DIREITO ADMINISTRATIVO – TEMA 10 – INTERVENÇÃO NA PROPRIEDADE PRIVADA

ASPECTOS GERAIS

Fundamento comum: prevalência/supremacia do interesse público sobre o privado

2 leituras: (1) colisão de interesses; (2) função social da propriedade [sem colisão]

Intervenção do MP: apenas em determinados casos

Divisão das intervenções em 2 grupos: intervenção restritiva (tombamento, limitação,

servidão, ocupação, requisição, parcelamento/edificação compulsórios: mantém propriedade
com o particular) x intervenção supressiva (desapropriação: expropria-se propriedade do
particular e transfere-se ao poder público)

Intervenções embasadas no poder de polícia: não dão direito a indenização

Intervenções embasadas na supremacia do interesse público (sacrifícios de direitos):

dão direito a indenização:

- Requisição

- Servidão

- Desapropriação (supressiva)

NATUREZA JURÍDICA E MODALIDADES

Desapropriação = intervenção supressiva/expropriatória

José Carlos de Moraes Salles: desapropriação = expropriação: ato de retirar a propriedade

Declaração Dir Homem Cidadão França 1789: desapropriação em casos de necessidade

pública legalmente constatada e mediante justa e prévia indenização: origem próxima

- Forma originária de aquisição de propriedade pelo Poder Público

Ônus real incidente sobre o bem desapropriado (v.g. hipoteca/penhor): sub-

roga-se no valor da indenização recebida pelo particular (Del 3365/41 art 31)

Info 606/STJ: REsp 1.668.058-ES: ente desapropriante não responde por

tributos oriundos de fatos geradores anteriores à desapropriação

CF 184 § 5º: transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma

agrária: hipótese de imunidade tributária (impostos federais, estaduais e municipais)

- CF 5º XXIV: permite desapropriação por utilidade/necessidade pública ou interesse

social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro, ressalvadas exceções na própria CF

- Decreto-lei 3365/41: utilidade/necessidade pública: hipóteses de utilização do bem

pelo próprio Estado (doutrina: necessidade se refere a casos em que há urgência)

- possível, todavia, alienação/cessão a terceiros (art. 5º, § 4º)

 - perda do interesse público para destinação prevista no decreto
expropriatório: (i) destinação do imóvel a outra finalidade pública ou (ii) alienação a terceiro,
com direito de preferência ao expropriado

- Lei 4132/62: interesse social: hipóteses de utilização do bem pelo próprio Estado ou
ainda por particulares: objetivo de conferir função social à propriedade

LRFurtado: apenas por particulares

- desapropriação para urbanização/renovação urbana/parcelamento do solo:

- possível alienação/cessão a terceiros (art. 5º, § 5º)

- necessidade de previsão das diretrizes no plano diretor, legislação de

uso e ocupação do solo ou lei municipal específica (art. 5º, § 7º)

- imóvel com imissão provisória e UEDFM ou entidade delegada para

parcelamento: possível cessão da posse por instrumento particular (Lei 6766/76, art. 26 § 3º)

- parcelamento popular: instrumento particular de cessão de

posse de UEDFM tem, para todos os fins de direito, caráter de escritura pública (inaplicável CC
108)

* Decreto-lei 1075/70: requisitos especiais: hipóteses de desapropriação de imóvel

residencial urbano (direito à moradia)

- Indenização “justa”: com base no valor de mercado do imóvel (valor de venda) e nos
danos decorrentes da desapropriação: ao proprietário ou ao possuidor

Info 556/STJ (REsp 1.466.747 de 2015): 1) O Estado deve indenizar a área

efetivamente desapropriada (área medida); 2) O expropriado, por sua vez, receberá
indenização correspondente à área registrada em seu nome; 3) O valor da diferença,
correspondente à área medida, mas não registrada será depositado em Juízo até que,
posteriormente, se complemente o registro ou se defina a titularidade para o pagamento a
quem de direito.

- Indenização prévia: desapropriação não é autoexecutória, pois proprietário pode

propor ação de desapropriação para discutir quantum indenizatório (intervenções restritivas
são, pois indenização é ulterior [exceção: servidão: ≈ desapropriação])

Desapropriação comum: indenização em dinheiro (moeda corrente de curso forçado: real)

Desapropriações especiais: 3 hipóteses excepcionais (previstas na CF):

1 - desapropriação especial urbana

CF 182: regulamentado pelo Estatuto das Cidades (L10257): imóvel urbano que não cumpre
função social previsto no plano diretor da cidade

- 3 medidas gradativas a serem tomadas:

1.1) notificação do proprietário para promover parcelamento, edificação ou utilização

do terreno (“compulsórios”)
 * L10257: prazos: 1 ano para apresentação de projeto; 2 anos para início obras

1.2) incidência do IPTU com alíquota progressiva por 5 anos (“extrafiscalidade”: não
visa arrecadação, mas sim coagir particular a dar função social ao imóvel)

* progressividade: periodicidade anual (aumenta ano a ano), mas não pode

implicar aumento de mais do que o dobro da alíquota anterior, nem ultrapassar 15% (=
confisco)

* após 5 anos, continua-se a cobrança da alíquota máxima e viabiliza-se:

1.3) desapropriação especial: caráter sancionatório: desapropriação-sanção

Indenização: títulos da dívida pública resgatáveis em até 10 anos

Valor: base de cálculo do IPTU, descontado valor incorporado em

função de obras públicas e sem cômputo de lucros cessantes/juros compensatórios

- competência para tais 3 medidas (de política urbana): apenas o Município, e desde
que tenha plano diretor

2 - desapropriação especial rural

- objeto: imóvel rural que não esteja cumprindo a sua função social: para fins de
reforma agrária (destinação vinculada): CF 184/186

- 186: função social da propriedade rural: requisitos simultâneos (cumulativos):

aproveitamento racional e adequado [produtividade], uso adequado dos recursos naturais e
preservação do meio ambiente, observância das normas trabalhistas, favorecimento do bem-
estar dos proprietários e trabalhadores

* 185: vedação de incidência sobre pequena/média propriedade (desde que seja a

única do proprietário) e sobre a propriedade produtiva (mesmo que descumpra função social
por outro motivo: neste caso só se permite desapropriação comum)

- competência exclusiva da União

- sem previsão de medidas prévias

- invasão do imóvel: suspensão do processo expropriatório (Súmula 354/STJ)

- desapropriação de caráter sancionatório

- indenização: títulos da dívida agrária, resgatáveis em 20 anos a partir do 2º ano de

emissão, salvo benfeitorias úteis/necessárias, que são indenizadas em dinheiro

* CF 184 § 5º: transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária:

hipótese de imunidade tributária (impostos federais, estaduais e municipais)

Lei 8629/93: imóveis rurais públicos/particulares objeto de esbulho possessório motivado por
conflito agrário/fundiário coletivo: proibição de vistoria, avaliação ou desapropriação nos 2
anos seguintes à desocupação (4 anos em caso de reincidência), com apuração da
responsabilidade civil/adm do servidor em caso de descumprimento do prazo
3 – expropriação (desapropriação-confisco)

- sem direito a indenização

- competência exclusiva da União

- 3 hipóteses:

3.1. imóveis (rurais ou urbanos) usados para plantação de psicotrópicos ilícitos

STF 2009: “gleba” deve ser considerado “propriedade”: desapropriação de

toda a propriedade registrada, ainda que apenas parte do terreno contenha plantação

Info 851/STF, 2016: proprietário pode afastar desapropriação se comprovar

que não agiu com culpa, nem mesmo in eligendo/in vigilando (condomínio: se houver
culpa de um, basta para expropriação (inocente pode pedir reparação danos)

3.2. imóveis (rurais ou urbanos) usados para trabalho escravo na forma da lei

Jurisprudência: norma de eficácia limitada: necessária edição de lei que defina

trabalho escravo para fins de desapropriação

Destinação (2 casos): reforma agrária + programas de habitação popular

3.3. bens móveis usados/decorrentes de tráfico de drogas/trabalho escravo (243 § ún)

Origem: apreensão

Destinação: fundo especial (Lei 8257/91 art 1º § único: regulamentação tráfico

drogas: combate ao tráfico, recuperação de viciados)

PROCEDIMENTO EXPROPRIATÓRIO

Competência para legislar sobre desapropriação: privativa da União

Competência para desapropriar: todos os entes (desapropriação comum)

Objeto da desapropriação: apenas o que pode ser apropriado pelo particular (v.g.
domínio útil do terreno de marinha, mas não sua a propriedade, nem o espaço aéreo)

Bem público: pode ser desapropriado desde que haja “hierarquia federativa”
(Del 3365 art 2º § 2º) (expressão equivocada): desde que ente de maior abrangência esteja
desapropriando ente de menor abrangência, e desde que com autorização legislativa (art. 2º, §
2º)

Dispensa de autorização legislativa (art. 2º, § 2º-A): desapropriação

mediante acordo entre os entes

Bens de empresas estatais: não são públicos: pode haver desapropriação

independentemente de “hierarquia federativa”, mas com autorização do Congresso Nacional
cf Matheus Carvalho)

Bens de empresas privadas que dependam de autorização do Governo Federal

para funcionar ou se submetam à sua fiscalização: necessidade de prévia autorização para
desapropriação, por decreto do Presidente da República
 Súmula 157/STF: É necessária prévia autorização do Presidente da
República para desapropriação, pelos Estados, de empresa de energia elétrica. [competência
privativa da União, possível delegação, mas fiscalização pela ANEEL]

Núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de

baixa renda (art. 4º-A) ou por pessoa em situação de vulnerabilidade (art. 4º-A, § 2º):
necessidade de previsão de medidas compensatórias no planejamento da ação de
desapropriação

Medidas compensatórias:

- realocação de famílias em outra unidade habitacional

- indenização de benfeitorias

- compensação financeira para assegurar restabelecimento em

outro local, mediante prévio cadastramento dos ocupantes

Fases: 1) declaratória (utilidade/necessidade pública/interesse social) e 2) executória

(pagamento de indenização prévia, pela via administrativa ou pela via judicial em caso de
recusa [propositura de ação pela Adm] e apossamento do bem)

1) Declaração de necessidade ou utilidade pública/interesse social

Competência comum: entes federativos apenas (U/E/M/DF)

2 exceções (doutrina majoritária): ANEEL (agência reguladora: autarquia em regime

especial federal), para fins de construção de hidrelétricas e outros, e DNIT (autarquia federal),
para fins de estrutura de trânsito

INCRA: não declara, apenas executa

Instrumento: decreto (chefe executivo) ou lei de efeitos concretos (legislativo)

Cabimento: rol legal: controvérsia:

Corrente 1 (HLM): taxativo: evitar arbítrio estatal

Corrente 2 (Pontes de Miranda, Moraes Salles): exemplificativo: impossibilidade de

previsão de todas as hipóteses na lei

Consequência: submissão à força expropriatória do Estado

Não gera por si só a transferência: indenização deve ser prévia

Estado pode penetrar no bem, da forma menos gravosa ao proprietário, para fazer
medições, avaliar terreno, definir valor da indenização (desnecessária autorização judicial),
inclusive com auxílio de força policial (art. 7º)

Dano em caso de excesso/abuso de poder ou em decorrência das

inspeções/levantamentos: indenização + ação penal se o caso (art. 7º § ún)
 Fixação do Estado no bem: indenização terá por base o estado atual do bem,
independentemente de benfeitorias supervenientes à declaração (salvo benfeitorias
necessárias [autorizadas ou não] e benfeitorias úteis autorizadas)

Súmula 23/STF: “Verificados os pressupostos legais para o licenciamento da

obra, não o impede a declaração de utilidade pública para desapropriação do imóvel, mas o
valor da obra não se incluirá na indenização, quando a desapropriação for efetivada.”

Prazo de caducidade: para iniciar a execução

Declaração de necessidade/utilidade pública: 5 anos

Declaração de interesse social: 2 anos

- após caducidade, é preciso respeitar prazo de carência de 1 ano para realizar nova
declaração (só DL 3365 prevê esse prazo, mas doutrina entende que se aplica a ambos os
casos, para evitar poder expropriatório eterno)

- em caso de nova declaração, renova-se o “estado atual do bem”, com nova

apuração do valor indenizatório, incluindo benfeitorias supervenientes à 1ª declaração

2) Execução

- “promover desapropriação” = “executar desapropriação”

= pagar indenização e assumir posse do bem

Competência executória: mais ampla que declaratória: entes federativos, diretamente, ou de

modo delegado, autarquias/fundações (Adm indireta), consórcios públicos, concessionárias de
serviços e contratados para empreitada / contratação integrada (nestes dois últimos casos,
desde que haja previsão na lei/contrato de concessão: art. 3º, I e IV)

Ou seja, até mesmo entidades privadas podem promover desapropriação (mas não
declarar: apenas Adm direta ou ANEEL ou DNIT)

* Desistência da desapropriação: fundamentada, até o pagamento integral da indenização e

desde que não tenha ocorrido alteração substancial do bem que impede o uso normal pelo
proprietário (STJ, REsp 1368773)

Ônus de provar existência de fato impeditivo do direito de desistência da

desapropriação: é do expropriado (v.g. prova de alteração substancial do bem)

Procedimento:

- Oferta de valor da indenização >

- Notificação ao proprietário com cópia do ato declaratório, planta/descrição do

bem/confrontações, valor da oferta e prazo para resposta >

- Prazo para aceitação: 15 dias (silêncio = rejeição) >

- Respostas:
 1 - Aceitação: acordo quanto ao valor indenizatório

- desapropriação pode se dar apenas na via administrativa

- similar a CeV, embora seja forma originária de aquisição de propriedade

- não exclui demanda posterior de indenização suplementar (lei de 2017)

2 - Pedido de definição via mediação/arbitragem (Lei 13867/19)

3 - Rejeição quanto ao valor indenizatório: ajuizamento de ação de desapropriação

AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO

Legitimidade ativa: ente desapropriante

Procedimento: DL 3365/41, que também vale para desapropriação por interesse social (L4132)

Requisitos da inicial:

- individualização do imóvel

- declaração da necessidade/utilidade pública

- notificação extrajudicial do proprietário

- valor da oferta

- demonstração do impacto orçamentário e declaração da adequação orçamentária

(Info 767/STJ)

- inicial > citação + determinação de perícia

- contestação (matéria de defesa limitada)

- preliminares: vícios processuais do próprio processo judicial

- mérito: apenas impugnação do valor indenizatório, inclusive com base em direito de

extensão [ver abaixo]

- ilegalidade da desapropriação: “bloco de constitucionalidade”: requisitos

constitucionais e legais: podem ser discutidos na via judicial em ação própria, que seguirá
procedimento comum, com distribuição por dependência ao juízo da ação de desapropriação

- indenização de área diferente da expropriada (ainda que vizinha): necessária

ação própria (Info 738/STJ)

- ação de desapropriação não impede transferência da posse do bem, apenas apura o valor de
indenização: possível requerimento de imissão provisória do bem

Súmula 652/STF: Não contraria a CF o art. 15 § 1º Del 3365 [autoriza imissão

provisória]

Imissão provisória na posse: 2 requisitos:

 (1) declaração de urgência pelo Estado [geralmente é feita no próprio decreto
expropriatório] e tem validade de 120 dias, sem possibilidade de renovação [se prazo passar,
imissão na posse só ocorrerá ao fim do processo]

(2) depósito em Juízo do valor incontroverso

Regra geral (STJ REsp repetitivo 1185583 Asfor Rocha 2012): valor
incontroverso não é o unilateralmente apurado pelo ente público (ainda que por “corpo
técnico”): é no mínimo o valor cadastral para cobrança do IPTU atualizado no ano fiscal
imediatamente anterior (valor venal) ou, se não houver, o valor arbitrado por avaliação pericial
judicial provisória, ou o valor fixado pelo juiz, cf (des)valorização, independentemente de
avaliação (DL 15 § 1º “c” e “d”)

Regra especial (DL 1075/70: desapropriação de imóvel residencial urbano

habitado pelo proprietário ou promissário comprador: direito à moradia): impugnação da
oferta: fixação de indenização provisória mediante avaliação pericial em até 48h: imissão
provisória dependerá não apenas do depósito do valor da oferta, mas que o valor atinja no
mínimo 50% do valor arbitrado

Ausência dos requisitos legais: cabível perícia provisória como condição para imissão
na posse (Info 756/STJ)

* Lei 13465/17:

Regra: proprietário pode levantar 80% e demais 20% continuam como garantia
(se proprietário levantar 100%, isso implica aceitação tácita do valor e juiz homologará acordo)

- decisão com trânsito em julgado: aquisição da propriedade do bem

(registro posterior: mera maneira de conferir publicidade a terceiros: eficácia erga omnes)

Exceção (art 34-A): em caso de concordância escrita do expropriado, decisão

concessiva da imissão provisória na posse implica aquisição da propriedade pelo expropriante
e proprietário pode levantar 100% do valor, sem que implique renúncia à impugnação do
preço

Falta do depósito: indeferimento da imissão provisória, sem extinção do processo (Info

1086/STF)

- procedência total/parcial: valor excedente da indenização depositada em Juízo: pago

mediante ordem cronológica de pagamento dos precatórios

- não será indenização prévia e, para ser justa, deve incidir correção monetária,
juros compensatórios, juros moratórios e honorários advocatícios

ENCARGOS ACESSÓRIOS NA DESAPROPRIAÇÃO

Correção monetária

Termo inicial: data da avaliação do imóvel

STJ-Tese: O valor da indenização por desapropriação deve ser contemporâneo

à data da avaliação pericial judicial
 Objeto de incidência: valor excedente não pago com decisão transitada em julgado

Índice: por lei, TR [STF: inconstitucional, considera índice oficial, em geral IPCA]

Juros compensatórios: decorrência da perda efetiva da posse antes da indenização justa:

Pressuposto: lucros cessantes comprovadamente sofridos pelo proprietário

Não cabimento em: desapropriação por descumprimento da função social

(desapropriação especial urbana e rural): art. 15-A, § 1º

Aplicabilidade inclusive a ações por apossamento administrativo

(desapropriação indireta) e ações por restrições do direito à propriedade (servidão...), a partir
do período de aquisição da propriedade/posse titulada pelo autor da ação: art. 15-A, § 2º

Termo inicial: imissão na posse pelo poder público (Súmula 164/STF e Súmula 69/STJ)

Objeto de incidência: valor não disponível para levantamento (20% do valor

depositado + valor excedente [DL 3665 menciona apenas valor excedente, mas na ADI 2332
STF deu interpretação conforme ao art 15-A: abrange também valor depositado não
levantável])

Índice: 6% (atualmente)

Súmula 618/STF (1984): 12% a.a.

MP 1577 art. 3º (1997): 6% a.a.

Liminar ADI 2332 (2001): redução foi inconstitucional: 12% a.a.

(Súmula 408/STJ: efeitos ex nunc: pós-2001)

Mérito ADI 2332 (2018): redução foi constitucional: 6% a.a. desde 1997
[percentual fixo] (efeitos: 2001-2018: indefinido)

 Info 684/STJ:
- juros compensatórios observam percentual vigente no momento de
sua incidência (e não o momento anterior da imissão na posse)
- não cabe ao STJ modular efeitos da ADI 2332 (liminar/mérito)

Juros moratórios: decorrência do atraso no pagamento da indenização

Termo inicial: trânsito em julgado (?) (Súmula 70/STJ), com suspensão no prazo para
pagamento do precatório [SV 17: entre 1º/7/ano e 31/12/ano seguinte não incide: no prazo,
logo não há mora]: inicia-se em 1º/1/ano seguinte ao da inscrição do precatório p/ pagamento

* desapropriação promovida por empresa estatal/concessionária de serviço

público que não segue regime de precatório: sem suspensão do prazo

Objeto de incidência: valor excedente (não depositado)

Índice: DL 3365 art 15-B: 6% a.a. (0,5% a.m.)

Cumulabilidade de juros compensatórios/moratórios

* Entendimento 1 (até 12/01/2000):

Súmula 12/STJ: juros compensatórios e juros moratórios são cumuláveis

Corrente 1 (LRFurtado): pode ou não haver cúmulo, neste caso se houver

concomitantemente imissão provisória na posse e atraso no pagamento (juros moratórios
incidem sobre os compensatórios)

Corrente 2 (Matheus Carvalho): ambos incidem, mas não há juros compostos (juros
sobre juros: anatocismo): um não incide sobre o outro

- juros compensatórios: imissão na posse até trânsito em julgado (base de

cálculo: valor não disponível para pagamento)

- juros moratórios: desde cálculos até data da expedição do precatório e,

depois, desde 1º/1 do ano seguinte ao do prazo para pagamento do precatório (base de
cálculo: valor excedente (não depositado))

* Súmula 102/STJ: A incidência dos juros moratórios sobre os compensatórios, nas

ações expropriatórias, não constitui anotocismo vedado em lei. (?)

/!\ As Súmulas n. 12, 70 e 102 somente se aplicam às situações ocorridas até 12/01/2000, data
anterior à vigência da MP 1.997-34: Info 684/STJ

* Entendimento atual:

CF 100 § 12: não incidência de juros compensatórios após expedição do precatório (mas
apenas de juros moratórios)

“A partir da promulgação desta Emenda Constitucional, a atualização de valores de

requisitórios, após sua expedição, até o efetivo pagamento, independentemente de sua
natureza, será feita pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, e,
para fins de compensação da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual de juros
incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros
compensatórios.”

STJ REsp 1.118.103 Teori 2010: “Segundo jurisprudência assentada por ambas as
Turmas da 1ª Seção,os juros compensatórios, em desapropriação, somente incidem até a data
da expedição do precatório original. Tal entendimento está agora também confirmado pelo §
12 do art. 100 da CF, com a redação dada pela EC 62/09. Sendo assim, não ocorre, no atual
quadro normativo, hipótese de cumulação de juros moratórios e juros compensatórios, eis que
se tratam de encargos que incidem em períodos diferentes: os juros compensatórios têm
incidência até a data da expedição de precatório, enquanto que os moratórios somente
incidirão se o precatório expedido não for pago no prazo constitucional”.

Fundamento da incidência dos juros moratórios apenas após prazo constitucional: Del
3365/41 art 15-B

Problema: STF 2017: incidem juros entre data dos cálculos e expedição do
precatório: neste período incidirão juros moratórios e compensatórios
Honorários advocatícios: regras próprias no DL 3365:

Objeto de incidência: apenas sobre valor excedente, com correção monetária (valor da
sentença – valor depositado) (Súmula 617/STF e Súmula 141/STJ)

Índice: 0,5% e 5% definidos pelo juiz, com limite de R$ 151.000 (STF: decisão liminar:
inconstitucionalidade desse teto: não há teto)

* STJ REsp 726576/CE 2006: fixação do valor da indenização em valor inferior ao

pleiteado não implica sucumbência recíproca, pois o pedido é meramente estimativo (Súmula
326/STJ analogia)

* Devidos apenas em caso de efetivo pagamento da indenização à parte expropriada

(Info 1019/STF)

* Desistência da ação de desapropriação: fixação com base no valor da causa,

observados os limites do DL 3365 (Info 736/STJ)

Resumo da decisão na ADI 2332 (Info 902/STF):

1) em relação ao “caput” do art. 15-A do DL 3.365/41:

1.a) constitucionalidade do percentual de juros compensatórios no patamar

fixo de 6% ao ano para remuneração do proprietário pela imissão provisória do ente
público na posse de seu bem;

1.b) inconstitucionalidade do vocábulo “até” 6%; deve ser fixo em 6%;

1.c) interpretação conforme a Constituição ao “caput” do art. 15-A: incidem

juros compensatórios sobre a diferença entre 80% do preço ofertado em juízo pelo
ente público e o valor do bem fixado na sentença [redação literal: diferença entre o
preço ofertado (100%) e o valor fixado na sentença];

2) constitucionalidade do § 1º do art. 15-A, que condiciona os juros compensatórios à

comprovação da “perda da renda comprovadamente sofrida pelo proprietário”;

3) constitucionalidade do § 2º do art. 15-A, que afasta os juros compensatórios quando

o imóvel possuir graus de utilização da terra e de eficiência iguais a zero;

4) constitucionalidade do § 3º do art. 15-A, que estende as regras e restrições de

pagamento dos juros compensatórios à desapropriação indireta;

5) inconstitucionalidade do § 4º do art. 15-A, que estipula que os juros compensatórios

nas ações de desapropriação indireta ou indenização por atos de restrição (parcial) à
propriedade devem incidir desde a data da aquisição da propriedade/posse pelo autor e não
da data do esbulho/intervenção;

6) constitucionalidade da estipulação de parâmetros mínimo (0,5%) e máximo (5%)

para honorários advocatícios e a inconstitucionalidade da expressão “não podendo os
honorários ultrapassar R$ 151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais)” (§ 1º do art. 27)
Pagamento da indenização, em erro, a não-proprietário: possível impugnação por ACP, mesmo
após transcorrido o prazo decadencial da ação rescisória: defesa do patrimônio público (Info
1019/STF)

Fundamento: ação de desapropriação tem cognição horizontalmente limitada: não há

discussão sobre titularidade (dominialidade): não produz coisa julgada material

DESAPROPRIAÇÃO PARCIAL E NATUREZA JURÍDICA DA INDENIZAÇÃO DOS DANOS COLATERAIS

Indenização da Fazenda Pública ao particular: 3 hipóteses

1) Relação contratual: em contrato administrativo, por desequilíbrio econômico-

financeiro (Lei 8666/93)
2) Relação extracontratual: responsabilidade civil do Estado: CF 37 § 6º: teoria do risco
3) Sacrifício de direito pela supremacia do interesse público: conduta pré-ordenada ao
sacrifício do direito, e não conduta que lateralmente causa dano: não é
responsabilidade extracontratual do Estado

Desapropriação parcial: pode causar danos à área não desapropriada (v.g. estação de
esgoto ao lado de plantação de laranjas: perda de produtividade: lucros cessantes):
indenização tem por base 37 § 6º e não 5º XXIV e inclusive poderia ser devida a terceiros
(outros vizinhos atingidos), mas STF trata tudo como decorrência do 5º XXIV: lucros
cessantes devem ser “incluídos” na indenização pela desapropriação (decisão atécnica,
mas pode ser cobrada)

DIREITO DE EXTENSÃO

Desapropriação pode incidir sobre bem integral ou ainda sobre apenas parte de um bem

Em caso de desapropriação parcial, a área remanescente deve ser útil

Em caso de área remanescente inaproveitável, proprietário deve comprovar isso e

pode exigir extensão da desapropriação a toda a propriedade, com consequente indenização
pela propriedade integral

Imóveis rurais: área inferior a 1 módulo fiscal: presunção de ser inaproveitável

Imóveis urbanos: análise caso a caso

É matéria de defesa na contestação da ação de desapropriação: entende-se que, na

prática, o ente público já desapropriou todo o bem e o que resta é debater a indenização justa

DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA

= invasão do Estado sobre bem do particular: na prática, é esbulho

Inobservância do procedimento expropriatório

Após o Estado conferir destinação pública ao bem, incide supremacia do interesse público: réu
só pode exigir indenização (D3365, art 35)
 Ação de indenização por desapropriação indireta (ou “ação de indenização por
apossamento administrativo”): é proposta pelo particular, e não pelo ente desapropriante

D3365 15-A: incidem juros compensatórios: devidos para compensar perda da

posse do bem antes da indenização justa: desde data do esbulho até trânsito em julgado

Casos comuns: em que, a pretexto de realizar intervenção restritiva, impede totalmente o uso
do bem: desapropriação disfarçada de intervenção restritiva (v.g. servidão para instalação de
antena que exige distância de um raio de 1km em virtude de radioatividade)

Info 660/STJ: Não configura desapropriação indireta quando o Estado se limita a

realizar serviços públicos de infraestrutura em gleba cuja invasão por particulares apresenta
situação consolidada e irreversível

Prescrição (10 § único): 5 anos: para indenização por restrições à propriedade

Mas na desapropriação indireta não há ato constritivo, mas mero fato:

Súmula 119/STJ: prazo vintenário (prazo usucapião extraordinária no CC16): superada:

Prazos atuais (Info 658/STJ e Info 671/STJ):

- Regra: 10 anos (presunção relativa de que o Poder Público realizou

obras/serviços públicos no local: usucapião qualificada pela função social): CC 1238 § único

- Exceção: 15 anos (mediante comprovação concreta da não realização de

obras ou serviços no local: afastamento da presunção): CC 1238 caput

Ajuizamento de ação de desapropriação indireta: indenizatória: possível procedência (parcial)

caso reconhecida limitação administrativa e não apossamento administrativo (Info 662/STJ)

DESAPROPRIAÇÃO JUDICIAL INDIRETA

CC 1228 §§ 4º e 5º: posse ininterrupta e de boa-fé por mais de 5 anos de considerável número
de pessoas com obras/serviços de interesse social e econômico relevante  desapropriação
(ou “aquisição compulsória”) por sentença (vale como título para ser levada a registro)

TREDESTINAÇÃO

Destinação efetivamente dada é distinta da destinação declarada: desvio de finalidade

Tredestinação lícita: por interesse público superveniente devidamente justificado: busca pelo
interesse público, mantém-se licitude

Admitida nas desapropriações comuns

Exceções: não admissão: (1) nas desapropriações especiais (em que há

destinação/finalidade vinculada na CF), nem (2) nas desapropriações voltadas a parcelamento
popular voltada a pessoas de baixa renda (D3365 art 5º § 3º: porém, tb não se admite
retrocessão)

Tredestinação ilícita: bem não afetado a destinação pública (“adestinação”) ou afetado a

finalidade particular
RETROCESSÃO

Direito do proprietário: retomada do bem em caso de tredestinação ilícita

Em caso de venda do bem pelo ente público a terceiro: controvérsia:

- Retrocessão como direito pessoal: não há direito de sequela: resolução em perdas e danos

Argumentos: (1) direitos reais são taxativos e retrocessão não está no rol e (2) caráter
originário da aquisição de propriedade pelo Estado

CC 519: retrocessão como direito pessoal de preferência (reaquisição pelo preço atual)

- Retrocessão como direito real: há direito de sequela

Contra-argumentos: (1) retrocessão tem natureza real, mas não é direito real em si: é
faculdade decorrente ao direito real de propriedade, relacionada à invalidade da
desapropriação, que não permite excepcionar direito real de propriedade; (2) desapropriação
só gera aquisição originária de propriedade se for válida (ato nulo não pode produzir efeitos)

Entendimento majoritário para administrativistas, mas abalado pelo art 519 do CC/02

* MZDiPietro: é direito misto (dir pessoal com eficácia real?!)

DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA (Del 3365/41 art 4º)

Desapropriação da zona vizinha à desapropriação de propriedade para execução de obra

- Decreto exprop deve esclarecer zona desapropriada para obra e zona desapropriada por zona

Fundamentos: (1) necessidade de posterior extensão da obra [indiscutível]; (2)

supervalorização dos terrenos vizinhos, para posterior alienação e, com a diferença, remunerar
gastos da obra [proprietário recebe indenização pelo valor do imóvel e Estado colhe frutos de
sua própria obra]

Doutrina: fundamento 2 constitui especulação imobiliária: não recepção pela CF88,

que prevê para esses casos a contribuição de melhoria em detrimento de desapropriação

STF: constitucionalidade da desapropriação por zona em caso de supervalorização

extraordinária: vários e reiterados casos concretos (não há ainda decisão em controle
concentrado), em que distingue entre valorização ordinária (valorização dos imóveis em um
padrão similar: cabimento da contribuição de melhoria: padrão serve para cálculo da alíquota)
e extraordinária (variação conforme imóveis, com dificuldade de fixação de alíquota da
contribuição de melhoria): logo, contribuição de melhoria não é a única solução para o caso de
supervalorização [não ficou claro se incide só na supervalorização extraordinária ou também
na ordinária]

DESAPROPRIAÇÃO E DIREITO AMBIENTAL

1) Objeto da desapropriação
Súmula 479/STF: As margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de
expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização

Recursos minerais: se não houver licença para exploração, não há direito a indenização (bens
da União cf CF 20 IX)

Desapropriação: em regra, Adm Pública deve indenizar terra nua e cobertura florística

Desapropriação de APP:

- STJ REsp 935888 (Amado concorda): Adm não precisa indenizar cobertura florística,
pois insuscetível de exploração econômica

- STF AI 677647 entre vários outros: Adm deve indenizar inclusive cobertura florística

Desapropriação de ARL: é indenizável se houver PMFS, pois não há vedação total do uso direto
dos recursos naturais, embora em valor inferior ao das áreas de uso alternativo (REsp 867085)

Amado: crítica ao requisito: proprietário que não utiliza a ARL (mas tem o direito, em
tese) também deve ser indenizado pela perda da riqueza

1) Desapropriação para instituição de UC pública

UCs públicas instituídas sobre áreas particulares: desapropriação por utilidade pública
(Decreto-lei 3365/41 art. 5º, “k”) [se não houver, particular pode ajuizar ação de
desapropriação indireta]

Regras especiais para indenização pela desapropriação: LSNUC, art. 45:

Exclusão da indenização: espécies arbóreas imunes ao corte, lucros cessantes,

juros compostos, áreas sem prova inequívoca do domínio anterior à criação da UC

2) Desapropriação para reforma agrária em área de APA/RESEX

STF MS 28406 Rel Toffoli de 2012: é possível desapropriação para fins de reforma agrária em
imóveis abrangidos por APA, desde que cumprida legislação pertinente

Crítica Amado: assentamentos geram problemas ambientais incompatíveis com o

regime protetivo da APA

STF MS 25284 Rel MAM 2010: é impossível desapropriação para fim de reforma agrária em
imóveis abrangidos por ResEx (Conflito de interesses: coletivo x individual)

Amado: julgado contraditório em relação ao MS 28406 (que permite em APA), sendo

que em ambas as situações deveria ser reconhecida a incompatibilidade