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DIREITO ADMINISTRATIVO I
Aula 7
Bens Públicos
Autor: Prof. Dr. h. c. José Paes de Santana
 Bens Públicos
• CONCEITO: bens públicos são aqueles pertencentes
às pessoas jurídicas de direito público interno, quais
sejam: União, Estados, DF, Municípios, Autarquias e
Fundações Públicas. (Conforme o artigo 98 do Código
Civil de 2002); todos os demais
são bens particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem.
• CC 2002, Art. 98. São públicos os bens do domínio
nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público interno; todos os outros são particulares,
seja qual for a pessoa a que pertencerem (Conforme
o STJ, REsp 37.906/ES os bens das SEM não são
considerados bens públicos).
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Consequência 1: Por bens públicos podemos
compreender o conjunto de coisas móveis e imóveis
de propriedade das pessoas jurídicas de direito
público, submetido ao regime jurídico exorbitante do
Direito Comum (ou seja, que está fora da relação
civilista), e que servem como instrumento para a
persecução do interesse público. Por outro lado, são
pessoas jurídicas de direito público: União, estados,
Distrito Federal, municípios, autarquias e fundações.
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Consequência 2: Em regra, empresas estatais
não têm bens públicos, pois são pessoas
jurídicas de direito privado. Porém, se as
empresas estatais estiverem prestando serviço
público, os bens afetados pela prestação do
serviço serão considerados bens públicos (art.
175, CF/88).
Estar afetado é estar ligado à prestação do
serviço.
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• Regime Jurídico dos Bens Públicos:

• a) Características e
• B) Afetação
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1 Regime Jurídico dos Bens Públicos:
• a) Características
• – INALIENABILIDADE: não pode ser objeto de negócio jurídico que
implique na transferência da propriedade. Observação: A
inalienabilidade não alcança os bens dominicais. Só será possível a
alienação de bens públicos depois de desafetados, ou seja: de
transformados em bens dominicais. Neste caso a alienação de bem
imóvel deve ser precedida de avaliação prévia e de licitação na
modalidade Concorrência, independentemente do valor do objeto,
como estabelece o art. 23, § 3º da Lei n. 8.666/93.
– IMPENHORABILIDADE: não se pode constranger o bem,
judicialmente, para saldar dívida.
– IMPRESCRITIBILIDADE: não pode perder a propriedade de seus
bens por usucapião. Ver art 183, § 3º, CF/88 (Os imóveis públicos não
serão adquiridos por usucapião.)
– IMPOSSIBILIDADE DE ONERAÇÃO: não pode se dado como garantia
de dívida (penhora e hipoteca). Observação: a impossibilidade de
oneração é decorrência direta da impenhorabilidade.
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1 Regime Jurídico dos Bens Públicos:

• b) Afetação e desafetação
Afetação é a vinculação do bem público à finalidade social.
É o fato administrativo pelo qual o bem público é vinculado
ao atendimento do interesse público. Ou seja: sempre que
o bem servir para algo de interesse público, ele será
considerado um bem afetado.
Por sua vez, desafetação é o fato administrativo pelo qual o
bem público deixa de atender o interesse público. Virando,
então, bem dominical. Em regra, a desafetação requer ato
administrativo formal, excluídas as hipóteses em que a
desafetação é evidente, não precisando de ato
administrativo formal, como, por exemplo, momento em
que o bem perece.
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• Desafetação FORMAL ou TÁCITA:
• Desafetação Formal  consiste na declaração,
feita pelo Poder Público, de que o bem não tem
destinação pública. Pode ser feita através de
procedimento administrativo ou pelo Legislativo,
sendo muito comum com automóvel público.
• Desafetação Tácita  se dá através de um de um
fato natural ou de um fato administrativo, como,
por exemplo, o abandono de um prédio.
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2 Classificação dos Bens Públicos

a) Quanto à destinação (art. 99, CC/2002)

I - Bem de uso comum do povo – é aquele de uso coletivo,
sendo, por isso, indivisível e impossível de apropriação
individual. Como rios; ruas; praias; praças; parques, …
II - Bem de uso especial – é aquele que não é utilizado pela
coletividade, por ter função específica. Como carro de
polícia e sedes administrativa; e
III - Bem dominical – é aquele que não está afetado a uma
destinação pública específica. Observação: 1. Usucapião de
bens dominicais – A Constituição Federal de 1969 permitia,
mas a de 1988 nada diz. Logo, pressupõe-se que após 1988
não pode. Desse modo, a única forma de usucapir um bem
dominical é ter cumprido os requisitos antes de CF/88.
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2 Classificação dos Bens Públicos
b) Quanto ao uso do bem público pelo particular
I - Uso comum – é aquele aberto e gratuito, tendo
o particular direito subjetivo de usar o bem.
Embora esteja sujeito à regulação de uso feita pela
Administração
II - Uso privativo – por: 1. Autorização de uso; 2.
Permissão de uso; 3. Permissão de uso qualificada
ou condicionada; ou 4. Concessão de uso.
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2 Classificação dos Bens Públicos
II - Uso privativo
1. Autorização de uso – é um ato administrativo unilateral,
discricionário e precário, pelo qual a administração pública autoriza
a utilização de bem público pelo particular. Ser precário significa
dizer que não há estabilidade, podendo o ato a qualquer momento
ser revisto. Por exemplo: autorização de usar um espaço público
para um evento.
2. Permissão de uso – é um ato administrativo unilateral,
discricionário e precário, pelo qual a administração pública permite
a utilização privativa de um bem ou espaço público. Embora seja
precário, na permissão além do interesse particular também se
encontra interesse público, pressupõe-se maior estabilidade. Como
a permissão para banca de jornal e feira livre.
3. Permissão de uso qualificada ou condicionada – é uma modalidade
de permissão na qual se exclui a precariedade, estabelecendo-se
um prazo para o uso. Em razão de tal característica, exige-se
licitação e respeito quanto ao prazo por parte da administração
pública, sob pena de indenização.
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• A concessão de uso especial de bem público para
fins de moradia, É POSSÍVEL?
• A concessão de uso especial de bem público para
fins de moradia está prevista no art. 1º, § 2º, da
MP n. 2.220/2001, que estabelece que esse
direito não será reconhecido ao mesmo
concessionário mais de uma vez.
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2 Classificação dos Bens Públicos

II - Uso privativo
4. Concessão de uso 1. Feita por contrato
administrativo. Sendo negócio jurídico bilateral de
prazo determinado. 2. Feita sempre que o bem
público exigir investimento e planejamento. Pois a
inciativa privada injeta dinheiro e em troca é dado a
ela um prazo para gozar das vantagens do uso.
Prestação e contraprestação. 3. Sempre deverá ser
feita por meio de licitação e autorização legislativa.
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• A concessão de uso especial de bem público para fins de moradia, É
POSSÍVEL? Vide MP 2.220, de 04 de setembro de 2001 e art 183, § 1º,
CF/88.
Art. 1o Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco
anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros
quadrados de imóvel público situado em área com características e finalidade
urbanas, e que o utilize para sua moradia ou de sua família, tem o direito à
concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da
posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de
outro imóvel urbano ou rural. (Redação dada pela lei nº 13.465, de 2017)
§ 1o A concessão de uso especial para fins de moradia será conferida de
forma gratuita ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil.
§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo
concessionário mais de uma vez
§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno
direito, na posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião
da abertura da sucessão.
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• Observe o que diz o art 183, CF/88, §§ e art 191:
• Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e
cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o
domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou
rural. (Regulamento)
• § 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao
homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
• § 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma
vez.
• § 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
• Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano,
possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de
terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a
produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia,
adquirir-lhe-á a propriedade.

• Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

 Bens Públicos
• Bens Públicos da União na Constituição
Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias
federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um
Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem
como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e
as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao
serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 46, de 2005)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
§ 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a participação
no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia
elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona
econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 102, de 2019) (Produção de efeito)
§ 2º A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada
como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e
utilização serão reguladas em lei.
 Bens Públicos
• Súmula 340, STF
• Desde a vigência do Código Civil, os bens
dominicais, como os demais bens públicos, não
podem ser adquiridos por usucapião.
Código Civil
Art. 1.208. Não induzem posse os atos de mera
permissão ou tolerância assim como não
autorizam a sua aquisição os atos violentos, ou
clandestinos, senão depois de cessar a violência
ou a clandestinidade.
 Bens Públicos em Resumo no CC 2002
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem.
Art. 99. São bens públicos:
• I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
• II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os
de suas autarquias;
• III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público,
como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
• Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de
direito privado.
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis,
enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for
estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.