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Por uma Nova Constituição Económica em Moçambique

Chapter · January 2013

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António Alberto da Silva Francisco

Eduardo Mondlane University
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 Por uma Nova Constituição Económica
em Moçambique1

António Francisco2

Introdução

Uma lei que, em vez de defender os direitos de propriedade do cidadão, principalmente direitos sobre
activos tão importantes como a terra e outros recursos naturais, viola e desvaloriza-os, merece ser
considerada uma boa lei?
Esta interrogação sintetiza o fundamento de um conjunto de questionamentos, colocados pelo
autor deste texto aos oradores nos debates públicos, promovidos pelo Observatório do Meio Rural (OMR)
3
e o Centro Terra Viva (CTV), em Fevereiro de 2012. Questionamentos a um conjunto de ideias que têm
dominado sobremaneira as políticas públicas em Moçambique e, em particular, a manutenção do
monopólio estatal da terra e de outros recursos naturais. Políticas defendidas pelo partido político que
controla o Estado Moçambicano, mas também apoiadas e financiadas pelos doadores internacionais,
nomeadamente os parceiros do Governo Moçambicano que, há cerca de três décadas, prestam ajuda
financeira e técnica ao desenvolvimento de Moçambique, através de projectos e programas em sectores
sociais e económicos específicos, bem como apoio directo ao Orçamento de Estado (Assembleia da

1
Artigo publicado no Livro editado por Carlos Manuel Serra e João Carrilho. 2013. Dinâmicas da Ocupação e do
Uso da Terra em Moçambique”. Maputo: Escolar Editora, pp. 75-127.
2
Director de investigação do Instituto de Estudos Sociais e Económicos (IESE), Professor Associado na Faculdade
de Economia da Universidade Eduardo Mondlane (UEM), Doutorado e Mestre em Demografia pela Australian
National University (ANU) e Licenciado em Economia pela UEM, antonio.francisco@iese.ac.mz.
3
No dia 29 de Fevereiro realizaram-se dois debates públicos, para os quais o autor deste texto foi convidado a
participar. O primeiro, na estação televisiva STV, envolveu a gravação do programa “Estado da Nação”,
subordinado ao tema “Terra como base do planeamento em Moçambique”, na qual o autor deste texto participou no
painel principal do debate. No mesmo dia, realizou-se, também, a primeira sessão de debates públicos promovidos
pelo OMR e o CTV sobre o tema “Dinâmicas de Ocupação e do Uso da Terra”, os quais tiveram lugar no Anfiteatro
da Universidade Politécnica em Maputo

75
República 2011; Assembleia da República 1997; Assembleia Popular 1990; Bruce 2007; FRELIMO
1975; GdM 2011; Hanlon 2002, p.11; IMF 2012).
Relativamente aos questionamentos acima referidos, é de todo o interesse explicitá-los no início
desta reflexão, a fim de permitir ao leitor saber a que aspectos do complexo e controverso debate sobre a
terra em Moçambique dizem respeito. Não sendo intenção apresentar, nesta reflexão, uma revisão
exaustiva da literatura sobre a questão fundiária e a evolução da natureza do Estado moçambicano, pelo
menos, é útil enumerar meia dúzia de pontos principais e estabelecer a sua ligação com aspectos
relevantes da teoria e prática das relações sociais de propriedade em Moçambique. Por isso, cada um dos
seis pontos seguintes é complementado com algumas referências bibliográficas.

 A legislação moçambicana sobre a terra reúne suficientes disposições jurídicas em defesa do

direito de uso e aproveitamento da terra como meio universal de riqueza (Àkesson et al. 2008;
Baleia et al. 2010; Quadros 2003; Cistac 2004; O’Laughlin 1981; Quadros 2004; Mosca 2011,
pp.202–218; Serra 2012; Wuyts & O’Laughlin 1981; Wuyts 2001)

 O princípio constitucional de que a terra e demais recursos naturais devem permanecer

propriedade unicamente do Estado continua válido, do ponto de vista tanto da defesa dos direitos
de acesso à terra pelos cidadãos, como da utilização eficiente e eficaz da terra (Brito et al. 2010;
Castel-Branco 2010; Castel-Branco & Mandlate 2012; Cistac et al. 2011; Guebuza 2011; Hanlon
2002; Hanlon 2011b; PJM 2011; Quadros 2003; Vieira 2011; Serra 2004).

 Admite-se a possibilidade da Lei da Terra precisar de clarificações ou alterações meramente

pontuais; alterações, unicamente, visando minimizar interpretações indevidas e divergentes do
espírito da Constituição da República de Moçambique (CRM) em vigor (Alfredo 2009, pp. 6, 20,
31, 103; IPRI 2012; Carrilho & Serra 2012; Tanner 2010; Serra 2012; Serra & Cunha 2004; Waty
2004, pp.63–67; Wit & Norfolk 2010; Valá 2006).

 Embora a CR e a Lei da Terra em vigor reafirmem, de forma inequívoca e explícita, a proibição

da venda, hipoteca, penhora e qualquer outra forma de alienação da terra, o mercado da terra é
uma realidade nos dias de hoje, sendo insensato que as instituições públicas ignorem e rejeitem a
existência de tal mercado (Boucher et al. 1995; Bruce 2007; Francisco 1987; Francisco & Paulo
2006; IPRI 2012; Negrão et al. 2004; Tanner 2010; Ribeiro 2004; Wit & Norfolk 2010; Roth et
al. 1995).

 A manutenção do monopólio estatal da terra não constituiu impedimento à materialização da

Constituição do Estado democrático de direito e de uma economia de mercado inclusiva (Caldeira

76
 & Nordine 2007; Cistac et al. 2011; Hanlon 2011b; Hanlon 2002; Hanlon & Smart 2008; Valá
2006; Waty 2011).

 O facto da Constituição em vigor, não singularizar o arrendamento no conjunto de proibições,

deveria ser usado como porta de entrada para o seu reconhecimento, sem no entanto pôr em causa
o princípio fundamental de que a terra é propriedade única e exclusivamente do Estado (Carrilho
& Serra 2012; Caldeira & Nordine 2007).

Os seis pontos anteriores destacam princípios ou verdades assumidas frequentemente como

consensuais, quer em debates públicos, quer na literatura produzida por analistas políticos e
investigadores académicos de diferentes afirmações ideológicas e partidárias. Existe, contudo, uma
crescente literatura que discute e critica os princípios e verdades expressos nos pontos anteriores. Sem
querer alongar este texto com uma revisão exaustiva da literatura, destacam-se apenas alguns trabalhos
relevantes (Alfredo 2009; Andrade et al. 1998, pp.132–136; Boucher et al. 1995; Calengo 2005; Calengo
2007; Francisco & Paulo 2006; Coissoró 1984; Muteia n.d.; Luiz et al. 2011; Hamela 2003; Gouveia
1999; Heritage Foundation & The Wall Street Journal 2012; Canal de Moçambique 2011; Francisco
2005; Manhicane-Jr. 2007; Matavel et al. 2011; Francisco 2012c; Francisco 2012e; Francisco
2012f;Mosca 2012; Roth et al. 1995; Savana 2009).
O presente artigo destina-se a uma colectânea de artigos derivados dos debates acima referidos,
realizados em Fevereiro passado, para a qual os seus organizadores consideraram útil assegurar a maior
diversidade de abordagens e ideias possíveis, relativamente ao debate sobre a terra em Moçambique. O
segundo objectivo do artigo é responder, de forma activa e construtiva, à recente iniciativa do principal
partido político em Moçambique, o Partido Frelimo, de alterar a Constituição da República de
Moçambique (CRM) com vista a actualizá-la e harmonizá-la com a vida e aspirações actuais dos
moçambicanos (Cistac 2011; Talapa 2011).
O artigo está organizado em três secções, para além desta Introdução. A primeira secção
apresenta o enquadramento analítico da Constituição Económica, em íntima ligação com a clarificação
dos conceitos de propriedade, regimes de propriedade e uma breve caracterização dos regimes de
propriedade fundiária em Moçambique. Apesar do conteúdo da Constituição Económica abranger um
vasto conjunto de normas e princípios constitucionais, relativos à economia em geral, neste texto, a
análise focaliza-se, principalmente, em torno da questão da propriedade, por duas razões. Primeiro, para
se fazer justiça à centralidade da propriedade, frequentemente descorada e camuflada pela incidência em
categorias gerais e modelos macro-económicos. Segundo, porque no espaço reduzido disponível para esta
reflexão, o foco e a motivação do presente artigo é precisamente a problemática da terra.

77
 A segunda secção do artigo apresenta uma incursão sobre a evolução da Constituição Económica
Moçambicana, nos 37 anos passados, destacando o essencial da Constituição económica nas três
principais Constituições: 1975, 1990 e 2004. A terceira secção defende a necessidade de uma nova
Constituição Económica consistente com uma reforma da Lei da Constituição em geral.
Neste contexto, uma nova Constituição Económica deve tomar em consideração a diversidade de
regimes de propriedade prevalecentes em Moçambique, sem perder de vista que o reconhecimento e
garantia do direito à propriedade privada representam, nas sociedades modernas de hoje, um direito
humano fundamental. Por outro lado, o móbil de uma reforma substancial da Constituição Económica
deve ser o desenvolvimento de um ambiente de mercado assente em princípios e valores de concorrência
e de uma ética saudável. Para que Moçambique possa avançar para um modelo de regime político e
económico com aspirações a alguma viabilidade e sustentabilidade a longo prazo precisará de adoptar um
modelo de Estado e de economia nacional mais consentâneos com a necessidade de se “arriscar”, em vez
de “riscar” não só mais democracia, mas também liberdade económica para os moçambicanos.

1. Enquadramento Analítico da Constituição Económica

Os debates sobre a Lei da Constituição centram-se, geralmente, nas normas de ordem jurídica, relativas à
organização política e administrativa da sociedade e do Estado. Também se abordam matérias sobre a
organização económica, mas com um foco centrado, principalmente, na questão do poder exercido pelo
sistema político, o sistema de governo e o sistema eleitoral, bem como a centralização vis-à-vis
descentralização territorial a vários níveis. Exemplo disto é a revisão constitucional em curso, por
iniciativa do principal partido político em Moçambique, o Partido Frelimo. Uma revisão constitucional
que decorre, praticamente, sem debate, principalmente, no espaço onde mais se esperava que o mesmo
acontecesse, a Assembleia da República.
Os dois outros partidos da oposição, com assento parlamentar, Renamo e MDM (Movimento
Democrático de Moçambique), reagiram com alegada surpresa à iniciativa de revisão constitucional,
apresentada pela Frelimo. Surpresa, para justificar, no caso da Renamo, sua recusa em participar na
Comissão Ad-Hoc criada para rever a Constituição, num claro sinal de incapacidade de liderança na
apresentação de um modelo constitucional, significativamente diferente daquele que foi instituído em
1990 e reafirmado em 2004. Recorde-se que a bancada parlamentar da Renamo, no final da década de
1990, após ter tomado a iniciativa e convencido a bancada maioritária da Frelimo para alterarem
substancialmente o sistema de governo, substituindo o presidencialismo por um semi-presidencialismo de
claro pendor parlamentar, à última hora e, inesperadamente, mudou de posição e sabotou aquela que

78
poderia ter sido a mudança política mais relevante depois da guerra civil e o início de uma verdadeira
“nova República”.
Aquele esforço democratizador fracassado volta agora a ser resgatado e a tomar alento público,
por enquanto a nível unicamente da sociedade civil, enquanto no seio parlamentar os actores políticos
mostram sérias dificuldades em determinar se será a manutenção ou a mudança do status quo que melhor
poderá assegurar os benefícios pessoais que o envolvimento na política lhes tem proporcionado. Isto é
evidente na postura da terceira bancada parlamentar, o MDM; sem convicção, aceitou participar na
revisão constitucional, prometendo meditar afincadamente na sua proposta constitucional, mas, a contar
pela sua breve trajectória política, não surpreenderá se apenas aparecer com uma vaga ideia de projecto.
De imediato, nada indica que os partidos políticos com assento parlamentar, todos juntos, sejam
capazes de produzir uma nova vaga de ideias demonstrativas de uma capacidade proactiva em vez de
reactiva, face aos enormes desafios com que Moçambique se confronta actualmente. Se este contexto
político, ao qual se voltará mais adiante, é em si insólito, mais insólito se afigura que os académicos e
intelectuais desperdicem a oportunidade proporcionada pela principal força partidária, a Frelimo, para
colocarem em debate público, questões substantivas sobre os fundamentos da ordem jurídica da economia
moçambicana. Principalmente, aqueles fundamentos de primordial importância que, apesar das mudanças
político-ideológicas na orientação das políticas públicas, permanecem inalterados, como o último reduto
de um bem público com o qual ninguém se identifica.
Neste contexto, afigura-se de maior interesse que se complemente o processo de revisão
constitucional em curso, com reflexões e contributos referentes ao ordenamento institucional económico,
numa perspectiva mais económica do que meramente jurídica. Um interesse tanto académico e
intelectual, como económico e empresarial, no qual a gestão dos recursos fundiários, agrícolas e de outros
recursos naturais merecem um destaque central. Para tal, o conceito de Constituição económica assume
um importante papel operacional e analítico. De seguida, esboça-se o conceito de Constituição
económica, e será articulado com o conceito de propriedade e função do Estado.

1.1 Noção de Constituição Económica

Nesta reflexão, entende-se por Constituição Económica o conjunto de normas e princípios relativos à
economia, ou seja, a ordem constitucional económica. Do ponto de vista formal, a Constituição
Económica é a parte económica da Constituição do Estado, em que estão contidos os dispositivos
essenciais ao ordenamento da actividade económica, desenvolvida pelos actores económicos (Teixeira

79
2011, p.4). Em outras palavras, o texto constitucional condensa os princípios que caracterizam o sistema
económico adoptado, através dos sectores de propriedade que se admitem, incluindo ainda os aspectos
financeiros e fiscais do Estado (Gouveia 1999, p.13; Waty 2004, p.60; Waty 2011, pp.90–91).
É no conjunto dos dispositivos sobre a organização económica que se encontram escalpelizados
os direitos, deveres, liberdades, positivas e negativas, bem como as responsabilidades dos vários actores,
envolvidos no exercício da actividade económica, tais como: indivíduos, pessoas colectivas, nacionais e
estrangeiros, incluindo o Estado (Gouveia 1999; Teixeira 2011; Waty 2011, pp.87–93).
Direito Económico, obra recente de Waty (2011) merece ser destacada, principalmente pelo
esforço na explicitação do tema da Constituição Económica de Moçambique. Waty (2011, pp.105–129)
considerou que do processo de constitucionalização económica iniciado com a Independência em 1975,
derivaram quatro etapas: a) A Pré-Constituição Económica (Constituição Económica do Governo de
Transição entre 20 de Setembro de 1974 e 25 de Junho de 1975); b) A Constituição Económica da
Independência – “Constituição do Tofo”, 1975; c) A Constituição Económica Intercalar ou do Plano do
PRES (Plano(s) de Reabilitação Económica e Social); d) A Constituição Económica de 1990, revista em
2004.
Não obstante a hesitação do autor em avançar com a periodização, atrás referida, ela tem o mérito
de procurar identificar e espelhar as reais dinâmicas do processo de criação da nova Constituição
Económica moçambicana, na sequência da queda do Governo Português em 25 de Abril de 1974 e a
ruptura radical com a Constituição Económica do chamado Estado Novo Português. Um mérito que o
próprio autor acaba por desvalorizar ao ficar amarrado ao próprio modelo de Constituição Económica
presentemente em vigor, desperdiçando a oportunidade para apontar caminhos para as contradições que o
legislador e o partido político dominante têm perpetuado; um assunto que será retomado mais adiante, na
3ª secção, sobre a evolução da Constituição Económica de Moçambique. Porém, afigura-se pertinente
tecer algumas considerações sobre a razão de ser da definição e defesa clara dos direitos de propriedade
privados e consuetudinários, como parte da multiplicidade de funções da propriedade.

1.2 Propriedade, Liberdade e Conflito

Quando os especialistas em direito, economia e outras ciências sociais discutem propriedade,
principalmente a propriedade privada individual, referem-se a um conjunto de direitos e não propriamente
a uma coisa ou objecto físico, como acontece, geralmente, na linguagem do senso comum. A esta última,
Brito (2010, p.31) designa-a por concepção “ingénua”, ou comum, por tratar-se de uma percepção vulgar
de propriedade, enquanto relação entre uma pessoa e uma coisa. A ela, Brito (2010, p.31) contrapõe a

80
concepção “científica”, segundo a qual propriedade é uma relação entre pessoas acerca do uso de coisas;
ou seja, numa perspectiva científica, aplicável indistintamente à propriedade civil e à propriedade
constitucional, os direitos operam apenas entre pessoas. Não obstante esta distinção, Brito considera ser
menos importante optar entre a concepção “vulgar” e a concepção “científica” da propriedade do que
reconhecer a falsidade de tal contraste. Isto porque segundo este autor:
Todas as regras e estruturas jurídicas contidas na instituição ‘propriedade’ dão origem a
relações entre pessoas e pressupõem relações entre pessoas e coisas. Na verdade, o poder de
excluir outros, isto é, a relação interpessoal, visa proteger a liberdade do proprietário, no uso e
aproveitamento da coisa, isto é, a relação sujeito - objecto. Por outras palavras, apenas posso
usar convenientemente uma coisa de que sou dono se mais ninguém o puder fazer. Do mesmo
modo, também o poder de dispor da coisa, alienando-a, se acha, de algum modo, funcional em
relação ao poder de usar coisas tangíveis, na medida em que tem o potencial de, através do
respectivo exercício, dar origem a novos poderes de uso. Quer dizer, ao vender algo de que sou
dono, poderei adquirir outras coisas que poderei usar segundo a minha vontade ( Brito 2010,
p.31).

Uma das principais implicações limitadoras da percepção vulgar de propriedade reside em nada
contribuir para a superação da dificuldade de visualização conceptual e reconhecimento político da
estreita relação entre propriedade e liberdade. Uma estreita relação, se bem que frequentemente negada,
por razões políticas, ao ponto de não ser possível a existência plena de uma sem o respeito da outra. Na
verdade, como escreve Lenhardt “…o direito de propriedade é o guardião de todos os outros direitos e a
sua ausência ou desrespeito inviabiliza o gozo da liberdade” (Lenhardt 2006, p.2).
Se esta íntima relação entre propriedade e liberdade for tão crucial para o desenvolvimento
económico e humano, como crescentemente defendem e demonstram teóricos e investigadores sobre o
papel das instituições sociais, poderá ser mais fácil perceber por que é que, em países como Moçambique,
os esforços políticos em impedir uma ou outra estão fortemente ligados à tentativa de destruir a outra
(Acemoglu & Robinson 2012; Lenhardt 2006). Como Lenhardt refere, não foi apenas no passado que a
inseparável relação entre propriedade e liberdade foi posta em causa. Em Moçambique, precisamente num
dos momentos mais simbólicos de afirmação de cidadania, a criação de um Estado Soberano e
Independência de uma administração estrangeira, os libertadores buscaram em Marx, Engels, Lenine e
tantos outros socialistas, a ideia de que a libertação da classe trabalhadora passaria necessariamente pela
abolição da propriedade privada dos meios de produção e, em particular, da propriedade burguesa

81
(Frelimo 1977, pp.66–74, 92–94; Lenhardt 2006, pp.2–3; Marx & Engels 1998, pp.14, 22, 25; Hayek
2010; Pires 2011).4
A generalizada desconsideração para com a propriedade privada ainda tão prevalecente no
imaginário público moçambicano não deriva principalmente do esforço abnegado do Partido Frelimo em
combater tanto as liberdades individuais como a propriedade do cidadão, seja ela privada ou
consuetudinária. Outros factores muito mais influentes contribuíram para a generalizada percepção da
propriedade como instrumento de opressão e favorecimento das elites abastadas, principalmente elites
estrangeiras, em vez de alicerce fundamental da liberdade individual, da prosperidade e da dignidade
humana. Parte desses factores derivam das crenças culturais colectivistas rurais, práticas linhageiras
comunitárias, em condições de baixa densidade populacional, da economia de subsistência precária e do
regime demográfico pré-transicional. Outra parte resulta do processo de colonização implementada, da
relação conflitual entre a economia de subsistência e a economia moderna capitalista (Abrahamsson &
Nilsson 1997, pp.182–194; Alfredo 2009; Coissoró 1965; Carvalho 2010, pp.238–240; Negrão 2003;
Negrão 2005).
Esta conjugação de factores permite compreender que líderes e governantes de facções políticas e
ideológicas tão diferentes, como a Frelimo e a Renamo, comunguem o mesmo cinismo e sentimento de
culpa, quando se trata de lidar com a propriedade privada sobre a terra – cinismo, porque na prática tais
líderes não praticam a ética altruísta em benefício do bem público que apregoam nos seus discursos; e
culpa, porque usam o Estado como meio para camuflar o poder e a segurança pessoal que através dele
buscam na apropriação dos recursos fundiários e financeiros públicos.
A Constituição e demais leis e dispositivos jurídicos fazem parte do conjunto das normas sociais
destinadas a regular os interesses das pessoas, com o propósito de prevenir, minimizar ou superar os
conflitos. Se não existissem conflitos inter-pessoais, como escreve Hoppe (2011, p.1), não haveria
necessidade de normas. “Uma norma que gera conflito, ao invés de ajudar a evitá-lo, é contrária ao
objectivo e às normas, ou seja, é uma norma disfuncional ou uma perversão” (Hoppe 2011, p.1).
Mas sobre a questão do conflito, sua origem e causas, também existem muitos equívocos.
Acredita-se frequentemente que os conflitos resultam do simples facto de pessoas diferentes possuírem
diferentes interesses e ideias; mas isto é falso, ou pelo menos muito incompleto, como tem argumentado
Hoppe, entre outros autores libertários. Não é da diversidade de interesses e ideias individuais que os
conflitos emergem. Os interesses e as crenças pessoais podem originar conflitos quando são postos em
acção ou associação, ou mesmo íntima ligação com objectos fisicamente controlados, ou seja, em bens

4
O filósofo socialista Pierre-Joseph Proudhon (1809-1865) conseguiu a proeza de afirmar simultaneamente que “a
propriedade é o roubo” e que “a propriedade é a liberdade” (Brito, 2010).

82
 5
económicos ou meios de acção disputados por diferentes pessoas. Assim, os conflitos são confrontos,
físicos ou comportamentais e sociais, em torno do controlo de um mesmo recurso ou estoque de
mercadorias. As pessoas confrontam-se ou entram em choque entre si porque querem usar os mesmos
bens ou mercadorias de maneiras diferentes e incompatíveis (Hoppe 2011, p.2).
É neste contexto que a propriedade joga um papel crucial, dependendo da forma como ela é
definida e defendida. No último meio século, a questão dos direitos de propriedade tem conquistado
crescente espaço na literatura económica. Coase (1960), Alchian e Demsetz (Alchian & Demsetz 1973;
2008), North (1981) Acemoglu e colegas (Acemoglu et al. 2003; Acemoglu & Robinson 2010; Acemoglu
et al. 2003; Acemoglu & Robinson 2012) têm apresentado contribuições seminais para o aprofundamento
do papel institucional da propriedade. Resumidamente, na moderna literatura sobre propriedade, o termo
"direitos de propriedade" apresenta dois significados distintos. Um significa, essencialmente, a
capacidade de desfrutar de um pedaço de propriedade. O outro significado, muito mais prevalecente e
antigo do que o anterior, diz respeito ao direito que o Estado adquire de atribuir (ou negar) a propriedade
a uma determinada pessoa (Barzel 1997; Alston & Mueller 2005; Cheung 1969; Fiani 2003; O’Driscoll-Jr
& Hoskins 2005).
Barzel (1997) designa o primeiro significado como "direito económico de propriedade” e o
segundo "direito legal de propriedade". Entre estes dois tipos de direitos, os direitos legais actuam
geralmente como meios para se atingir um fim, os direitos económicos são o fim em si, ou a finalidade
que as pessoas procuram alcançar (Barzel 1997; Alchian 2008). Esta distinção dos dois significados da
propriedade assume utilidade analítica e operacional, quando se pretende analisar e explicar as relações de
propriedade em países como Moçambique.
Os direitos de propriedade determinam os incentivos na utilização dos recursos, através do
conjunto de direitos formais e informais de utilização e transferência de recursos, incluindo desde o livre
acesso aberto a direitos privados devidamente especificados. Variam entre o acesso livre e um conjunto
de direitos privados totalmente especificados. Por acesso livre entende-se que qualquer pessoa pode usar
o activo, independentemente da maneira como o seu uso afecta o uso dos outros. A especificação
completa dos direitos de propriedade compreende um conjunto de direitos, nomeadamente: 1) Uso - Usar
o activo da forma que o usuário deseja, geralmente com a ressalva de que essa utilização não interfere
com a de alguém do direito de propriedade; 2) Exclusão - Excluir outros do uso do mesmo activo; 3)
Derivar rendimentos do activo; 4) Fruição - Vender o activo por decisão livre; 5) Disposição - o direito de
5
Como exemplificou Hoppe (2011, p.2), uma pessoa pode desejar que chova, enquanto outra deseje um dia de sol
radiante. São interesses contrários, mas porque nenhum dos dois controla o sol ou as nuvens, este tipo de conflito de
interesses não tem qualquer consequência prática. De igual modo, enquanto certas pessoas acreditam num
determinado Deus, outras acreditam em outras divindades; outras ainda, não acreditam em nenhuma, afirmando-se
como ateus. Se as diferenças de interesses e ideias se resumem apenas a isto, não existe motivo para que tais
diferenças tenham consequências práticas.

83
legar o activo para alguém de sua escolha, por doação ou herança. Entre o acesso livre e a propriedade
privada, existe uma série de direitos comuns ou comunitários. Direitos comuns distinguem-se do acesso
livre em vários sentidos. No uso comum, apenas um determinado grupo tem permissão de acesso ao
activo e os direitos de utilização pelos indivíduos, são circunscritos a certas regras. Por exemplo, um
grupo social, como uma aldeia, tribo ou associação do imóvel pode permitir aos seus membros colocar o
seu gado num pasto comum, mas limitar o número de bovinos que cada membro pode colocar nos
terrenos comuns (Alston & Mueller 2003; Alston 2005; Waldron 1985; Hardin 1998; Hardin 2011;
Alchian & Demsetz 1973; Ostrom 2011).

1.3 Propriedade, Cidadão e Estado

O sociólogo alemão Franz Oppenheimer, no livro intitulado O Estado (1908), publicado há mais de cem
anos, identificou duas formas fundamentalmente opostas de aquisição dos meios de satisfação dos nossos
desejos e, mais genericamente, riqueza: trabalhar e extorquir o produto do trabalho de outrem
(Oppenheimer 1908, pp.24–27).
À aquisição de riqueza por via da produção e da troca do trabalho próprio pelo equivalente do
produto do trabalho alheio, Oppenheimer chamou-lhe de “meios económicos”. Em outras palavras, os
direitos económicos de propriedade materializam-se por via da produção e da troca, dependendo para isso
da produtividade e da eficiência da utilização dos recursos.
À segunda forma de aquisição de riqueza - em vez de recorrer à produtividade, baseia-se no
confisco unilateral, no roubo da propriedade ou do produto alheio, através do uso da força -, Oppenheimer
chamou de “meios políticos”. Ou seja, os direitos políticos e administrativos podem alcançar seus
intentos, inclusive, permitir aos burocratas e políticos, na máquina estatal, acumular riqueza, recorrendo
ao confisco compulsivo e unilateral de bens e serviços, à transferência ou desvio da produção de uns
indivíduos ou grupos sociais para outros; à subtracção de parte da quantidade produzida, ou mesmo, à
redução dos incentivos ao produtor ao mínimo necessário para a sua subsistência precária.
Entretanto, Oppenheimer (1864-1943) não viveu a experiência do papel da ajuda financeira
internacional, no processo de aquisição ou redistribuição de riqueza, particularmente em nações sub-
desenvolvidas contemporâneas. Considerando o longo processo de ajuda internacional, no qual
Moçambique se encontra profundamente mergulhado há pelo menos três décadas, talvez seja mais realista
acrescentar uma terceira forma de aquisição de riqueza, às duas anteriores. Ou seja, pedir ajuda quer na
forma de puro donativo, quer na forma de endividamento, tem sido uma via importante de
enriquecimento, principalmente para as elites políticas que controlam o poder de Estado.

84
 A terceira forma, pedir ajuda ou esmola, baseia-se mais na dissimulação e persuasão pacífica, do
que propriamente na violência. Porém, a persuasão e dissimulação aplica-se a quem se pede (ao doador),
muitas vezes em nome do povo e dos desfavorecidos, após ou no decurso de processos políticos violentos
e destrutivos. É o caso de Moçambique, em que a ajuda internacional, solicitada pelo Estado
Moçambicano, em nome da recuperação dos efeitos do colonialismo, da guerra civil, (não admira que a
Frelimo recuse que é “guerra civil”; reconhecer isso implicaria aceitar parte da culpa da guerra dos 16
anos, entre 1976 e 1992) da crise internacional, das calamidades naturais, dos termos de troca, entre
outras justificações que sirvam para sensibilizar os doadores a fornecerem doações e proporciona-las a
custo zero ou muito subsidiado.
Sendo assim, qual é o papel do Estado em Moçambique? A resposta a esta questão depende do
que é entendido por Estado. Na perspectiva marxista da luta de classes, o Estado é entendido como o
instrumento da classe dominante, razão pela qual, para se procurar acabar com a exploração do homem
pelo homem e outras injustiças sociais, todos ou pelo menos os principais meios de produção, devem ser
centrados nas mãos do Estado (Marx & Engels 1998; FRELIMO 1975).
Numa perspectiva liberal, como a defendida por Oppenheimer (1908, p.27), o Estado é uma
“organização de meios políticos”. Uma implicação directa desta perspectiva é que tal organização só pode
existir, se a sociedade for capaz de produzir meios suficientes para sustentar uma máquina política e
administrativa não produtiva. Deste modo é possível perceber o papel coercivo, predatório e muitas vezes
parasita do Estado. Diferentemente da generalidade das organizações da sociedade, sobretudo as
organizações da sociedade civil (OSC), o Estado desfruta de um privilégio único. Cria mecanismos e
dispositivos legais, para coagir os cidadãos, de forma mais ou menos ‘pacífica’ a pagar impostos ou a dar
parte da sua riqueza.
Em Moçambique, nas duas últimas décadas, certos sectores da economia nacional recuperaram,
relativamente ao período da guerra civil, mas a maioria da população permaneceu predominantemente
dependente da economia de subsistência. A liberalização de certos instrumentos macro-económicos (e.g.
preços, juros, taxa de câmbio, entre outros) permitiu legitimar a informalidade, mas o Orçamento do
Estado continuou a depender cada vez mais dos doadores do que dos contribuintes moçambicanos.
No final da década de 1990, Moçambique tinha acumulado uma dívida externa insustentável e
praticamente impagável, razão pela qual acabaria por fazer parte do grupo de países altamente
endividados, que beneficiaram de um reescalonamento ou mesmo perdão da dívida. Por essa razão, o
autor deste texto tem designado o Estado Moçambicano como um Estado Falido mas não um Estado
Falhado. Apesar das palavras “falido”/ falência (bankrupt/ bankruptcy) e “falhado”/falhanço (failed/
failure) serem usadas de forma muito vulgarizada na linguagem comum, Francisco (2010, pp.41, 55–58)
procurou qualificá-las e operacionalizá-las do ponto de vista analítico e metodológico. De facto, no

85
contexto da análise económico-financeira, o termo “falência” (Bankrupcy – Failli) é geralmente aplicado
a situações falimentares ou de insolvência e incapacidade de cumprimento das obrigações financeiras para
com terceiros. Quando aplicado ao Estado, falência significa incapacidade de honrar as suas obrigações,
por as suas dívidas serem superiores às suas receitas, existindo pois um passivo superior ao activo. Por
seu turno, o termo “falhanço”, quando aplicado ao Estado, para além de incorporar as características de
insolvência ou falência, as funções básicas do Estado deixam de ser desempenhadas formalmente. Um
Estado Falhado é aquele que se torna incapaz de exercer o controlo físico do seu território ou o monopólio
na legitimidade da força (Francisco 2009; Francisco 2010, pp.41, 55–58; Francisco 2011; Francisco et al.
2011, pp.297–298, 301).
Moçambique não é um Estado Falhado, do ponto de vista dos critérios e indicadores do Índice de
Estados Falhados (Foreign Policy 2012), nem mesmo de outras metodologias de avaliação do nível de
estabilidade e vulnerabilidade da governação, serviços prestados ao cidadão e níveis de corrupção,
disfuncionalidade e informalidade. No entanto, apesar de não existir um índice internacional de Estado
Falido ou insolvente, propriamente dito, existem suficientes evidências testemunhando a natureza
falimentar do Estado Moçambicano em vários sentidos, nomeadamente, financeiro e económico.
Financeiramente, o Estado Moçambicano só tem conseguido honrar as suas obrigações perante os
credores internacionais, recorrendo à ajuda externa massiva e regular, no quadro da assistência fornecida
pelas Instituições de Bretton Woods.6

1.4 Regimes de Propriedade

Tendo em conta os três principais meios de aquisição de riqueza, atrás referidos, fica mais fácil entender
as relações sociais de propriedade como corporificação de uma multiplicidade de funções sociais,
políticas, ideológicas e culturais, para além da sua vulgar associação à apropriação de uma coisa, um
objecto ou mercadoria, para a mera subsistência e acumulação de riqueza. É precisamente tal
multiplicidade de funções que a Figura 1 ilustra, de forma sintética e gráfica. Neste polígono de cinco

6
Na escala de notação de risco ou ratings globais, Moçambique está longe de ser avaliado, pelas agências
internacionais de rating (Standard & Poor’s e Moody’s), como um ‘bom pagador’ e com capacidade para atender a
compromissos financeiros. A classificação de Moçambique tem sido de B+/Estável/B, correspondente à categoria
‘especulativo’, que também incluiu nações que declaram a moratória de suas dívidas. É sabido que as agências
internacionais de rating actuam no contexto do mercado capitalista formal, sem a devida consideração (pelo menos
explicitamente) da economia internacional mais ampla, nomeadamente a enorme ‘economia obscura’ (Napoleoni
2009). Apesar de as agências de rating usarem critérios controversos e falharem escandalosamente por vezes, a
verdade é que no actual mercado formal internacional, são elas que decidem qual o risco do país e os juros que
devem pagar. Moçambique, com uma economia nacional profundamente bazarconomizada e com um sector formal
muito dependente da ajuda externa, tem recebido uma avaliação generosa, escapando à classificação de
inadimplente ou falência, em maior ou menor grau (C e D), graças ao regular e substancial fluxo de ajuda externa
que assegura uma liquidez orçamental mínima para o funcionamento do Estado e de outras actividades económicas
(Francisco 2010, pp.41, 55–58; Francisco et al. 2011, pp.297–298, 301).

86
lados identificam-se cinco funções relevantes: Subsistência, acumulação (produtiva), património, poder e
prestígio ou simbólico.

Figura 1: Multiplicidade de Funções Sociais da Propriedade

Subsistência
1
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
Simbólico 0.3 Acumulação
0.2
0.1
0

Poder Património

Qualquer debate sobre questões agrárias e fundiárias em Moçambique que não explicite,
minimamente, o papel atribuído pelos diversos actores a cada uma das cinco funções identificadas na
Figura 1, só marginalmente contribuirá para a correcta compreensão das controvérsias e divergências de
posições.
Cada uma das funções do pentágono representada na Figura 1, merecia uma descrição extensiva
que aqui não é possível apresentar. No entanto, resumidamente, vale a pena identificar o essencial sobre
cada função, considerando-as no sentido dos ponteiros do relógio.
Subsistência – Função produtiva essencial para a sobrevivência da maioria da população moçambicana, a
qual encontra, na ocupação e apropriação da terra e dos seus recursos naturais, a via para garantir a
produção agrícola e pecuária para a sua subsistência (Rand 1964, p.13; Rodrigues 2000, pp.20, 38, 112).
Acumulação – Segunda função produtiva, essencial para a sobrevivência, mas, diferentemente da
reprodução primária da função de subsistência, permite ir além da subsistência ao expandir a riqueza
produtiva e contribuir para o crescimento económico (Mosca 2012, pp.3–7; Rodrigues 2000, pp.19–22).
Património – A função patrimonial da propriedade da terra desempenha uma posição central na
estruturação de hierarquia das sociedades rurais pré-modernas, nas quais os direitos de monopólio que a

87
propriedade da terra confere sobre um recurso central no processo de acumulação agrícola, estruturam a
configuração das classes sociais nas sociedades e asseguram a sua reprodução, através de processos
complexos de sucessão e transmissão do património. Nas sociedades modernas, os activos patrimoniais,
colocados em segurança, podem ser mobilizados em situações de crise ou para assegurar o sustento na
velhice (Mendes et al. 2008; Mosca 2012, pp.2–3; Poulter 2012; Rodrigues 2000, pp.19–21).
Simbólico – Instrumento de regulação social, onde a propriedade manifesta uma forma de valor, para
além do valor monetário e material. No domínio do simbólico, destaca-se, por exemplo, o papel do
prestígio nas relações sociais (Quadros 2003, pp.48–49; Rodrigues 2000, pp.20, 46, 110–112).
Poder – O poder sobre um território é um valor central para os actores políticos, por vezes, muito mais
valioso que o valor monetário acumulado através da produção ou de activos patrimoniais. Quem possui o
direito de propriedade possui o controlo sobre os fluxos de benefícios tanto materiais como sociais e
políticos. Segundo Alfredo (2009, p. 31), a opção pela nacionalização da terra em Moçambique assentou
em princípios políticos com objectivos de afirmação da soberania do Estado. De igual modo, se o
indivíduo não possui o direito de herança, doação, venda, hipoteca ou penhora, na prática significa que
não é dono do activo (Calengo 2005, p.152; Firmin-Sellers 1995; Ribeiro 2006; Ribeiro 2011; Hanlon
2002; Mosca 2012, pp.11–14; Rodrigues 2000, pp.37, 40, 42–43).
As relações sociais de propriedade entre um indivíduo, o objecto de posse e o resto da sociedade
são tratadas pela teoria dos direitos de propriedade como um pacote (bundle) de direitos, contraponto à
noção vulgar que identifica a propriedade como a coisa possuída, se bem que autores como Jasay (2006)
questionem a ideia de que a propriedade precise de “direitos” para se justificar. As interrogações de Jasay
são particularmente importantes para esta reflexão: quantos elementos se podem remover do pacote
(bundle), sem que o resto deixe de representar a propriedade e serão alguns elementos mais essenciais do
que outros? Quantos direitos pode o Governo remover do pacote (bundle) para que o pacote permaneça
propriedade e o Governo continue a ser considerado seu protector?
Deste modo, o direito de propriedade é subdividido num número (teoricamente elevado) de
direitos que caracterizam todas as potenciais relações entre um indivíduo e o resto da sociedade
relativamente ao objecto da propriedade. Certos autores propõem uma lista, mais ou menos longa de
direitos standard integrantes da propriedade privada: direito à posse exclusiva (excluindo os outros);
direito ao uso e satisfação pessoal; direito a gerir o uso através de terceiros; direito ao benefício resultante
do uso; direito ao valor (seja através de alienação, consumo ou destruição); direito à segurança; direito ao
poder de transmissão através de doação, venda ou transmissão hereditária; direito a não existência de
limitações a qualquer destes direitos; direito à obrigação de usar o objecto de forma que não prejudique
outros; a possibilidade de o hipotecar e por fim, direitos residuais, correspondendo a direitos omissos
detidos por outros (Rodrigues 2000, p.42; Scatasta et al. 2008).

88
 Tabela 1: Quatro Tipos de Regimes de Propriedade
Indivíduos têm o direito de proceder a utilizações socialmente aceites e têm o dever de
Propriedade absterem-se de usos socialmente inaceitáveis. Os outros (chamados não -proprietários) têm
privada o dever de se absterem de usos socialmente aceitáveis e têm o direito de esperar que
ocorram apenas usos socialmente aceitáveis.
Consiste, tal como no regime de propriedade privada, no direito de excluir todos os outros
do uso de um recurso, com a diferença de que, neste caso, os direitos não são atribuídos a
um indivíduo, mas partilhados por um grupo de co-proprietários. O grupo de gestão (os
Propriedade
proprietários) tem direito a excluir os não-membros e os não-membros têm o dever de
Comum
obedecer à exclusão. Os co-proprietários da gestão do recurso, devidamente definido no
espaço, composição e interesses comuns, têm direitos e obrigações com respeito às taxas
de utilização e manutenção da coisa possuída.
A propriedade e o controlo do uso dos recursos são exercidos directamente pelo Estado.
Várias possibilidades de regulação do uso dos recursos existem, desde a cedência e
permissão do uso e aproveitamento aos indivíduos, empresas ou comunidades mediante
Propriedade
condições, ou o estado promove directamente o seu uso através de agências
Estatal
governamentais. Por imperativo da lei, os indivíduos são obrigados a observar as regras de
uso determinadas pelo controlo da agência de gestão estatal, enquanto as agências
governamentais têm o direito de determinar as regras de uso e acesso.
Corresponde à ausência de definição de direitos. Não há demarcação de privilégios nem de
obrigações relativamente a ninguém, estando o recurso disponível para todos. É pois uma
situação de não propriedade. Nenhum grupo definido de usuários ou proprietários e fluxo
Livre de benefício está disponível para qualquer pessoa. Os indivíduos têm tanto o privilégio
Acesso ou como nenhum direito com respeito às taxas de utilização e manutenção do activo. O activo
Não- é um recurso de acesso aberto. A oposição com o regime de propriedade em comum é
propriedade nítida: neste existe uma relação social entre os detentores dos direitos e o resto da
sociedade relativamente a um recurso bem definido, bem como relações sociais claras,
estruturas de poder e mecanismos de regulação entre os membros que partilham
simultaneamente os direitos relativamente a esse recurso.

Fonte: Bromley, 1991, in Veeman & Politylo (2001); Demsetz (1967); Rodrigues (2000, pp.41–48).

A distinção entre os vários regimes de propriedade não comporta os arranjos institucionais e os

mecanismos de gestão associados a cada um e que interliga os diferentes regimes de propriedade. Neste
contexto, como advertiu Hardin (2003), para que a distinção entre o bom e mau da sociedade e questões
de responsabilização individual não se convertam num debate improdutivo, devemos colocar a seguinte
questão dupla: Quem Beneficia? Quem paga?
Sem responder a estas duas questões, não se entende o sistema político-económico de distribuição
dos recursos. Cada acção individual e social implica geralmente consequências que se manifestam por
ganhos (lucro) e custos (perda). A forma como os lucros e perdas se distribuem pode ser compreendida,
defendeu ainda Hardin (2003) analisando as relações de distribuição em torno de três verbos alternativos
associados aos regimes de propriedade listados na Tabela 1: privatizar (quando os benefícios e os custos

89
são assumidos simultaneamente pela entidade individual ou colectiva), comunizar (quando os benefícios e
os custos se distribuem ou dispersam pela população de forma descontrolada) e socializar (quando os
benefícios e os custos são distribuídos de forma desigual pelos gestores no grupo que é dono do recurso).
Recentemente, o autor deste trabalho inspirou-se nesta dupla questão de Hardin para debater a
problemática da tragédia dos comuns em Moçambique, com incidência para as cidades de Maputo
(Francisco 2012c) e de Quelimane (Francisco 2012b).

1.5 Regimes de Propriedade Moçambicanos

Ao longo de quase quatro décadas, Moçambique tem acumulado uma experiência sem precedentes na sua
história, caracterizada pela imposição de um Estado que se pretende moderno, mas é declarado
constitucionalmente único e exclusivo proprietário da terra de todo o território do País. Uma experiência
de exercício hegemónico de um monopólio fundiário, implicando a subordinação dos vários regimes de
propriedade praticados pela população moçambicana. Quando se fala de vários regimes de propriedade,
significa o conjunto de regimes identificados na Tabela 1: regime de propriedade comum; o regime
comunitário ou consuetudinário; o regime de propriedade privada e regime de livre acesso.
Desde que Moçambique se tornou independente, em 1975, os seus regimes de propriedade, reais,
de facto, e também de jure, têm sido reduzidos, do ponto de vista do direito constitucional prevalecente, a
simples direitos de uso e aproveitamento; ou seja, meros direitos de posse, em vez de verdadeiros direitos
de propriedade.
A Figura 2 fornece uma visualização gráfica da descrição anterior dos regimes de propriedade,
considerando os regimes de propriedades moçambicanos num contexto comparativo mais amplo da região
da África Austral. É visível, na Figura 2, que a apropriação individual e privada constitui ainda a parte
menor dos regimes de propriedade, em termos proporcionais e de cobertura do território nacional. Isto
acontece tanto em Moçambique como na maioria dos países vizinhos, excepto na África do Sul (72%),
Namíbia (44%), Suazilândia (40%) e Zimbabwe (36%).

90
 Figura 2: Principais Regimes Fundiários em Moçambique Comparados
com Outros Países da África Austral,1999-2000
100 1.000

Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) 1999

90 0.900
(Percentagem do Território Nacional)

80 Costumeiro/ Consuetudinário 0.800

70 0.700

60 IDH1999 0.600

50 0.500

40 0.400
72
30 0.300
44
20 36 40 0.200

10 Estatal/Público Privada 0.100

3 4 5 3 2 5 5
0 0.000

Países da África Austral

Privado Estatal Constumeira IDH1999
Fonte: ECA/SA/EGM.Land.2003; Garcia, 2004;Hanlon, 2011; UNDP, 20004

Na maioria dos países da África Austral, os dois principais sistemas de direitos de apropriação que
governam o acesso e o uso da terra são o sistema estatal e o sistema consuetudinário. Só na África do Sul
é que o sistema de propriedade privada é dominante, ocupando mais de 70% do território nacional. No
Lesoto, a percentagem de 95% no sistema costumeiro incluiu os arrendamentos em áreas urbanas, mas
convém referir que toda a terra é posta à confiança e protecção do monarca. Moçambique, considerando a
sobreposição de direitos (legal e legítimo), deveria apresentar uma percentagem acima de 180%: o Estado
assume-se, nos termos da lei vigente, proprietário de 100% da terra, mas na realidade nem 20% controla
efectivamente (ECA/SA/EGM.Land 2003; Francisco & Paulo 2006).
As categorias usadas na Figura 2, para efeitos de representação gráfica, devem ser vistas como
muito imperfeitas, porque não tomam em conta a sobreposição de direitos; não é claro onde começa a
terra comunitária e onde começa o acesso livre, mas, de vez em quando, surgem declarações como “Não
existe ‘terra sem dono’ (Hanlon 2002, p.18). Assim, opara o caso de Moçambique, em vez de se usar os
dados das fontes iniciais na Figura 2, optou-se pelas estimativas de Hanlon (2011a, p.3), baseadas no
cruzamento de várias fontes mais representativas.
Quanto ao Botswana, a propriedade privada apresenta-se com uma percentagem de apenas cinco
por cento, valor que não reflecte a segurança efectiva garantida aos direitos privados, mesmo que
revestidos ou misturados com a categoria híbrida de propriedade comunitária. Botswana tem sido
reconhecido internacionalmente, pela forma como garante e protege os direitos de propriedade privada

91
(Acemoglu et al. 2001a; Acemoglu et al. 2003; Acemoglu & Robinson 2010; Acemoglu & Robinson
2012).
Ainda sobre a Figura 2 uma observação adicional merece ser acrescentada. Comparando a linha
em tracejado, representando o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) com a composição dos regimes
de propriedade, verifica-se uma certa correlação positiva entre o regime de propriedade privada e o IDH.
Ou seja, quanto maior é a proporção da propriedade privada, maior é o desenvolvimento humano do país.

1.6 Propriedade e Constituição Económica

O conjunto de normas e princípios relativos à economia, configurado no que aqui se designa por
Constituição Económica, estabelece os princípios definidores do uso da propriedade, principalmente, os
princípios explícitos relacionados com a sua função na alocação dos bens e dos recursos, para fins de
subsistência, produção e património. De igual modo, nem que seja de forma implícita ou indirecta, os
princípios constitucionais acabam por estabelecer e determinar as relações de propriedade concernentes
ao poder e prestígio dos actores da sociedade.
E aqui está um domínio central em qualquer Constituição Económica. Como é que ela define as
várias formas de organização da estrutura de direitos e obrigações que caracterizam a relação entre os
indivíduos vis-à-vis Estado, relativamente a um particular recurso? Como se define a Constituição
Económica, especificamente, sobre os regimes de propriedade prevalecentes na sociedade moçambicana,
sintetizados na Tabela 1?

2. Evolução da Constituição Económica Moçambicana

Se o escritor moçambicano Mia Couto estiver certo, ao afirmar, algures, que em vez de escangalhar o
Aparelho de Estado Colonial, como se proclamava repetidamente nos primeiros anos de independência, o
que se fez foi, basicamente, escangalhar o estado do Aparelho, isto por si só justificaria abordar a
evolução da Constituição económica tendo em conta o período anterior a 1975.
Por razões de espaço, a presente reflexão circunscreve-se à evolução da Constituição económica
moçambicana, apenas no período do Estado Soberano, ou seja, desde a Independência de Moçambique
em 1975. Esta opção pode incorrer no erro muito comum de se assumir que o Estado Soberano herdou do
passado, unicamente, obstáculos, dificuldades e problemas tais que o partido no poder desmantelou por
completo a máquina administrativa e burocrática de governação, tendo criado um novo Estado do nada.
Todavia, é sabido que o Estado Soberano começou por reconhecer a configuração fronteiriça, o Estado

92
unitário, a máquina administrativa, a língua oficial de comunicação, o sistema legal e de funcionalismo
público, para só citar algumas das características, definidas e desenvolvidas pelo Estado colonial entre
1891 e 1974. De igual modo, Waty (2011, p.112) tem razão em destacar, na sua periodização da
Constituição da República de Moçambique, o período de pré-Constituição Económica do Governo de
Transição entre 20 de Setembro de 1974 e 25 de Junho de 1975. Período no qual foram introduzidos
alguns princípios, normas e instituições novas, incluindo “disposições limitativas ou restritivas do direito
de propriedade” e “disposições tendentes a estabelecer uma reforma agrária”.
O desprezo pela evolução histórica e características dos regimes de propriedade, configurados ao
longo dos 83 anos de Estado colonial, poderá ter contribuído, sobremaneira, para o fracasso das opções
políticas revolucionárias e radicais, no período posterior à independência. Num outro contexto, com mais
espaço, tempo e oportunidade para aprofundar esta análise, o mais correcto seria retroceder ao período
anterior à Independência, com destaque para os acontecimentos relevantes no período decorrente do
nascimento do Estado moderno em 1891; período que estabeleceu os pilares da Administração Pública e
do Estado moderno em edificação desde 1975 (Francisco 2010, pp.57 –58).

2.1 Constituição da República de 1975

A Constituição da República Popular de Moçambique (CRPM75) entrou em vigor aquando da
proclamação da independência nacional, a 25 de Junho de 1975, tendo sido finalizada e definida pelo
Comité Central da Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO), em sessão realizada na praia do
Tofo, Província de Inhambane.7 A partir de 1978 a responsabilidade pela revisão constitucional passou
para a Assembleia Popular, com poderes constituintes, mas, na prática, a liderança do Partido Frelimo
manteve um forte controlo das mudanças constitucionais realizadas nos anos seguintes.
A CRPM75 consagrou postulados constitucionais de âmbito da soberania do Estado e do domínio
económico, assente na ideologia e projecto constitucional da então FRELIMO, dos quais merecem
particular destaque as seguintes características jurídico-económicas:

 Tendo como um dos objectivos fundamentais “a eliminação das estruturas de opressão e exploração
coloniais... e a luta contínua contra o colonialismo e o imperialismo”, foi estabelecida na República
Popular de Moçambique (RPM) um Estado de democracia popular e uma economia marcadamente
socializante, onde o partido no poder declarou propor-se eliminar a acumulação produtiva privada e
proceder à redistribuição da riqueza. O Relatório do Comité Central ao III Congresso da Frelimo de
1977 afirmava, a este propósito: “Os objectivos finais fixados na Constituição da República Popular

7
Por isso Waty (2011, pp.103, 114 –118) designa a CRPM75 de “Constituição do Tofo”.

93
 de Moçambique são, na sua essência, a edificação das bases política, ideológica, científica e material
da sociedade socialista” (FRELIMO 1975; Frelimo 1977, pp.57–58; Sal & Caldeira n.d.; Waty 2011,
p.115).

 O legislador, na altura, o Comité Central da Frelimo, declarou o Estado Moçambicano legalmente

único e exclusivo proprietário da terra em Moçambique, abrangendo todo o território constituído pelo
Estado colonial e reconhecido internacionalmente, desde a última década do Século XIX,
correspondente a 799.380 Km2; ou seja, cerca de 80 milhões de hectares, dos quais se estima que 36
milhões de hectares (45%) compreendam a terra potencialmente arável (DSPIE 1973, pp.1–4; Hanlon
2011a, p.3; MPD 2012, p.20; MPD 2007, pp.8, 11). Em outras palavras, após a Independência
Nacional o património fundiário tornou-se propriedade estatal, sendo a sua alocação e gestão da
directa responsabilidade do Estado.
Segundo Sal & Caldeira (N.d., p.1), a CRPM75 sofreu seis alterações pontuais, designadamente:
em 1976, em 1977, 1978, 1982, 1984 e em 1986. Todas estas alterações visaram, essencialmente, a
organização política do Estado, não tendo havido alterações dignas de referência à Constituição
económica.
Em conformidade com a CRPM75 e visando defender a ordem económica do Estado, a então
Assembleia Popular aprovou a Lei n.º 5/82, de 9 de Junho, mais conhecida como “Lei de Defesa da
Economia”, que definia infracções anti-económicas, impondo as respectivas sanções administrativas e
penais. A Lei de Defesa da Economia foi posteriormente reformulada pela Lei n.º 9/87, de 19 de
Setembro, que, além de ampliar o âmbito das infracções, agravou algumas das penas anteriormente
previstas (Conselho Constitucional 2007).
Em resumo, quatro pontos, relativos à propriedade na CRPM75, merecem ser destacados, no
âmbito desta reflexão. Primeiro, a CRPM75 conferiu reconhecimento legal à expropriação da propriedade
privada do cidadão moçambicano, com particular incidência para os direitos costumeiros ou
consuetudinários, os quais foram pura e simplesmente ignorados no texto constitucional da 1ª República.
Esta negação dos regimes de propriedade praticados pelos cidadãos, aquando da independência,
representou uma clara violação de um dos princípios básicos dos Direitos Humanos que o texto
constitucional, no seu Artigo 8º, declarava reconhecer ao afirmar: “A República Popular de Moçambique
reconhece a Carta dos Direitos e Deveres Económicos dos Estados adoptada pela XXIX Sessão da
Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas” (UN 1948; Alchian 2008).8 Em outras palavras, o
suposto objectivo e papel de indispensável fornecedor de segurança e protecção do Estado foi negado na

8
Segundo a Declaração Universal dos Direitos Humanos, Artigo XVII (UN 1948): “1.Toda pessoa tem direito à
propriedade, só ou em sociedade com outros. 2.Ninguém será arbitrariamente privado de sua propriedade”.

94
CRPM75, ao restringir-se o reconhecimento apenas à propriedade pessoal (Artigo 12), o que,
historicamente, representa um retrocesso pelo facto de, apenas, garantir o respeito pela propriedade
privada no estágio familiar tribal primitivo (Engels 1891; Hoppe 2012, p.4). Waty (2011, pp.117–118)
admite que a CRPM75 assenta numa contradição de princípios que a revisão de 90 viria a minorar, sem a
evitar completamente, mas desvaloriza tal contradição. Para além de considerar esta Constituição “muito
sóbria, quanto a normas concernentes à economia”, adianta que a sua contradição “perante a teoria
interpretativa e a aplicativa não prejudicou o seu curso, tendo, em face dos conflitos, prevalecido o
princípio socialista (titubeante)” (Waty 2011, pp.117–118).
Segundo, um Índice de Direitos de Propriedade, recentemente criado por Luiz et al. (2011, p.15),
sintetiza, graficamente, pouco mais de um século do processo de implementação de políticas fundiárias
formais.9 Apesar de este índice cobrir apenas a lei escrita, significando que, em muitos casos, pode não
coincidir e captar o direito de facto, praticado na vida quotidiana, ele tem o mérito de fornecer uma
imagem sintética e gráfica sobre praticamente todo o período de exercício do Estado moderno, desde que
ele nasceu formalmente em 1891 até 2005 (último ano na série de dados do estudo).
Como ilustra a Figura 3, a primeira década de independência foi a mais problemática, do ponto de
vista dos direitos de propriedade dos cidadãos, principalmente em relação aos direitos consuetudinários
ou costumeiros. A adopção formal do Marxismo-Leninismo resultou, pelo menos na década 1974-1984,
numa flagrante repressão e ataque à propriedade privada sobre os bens imóveis, fundiários e imobiliários.
A representação gráfica na Figura 3 é consistente com o que muitas fontes literárias qualitativas
testemunham em linguagem narrativa (Andrade et al. 1998, pp.132–136; Coissoró 1965, pp.429–435;
Coissoró 1984, p.78; Newitt 1997, pp.473–478).10 A este respeito, Waty (2011, p.118) considera que a
estrutura de propriedade dos meios de produção mereceu uma solução compromissória, ao admitir-se uma
certa coexistência da propriedade pessoal, privada, cooperativa e pública, com tendencial supressão do
sector privado. “Dito de outro modo, há uma evidente restrição, muito significativa, às instituições
fundamentais do capitalismo, como a propriedade privada e a liberdade económica”, admite Waty (2011,
p.118). O que é surpreendente é que este autor não note que pior do que a restrição explícita à propriedade

9
Este Índice de Luiz et al. (2011) compreende sete categorias, respectivamente: direito à posse; direito ao uso;
direito à gestão; direito ao capital; direito à segurança; direito de transmissibilidade; e responsabilidade de execução.
10
“Se, durante séculos, os direitos tradicionais tinham sido ignorados, negligenciados ou deformados, qualquer
perito imparcial poderia facilmente registar a profunda transformação que teve lugar na administração da Justiça,
depois de 1961; a rápida evolução dos direitos locais, através da mistura de direito comum com a essência de muitas
instituições africanas. Quando em 1974-75, o Estado Português retirou-se de África, deixou por toda a parte um
rastro profundo deste esforço de modernização. Os escritos de administradores e especialistas em direito e,
especialmente, - o Registo da Administração, constituem testemunhos vivos e eloquentes de tal esforço” (tradução
do autor (Coissoró 1984, p.78).

95
privada foi, de facto, a total exclusão da propriedade mais generalizada em Moçambique, a
consuetudinária e comunitária.
O terceiro ponto diz respeito ao impacto que as políticas de nacionalização, repetidamente
proclamadas como “grandes conquistas revolucionárias” (Frelimo 1977, p.66), tiveram no colapso da
economia nacional em geral e no retrocesso da economia rural, em particular, resultando na quase total
destruição da economia empresarial privada e destabilização profunda do processo de monetarização
formal da economia camponesa. Os camponeses foram empurrados para a economia de subsistência
precária, sendo forçados a depender de mecanismos rudimentares e informais de troca simples e directa,
típica de uma economia mercantil simples e primitiva. A produção agrícola per capita retrocedeu para
níveis inferiores ao período anterior à 2ª Guerra Mundial (Abrahamsson & Nilsson 1994, pp.56–59;
Francisco 2002; MPD 2007, p.11).

Figura 3: Índice de Direitos de Propriedade em Moçambique, 1990-2005

Fonte: Luiz et al. 2011, p.15

Um quarto ponto importante diz respeito à natureza das disposições constitucionais sobre a terra,
nomeadamente, a nacionalização da terra. Contrariamente à vulgar interpretação e justificação da
nacionalização da terra, em vez de uma reforma agrária com propósitos redistributivos, a favor dos

96
camponeses, na realidade, o monopólio estatal da terra visou criar um novo regime de propriedade. Esta
distinção, entre nacionalizar com o objectivo de criar uma propriedade estatal hegemónica e uma
expropriação agrária com o objectivo de redistribuição do direito de propriedade sobre os solos, de forma
mais equitativa e justa, é muito importante para se perceber os avanços e recuos posteriores, nas
Constituições de 1990 e de 2004. Em outras palavras, se a nacionalização da terra visasse uma
expropriação no sentido de reforma agrária, com o objectivo de efectivamente proporcionar condições aos
camponeses para se tornarem donos da sua terra, o processo de mudanças rurais teria certamente seguido
a linha da antiga noção romana da lex agraria; isto é, da lei que visava uma redistribuição da terra pública
pelas classes mais desfavorecidas ( Brito 2010, p.114) . Mas não foi o que aconteceu. Depressa se
percebeu que a nacionalização da terra visava uma nova constituição da propriedade, razão pela qual os
activos fundiários e imobiliários foram confiscados aos regimes de propriedade privada e comunitária
para se converterem em propriedade do Estado. Sobre isto, tanto o texto constitucional como documentos
subsequentes do Partido Frelimo não deixam margem para dúvidas:

“A liquidação da propriedade da terra foi o primeiro passo fundamental na transformação das

relações sociais de produção no nosso País… Eliminou a possibilidade de especulação sobre
os terrenos de construção… Constituiu o início da socialização do campo” (Frelimo 1977,
p.66).

Logo nos primeiros anos de independência, ficou claro, para os pequenos produtores individuais e
familiares, que a expropriação da terra dos colonos visava torná-la propriedade do Estado, em vez de
redistribuí-la em benefício dos produtores que tinham sido discriminados no período colonial
(Abrahamsson & Nilsson 1994, pp.215–220; Valá 2003, pp.89–105). “Em 1980”, escreveu Valá (2003,
p.105), “a população já olhava doutra forma para a acção governativa. Não eram raros os casos de
agricultores, que diante das políticas e acções do Governo da pós-independência, recordavam com
nostalgia o período colonial”. Como adianta Valá, esta posição era compartilhada por quase todos os
agricultores que ocupavam terras do regadio durante o período do Colonato do Chókwè.11

Aquando da discussão do Projecto da Lei de Terras de 1979 pela Assembleia Popular, o deputado
Teodato Hunguana reconhecia que a nacionalização da terra, designada como a tomada da terra pelo povo
moçambicano, “não foi o resultado duma reforma agrária, mas o culminar revolucionário da Luta de
Libertação Nacional, tal como em Outubro, em tempo de Vladimir Illitch Ulianov, mais conhecido por
Lenine” (Quadros 2004, p.36).

11
“…mais consideração por nós tiveram os colonos portugueses que apenas nos concederam uma porção de terra
reduzida (não a quantidade desejada); o nosso governo retirou-nos até a terra que os portugueses (colonialistas,
exploradores) nos haviam cedido” (Valá 2003, p.102).

97
2.2 Constituição da República de 1990
A Constituição da República de Moçambique de 1990 (CRM90) introduziu alterações suficientemente
profundas, praticamente, em todos os campos da vida do País, para merecer a designação de 2ª República
de Moçambique independente (Assembleia Popular 1990).12
Parte das mudanças visou formalizar transformações de ordem económica, iniciadas a partir
1984, ano em que o Estado Moçambicano aderiu, formalmente, às Instituições de Bretton Woods,
solicitando a ajuda financeira e técnica internacional (Francisco 2010; Francisco 2012e; Francisco 2012f;
Waty 2011, pp.119 –121). Resumidamente, destacam-se os seguintes aspectos mais marcantes na
CRM90:
 Para além de se abrir ao modelo de Estado de Direito, a CRM90 descriminalizou o mercado privado,
substituiu o sistema de economia centralmente planificada e socialista: “A ordem económica da
República de Moçambique assenta na valorização do trabalho, nas forças do mercado, na iniciativa
dos agentes económicos, na participação de todos os tipos de propriedade e na acção do Estado como
regulador e promotor do crescimento e desenvolvimento económico e social, visando a satisfação das
necessidades básicas da população e a promoção do bem-estar social” (Artigo 41, No 1).
 No seu Capítulo III, “Direitos e deveres económicos e sociais”, o Artigo 86 da CRM90 declarou: “O
Estado reconhece e garante o direito de propriedade”. Se bem que referido num sentido genérico e
abrangente, tratou-se de um importante passo relativamente à Constituição de 1975 que, apenas,
reconhecia e garantia a propriedade pessoal. A questão do carácter genérico e indefinido do termo
“direito de propriedade” é importante sublinhar, por duas razões: por um lado, na década de 1990 a
própria liderança política já se mostrava preocupada em procurar reconhecimento e protecção para os
bens corpóreos que tinha adquirido, principalmente, os bens imóveis adquiridos na sequência da
expropriação e confisco decorrentes das nacionalizações de 1975 e 1976. A nível habitacional urbano,
tanto os antigos proprietários moçambicanos expropriados como os novos inquilinos reivindicavam o
reconhecimento da sua ocupação e a manutenção que vinham realizando, pelo facto da entidade
estatal responsável, Administração do Parque Imobiliário (APIE), ser incapaz de o fazer. Em
contrapartida, o reconhecimento genérico do direito de propriedade (Artigo 86) foi precedido de

12
Hunguana (2010) levanta dúvidas sobre a validade da designação de “2ª República”. Ainda que profunda e
radical, defendeu, recentemente, Hunguana (2010, p.2), a ruptura produzida pela Constituição de 1990 foi realizada
pela mesma força política que dominou no regime anterior, a qual, por seu turno, continuou a dominar no novo
regime. Este argumento pressupõe um critério de República mais rigoroso do que a designação de “2ª República”
parece sugerir, mas um critério talvez demasiado academicista para o contexto político-jurídico da realidade
moçambicana. A ruptura radical gerada pela CRM90 não foi mérito da força política dominante, mas ao se ter
antecipado e ter evitado o colapso total, reconhecidamente, conseguiu reconquistar a iniciativa e vantagem
competitiva por parte do partido no poder.

98
 vários artigos que explicitamente negavam tal direito para activos cruciais como a terra e outros
recursos naturais, nomeadamente, os Artigos 35 e 36.13
 O Artigo 47 estabelecia competir ao Estado determinar as condições de uso e aproveitamento da terra,
permitido “… às pessoas singulares ou colectivas tendo em conta o seu fim social”. Um terceiro
parágrafo, ainda no Artigo 47, determinava competir à lei estabelecer os termos em que se operava a
criação de direitos sobre a terra em benefício dos utilizadores e produtores directos, “não se
permitindo que tais direitos sirvam para favorecer situações de domínio económico ou privilégio em
detrimento da maioria dos cidadãos”.
 Talvez a mudança mais significativa na CRM90 seja o reconhecimento legal da legitimidade das
práticas costumeiras comunitárias, no que o texto constitucional designa por “papel fundamental do
sector familiar” (Artigo 42); uma importante diferença do tipo de encorajamento da CRPM75 para
que os camponeses e trabalhadores individuais se organizassem em formas colectivas de produção. O
reconhecimento do direito de uso e aproveitamento representou um passo fundamental, em direcção
ao reconhecimento legal da legitimidade da ocupação espontânea dos camponeses, na perspectiva
Lockeana sobre o direito de propriedade, por via da conjugação da ocupação original, misturada com
o trabalho investido pelas pessoas na terra (Pires 2011; Jasay 2006). A reforçar este importante passo,
a CRM90 proclamou, também, o reconhecimento, na titularização do direito de uso e aproveitamento
da terra, dos “direitos adquiridos por herança ou ocupação, salvo havendo reserva legal ou se a terra
tiver sido legalmente atribuída a outra pessoa ou entidade” (Artigo 48).
 O Estado substituiu a aspiração pelo controlo directo dos principais meios de produção, por um
intervencionismo reconhecedor da coexistência entre diferentes regimes de propriedade,
nomeadamente, coexistência entre o privado e o consuetudinário, mas complementado por vários
instrumentos legais e administrativos dirigistas, centralizadores e controladores. A “acção do Estado
como regulador e promotor do crescimento e desenvolvimento económico e social…” (Artigo 41)
concretiza-se sobretudo através da propriedade estatal e mista, com destaque para o facto de que o
Estado mantém o monopólio estatal sobre a terra e outros recursos naturais Francisco 2012f; (Sal &
Caldeira, n.d).
A CRM de 1990 sofreu alterações pontuais, duas vezes em 1992 e uma em 1996, sendo a última
de algum modo relevante para Constituição económica, pelo facto de introduzir, no texto constitucional,

13
Artigo 35: “Os recursos naturais situados no solo e no subsolo, nas águas interiores, no mar territorial, na
plataforma continental e na zona económica exclusiva são propriedade do Estado”. Artigo 46: “1. A terra é
propriedade do Estado. 2. A terra não pode ser vendida, ou por qualquer outra forma alienada, nem hipotecada ou
penhorada. 3. Como meio universal de criação da riqueza e do bem-estar social, o uso e aproveitamento da terra é
direito de todo o povo moçambicano.”

99
princípios e disposições sobre o Poder Local, visando a descentralização do poder através da criação de
órgãos locais com competências e poderes de decisão próprios, entre outras.
Apesar das mutações verificadas na CRM90, a Lei de Defesa da Economia manteve a sua
vigência, “facto que poderia levar a supor que a mesma guardava, nos seus aspectos essenciais, uma
relação positiva com a nova Constituição, nos termos previstos no artigo 209: ‘A legislação anterior, no
que não for contrário à Constituição, mantém-se em vigor até que seja modificada ou revogada’”
(Conselho Constitucional 2007).
Em resumo, na CRM90, três pontos demarcam-na significativamente da CRPM75 e outros três
mantêm e reproduzem o espírito da primeira Constituição de Moçambique pós -Independente. Sobre as
diferenças:
Primeiro, o Partido Frelimo deixou de se afirmar como “força dirigente do Estado e da
Sociedade” (Artigo 3º, CRPM75).
Segundo, na CRM90 “O Estado reconhece e garante o direito de propriedade”; e “A expropriação
só pode ter lugar por causa de necessidade, utilidade ou interesse públicos, definidos nos termos da lei e
dá lugar a justa indemnização” (Artigo 86). Neste ponto, como acima foi sublinhado, o reconhecimento e
garantia dos direitos de ocupação da terra pelos cidadãos foi um passo importante e necessário, mas
insuficiente. Um passo importante, em direcção ao reconhecimento formal e legal de um direito
fundamental, de facto, cuja legitimidade, desde a Independência, os cidadãos em geral recusaram
determinantemente que fosse sufocada e violada, razão pela qual se refugiaram no e desenvolveram o
mercado informal ou extra-legal (Boucher et al. 1995; Francisco 1987; Francisco et al. 1987; Francisco
2012f; Geffray 1991; Negrão 2003; Roth et al. 1995; Valá 2003; Valá 2006).14
Terceiro, contrariamente à interpretação de juristas como Sal & Caldeira (N.d., p.1), no âmbito da
CRM90, o Estado, só aparentemente renunciou à sua aspiração controladora e intervencionista dos
recursos da sociedade. Pelo contrário, ao sentir-se forçado a renunciar ao monopólio e controlo directo
dos factores de produção, o Estado passou a usar a nova função, alegadamente reguladora, de previsão e
orientação dos mecanismos da economia de mercado, para converter as políticas públicas numa nova
forma de intervencionismo da actividade produtora dos actores económicos. Por outro lado, a
interpretação segundo a qual o Estado socialista metamorfoseou-se num capitalismo de Estado, rodeado
por um “mercado selvagem”, afigura-se uma caricatura simplificadora de uma realidade político-

14
“Até o colono que não era nosso pai (era padrasto) deu-nos dois hectares, mas esses dois hectares depois vieram a
ser arrancados pelo nosso pai (a Frelimo), que até teve a coragem de levar a pouca terra que o branco nos concedeu
… Afinal quem quer mais bem ao menino: é o amante ou o pai? ...A Frelimo afinal não veio libertar-nos. Veio sim
tirar o passarinho da gaiola mas amarrando-lhe uma perna para só esvoaçar, mas sem poder ir longe. Isto porque os
portugueses colonizaram-nos mas pelo menos deram-nos entre 0,5 a dois hectares de terra, terra essa que a Frelimo
arrancou-nos. O que interessa para nós é estar livre do colono, mas estar de novo preso em formas inapropriadas de
viver e trabalhar?” (Valá, 2006: 130).

100
administrativa muito mais complexa, de certos eufemismos deixados transparecer, nomeadamente: Estado
de Direito, economia de mercado, país em desenvolvimento ou economia emergente. Uma complexidade
criada e fomentada, em grande parte, pelas próprias políticas públicas intervencionistas implementadas
pelo Estado Moçambicano (Francisco 2012e; Francisco 2012f).
Quanto às semelhanças entre as duas constituições:
Primeiro, se bem que a CRM90 tenha substituído o modelo de Estado de Democracia Popular
pelo de “Estado independente, soberano, unitário, democrático e de justiça social”, foi apenas a
Constituição de 2004 que constitucionalizou o próprio termo Estado de Direito Democrático. Na prática e
em rigor, o novo Estado começou e talvez continue sendo mais um Direito de Estado do que um Estado
de Direito, principalmente, devido aos mecanismos informais usados tanto pelo Partido Frelimo como
pelos parceiros internacionais, que passaram a jogar uma influência directa, tanto financeira como técnica
e administrativa, na gestão pública.
Segundo, ainda sobre a natureza do Estado, lendo a CRM90, é praticamente impossível perceber
que a estabilidade financeira e social do Estado Moçambicano passou a depender, significativamente, da
ajuda internacional. Este assunto foi já focado na primeira secção, ao referir a natureza insolvente ou
falida do Estado Moçambicano.
Em terceiro lugar, especificamente sobre o controlo e gestão dos recursos fundiários, a CRM90
não deixa margem para dúvidas: 1) Admite a existência e reconhece o papel da propriedade privada, na
generalidade, (Artigos 41 e 86), mas nega-a relativamente à terra (Artigo 46), com a agravante de
explicitamente proibir que os direitos de uso e aproveitamento sejam comercialmente negociados
(vendidos, hipotecados, penhorados ou por qualquer outra forma alienados). Por esta via, o Estado fez
mais pelo fomento e desenvolvimento do mercado fundiário informal do que qualquer outra política
pública visando regular e administrar a actividade económica agrária.
Um comentário geral de Waty sobre a CRM90 permite fazer a ponte com a Constituição que a
substituiu em 2004:
A Constituição da República de 1990 fingiu que não havia razões para se preocupar com
questões económicas. Se lermos com atenção os artigos 38, 39, 40 e 45, veremos que, em
termos de linhas de política económica a prosseguir pelo Estado, as grandes prioridades da
organização económica do Estado dizem o que for de interesse do intérprete e do aplicador.
Existe, pois, uma neutralização da Constituição Económica (Waty 2011, p.121)

Será que a Constituição de 2004, presentemente ainda em vigor, prolongou o fingimento que Waty
identificou na CRM90?

101
2.3 Constituição da República de 2004
A Constituição da República de 2004 (CRM2004), diferentemente da CRM90 em relação CRPM75, não
apresenta uma ruptura com o regime constitucional que substituiu. Surgiu com disposições que
supostamente procuraram reforçar e solidificar o regime de Estado de Direito e democrático trazido em
1990, através de melhores especificações de disposições já existentes, criação de novas figuras, princípios
e direitos e elevação de alguns institutos e princípios existentes na legislação ordinária à categoria
constitucional (Assembleia da República 2004).
Relativamente à Constituição Económica, em particular, a CRM2004 não só perdeu a
oportunidade de introduzir alterações de fundo com vista a instaurar uma ordem económica mais
consistente com as políticas que visem desenvolver uma economia de mercado, mas também, no caso
específico da política de terra, retrocedeu em relação à CRM90.
Em resumo, quatro pontos relativos à propriedade, na CRM2004, merecem ser destacados, no
âmbito desta reflexão. Primeiro, a principal inovação positiva digna de referência, no bloco sobre a
Constituição Económica da CRM2004, foi formal, ao apresentar uma nova ordem dos artigos e melhor
sistematização dos conteúdos relativos à organização económica. A Constituição Económica concentra-se
num grande bloco, “Título IV - Organização económica, social, financeira e fiscal”. No capítulo VI,
possui, também, um novo tema dedicado ao sistema financeiro e fiscal em Moçambique, o qual não tinha
tratamento constitucional na CRM90.
Segundo, o legislador assegurou e na verdade reforçou, no Título III, “Direitos, deveres e
liberdades fundamentais”, a manutenção do monopólio estatal sobre a terra. Enquanto no Artigo 82
(Direito de Propriedade) declara-se que “O Estado reconhece e garante o direito de propriedade”, o Artigo
109 reitera e reforça a negação do direito de propriedade relativamente à terra, substituindo a expressão
“não pode” do Artigo 46 da CRM90 pela expressão “não deve”: “A terra não deve ser vendida, ou por
qualquer outra forma alienada, nem hipotecada ou penhorada”. Segundo Calengo (2005, pp.12–13), esta
foi a resposta do legislador às opiniões favoráveis à privatização da terra, nomeadamente, o direito à
venda do direito de uso e aproveitamento da terra e viabilização económica da terra para o
desenvolvimento da agricultura através de um regime da terra mais consistente com uma economia de
mercado.
Terceiro, à luz de uma Constituição económica consistente com um Estado de Direito, o direito
de propriedade é a capacidade plena e exclusiva de uso, fruição e disposição das coisas que pertencem ao
proprietário. Este direito, no caso de Moçambique, é privilégio unicamente do Estado. Aos cidadãos, a
CRM2004 reserva-lhes o direito unicamente de uso e aproveitamento, os quais não compreendem o
conjunto de prerrogativas ou títulos que governam o direito do proprietário, privilégios, e limitações

102
quanto ao uso dos recursos. Na prática, por via do sistema legal ou formal, o Estado continua a arrogar-se
o direito de usurpação e violação dos direitos fundiários tanto explicitamente privados como os direitos
consuetudinários que a lei declara garantir e defender (Scatasta et al. 2008).
Além disso, a terra não só é declarada propriedade única e exclusivamente do Estado, mas
também impedida de ser vendida, ou por qualquer outra forma alienada (Artigo 109). Decorrente desta
afirmação constitucional, ao cidadão, a Constituição reserva-lhe o direito unicamente de posse, por via do
uso e aproveitamento e, na titularização deste, o direito de herança ou ocupação (Artigo 11). As condições
do uso e aproveitamento da terra, por parte das pessoas singulares ou colectivas são determinadas pelo
Estado, segundo o Artigo 110 da CR 2004, ‘tendo em conta o seu fim social ou económico’ (Assembleia
da República 2004).
Estas prerrogativas do direito constitucional moçambicano determinam, decisivamente, a magna
questão alusiva à ordem jurídica dos direitos de propriedade da terra, moldando a configuração dos
principais regimes de propriedade (comum, estatal, privado, colectivo, acesso livre), definidora de parte
dos direitos fundamentais do cidadão e da organização económica, social, financeira e fiscal do Estado.
Em devido tempo, académicos como Gouveia (1999) tentaram, sem sucesso, convencer o legislador a
aproveitar a revisão da Constituição de 1990 para resolver o problema da violação da propriedade privada
da terra, harmonizando-a com as demais modalidades de propriedade.
Waty não admite explicitamente que a Constituição de 2004, tal como a de 1990, continuou e
continua a fingir que não existem razões de maior preocupação com as questões económicas, em
domínios como a questão fundiária e a questão agrária, a crescente informalidade económica, a natureza
cronicamente falida mas não falhada do Estado, entre muitos outros aspectos. No entanto, numa
linguagem rebuscada e dissimulada por expressões como “a consagração constitucional duma democracia
económica e social”, Waty admite que a CRM2004 preserva a “subordinação do poder económico ao
poder político” (Waty 2011, p.122).
Precisamente no momento em que Waty poderia ter fornecido um contributo útil para uma
reflexão e pistas para um modelo de Constituição Económica Moçambicana progressiva e virada para o
futuro; um modelo que ajude os fazedores de políticas económicas a reconhecerem a necessidade de
políticas económicas realistas, progressivas e comprometidas com modernização da economia
moçambicana, em vez da sua crescente bazarconomização, Waty encerrou o capítulo sobre a Constituição
Económica com generalidades que pouco e mal reflectem a realidade actual moçambicana: princípios e
objectivos fundamentais; direitos, liberdades e garantias; direito de propriedade; os direitos dos
trabalhadores; os direitos dos consumidores; e o direito do ambiente. Por outro lado, os capítulos
seguintes são uma verdadeira ode ao intervencionismo, dirigismo e planeamento que o autor deste texto
recentemente criticou (Francisco 2012e; Francisco 2012f).

103
3. Por Uma Nova Constituição Económica
No presente ano de 2012, completam-se 22 anos do que acima se designou por 2ª República, com a
particularidade de que Moçambique já conseguiu a proeza de viver mais tempo em paz do que em guerra
(este ano completa-se o 20º aniversário do Acordo de Paz em 1992). A Constituição económica neste
período só em parte tem reflectido a verdadeira natureza do Estado e da economia nacional de
Moçambique. Ainda que, inicialmente, o Estado Moçambicano se propusesse transformar-se num Estado
“protector” de bem-estar e providência, na prática, acabaria por se converter num Estado Falido mas Não
Falhado, totalmente incapaz de se tornar um Estado de bem-estar social e, efectivamente, protector do
cidadão ((Francisco 2010; Francisco 2012e; Franciscoc 2012f).
A natureza falida ou cronicamente insolvente da economia moçambicana é o produto da
conjugação de factores de natureza endógena e exógena, designadamente, a estagnação da economia de
subsistência e a profunda crise da economia de mercado nacional. Neste contexto, a natureza jurídica da
propriedade sobre a terra e outros recursos naturais precisará de um tratamento à altura das necessidades
de desenvolvimento de Moçambique. Necessidade de desenvolvimento essa que é importante que se
clarifique, num sentido de desenvolvimento modernizador e progressivo, pois existe sempre a
possibilidade de se decidir por opções regressivas e de subdesenvolvimento em detrimento do efectivo
desenvolvimento da sociedade.
Infelizmente, como este texto deixa claro, o debate sobre a actual Constituição Económica em
Moçambique deixa muito a desejar. Mesmo os especialistas na matéria, como por exemplo, Waty,
parecem mais apostados em contornar os assuntos relevantes para uma reforma efectiva do regime, tanto
político como económico. Isto é possível porque, nas duas décadas passadas, o regime presidencialista e
monopolista do poder político e da terra foi capaz de garantir uma certa estabilidade social, graças à ajuda
internacional, através de mecanismos que só por dissimulação e cinismo podem ser considerados
potencialmente capazes de tirar Moçambique da falência crónica em que mergulhou desde a década de
1980.

3.1 Enquadramento da Actual Revisão Constitucional

Após longos meses de espera e expectativa, para que a intenção do partido no poder se traduzisse numa
proposta concreta, em Outubro de 2011, o partido Frelimo depositou na Assembleia da República (AR) a
sua proposta de revisão constitucional.15 Segundo a Agência de Informação de Moçambique (AIM),

15
A 1 de Outubro de 2009 o semanário Zambeze (p.2) noticiou: ”Frelimo vai alterar a Constituição… Diz Máximo
Dias, ajuntando que a Frelimo é uma autêntica Monarquia”. A Comissão Ad Hoc para a Revisão da Constituição da

104
aquando da submissão da referida proposta à AR, a deputada Margarida Talapa, chefe da Bancada
Parlamentar da Frelimo, escusou-se a revelar o que o seu partido pretendia ver revisto na Constituição da
República. Perante a insistência dos jornalistas, justificou a pertinência da revisão constitucional em torno
da necessidade de se actualizar a CRM ao contexto actual, “tendo em conta aquilo que é a vida actual dos
moçambicanos” (Talapa 2011).
Salvo duas excepções que mereceram alguma divulgação pública (Cistac et al. 2011; PJM 2011),
a reacção à iniciativa de revisão constitucional dos partidos políticos, organizações da sociedade civil
(OSC) e sobretudo dos mais activos analistas e intelectuais, envolvidos no debate e investigação sobre o
desenvolvimento de Moçambique, tem sido o silêncio e indiferença, pelo menos aparentes, ou mesmo
relutância e recusa a contribuir proactiva e abertamente para a iniciativa do principal partido
moçambicano (ANGOP 2012; Cistac 2010; Pongoane 2011a; Pongoane 2011b; Vieira 2011).
Vários meses antes do partido Frelimo tornar público o conteúdo da proposta que depositou na
AR, apenas o Parlamento Juvenil de Moçambique (PJM) (2011) se antecipou com sua ‘Declaração de
Posição sobre a Constituição da República de Moçambique’. O PJM defendeu unicamente pequenas
mudanças, em alguns procedimentos previstos na CRM em vigor, mas, de uma maneira geral, apelou à
manutenção tanto do regime de governação presidencialista como do princípio constitucional da terra
como propriedade do Estado. Recentemente, alguns membros da Frelimo, directa ou indirectamente
envolvidos em posições-chave do Partido e do Estado, têm vindo a público defender não existir matéria
ou justificação para uma mudança constitucional(ANGOP 2012; Chiziane 2012, p.166; Filipe 2012,
p.5). Entretanto, em claro contraste com o PJM e, principalmente, a generalidade de outras OSC, o
Instituto de Governação e Desenvolvimento (GDI – sigla em inglês), sob a direcção de Benjamin
Pequenino e a liderança técnica do Prof. Gilles Cistac, publicou, em Outubro de 2011, uma proposta
substancial e sistemática de ampla reforma constitucional, baseada numa sólida informação,
fundamentação, consultas e debates públicos sobre o que deveria ser alterado na Constituição em vigor
(Cistac et al. 2011).
Nos debates acima referidos, em Fevereiro passado, o autor desta reflexão propôs e desafiou o
OMR a promover um debate aberto e sistemático, numa área fundamental mas frequentemente
secundarizada, para não dizer negligenciada, nos debates constitucionais: a constituição económica de

República foi criada em 28 Dezembro de 2010 (Resolução n.º 45/2010), mas a apresentação da proposta de revisão
constitucional do Partido Frelimo surgiu somente Outubro de 2011. Este longo período de espera suscitou
especulações públicas diversas, levando o semanário Savana de 3 de Junho de 2011 a lançar um Editorial a apelar ao
partido Frelimo que abrisse “o jogo quanto às suas intenções, para não deixar que a especulação se apodere do
processo” (Savana 2011). Quanto às especulações sobre os motivos do Partido Frelimo iniciar uma revisão
constitucional, decorridos apenas seis anos desde a adopção da Constituição de 2004, bem como a recusa em
partilhar publicamente um projecto suficientemente substantivo para tal iniciativa ver ainda Cistac (2010), Cistac
(2011), Hunguana (2010), Vieira (2011), Mondlane (2012).

105
Moçambique. Se Moçambique precisa de uma Constituição à altura do novo contexto nacional e
internacional, será que o modelo de organização económica, social, financeira e fiscal não faz parte da
referida necessidade de actualização pelo principal partido político em Moçambique?
Moreira (2011, p.7) tem razão quando afirma ser difícil discordar da maior parte das reformas
constitucionais propostas por Cistac et al. (2011): “Elas reforçam a democracia e o Estado de direito, a
separação de poderes, a legitimidade e responsabilidade do poder político, eliminando limitações,
insuficiências e disfunções da actual Constituição”. Porém, o que não parece assim tão difícil discordar é
com a parte das reformas do texto constitucional que os autores do livro do GDI ostensivamente
decidiram excluir do conjunto de reformas constitucionais fundamentais, nomeadamente o conteúdo
relativo àquilo que aqui se designa por Constituição Económica de Moçambique.
Embora a proposta do GDI assuma que a reforma constitucional não precisa de ser estendida à
ordem e organização económica, esta posição é contrariada pelo trabalho de uma das fontes de inspiração
intelectual que o promotor técnico do GDI usa para substanciar e justificar a pertinência de uma reforma
institucional (Cistac 2011, pp.25–26). Uma breve familiarização com a teoria institucionalista de Daron
Acemoglu mostra que este economista coloca, no mesmo plano de relevância, as instituições tanto
políticas como económicas. Para Acemoglu, o significado de “boa” organização social e instituições
pressupõe precisamente o conjunto de instituições e regras de jogo que asseguram a definição clara e
defesa de direitos de propriedade privada, as quais ele contrasta com o que designa por “instituições
extractivas” (Acemoglu & Robinson 2012; Acemoglu et al. 2001b, pp.4, 13; Acemoglu et al. 2003, pp.4–
5; Acemoglu & Robinson 2010; Francisco 2005). Esta perspectiva institucional é corroborada por vários
outros economistas liberais, desde os clássicos Mises (2009; 1990) e Hayek (2010; Pires 2011) a
contemporâneos como Sen (2003) e outros autores explicitamente libertários (Block 1977; Constantino
2009; Hoppe 2010; Hoppe 2011; Hoppe 2012).

3.2 Propriedade Versus Posse, Uso e Aproveitamento

A prerrogativa da propriedade monopolista estatal da terra, definindo o Estado como único e exclusivo
proprietário em Moçambique, significa e implica, em termos legais e práticos, a total negação dos demais
direitos de propriedade aos cidadãos, configurados em diferentes modalidades ou regimes de propriedade:
comum, colectiva, privada e livre acesso.
A dimensão de tal negação do direito de propriedade pode ser melhor entendida, prestando
atenção à distinção fundamental entre ‘direito de propriedade’ e ‘direito de posse ou uso’ dos activos ou
recursos naturais. A diferença entre posse e propriedade, como escreve Bromley (2008:20), pressupõe o
reconhecimento de que a posse de um objecto, por exemplo, uma casa ou terra agrícola, é um fenómeno

106
empírico. No entanto, a posse ou uso regular não constitui garantia de propriedade. Apenas permite a
presunção ou hipótese de que a pessoa detentora de um objecto seja o legitimo ‘dono’, mas isto por si só
não comprova a propriedade. Sendo a propriedade um facto social, significa que o seu reconhecimento se
converte numa ideia social, para além do simples reconhecimento individualizado e intuitivo, baseado em
algumas evidências empíricas, como acontece com a posse. Como ideia social, a propriedade corresponde
a um conceito, cuja compreensão geral seja amplamente reconhecida e compartilhada. Parafraseando
Bromley a posse suscita questões; a propriedade resolve e elimina questões (Bromley 2001; Bromley
2008a).
Visto que a propriedade é uma circunstância fundamentada em vez de uma mera apreensão
empírica, é imperioso que exista uma evidência empírica tangível, que distinga a propriedade da posse.
Tal evidência é corporificada no título. Assim, um proprietário de um automóvel, detentor do seu
respectivo livrete, significa que possui um título (ou um certificado ou livrete equivalente a um título) que
a qualquer momento, pode ser apresentado ao polícia de trânsito que o exija. De igual modo, um
proprietário de uma casa pode mostrar o título à autoridade fiscal ou ao Banco. O título apresenta-se
como um instrumento legal de baixo-custo e suficiente, sempre que é necessário prestar prova de
propriedade.
Mais importante do que as contradições identificáveis na própria Constituição em vigor (e.g. a
negação do direito de propriedade da terra aos regimes não estatais, em contraste com o seu
reconhecimento para outros tipos de bens corpóreos) existe uma contradição significativa e fundamental.
A Constituição em vigor não confere o devido respeito e reconhecimento das relações sociais de
propriedade reais, associadas às várias formas de organização da estrutura de direitos e obrigações que
caracterizam as relações sociais entre as pessoas em torno da alocação e utilização da terra. São formas de
organização determinadas pelos múltiplos regimes de propriedade, compreendendo, grosso modo,
regimes de propriedade (para além do estatal) como: comunitário, privado, colectivo e o regime de livre
acesso.
O reconhecimento e garantia de protecção legal aos principais regimes de propriedade praticados
na sociedade moçambicana afiguram-se mais realistas e adequados do que as perspectivas, tanto em
defesa do monopólio estatal como em defesa da ideia simplista de que os direitos de propriedade são
sempre direitos individuais. As evidências empíricas da sociedade moçambicana sugerem que ambas
posturas extremas – a estatizante e a individualista – revelam-se descontextualizadas dos arranjos
institucionais e mecanismos de gestão associados e determinados pelos relevantes e reais regimes de
propriedade (Bromley 2001; Hann 1998; Rodrigues 2000; Sjaastad & Bromley 2000; Waldron 1985).
Não obstante a consciência sobre as contradições entre o regime constitucional ou de jure e os
regimes de propriedade reais, ou de facto, este não é o foco desta pesquisa, a não ser que as mesmas

107
sejam identificadas como relevantes para a caracterização dos custos e benefícios do monopólio estatal da
terra.
Do ponto de vista da questão principal em estudo, o importante a sublinhar, a este nível,
relaciona-se com a natureza e implicações da prerrogativa constitucional conducente ao monopólio estatal
da terra. A prerrogativa do Estado Moçambicano como único proprietário da terra confere-lhe o estatuto
de verdadeiro monopólio na alocação, exploração e gestão dos recursos naturais existentes no solo e
subsolo do país.
Na verdade, muitos são os mecanismos forjados, formal ou informalmente, para contornar a
proibição da transacção privada da terra, a qual, efectivamente, nunca deixou de ser comercializada, com
a mesma força de qualquer propriedade privada. Isto acontece na base de outros conceitos, ligados aos
direitos de uso e aproveitamento da terra, desenvolvidos para fazerem, as vezes, do verdadeiro e próprio
direito de propriedade da terra que o Estado teima em não reconhecer (Boucher et al. 1995; Francisco
1987; Francisco et al. 1987; Francisco & Paulo 2006; Hamela 2003; Negrão et al. 2004).

3.3 O DUAT: Fraude Intencional?

A longa e persistente apropriação monopolista da terra pelo Estado Moçambicano é, actualmente, produto
de um complexo processo dinâmico de múltiplos compromissos e contradições, entre as preocupações e
os interesses políticos estabelecidos e as relações e interesses de natureza económica dos principais
grupos sociais. Neste processo de compromisso e conflituosidade, as motivações e preocupações políticas
em defesa do monopólio estatal fundiário têm logrado, com notável sucesso, sobrepor-se e prevalecer
sobremaneira à racionalidade e cálculo económico das relações de propriedade.
Isto não significa que a substancial hegemonia imposta pelo regime estatal à sociedade
moçambicana seja socialmente aceite e tenha logrado, na sociedade, uma resignação generalizada da parte
dos regimes de propriedade praticados pela maioria da população. Sobre isto, a literatura disponível só em
parte pode ajudar a esclarecer e entender a real situação do impacto do monopólio estatal da terra.
Nas actuais condições do direito constitucional moçambicano, o Estado possui título de
propriedade da terra, no verdadeiro sentido e função de um título de propriedade. Seu título é a própria
Constituição da República, a qual recebe suficiente legitimidade legal, devidamente homologada pelo
Estado Moçambicano. Neste sentido, o que vale o chamado Direito de Uso e Aproveitamento da Terra
(DUAT)? Que sentido para o cidadão preocupar-se em obter um DUAT, para além de se precaver das
acções predadoras de certas pessoas, a começar principalmente pelas autoridades públicas que executam e
gerem a alocação dos recursos colocada sob o seu controlo e responsabilidade? Teria sentido aderir, por

108
exemplo, ao tipo de iniciativas promovidas em várias partes do mundo, inspiradas no trabalho e
experiência do economista peruano Hernando de Soto (2002; 2006)?
A contar pelas evidências da fraca adesão ou interesse da grande maioria dos detentores de
activos fundiários, é preciso admitir que se tal acontece não é simplesmente, ou principalmente por falta
de informação ou por causa do baixo nível de escolaridade das pessoas. É admissível que o fraco interesse
dos cidadãos reflicta mais uma racionalidade concreta do que irracionalidade económica. Esta hipótese
torna-se ainda mais pertinente quando comparada com a significativa procura de registo das casas, desde
que o Estado desnacionalizou os prédios de rendimento que tinha usurpado dos antigos donos em 1976
(Francisco & Paulo 2006). Ou ainda, a massiva adesão dos cidadãos a instrumentos modernos, como por
exemplo, o telemóvel; nunca foi preciso fazer campanhas para que as pessoas, nas cidades ou no campo,
procurassem comprar ou obter por outras vias um telemóvel.
Os factores institucionais associados à formalização dos terrenos têm merecido reflexões críticas
internacionais por parte de vários autores como Daniel Bromley e Hernando de Soto. Existe, contudo,
necessidade de se considerar o caso particular de Moçambique, o qual se distingue sobremaneira de
grande parte dos países onde a informalidade não está directamente associada, entre muitos outros
factores, à negação do direito legal de propriedade da terra (Bromley 2008b; Soto 2002; Tanner 2010;
Soto 2006).
De qualquer forma, antes deste assunto se tornar uma questão principalmente técnica e
administrativa será preciso resolver a questão política fundamental. A questão fundamental relacionada
com os benefícios e os custos do monopólio estatal da terra perpetuado ao longo de quase quatro décadas.
Muitos têm sido os estudos sobre os custos e benefícios do monopólio de uma multiplicidade de
empresas, negócios comerciais específicos, incluindo, recentemente, o custo e benefício do monopólio do
espaço aéreo. Muitos têm sido também os estudos jurídicos, sociológicos e políticos sobre a gestão da
terra. Porém, não existe ainda um estudo sistemático e abrangente sobre os custos e os benefícios do
monopólio estatal da terra em Moçambique.16 Sem pretender entrar neste assunto aqui, a Tabela 2
identifica em forma de balancete qualitativo e comparativo, alguns dos benefícios e custos do monopólio
estatal da terra no contexto da Constituição Económica Moçambicana.

16
O CEMO (2012) elaborou recentemente uma nota conceptual para um projecto de pesquisa sobre este assunto.

109
 Tabela 2: Balancete Comparativo dos Benefícios e Custos do Monopólio Estatal da Terra
no Contexto da Constituição Económica, Moçambique 2012
Benefícios Custos
A posse da terra pelo Estado é um elemento de poder e
reprodução deste. A distribuição do recurso obedece desta forma
1 a critérios políticos e de contratos com empresas públicas e
privadas que podem ou não enquadrar-se na política económica
e numa estratégia de desenvolvimento.
Só a casa que nós construímos na terra é que nos pertence, é que
é nossa propriedade. A terra não pertence a ninguém a não ser
ao Povo, que é dirigido pelo Estado. E isso vem definido na
Constituição do País. Queremos dizer aos senhores das terras,
2 aos senhores feudais, que vivem como se estivessem no século
catorze, no século treze, que não acompanham a evolução da
História, a evolução do Mundo, que vivem como parasitas, que a
terra pertence ao Povo, porque foi o Povo que libertou a terra.
Moçambique faz parte dos poucos países em que a população
rural não faz parte da legião dos sem terra. O que aconteceu no
Zimbabwe, o que se anuncia na vizinha África do Sul não podia
nem pode ocorrer no nosso país. O camponês possui terra.
3 3
Lutamos para libertar a terra e os homens, proclamou a
FRELIMO e Samora e a maioria esmagadora dos moçambicanos
defende esta cláusula, quase sagrada, do pacto social
moçambicano.
A legislação nacional prevê que os investidores tenham uma
certa responsabilidade para com as comunidades abrangidas
pelo projecto. No entanto, grande parte das empresas
entrevistadas nas províncias ainda não cumpriu com as
promessas feitas durante as consultas públicas, questão referida (Matavel et al.
4
como motivo de conflito entre as comunidades e as empresas.
Constatou-se ainda que algumas empresas só pretendem cumprir
as promessas feitas durante as consultas, depois de começarem a
ter lucros, apesar destas terem projectos a decorrer há muitos
anos nas comunidades, não cumprem.
Uma das questões que tem estado no centro das nossas
5 preocupações é a gestão de terras. Sob a direcção do presidente
Samora Machel, tivemos a sensibilidade, a proactividade e a
Referência Referência
A não valorização da terra como património e a não
(Mosca 2012, transaccionalidade reduz o capital das empresas e das pessoas (Mosca
p.11)
1
2012, p.4)
singulares e com isso a capacidade negocial económica e
comercial.
A terra como Propriedade do Estado: Mito ou Realidade? – Uma
das questões mais controversas no último relatório de avaliação de
Moçambique ao abrigo do Mecanismo Africano de Revisão de
Pares (MARP), e que suscitou fortes objecções da parte do
(Machel 1975, governo moçambicano durante a apresentação do relatório na (Savana
2
p.5) recente cimeira de Sorte foi sobre o regime de posse da terra em 2009)
Moçambique, e as suas implicações para a economia do país…
“Existe uma necessidade clara de melhorar a forma como os
direitos sobre a terra podem ser usados para incentivar o
desenvolvimento económico em Moçambique”.
Depreende-se que a valorização da terra inclui indicadores
determinantes subjectivos e por isso difíceis de quantificar, no
(Vieira 2011, entanto, a proporção do trabalho aplicado é um indicador (Manhicane-
p.14) determinante na formação do preço. Por outro lado, trata-se de um Jr. 2007, p.1)
capital adormecido visto que apenas 4% do OGE são canalizados
para a agricultura e só 6% de terra arável está cultivada.
A madeira da nossa desgraça em dois actos e uma conclusão –
Todos falamos contra a corrupção, desde as mais altas autoridades
até ao mas humilde dos seres. Mas a corrupção não existe, existem
os corruptos, pessoas de carne e osso, sendo que o fundamento da
corrupção, como dizia Michel de Montaigne, já nos finais do
(Domingo
2011, p.34)
4 século XVII, está na abolição da verdade… O caso é de tal 2011, p.2)
maneira chocante que estamos em crer que assume as raias do
crime organizado, a avaliar pela metodologia usada. O crime
organizado actual à maneira de uma empresa, como donos e
senhores, unicamente com a mira no lucro. Corrompendo tudo e
todos quando for necessário…
Zambézia - Desmatamento é Maior que o Reflorestamento - O
(Guebuza (Achar 2012,
2011)
5 DESMATAMENTO de áreas florestais atingiu níveis p.2)
extremamente preocupantes, mas o esforço de reposição contínua
110
 visão de produzir o quadro jurídico vigente que rege o direito de
uso e aproveitamento da terra.
Privatização Ilegal da Terra em Moçambique: USAID propõe (Fazenda
6
2011)
uso do DUAT como garantia bancária.
Em Moçambique, juridicamente, sem terra são todos, excepto o
Estado. A elite governante e seus parceiros internacionais têm (Francisco
7
2008, p.58)
bons (se bem que diferentes) motivos para defenderem a
desvalorização do principal activo na economia nacional.
Este regime jurídico pode colocar, de novo, um problema de
justiça e equidade no acesso e uso da terra. E parece que a sua
subsistência, ou, pelo menos, o seu não questionamento oficial (Calengo
8 8
pelos poderes públicos, apenas pode acontecer quando os grupos 2005, p.152)
sociais mais fortes, pela posição económica e política que
ocupam, conseguem retirar benefícios e ganhos da situação.
A posse da terra pelo Estado é um elemento de poder e
reprodução deste. A distribuição do recurso obedece, desta
(Mosca 2012,
9 forma, a critérios políticos e de contratos com empresas públicas p.11)
e privadas que podem ou não enquadrar-se na política
económica e numa estratégia de desenvolvimento.
Quanto vale a propriedade? Porque a terra não pode ser
comprada nem vendida, ela não tem valor. É a propriedade ou
infra-estrutura existe na terra que possui valor. Talvez por causa
10 da natureza relativamente pequena e exclusiva do mercado, os (Morgan 2011)
preços dos imóveis permaneceram geralmente estáveis durante a
crise financeira global, o que faz de Moçambique uma opção
atractiva de investimento.
ainda diminuto, o que exigirá, nos próximos dias, acções mais
enérgicas e coordenadas por parte das concessionárias, do
governo, líderes comunitários e a população para o
reflorestamento.
Falta de hipoteca da terra não impede crédito agrícola – Diz Mário
(Manhicane-
6 Machungo, PCA do BIM, para quem a eficácia e a viabilidade são Jr. 2007, p.1)
a melhor garantia para o financiamento bancário.
Quando a terra é propriedade estatal e proibida a sua
transaccionalidade, existem métodos de cálculo do valor do bem
para fins de cobrança de impostos, taxas e penalizações no acto e
(Mosca
7 após o licenciamento como direito de uso e aproveitamento da 2012, p.3)
terra. Por outro lado, é admissível que um bem sem preço (ou com
um preço muito baixo) dificilmente seja utilizado eficientemente.
Julgo que não errarei se afirmar que existem terrenos vazios no
centro da cidade de Maputo, de menos de 2000 m2, à venda por
mais de $300 000 (trezentos mil dólares americanos). (Laweki
Moçambique passou, portanto, a ser um país onde o preço e a 2003, p.7)
renda do imóvel é o mais alto na África Austral, isso apesar da
proibição da venda legal da terra.
Parece não existirem dúvidas que a legislação em vigor
relativamente à transmissão entre vivos de benfeitorias,
construções e infra-estruturas se tem revelado com uma série de
lacunas, tornando o processo moroso, não uniforme, complexo e
pouco transparente, o que dificulta o desenvolvimento, (Caldeira &
9 particularmente, do empresariado, havendo inúmeros casos de Nordine
transmissões irregulares de terra em Moçambique. É que, não 2007, p.2)
estando claramente definidos os critérios para a autorização da
transmissão pela entidade estatal competente, os interessados
ficam sujeitos a uma larga margem de discricionariedade e de
incerteza, que pode levar a aproveitamentos ilícitos.
Numa avaliação aproximada, o valor do capital “improdutivo” em
Moçambique deverá rondar entre 70 e 150 mil milhões de dólares.
Esta hipótese distingue o valor da terra em utilização da grande
maioria por utilizar para fins agrários (cerca de 95%). 70 mil
milhões de $ USD representa o mínimo da valorização fundiária e
10 imobiliária se o mercado informal fizesse parte de um único
mercado formalizado. Tal valor representa cerca de 10 vezes mais
o PIB de Moçambique em 2005; 33 vezes mais do que as
exportações de bens e serviços em 2005; e 175 vezes mais do que
as entradas líquidas de investimento directo estrangeiro em 2005
(1,6% do PIB).
111
3.4 Melhor Ambiente de Negócios num Mau Ambiente de Mercado?
Amartya Sen recorda, na obra O Desenvolvimento como Liberdade, que já Adam Smith denunciou e
procurou colocar no devido lugar as alegações dos que se apresentam como os melhores defensores dos
benefícios sociais e do interesse público, decorrentes da proibição da concorrência. Smith defendia,
adianta Sen, que os interesses estabelecidos tendem a sair vencedores por causa do seu “melhor
conhecimento dos seus próprios interesses” (não “o seu conhecimento do interesse público” (Sen 2003,
p.136).
A referência de Sen ao clássico da Economia Política surgiu no contexto da sua reflexão sobre
“Mercados e grupos de interesse”. Na opinião de Sen, “O papel que os mercados devem desempenhar
depende não apenas do que eles podem fazer mas também do que lhes é permitido que façam” (Sen 2003,
p.134). Há muitas pessoas, adianta Sen (2003, p.134), cujos interesses são bem servidos pelo
funcionamento escorreito dos mercados, mas também há grupos cujos interesses estabelecidos podem ser
feridos por esse funcionamento. Se estes são politicamente mais poderosos e influentes, acrescenta ainda
Sen, podem então providenciar para que se não dê aos mercados o lugar adequado na economia.
Este comentário de Sen sobre os mercados e os grupos de interesses é particularmente relevante,
no caso de Moçambique, mas por uma razão relativamente diferente. Os interesses dos produtores e
negociantes tornaram-se, há várias décadas, reféns de um grupo de interesse muito específico: o grupo de
políticos e burocratas estabelecidos no Estado. Desde o estabelecimento do Estado Soberano, em 1975,
um grupo político, concentrado em torno do partido Frelimo, assumiu afincadamente como principal, para
não dizer única, finalidade da sua acção política a manutenção do controlo do Estado. Para controlar o
Estado e a sociedade em geral basta controlar os seus recursos materiais e financeiros; controlar,
sobretudo, o principal activo produtivo da população, a terra, e os principais recursos financeiros do
Estado. Isto é consistente com a natureza e papel do Estado, como organização de meios políticos,
identificada por Oppenheimer (1908, p 25), usada por certos grupos de interesses mais para adquirir
riqueza do que propriamente servir o interesse público
Presentemente, tanto o Governo como os seus parceiros internacionais e doadores em geral
afirmam possuírem como prioridade fundamental melhorar o ambiente de negócios. Sem dúvida, esta é e
deve ser a preocupação dos actores privados e públicos, nomeadamente empresas nacionais e
estrangeiras. Mas será que o mesmo se aplica aos organismos governamentais? Deverão estes preocupar-
se principalmente ou mais com o ambiente de negócios, assumindo que os negócios compreendem o
ambiente de mercado e, vice-versa, a melhoria do ambiente de mercado deve integrar a melhoria do
 113

ambiente de negócios? Não será isto mais um indício, entre muitos outros, a perca do sentido do Estado e
seu papel em relação à sociedade em geral?
Mais do que uma questão semântica, a distinção aqui referida tem implicações práticas
importantes, as quais o autor deste texto discutiu, recentemente, nas cidades de Quelimane (Francisco
2012b; Francisco 2012d) e de Nampula (Francisco 2012a). De forma resumida, o argumento defendido é
que Quelimane, Nampula e Moçambique, em geral, carecem de um ambiente de negócios óptimo, ou até
bom, porque o ambiente de mercado oscila entre o medíocre e péssimo. Exceptuando um pequeníssimo
grupo de empresas, a generalidade dos actores produtivos e comerciais sobrevivem num mau ambiente de
negócios.
De qualquer forma, mesmo num ambiente de mercado mau e globalmente hostil ao
desenvolvimento económico, é possível, para um pequeno número de actores económicos, garantir um
bom ambiente de negócios. Por exemplo, em Angola ou no Congo, nos piores momentos de guerra, as
empresas envolvidas nos negócios altamente lucrativos (e.g. petróleo e diamantes) lograram realizar
elevados lucros. No Zimbabwe, mesmo nos momentos piores de crise, um conjunto de empresas
envolvidas na mineração conseguiram garantir um ambiente de negócios lucrativo. Em Moçambique,
durante a guerra civil, no meio de um ambiente de generalizada destruição do tecido produtivo e social,
emergiram novos-ricos e empresários de sucesso.
Em outras palavras, parafraseando Sen (2003, p.136), alargar o mercado pode ser frequentemente
muito concordante com o interesse público; mas reduzir a concorrência tem de ser sempre contra este e
pode apenas servir para permitir a certos grupos de interesses, acrescendo os seus benefícios acima do que
deveriam ser naturalmente, arrecadar para seu próprio proveito uma taxa absurda, lançada sobre os seus
concidadãos. Por isso, para se garantir um crescimento económico inclusivo, é indispensável distinguir
mercado de negócio garantindo que o primeiro assegure condições iguais e amplas de oportunidades
económicas para o maior número de cidadãos.
É certo, como têm argumentado certos autores, reagindo à insistência na necessidade de se
distinguir ambiente de mercado de ambiente de negócios que, por exemplo, o indicador de Ambiente de
Negócios do Banco Mundial possui mais de uma centena de índices e variáveis (Mosca et al. 2012; World
Bank 2012). Parte significativa de tais indicadores lida e abrange aspectos importantes do ambiente de
mercado; mas a questão não é que o negócio e o mercado são domínios separados um do outro, mas que é
o ambiente de mercado que contem e integra o ambiente de negócios e não o oposto. Em Moçambique
tem-se procurado criar um bom ambiente de negócios num mau ambiente de mercado. Bom ambiente de
negócios para uma minoria com facilidades ou capacidade de aceder à terra, usar as leis em seu benefício,
recorrer a influências e apoios do poder administrativo para gerar lucro informalmente e controlar os
obstáculos e dificuldades aos seus negócios. O ambiente de mercado moçambicano é mau porque a oferta

113
 114

e a procura dos factores de produção é controlada por instituições políticas e burocráticas, de acordo com
os interesses dos que têm o poder político, em vez da eficiência e eficácia para melhor servir e satisfazer o
consumidor. Em outras palavras, um ambiente de mercado numa economia de bazar, capaz de gerar
elevada lucratividade para certos produtos, ou em circuitos informais, enquanto a maioria dos produtores
permanece na estagnação e pobreza generalizada.

3.5 Constituição Económica num Beco… com Saída

A aprovação da proposta de Constituição do GDI pela Assembleia da República, se isso ainda for
possível, seria suficiente para produzir uma ruptura com o actual regime jurídico e político para dar início
à 3ª República. Porém, para que a Constituição Económica na proposta de reforma constitucional de
Cistac et al. (2011) seja capaz de produzir uma nova ordem económica substancialmente diferente, terá de
rever sua posição, entre outras razões, com vista a garantir e reconhecer o direito humano
fundamentalmente da propriedade privada.
A Constituição da República actualmente em vigor limitou-se a reafirmar a opção da CRM90 em
abandonar a linha explicitamente radical da Constituição de 1975, a favor da estatização dos meios de
produção, mas manteve o intervencionismo do Estado na economia, insistindo no monopólio estatal sobre
a terra (Francisco 2012e; Francisco 2012f). Enquanto assim permanecer, a Constituição Económica de
Moçambique continuará a proporcionar condições para um ambiente de negócios restritivo, excludente da
maioria da população e contra o desenvolvimento de uma economia de mercado formal, na base de
princípios, ética e valores de concorrência saudável e progressiva.
O Conselho Constitucional (2007), no Acórdão n.º 2/CC/2007 de 20 de Junho, acima citado,
afirmou que o actual sistema económico moçambicano não ancora num liberalismo puro, mas antes
procura conciliar as forças do mercado com a intervenção directa e indirecta do Estado, visando a
satisfação das necessidades fundamentais dos cidadãos. Este argumento evidencia a típica perspectiva
vulgar e deturpada tanto sobre a visão do liberalismo, relativamente ao papel do Estado na sociedade,
como em relação ao que designa por “mero jogo das forças do mercado”. Como se fosse possível
desenvolver um mercado nacional minimamente produtivo e saudável sem propriedade privada no
mercado fundiário.
Uma nova Constituição económica precisará de definir o papel do Estado na regulação das forças
de mercado, mas para tal, a ordem económica terá de assegurar os direitos de liberdade económica em
geral, na valorização do trabalho, da defesa do consumidor e do ambiente. Uma nova Constituição da
República com uma nova Constituição Económica precisa de ter um endereço certo, incluindo o direito à
livre iniciativa económica, a propriedade intelectual, o direito do trabalho e os direitos do consumidor.

114
 115

Uma Constituição económica com direitos de propriedade privada bem definidos, mais do que
proporcionar condições legais para um ambiente de negócios, estabelece condições institucionais para um
ambiente de mercado, melhor e mais inclusivo.
Um ambiente de mercado inclusivo e progressivo depende de muitos factores, políticos,
económicos, culturais e sociais; mas, entre tais factores, como estabelece a teoria moderna da
propriedade, será preciso desenvolver-se uma estrutura de direitos de propriedade, geradora de alocações
mais eficientes e eficazes na edificação de uma economia de mercado produtiva e saudável. Uma
estrutura de propriedade consistente com as características de direitos de propriedade claros e
transparentes, como seja: Universalidade – os recursos são apropriados por privados e os títulos clara e
completamente especificados; Exclusividade - os custos e os benefícios gerados pela posse e uso dos
recursos são suportados pelos proprietários, quer directa quer indirectamente, através da troca e venda a
terceiros no mercado; Transferibilidade ou transmissibilidade - direitos de propriedade transferidos de
um proprietário para outro, mediante trocas voluntárias entre os agentes detentores dos títulos de
propriedade correspondentes; Legitimidade - direitos de propriedade protegidos do confisco involuntário,
apropriação ou usurpação por terceiros (Alessi 1987; César 1996; Brito 2010; Alessi 1991; Alchian 2008;
Alston & Mueller 2003; Alston & Mueller 2005; Anderson & McChesney 2003; Besley & Ghatak 2009;
Bromley 1989).

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