esta invaso que visava dividir o territrio nacional. Centenas de milhares de
moambicanos foram vtimas de barbaridades cometidas pelos agentes do apartheid. Cada um de ns
possui o retrato do drama quotidiano a que foram submetidas dezenas de milhares de famlias. Na sua
aco devastadora, os bandidos armados assassinaram e mutilaram indiscriminadamente centenas de
cidados, crianas, jovens, homens e mulheres, destruram infra-estruturas, meios de transporte, centrais
de energia, centros de produo, escolas e centros de sade.

Mais de dois milhes de compatriotas tiveram de abandonar as suas terras, deixando todos os
seus bens e vendo-se impossibilitados de continuarem a produzir para garantir a sua auto-subsistncia.

255
Milhares de moambicanos morreram como consequncia de fria assassina e destruidora dos
BAs e vrios milhes de cidados viram as suas casas e culturas destrudas ficando dependentes do
apoio alimentar que prestado pelo Governo.

Face magnitude do problema, o Governo elaborou um Programa de Emergncia e, com apoio


das Naes Unidas, numa conferncia internacional realizada em Abril de 1987, em Genebra, apelou
Comunidade Internacional para conceder maior apoio ao nosso pas.

Em reconhecimento do facto de que o nosso povo est a ser vtima do apartheid, estamos a
receber neste momento uma resposta muito positiva da comunidade internacional, em especial, para a
ajuda alimentar.

Toda esta ajuda internacional est a ser canalizada em prioridade para os deslocados da guerra de
agresso e aos afectados pelas calamidades naturais.

Apesar da resposta favorvel e rpida da comunidade internacional, devemos encarar o futuro


com cautela.

O Governo decidiu reforar as estruturas que operam no mbito da emergncia, criando a


Comisso Executiva Nacional de Emergncia dependente do Conselho Coordenador de Preveno e
Combate s Calamidades Naturais. Designou tambm, a tempo inteiro, um membro do Conselho de
Ministros para coordenador as aces executivas no mbito da emergncia. Foram criados tambm os
mecanismos para garantir o envolvimento directo dos Ministrios e dos Governos Provinciais nas
aces de emergncia e na coordenao das actividades de cerca de setenta doadores agencias das
Naes Unidas e organizaes no-governamentais que presentemente trabalham no pas.

Esto a ser criados e implementados programas de distribuio de alimentos, aquisio de meios


de transportes, de recuperao de infra-estruturas econmicas e sociais e de reinstalao das populaes
em novos locais. Nesta aco esto envolvidas praticamente todas as estruturas do Governo.

O objectivo imediato do Programa de Emergncia tem sido o de salvar vidas de moambicanos


gravemente afectados.

Ao mesmo tempo que promovemos o socorro das populaes, agimos tambm para minorar os
dramas familiares, apoiar crianas rfs ou que no conhecem o paradeiro dos pais. Famlias cujos bens
foram saqueados ou queimados esto tambm a ser apoiadas a restabelecerem a produo para a sua
auto-suficincia alimentar.

Queremos salientar aqui o enorme esforo que est a ser realizado pelas estruturas do Governo
na educao, na agricultura, na sade, na construo e guas, nos transportes, no comrcio, ao nvel
central, provincial e distrital no cumprimento das orientaes do Partido Frelimo no contexto do
Programa de Emergncia. Saudamos, neste mbito, o papel importante que est a ser desenvolvido pelas
brigadas de voluntrios da OMM e da OJM nos centros de acomodao para assegurar que as
populaes afectadas estabilizem o mais rapidamente possvel a sua vida e deste modo sejam
reintegradas na economia e na sociedade.

A tarefa que temos nossa frente complexa. Estamos a enfrentar uma grave situao de
emergncia. Esta uma tarefa que envolve todo o Povo. A nossa aco deve visar estimular a

256
solidariedade material e moral concreta de todo o povo em apoio aos nossos concidados mais
directamente afectados pela aco criminosa dos bandidos armados.

Cabe-nos combinar os recursos que a Comunidade Internacional generosamente nos concede


com os meios disponveis internamente. No mbito da administrao e gesto da emergncia temos que
estar vigilantes e fortalecer a nossa organizao para assegurar que toda a ajuda seja efectivamente
canalizada para salvar vidas, reinstalar deslocados e reconstruir os objectos destrudos.

A todos os nveis e, em particular, ao nvel provincial, distrital e local temos que controlar
efectivamente a distribuio dos bens oferecidos s populaes necessitadas.

Os deputados da Assembleia Popular e das Assembleias do Povo aos diversos nveis devem
conceder ateno prioritria ao controlo da distribuio de bens. A credibilidade de uma correcta
distribuio condio para a continuao e acrscimo do apoio internacional. Temos que ser rigorosos
e implacveis contra aqueles que desviam os bens que o Governo distribui para salvar vidas de
moambicanos.

O Programa de Emergncia dever integrar-se nos esforos de Reabilitao Econmica e


contribuir tambm para reabilitar a economia nas zonas rurais, criando condies para que os milhes de
moambicanos actualmente impossibilitados de produzir possam, o mais rapidamente possvel,
restabelecer o ritmo normal de vida.

neste sentido que se torna fundamental, no segundo semestre, reforar ainda mais as aces
que se realizam no mbito do Programa de Reabilitao Econmica com os esforos no mbito da
Emergncia.

Na preparao do Plano de 1988, as aces de Emergncia devem constituir uma parte integrante
do Plano quer nos aspectos materiais quer nos aspectos financeiros.

Pretendemos deste modo fazer com que a emergncia seja um facto transitrio na nossa
sociedade. O nosso objectivo reduzir ao mximo a dependncia da ajuda externa e promover a auto-
suficincia alimentar.

Senhor Presidente da Assembleia Popular,

Senhores Deputados,

As transformaes profundas na economia do nosso Pas preconizadas no PRE levaro algum


tempo para se concretizarem. O objectivo de, em apenas trs anos, dominar os graves desequilbrios e
realizar uma recuperao que eleve a nossa produo aos nveis de 1981, e os nveis de 1981 no eram
de abastana, requerer ainda grandes esforos e grande empenho de todos ns.

Como j referimos, os primeiros indcios que nos d o PEC 87, mostram que estamos no
caminho certo.

Os ltimos dez meses e, em particular, os primeiros seis meses deste ano, tm sido um perodo
de intensa actividade. No plano interno a implementao de medidas duras, at drsticas, sacudiram
muitas das nossas instituies, abalaram muito os nossos hbitos de deixar andar e depender do
Estado para resolver tudo.

257
No plano externo, houve um trabalho intenso de negociaes e mobilizao do apoio material e
financeiro adicional de que o nosso Pas necessita.

O nosso Povo naturalmente sentiu nitidamente os efeitos destas mudanas, embora de forma
diferente, dependendo se vive no campo ou na cidade. No primeiro caso, os efeitos foram menos
bruscos, mais suaves, tratando-se da distribuio de terras, aumentos substanciais nos preos dos
produtos agrcolas, e, em muitas zonas, um aumento, embora ainda insuficiente, de bens nas lojas.

Para a populao predominantemente urbana, no entanto, o PRE, embora tenha assegurado um


mnimo para a sua subsistncia, apresenta muitas vezes novos desafios e dificuldades prprias do
processo, bem como outras resultantes da inexistncia, falhas e erros na implementao de algumas
medidas.

Em suma, o primeiro semestre deste ano foi caracterizado pela implementao duma srie de
medidas de grande alcance. Nos prximos meses a preocupao central do Governo vai para a
consolidao dos resultados j alcanados e para o prosseguimento do trabalho com a adopo de
medidas mais dirigidas e por vezes mais complexas.

Uma especial ateno ser dada ao prosseguimento de aces de reorganizao e gesto das
nossas empresas, tanto industriais como agrcolas.

Isto vai exigir uma luta permanente no s em termos organizativos, mas tambm da nossa
prpria mentalidade, da nossa atitude e compreenso do papel do Estado e do papel da empresa.

Uma outra componente essencial da organizao empresarial a introduo de mecanismos


eficazes de inspeco e auditoria e nossa inteno, intensificar e generalizar essa prtica.

Prev-se a criao duma empresa especializada para esse efeito, com funes no s de
inspeco, como tambm de apoio s empresas na sua organizao contabilstica.

Outra grande aco refere-se reduo das despesas pblicas. Foi iniciado aquando da
preparao do Oramento de Estado, um esforo para a reduo das despesas pblicas correntes e de
investimentos. Tinha sido fixado a reduo da despesa em 20 por cento.

De um modo geral, conseguiu-se a reduo em 10 por cento o que insuficiente. Dever ser
iniciado em breve o trabalho para que no mbito da preparao do Oramento de Estado de 1988 se
proceda reduo de despesas, em particular:

- na defesa e segurana;

- nos rgos locais;

- nos subsdios;

- nos investimentos;

- nos gastos materiais do aparelho de Estado;

- no fundo de salrios do aparelho de Estado.

258
No podemos continuar a pagar salrios a trabalhadores ociosos nem distribuir subsdios de uma
forma indiscriminada e prosseguir com projectos que de antemo sabemos que no so realizveis.

A questo actual que se coloca perante ns a utilizao da terra, terra que hoje e ser sempre
o nosso principal patrimnio. Terra generosa que espera a mo do homem para produzir a comida de
que precisamos. Temos 100 mil hectares de regadio, temos centenas de milhares de hectares de boa terra
de sequeiro desmatada e com algumas infra-estruturas. Em muitos distritos existem boas terras para
culturas tradicionais, mas continuam por cultivar.

Por outro lado, centenas de milhares, seno milhes de moambicanos no produzem o


suficiente para a sua sobrevivncia, dependendo da ajuda alimentar que vem do exterior.

Quando no se produz o suficiente para o autoconsumo ento no se pode esperar que existam
tambm excedentes para a comercializao.

uma situao grave esta que estamos a viver no campo.

Todavia os resultados registados nos primeiros seis meses no sector de algodo, revelam que o
sector familiar, quando apoiado e enquadrado, tem grande capacidade de resposta.

Todo o esforo e sacrifcios sero inteis se para a prxima campanha agrcola no


mobilizarmos toda a nossa capacidade para organizarmos a produo familiar, cooperativa e estatal.

Temos de distribuir a terra a quem a queira trabalhar e atribuir aos produtores o que temos, em
instrumentos de produo e sementes.

Este esforo de utilizao da terra tem de ser realizado utilizando medidas econmicas, medidas
de estmulo material e em estreita coordenao com a Defesa, defender todos os centros de trabalho para
produzirmos em segurana.

Neste contexto, o Governo em coordenao com as Organizaes Democrticas de Massas vai


elaborar um programa de aco que envolva todas as estruturas.

Senhor Presidente da Assembleia Popular,

Senhores Deputados.

Os primeiros resultados do Programa indicam a necessidade de se introduzirem novas medidas


que permitam que toda a nova dinmica imprimida na economia encontre terreno para um pleno
desenvolvimento.

Neste sentido, ao longo do segundo semestre vai ser necessrio um esforo adicional para se
garantir uma melhoria na execuo do Programa de Reabilitao Econmica em algumas reas.

Gostaramos de destacar algumas das aces principais que se devem desenvolver no 2o.
Semestre.

a) Na poltica salarial

259
A implementao, na prtica, de toda a legislao laboral, em particular a introduo de bens e
estmulos previstos na lei a nvel das empresas, bem como as formas concretas de distribuio de uma
parte dos lucros das empresas pelos seus trabalhadores condio essencial para que a nvel dos locais
de trabalho se verifique uma atitude mais activa por parte dos trabalhadores na busca de caminhos
correctos de elevao da produo e produtividade. O Ministrio do Trabalho dar uma ateno especial
ao ajustamento das carreiras profissionais nos principais ramos e sectores da Economia e acompanhar
de perto o processo de aplicao prtica da legislao laboral aprovada.

Competir, no entanto, s Direces das empresas darem uma ateno mais adequada s
questes salariais com vista implementao da legislao j aprovada.

Os salrios s podem aumentar em retribuio do que cada um realizou em quantidade e


qualidade, no seu posto de trabalho.

b) A nvel da poltica agrria

No segundo semestre fundamental garantir a aplicao prtica do Regulamento da Lei de


Terras. At 25 de Setembro o processo de execuo deste regulamento dever ser uma realidade pelo
menos nas zonas agrrias prioritrias do Pas.

Ainda no campo da poltica agrria, o ajustamento dos preos ao produtor agrcola dever
permitir que o produtor agrcola seja mais motivado a aumentar a produo quer para consumo interno
quer para exportao.

At aos finais do ano, dever estar em funcionamento o Fundo de Fomento Hidrulico e a Caixa
de Crdito Agrcola, instituies que devem estar especialmente vocacionadas, para o apoio e concesso
de crdito para o sector agrrio, em condies favorveis.

c) A nvel do comrcio

Na reconstruo da rede comercial rural dever dar-se incio at ao fim do ano ao processo de
venda das lojas no campo em cumprimento do que foi j decidido por esta Assembleia. Esta aco
dever merecer uma ateno especial por parte dos Ministrios de Construo e guas e do Comrcio
nos prximos meses.

O alargamento dos mecanismos de acesso ao Novo Sistema de Gesto Cambial por parte dos
pequenos exportadores dever constituir um aspecto importante de uma poltica mais agressiva de
promoo de exportao.

Est em estudo a melhoria dos sistemas de afectao das poucas divisas disponveis de forma a
que elas possam cada vez mais ser canalizadas para os sectores prioritrios definidos em funo da sua
contribuio do produto social e da capacidade de utilizao eficaz das divisas. No podemos continuar
a alimentar em divisas sectores ou empresas que no as utilizam correctamente enquanto outros sectores
ou empresas as podem utilizar e no dispem de meios suficientes.

d) Na poltica habitacional

Ser necessrio introduzir no segundo semestre mecanismos que permitam dinamizar a


construo civil.

260
Senhores Deputados

No gostaria de concluir sem tecer algumas consideraes finais sobre os problemas


fundamentais que vamos enfrentar e as responsabilidades que nos cabem, como cidados, para os
solucionar.

O PRE constitui grande golpe contra o nosso inimigo de classe.

As reformas introduzidas ainda no liquidaram o candongueiro, mas impuseram srias


limitaes no seu raio de aco.

Mas, travado numa direco, o especulador, o candongueiro vai sempre procurar outros
caminhos para aumentar a sua riqueza custa do povo, enquanto que pessoas honestas que vivem do
fruto do seu trabalho, sentem na sua vida diria as dificuldades dum programa de austeridade como o
nosso.

Assim, tende a crescer sobre os nossos quadros as presses de pessoas sem escrpulos que
procuram influenciar decises a seu favor. Os mtodos vo de simples prendas em troca de favores, ou
suborno em grande escala para garantir uma certa proteco das estruturas, at redes organizadas de
fraude e roubo.

Na luta contra estas manifestaes, devemos cerrar fileiras e mantermos uma frente unida contra
essa tentativa de minar a nossa revoluo. Devemos todos participar na luta sem trguas para impedir a
degradao da tica social fornecendo todo o apoio necessrio s foras policiais e ao Ministrio Pblico
no cumprimento da sua difcil tarefa.

Importa ainda termos conscincia de que, devido a devastao do nosso Pas provocada pela
frica do Sul, agravada ainda mais por uma longa seca, temos hoje quase metade da nossa populao
com fome ou deslocada das suas terras e, Moambique, neste momento, considerado o Pas mais pobre
do mundo.

Em vrias ocasies, este ano, tivemos que recorrer comunidade internacional para pedir apoio
diverso, nomeadamente, para o reescalonamento da dvida, para a emergncia, para novos crditos.

E tivemos sucessos notveis. Hoje a populao, incluindo ns prprios aqui, estaramos a passar
mais carncias se no fosse a comida importada, a maior parte oferecida gratuitamente.

Esta situao no nos deve deixar tranquilos, pois que viver de caridade no nada confortvel.

A nossas dependncia em relao ao estrangeiro aumenta, e a persistir por muito tempo, pode
pr em causa a nossa independncia real e lanar para um horizonte mais afastado o nosso nobre e justo
projecto de construir um Pas de progresso, livre de explorao do homem pelo homem, uma sociedade
socialista.

Saudamos a generosa solidariedade que recebemos nestes momentos difceis. Mas devemos us-
la para curar as feridas causadas pelos nossos inimigos e recuperar foras para trabalharmos com mais
vigor para que no futuro, o nosso bem-estar e felicidade sejam fruto do nosso trabalho abnegado.

261
Nesta nobre batalha pela reconstruo do Pas, j se evidenciam destacamentos de trabalhadores
abnegados que em diversos domnios do exemplos notveis de dedicao sem desfalecimentos na
implementao das tarefas definidas pelo nosso Partido e Governo. Curvamo-nos com profundo respeito
perante todos aqueles que, nas organizaes de base do nosso Partido, nos rgos do Poder, nas ODMs,
na Sade, na Educao, nas empresas agrrias e cooperativas, nos transportes, portos e caminhos de
ferro, no sector de energia, no arredam o p perante as ameaas e aces prfidas do inimigo e
continuam firmes nos seus postos empunhando a arma dos que tombaram na defesa dos nossos ideais de
construir uma Ptria de Progresso.

Finalmente, gostaria de saudar os grandes esforos que esto sendo empreendidos pelas foras
armadas na defesa da nossa soberania e economia.

Saudamos os esforos de reorganizao nas foras armadas que se reflectem j nos sucesso que
temos vindo a alcanar no combate decisivo que travamos contra os inimigos da Ptria moambicana.
Estas vitrias so a garantia de que a luta que travamos para o desenvolvimento econmico ser
vitoriosa.

Com determinao e esprito de sacrifcio que sempre caracterizaram o Povo moambicano,


especialmente, nos momentos mais difceis, venceremos!

Com ordem, disciplina, organizao, perseverana, unidade inquebrantvel e patriotismo,


triunfaremos!

Muito obrigado

A Luta Continua!

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