Bens Públicos

 Para que o Poder Público possa viabilizar o exercício de suas funções,

necessita ter a propriedade ou a posse sobre determinados bens móveis e
imóveis. Tais bens, por vezes, são próprios, e, por vezes, são de terceiros.

 Diferentes também são as formas de poder que a Administração exerce

sobre esses bens, sendo certo que o exercício do referido poder está
circunscrito ao regime de Direito Público.
 Nas mais remotas sociedades sempre foi constatada a
necessidade de algum tipo de dominação e de
regulamentação, a cargo do Estado, sobre determinados
bens.
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 Foram os romanos os primeiros a proclamar a ideia de uma propriedade

regida pelo Direito Público. Em Roma, uma das distinções das coisas
separava res in commercio de res in extra commercium. Estas, por sua
vez, dividiam-se em:
a) res divini iuris – por exemplo, sepulturas, objetos de culto aos
mortos;
b) res humani iuris – divididas em:
b.1) res publicae – bens suscetíveis de apropriações individuais, mas
destinados, pelo direito ao uso geral e gratuito, como os rios e portos;
b.2) res communes – por exemplo: mar, ar;
b.3) res universitatis – destinados ao uso público, mas pertencentes a
uma comunidade.
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 Outros bens pertenciam às cidades, mas eram subtraídas ao uso público, sendo
denominados res in peconia populi; sobre tais bens o ente público exercia um
tipo de domínio análogo àquele das particulares sobre seus bens.

 Na Idade Média desapareceu o tipo res extra commercium, fruto do

obscurecimento da distinção entre o Poder Público e o Privado e da
concentração nas mãos do príncipe e senhores feudais de todos os direitos e
relações atribuídos ao ente público (Medauar, 2002, p. 235-36).

 Nos Estados Modernos, essas dominação e regulamentação advêm de um

regime jurídico adequado que, além de especificar sua composição e utilização,
cria regras de proteção contra atos ilegítimos ou danosos que, provindos de
particular, que do próprio Estado.
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 Atualmente, todos os países conhecem um tratamento bastante minucioso dispensado à

regulamentação e proteção desses bens, por meio de normas legais que garantam a
consecução dos objetivos e finalidades para os quais estão voltados e que deram origem
ao seu surgimento. 

 Significa o poder que o Estado exerce sobre os bens próprios e alheios, ora designa a
condição desses bens.

 Em sentido restrito é o conjunto de bens destinados ao uso público direto ou indireto –

geral ou especial – uti singuli ou uti universi como pode designar o regime a que se
subordina esse complexo de coisas afetadas de interesse público.

 Em sentido amplo é o poder de dominação ou de regulamentação que o Estado exerce

sobre os bens de seu patrimônio privado, ou sobre as coisas inapropriáveis
individualmente, mas de interesse geral da coletividade.
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 Os bens públicos são de propriedade ou domínio das pessoas

jurídicas de Direito Público interno (União, Estados, Distrito
Federal e Municípios) e de suas respectivas entidades autárquicas.

 Para Marcello Caetano “os poderes que a Administração Pública

exerce sobre as coisas formam o seu domínio - o que se tem
chamado de domínio iminente” (Princípios Fundamentais do
Direito Administrativo, reimpr. portuguesa da edição brasileira de
1977, Coimbra: Livraria Almedina, 1996, p. 323-24).
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 A Administração Pública recebe da lei uma jurisdição senhorial sobre as

coisas que reveste várias modalidades: vai desde a propriedade privada
(domínio privado, patrimônio), passando por um tipo de direito real que tem
sido denominado propriedade pública por estar próxima do instituto da
propriedade segundo a composição clássica, e por formas de direito reais
sobre coisas alheias (servidões administrativas, restrições de utilidade
pública a propriedade privada...) até chegar à jurisdição inerente à soberania
sobre o território e suas riquezas inexploradas, o espaço marítimo ou o
espaço aéreo, traduzidas em direito de administração e de política.

 O domínio público corresponderá, pois, ao conjunto de direitos reais que a

Administração Pública tem por lei sobre o território e seus espaços, coisas
próprias nele individualizadas ou bens alheios, conferidos para serem
exercidos no regime peculiar do Direito Público (Caetano, 1996, p. 324).
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Classificação

 I – Os de uso comum do povo – são as coisas públicas, isto é, são

utilizáveis por todos. Como, por exemplo: ruas, praças, pontes, estradas,
bancos de jardim etc.;

 II – Os de uso especial – são os destinados aos fins administrativos, como

edifícios e terrenos utilizáveis pelos estabelecimentos federal, estadual ou
municipal;

 III – Os dominiais ou dominicais – constituem o patrimônio do Poder

Público, como as estradas de ferro.
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 Bens de uso comum do povo – são as coisas móveis e imóveis

pertencentes ao Poder Público (União, Estado-Membro, Município e
Distrito Federal), usáveis, sem formalidade, por qualquer do povo [...].

 O uso e o gozo desses bens é permitido a qualquer ser humano, sem

distinção entre nacionais e estrangeiros, entre pessoas físicas e jurídicas,
ou entre pessoas públicas ou privadas. Para esse uso e gozo nada se exige
em termos de autorização ou permissão, nem, pelo menos em princípio, se
cobra pela utilização.

 Tais bens são destinados ao uso coletivo, possuindo finalidade pública.

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 Bens de uso especial – Igualmente possuem uma finalidade pública e são os bens
utilizados pela Administração para o exercício de suas atividades, ou mesmo usados
por particulares, com fim de interesse público. Estão nessa categoria todos os prédios
onde se instalam as repartições públicas.

 Em relação aos bens móveis é possível citar os computadores e as viaturas policiais. O

uso e o gozo desses bens são, em tese, das pessoas que detêm a propriedade (União,
Estado, Município e Distrito Federal).

 Para esse uso e gozo não se exige qualquer formalidade. É direto e imediato. Quando
passíveis de utilização por terceiros, há de se observar certa formalidade (autorização,
horário, preço, regulamento), como se dá o uso de escolas por alunos, e dos museus
pelos visitantes.

 Quando determinada pessoa, física ou jurídica, necessita usar um bem público em

caráter exclusivo, configura-se aquilo que a doutrina denomina “uso especial de bem
público”, que pode ser feito por diversas formas, como a concessão de uso, a
permissão de uso, a autorização etc
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 Bens dominicais ou dominiais – são os destituídos de qualquer destinação, prontos

para ser utilizados ou alienados, ou ainda, ter seu uso trespassado a quem por eles se
interesse. Pertencem à União, aos Estados-Membros, aos Municípios, ao Distrito
Federal, às autarquias e às fundações públicas.

 Tais entidades exercem sobre esses bens poderes de dono, de proprietário. Apesar disso,
a alienação e o trespasse do uso podem exigir o cumprimento, previamente de certos
requisitos, como avaliação, concorrência e licitação.

 São conhecidos, ainda, como bens do patrimônio disponível ou bens patrimoniais

disponíveis, os do domínio privado do Estado.

 São integrantes do patrimônio disponível da Administração por não terem destinação

específica, nem estarem afetados a um fim administrativo específico.

 Outros bens poderão ser transferidos para esta categoria, por lei, ficando
desafetados de sua primitiva finalidade pública, para subsequente alienação
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Regime Jurídico

 Os bens de uso comum do povo e de uso especial estão sujeitos ao regime de

Direito Público e estão fora do comércio jurídico de Direito Privado (extra
commercium). Enquanto estiverem afetados a esse fim, não podem ser alienados
nem ser objeto de compra e venda, permuta, doação, penhor, comodato, locação
etc.
 Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião” (Código Civil).
 Estão fora do comércio jurídico relativo ao regime de Direito Privado, mas
estão sujeitos ao regime de Direito Público, o que significa poderem ser
utilizados dentro de parâmetros de Direito Público.

 Esses bens podem ser objeto de relações regidas pelo Direito Público, e é aí que
entram os institutos da autorização, permissão e concessão de uso.
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 Se a Administração vai ceder o uso de um bem público para o particular, ela não
vai utilizar a locação, comodato ou algum instituto do Código Civil; ela tem que
utilizar os institutos típicos do Direito Público, que seriam a autorização,
permissão e concessão de uso.

 São características, portanto, destes bens:

◦ Inalienabilidade – não é absoluta, a não ser em relação aos bens que, por sua
própria natureza, são insuscetíveis de valoração patrimonial, como mares, praias,
rios navegáveis.
◦ Imprescritibilidade – essa característica decorre da sua inalienabilidade. Se os
bens públicos são inalienáveis, ninguém os pode adquirir enquanto guardarem essa
condição. Daí não ser possível a invocação de usucapião sobre eles.
◦ Impenhorabilidade – a impenhorabilidade dos bens públicos decorre de preceito
constitucional que dispõe sobre a forma pela qual serão executadas as sentenças
judiciárias contra a Fazenda Pública [...], sem permitir a penhora de seus bens.
Admite, entretanto, o sequestro da quantia necessária à satisfação do débito, desde
que ocorram certas condições processuais (CF, art. 100)
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Impossibilidade de oneração – desde que a constituição da República retirou a

possibilidade de penhora de bens da Fazenda Pública federal, estadual e municipal,
retirou também a possibilidade de oneração de tais bens, uma vez que a execução de
toda garantia real principia pela penhora, na ação executiva correspondente, para a
subsequente satisfação da dívida mediante praceamento ou adjudicação do bem dado
em garantia.

Por outro lado, os bens dominicais estão sujeitos a regime de Direito Privado
parcialmente derrogado pelo Direito Público; eles são alienáveis, ao contrário dos bens
de uso comum e de uso especial, que são inalienáveis.

Os bens dominicais podem ser objeto também de autorização, permissão ou concessão

de uso, mas é possível que eles sejam objeto de relações jurídicas do tipo de locação,
comodato, enfiteuse, como está previsto no Decreto-lei n. 9.760, de 1946, que é
específico para os bens da União.
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 Os bens dominicais constituem o patrimônio da União, dos Estados ou

Municípios, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas
entidades (art. 99, III, do Código Civil).

 Comportam uma função patrimonial ou financeira, porque se destinam a

assegurar rendas do Estado, em oposição aos demais bens públicos, que são
afetados a uma destinação de interesse geral.

 A consequência disso é que a gestão de bens dominicais não era considerada

serviço público, mas uma atividade privada da Administração.
 
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Afetação

 A afetação ocorre quando solenemente o Poder Público declara o bem como integrante
do domínio público.
 A sua antítese é a desafetação.
 Nesta, o Poder Público promove o desligamento do bem e a extinção das características
que o tornavam afetado, fazendo a transmutação de bem comum ou especial para bem
dominical, ou mesmo, permitindo que de bem especial e se torne bem comum, podendo
ser utilizado para finalidades distintas da que estava especialmente condicionado.
 Em regra, para promovê-las, utiliza-se de Decreto ou Lei. No caso de imóveis, a
desafetação só poderá ocorrer através de Lei.
 Afetação, em suma, é a incorporação de um bem à dominialidade do Estado, mediante a
prática de algum ato ou a ocorrência de determinado fato, de parte do Poder Público.
Pela afetação a coisa passa da categoria de bem de domínio privado do Estado para a
categoria de bem de domínio público.
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Terras Públicas

 No Brasil, todas as terras foram originalmente públicas, por pertencerem à Nação portuguesa, por
direito de conquista. Depois, passaram ao Império e à República, sempre como domínio do Estado.

São elas:
1- Concessão de sesmaria
◦ Forma primitiva de doação condicionada de terras públicas, para cultivo e trato particular, feita
pelos governadores gerais e provinciais.
◦ Fortificações, construções militares e estradas de ferro federais
2- Concessão de data
◦ Era a doação que as municipalidades faziam de terrenos das cidades e vilas para a edificação
particular.
◦ A transferência das terras públicas aos particulares deu-se paulatinamente por meio de concessão
de sesmaria e de data, doação, permuta e legitimação de pessoas. Daí a regra de que toda terra sem
título de propriedade particular é de domínio público.

A Constituição de 1891 atribuiu aos Estados-Membros as terras devolutas situadas nos seus
respectivos territórios, cabendo à União somente a porção de território que for indispensável para
a defesa das fronteiras, fortificações, construções militares e estradas de ferro federais
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Terras Rurais e Terrenos Urbanos

 As terras rurais, sejam públicas ou particulares, destinam-se

originariamente à agricultura e à pecuária, podendo servir a outros usos ou
manter-se intocadas para preservação da flora, da fauna e de outros
recursos naturais.

 Terrenos urbanos destinam-se à edificação residencial ou a construções

comerciais e industriais e só excepcionalmente podem ter essas utilizações
vedadas por lei, mediante indenização aos proprietários.
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Águas Públicas

 As águas, segundo o Direito Internacional Público, são classificadas em

externas e internas, e, conforme o uso que a elas se deem, se dividem em
públicas, comuns e;

 São externas as que contornam o continente e internas as que banham

exclusivamente o território nacional ou lhe servem de divisa com Estados
estrangeiros.
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Jazidas

 São de domínio federal. Podem ser exploradas mediante autorização e

concessão, com direito de preferência do proprietário do solo, na
Constituição de 1946, substituído, no ano de 1967, pelo direito de
participação no resultado da lavra, regime este mantido pela Constituição
atual (art. 176, § 2o).
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Florestas

 É a forma de vegetação, natural ou plantada, constituída por um grande

número de árvores, com o mínimo espaçamento entre si.
 Pela Constituição Federal de 1988, a competência para legislar sobre
florestas é concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal (art.
24, VI) e para preservar as florestas, a fauna e a flora é comum entre todos
os entes federados.
 As florestas, como acessórios do solo, são consideradas pelo Código Civil
bens imóveis e seguem a sorte das terras a que aderem, mas o Poder
Público condiciona e regula seu aproveitamento e conservação, tendo em
vista a utilidade da vegetação nativa ou plantada
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Fauna
 Sujeita-se a regime administrativo especial, visando à sua preservação,

como riqueza nacional que é.

 O Código Civil anterior, nos arts. 593, I, e 595 do CC, considerava os

animais silvestres sem dono res nullius e a Lei n. 5.197, de 03/01/1967,

incorporou a fauna silvestre, bem como os ninhos, abrigos a criadouros
naturais de seus componentes, ao domínio da União (art. 1o).
 Competência para legislar sobre fauna é concorrente entre a União, os

Estados e o Distrito Federal (CF, art. 24, VI) e a preservação cabe a todas
as entidades estatais (competência comum – art. 23, VII).
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Espaço Aéreo

 O espaço aéreo e a crosta terrestre eram considerados pelos romanos

apropriáveis. Hoje o espaço aéreo é coisa insuscetível de domínio privado.

 O Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei n. 7.565, de 19/12/1986)

reafirmou que “o Brasil exerce completa e exclusiva soberania sobre o
espaço aéreo acima de seu território e mar territorial” (art. 11).
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Aquisição e Alienação

 O Poder Público poderá adquirir bens por diversos meios, entre os quais:

◦ contratos (regidos pelo direito privado e submetidos às exigências da Lei de Licitações);

◦ arrematação de bem penhorado em processo judicial ou adjudicação quando a
Administração se encontra como credora;
◦ vacância de herança (aquisição causa mortis, nos termos dos arts. 1.822 e 1844 do CC);
◦ usucapião;
◦ desapropriação;
◦ confisco (perda de bens em decorrência da sua incorporação ao patrimônio privado
decorrer de causas ilícitas);
◦ áreas reservadas de loteamento nos termos do Decreto n. 271/1967 e Lei n. 6.766/1979;
◦ reversão decorrente do término do contrato de concessão, permissão, franquia,
arrendamento portuário e consórcio público;
◦ acessão ou direito de acrescer;
◦ abandono, desistência do direito de propriedade sobre determinado bem, sem que haja
manifestação expressa (art. 1.276 do CC).
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 De outro lado, a alienação de bens públicos, após desafetados ou não
necessariamente (quando se tratar de bens dominicais), ocorrerá pelas seguintes
formas (conforme o art. 17 da Lei n. 8.666/1993): venda; dação, doação, permuta,
investidura, concessão de direito real de uso, aforamento, todos aplicáveis também a
áreas especiais.

 A Lei 6454/77 disciplina e denomina logradouros, obras, serviços e monumentos

públicos.

 Proíbe-se em todo o território nacional, atribuir nome de pessoa viva ou que tenha se
notabilizado pela defesa ou exploração de mão de obra escrava, em qualquer
modalidade, a bem público, de qualquer natureza, pertencente à União ou às pessoas
jurídicas da administração indireta (art. 1º); ou ainda, às entidades que, a qualquer
título, recebam subvenção ou auxílio dos cofres públicos federais (art. 3º).