DESAPROPRIAÇÃO

Prof. Edilson

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A desapropriação é considerada a forma mais violenta de intervenção do Estado, pois esta
consiste na retirada da propriedade da pessoa. Isso ocorre em decorrência do princípio da
supremacia do interesse público sobre o interesse privado.
2. ESPÉCIES DE DESAPROPRIAÇÃO
2.1. Desapropriação comum
Também conhecida como desapropriação ordinária, advêm da Carta Constitucional que em
seu art. 5°, XXIV, afirma que a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por
NECESSIDADE OU UTILIDADE PÚBLICA, OU POR INTERESSE SOCIAL, MEDIANTE JUSTA E
PRÉVIA INDENIZAÇÃO EM DINHEIRO.
2.2. Desapropriação urbanística sancionatória
A desapropriação urbanística sancionatória encontra-se prevista no art. 182, § 4°, III da CF,
onde é facultado ao Poder Público municipal, DESAPROPRIAR IMÓVEL URBANOS QUE
DESCUMPRIR O PREVISTO NO PLANO DIRETOR, observando-se as regras contidas no art. 8° da
Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) que regulamentou os arts. 182 e 183 da Constituição Federal.
2.3. Desapropriação para fins de reforma agrária
A desapropriação para fins de reforma agrária, também conhecida como desapropriação por
INTERESSE SOCIAL, tem previsão constitucional no art. 184.
Prescreve o citado artigo que compete à União desapropriar por interesse social, para fins
de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social.
2.4. Desapropriação confiscatória
A denominada desapropriação confiscatória, tem previsão no art. 243 da CF.
Dispõe o citado artigo que as propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde
forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na
forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular,
sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.
Em complemento, prescreve o parágrafo único do citado artigo, que todo e qualquer bem
de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da
exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação
específica, na forma da lei(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 81, de 2014).
3. OBJETO DA DESAPROPRIAÇÃO
Em regra, podem ser objetos de desapropriação as coisas passíveis de direito de
propriedade, não importando se móvel ou imóvel, corpóreo ou incorpóreo, desde que tenha valor
econômico.
Uma dúvida que surge, é se pode ou não haver desapropriação de bens públicos.
A resposta é afirmativa. Inclusive o Decreto-lei 3.365/1.941 dispõe em seu art. 2°, § 2° que
mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União,
pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. Os bens do domínio dos Estados,
Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos
Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder AUTORIZAÇÃO
LEGISLATIVA.
Os Estados não podem desapropriar os bens de outros Estados ou de Municípios situados
em outros Estados, nem os Municípios podem desapropriar bens de outras entidades federativas.
Conforme prevê o art. 2°, § 3º do Decreto-lei 3.365/1.941, é vedada a desapropriação, pelos
Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital
de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se
subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da
República.
 Hodiernamente predomina o entendimento de que um Município ou um Estado pode
desapropriar bens de uma entidade da administração indireta vinculada à União, desde que haja
prévia autorização do Presidente da República, concedida mediante decreto.
Da mesma forma, um decreto do Executivo estadual poderá autorizar um Município a
desapropriar bens de entidades vinculadas ao Estado, desde que dentro de seu território.
Ressalte-se que a desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo só se tornará necessária,
quando de sua utilização resultar prejuízo patrimonial do proprietário do solo (art. 2°, § 1° do Decreto-
lei 3.365/1.941).
4. SUJEITOS DA DESAPROPRIAÇÃO
4.1. Sujeitos ativos

É regra que figuram como sujeitos ativos da desapropriação os entes federativos (União,
Estados, Municípios e Distrito Federal).
a) no caso de imóveis desapropriados para fins de REFORMA AGRÁRIA, o sujeito ativo é
a UNIÃO. Nos casos de desapropriação de IMÓVEIS RURAIS PARA FINS DE UTILIDADE
PÚBLICA (que não para fins de reforma agrária) os ESTADOS E MUNICÍPIOS também têm
competência para desapropriar;
b) os imóveis desapropriados por descumprimento de PLANO-DIRETOR têm como sujeito
ativo o MUNICÍPIO;
c) se for caso de DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA, o sujeito ativo pode ser quaisquer um
dos entes federativos;
d) as CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS e os estabelecimentos de caráter
público ou que exerçam funções delegadas pelo Poder Público mediante AUTORIZAÇÃO
EXPRESSA, CONSTANTE DE LEI OU CONTRATO (art. 3° do Decreto-lei 3.365/1941) podem
PROMOVER a desapropriação somente DEPOIS DE EXPEDIDO O DECRETO EXPROPRIATÓRIO;
e) no caso de áreas necessárias à implantação de instalações de CONCESSIONÁRIAS,
PERMISSIONÁRIAS E AUTORIZATÁRIAS DE ENERGIA ELÉTRICA, cabe à ANEEL (Agência
Nacional de Energia Elétrica) declarar a utilidade pública, para fins de desapropriação ou instituição
de servidão administrativa (art. 10 da Lei 9.074/1995);
f) quando houver necessidade de desapropriação para implantação do SISTEMA FEDERAL
DE VIAÇÃO, é atribuição do DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura e Transporte) declarar
a utilidade pública de bens para fins de desapropriação (art. 82, IX da Lei 10.233/2001);
g) no caso de desapropriação de BENS PÚBLICOS, a iniciativa é do PODER
LEGISLATIVO, mas cabe ao Poder Executivo praticar os atos necessários á sua efetivação (art.8º
do Decreto-lei 3.365/1941).
4.2. Sujeitos passivos
Podem figurar como sujeitos passivos a pessoa física ou jurídica proprietária do bem
objeto da desapropriação.
5. PRESSUPOSTOS PARA A DECRETAÇÃO DA DESAPROPRIAÇÃO
Reza o art. 5°, XXIV da Constituição Federal que a lei estabelecerá o procedimento para
desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia
indenização em dinheiro.
A) NECESSIDADE PÚBLICA: ocorre quando a Administração, diante de uma SITUAÇÃO
DE EMERGÊNCIA, exige a transferência urgente de bens de terceiros para seu domínio e uso
imediato. Por exemplo, a construção de EDIFÍCIOS PÚBLICOS ou CEMITÉRIOS (art. 5.º , “m”, do
Decreto-lei n° 3.365/41);
B) UTILIDADE PÚBLICA: ocorre quando a transferência de bens de terceiros para a
Administração lhe É CONVENIENTE, embora não seja imprescindível. Quer dizer: Quando a
utilização da propriedade for considerada conveniente e vantajosa ao interesse público. Por exemplo,
a CONSTRUÇÃO DE ESTÁDIOS ou aeródromos (art. 5º, “n”, do Decreto-lei n° 3.365/1.941),
conservação e melhoramento de vias e LOGRADOUROS PÚBLICOS, etc.
C) INTERESSE SOCIAL: quando a desapropriação tem lugar para a distribuição ou o
condicionamento da propriedade em BENEFÍCIO DA COLETIVIDADE atingindo as CAMADAS
MAIS POBRES da população, com objetivo da melhoria nas condições de vida, redução de
desigualdades, melhoramento na distribuição de renda, etc. São exemplos: manutenção de colônias
ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola, ou CONSTRUÇÃO DE CASAS POPULARES
(art. 2°, III e V do Decreto-lei 4.132/1962).
6. PROCEDIMENTOS: FASE DECLARATÓRIA E FASE EXECUTÓRIA
6.1. Fase declaratória
A fase declaratória se inicia com a expedição do DECRETO EXPROPRIATÓRIO ou a
publicação da lei expropriatória. Em regra a declaração vem do Poder Executivo, mas também
pode advir do Poder Legislativo, por meio de lei, sendo obrigatória a autorização legislativa quando
recair sobre bens públicos (art. 2° do Decreto-lei 3.365/1.941), sendo necessário que o Executivo
tome as medidas necessárias relativas à efetivação da desapropriação.
É nessa fase que INDICA-SE O SUJEITO PASSIVO DA DESAPROPRIAÇÃO, A
DESCRIÇÃO DO BEM, A DESTINAÇÃO, FUNDAMENTO LEGAL E RECURSOS PARA
ATENDIMENTO DA DESPESA.
A expedição do decreto produz dentre outros os seguintes EFEITOS: Inicio do prazo da
caducidade e autorização para imissão provisória na posse.
6.2. Fase executória
O Poder Público ADOTA AS MEDIDAS NECESSÁRIAS À EFETIVAÇÃO DA
DESAPROPRIAÇÃO para integração do bem ao seu patrimônio.
A fase executória PODE SER ADMINISTRATIVA OU JUDICIAL.
A FASE ADMINISTRATIVA ocorre quando HÁ ACORDO entre expropriante e expropriado
a respeito da indenização. Se houver acordo, o bem (se imóvel) deverá ser transcrito no Registro
Geral de Imóveis (art. 167, II, “n” da Lei 6.015/1973).
Se NÃO HOUVER ACORDO na esfera administrativa, inicia-se a FASE JUDICIAL com a
AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO, onde serão discutidas questões relacionadas somente ao valor da
indenização, e não ao mérito do ato de expropriação.
Há que se destacar que o decreto expropriatório NÃO É AUTOEXECUTÓRIO, pois a
desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco
anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará (art. 10
do Decreto-lei 3.365/1941).
Observação: O Poder Legislativo possui competência declaratória, mas não executória
(art. 8º do Decreto-Lei 3.365/1941).
7. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO

A ação de desapropriação, se dá em face do proprietário ou de herdeiros e seus sucessores,

devendo-se citar o objetivo da desapropriação, os fundamentos legais e descrição detalhada do
imóvel.
Nesse ato, invoca-se a imissão na posse, comprovando que fora efetuado o deposito
conforme o valor ofertado, requerendo que seja o expropriante "imitido provisoriamente na posse",
que seja aceito o depósito efetuado, e citado, o proprietário (ou herdeiros e sucessores se for o caso).
O SUJEITO ATIVO da ação de desapropriação é o Poder Público (União, Estados, Distrito
Federal ou Municípios) ou a pessoa privada que exerce essa função por delegação, desde que
autorizada em lei ou no contrato, a exemplo das concessionárias, DNIT, ANEEL etc.
Nesse caso, a ação de desapropriação para fins de reforma agrária, deverá ser proposta
dentro do prazo de dois anos, contado da publicação do decreto declaratório (art. 3º da Lei
Complementar n. 76/1993).
Quanto ao SUJEITO PASSIVO, o mesmo é a pessoa física ou jurídica proprietária do bem
a ser desapropriado.
Além dos requisitos da petição inicial descritos no art. 319 do Novo CPC, devem acompanhar
a petição cópia do diário oficial em que foi publicado o decreto de desapropriação e a planta ou
descrição do(s)bem(s) e suas confrontações (art.13 Decreto-lei 3.365/1941).
7.1. Imissão provisória na posse
A imissão provisória na posse é possível SE O EXPROPRIANTE ALEGAR URGÊNCIA E
DEPOSITAR A QUANTIA ARBITRADA. Nesse caso o juiz mandará imiti-lo provisoriamente na
posse dos bens independente da citação do réu. Caso a Administração Pública alegue urgência, a
lei fixa o prazo de até 120 dias (prazo improrrogável), a partir da alegação da urgência para que o
expropriante requeira ao juiz a imissão na posse (art. 15, §§ 1° e 2° do Decreto- lei 3.365/1941).
A imissão provisória na posse, IMPEDE QUE O PROPRIETÁRIO VOLTE A USUFRUIR O
IMÓVEL.
 Nesse caso é obrigatória a efetivação de PERÍCIA PARA SABER O VALOR DA
AVALIAÇÃO, pois o pedido de imissão na posse é possível desde que se deposite o valor entendido
como justo, sendo o juiz obrigado a deferir o pedido.
O expropriado, ainda que discorde do preço oferecido, do arbitrado ou do fixado pela
sentença, poderá levantar até 80% (oitenta por cento) do depósito (art. 33, § 2° do Decreto-lei
3.365/1941).
A Lei Complementar 76/1993, em seu artigo 18, § 2º dispõe que nas ações concernentes à
desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária, o Ministério Público
Federal intervirá, obrigatoriamente, após a manifestação das partes, antes de cada decisão
manifestada no processo, em qualquer instância.
8. INDENIZAÇÃO
8.1. Indenização paga em DINHEIRO
O artigo 5.º XXIV, da Constituição Federal, estabelece que a indenização da desapropriação
será prévia, justa e em dinheiro.
No caso de dívidas fiscais, estas serão deduzidas dos valores depositados, quando inscritas
e ajuizadas, incluindo-se as multas decorrentes de inadimplemento e de obrigações fiscais (art. 32,
§§ 1° e 2° do Decreto-lei 3.365/1941).
8.2. Indenização paga com Títulos da Dívida Agrária-TDA
O pagamento por títulos da dívida agrária ocorre na hipótese de desapropriação de IMÓVEL
RURAL PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA.
A regra é que são insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária a pequena
e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra e a
propriedade produtiva (art. 185, I e II da CF).
A esse respeito, bem esclarece a Carta Constitucional em seu 186, que a função social da
propriedade rural, ocorre quando há aproveitamento racional e adequado; utilização adequada dos
recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; observância das disposições que
regulam as relações de trabalho; e exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos
trabalhadores.
Entretanto, se o imóvel rural não cumprir sua função social, a União poderá promover a
desapropriação, e o pagamento se dará mediante títulos da dívida agrária, RESGATÁVEIS NO
PRAZO DE ATÉ VINTE ANOS, a partir do SEGUNDO ANO DE SUA EMISSÃO, exceto para as
BENFEITORIAS ÚTEIS E NECESSÁRIAS serão indenizadas EM DINHEIRO (art. 184 da CF).
A desapropriação para fins de reforma agrária é disciplinada pela Lei 8.629/1993 e pela Lei
Complementar n° 76/1993.
8.3. Indenização paga com Títulos da Dívida Pública-TDP
O pagamento por títulos da dívida pública ocorre na hipótese de DESAPROPRIAÇÃO
URBANÍSTICA SANCIONATÓRIA quando o imóvel localizado na zona urbana, não cumpre sua
função social expressas no plano diretor (182, § 2°, III da CF).
O plano diretor é obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes e integrantes de
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, devendo ser aprovado por lei municipal (art. 40 e
art. 41, I e II da Lei 10.257/2001).
Conforme art. 39 do Estatuto da Cidade a propriedade urbana cumpre sua função social
quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor,
assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça
social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.
No caso de propriedade urbana que esteja incluída dentro do plano diretor e não cumpra
sua função social, o proprietário será notificado, devendo apresentar um projeto para edificação,
parcelamento ou a utilização do terreno, num prazo não inferior a um ano para apresentação do
projeto e dois para o início da obra (art. 5°).
Caso isso não aconteça, o imóvel é passível de desapropriação é facultado ao Poder Público
municipal, promover a desapropriação cujo pagamento mediante TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA de
emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de RESGATE DE ATÉ DEZ ANOS,
EM PARCELAS ANUAIS, IGUAIS E SUCESSIVAS, assegurados o valor real da indenização e os
juros legais (art. 182, § 4°, III da CF).
8.4. Desapropriação sem indenização (confiscatória)

A desapropriação sem indenização (também conhecida como desapropriação

confiscatória) ocorre quando forem localizadas nas propriedades rurais e urbanas de qualquer
região do País culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma
da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem
qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei (art. 243 da
CF)
A Lei 8.257/1991 que dispõe sobre a expropriação das glebas nas quais se localizem
culturas ilegais de plantas psicotrópicas reza em seu art. 1°, parágrafo único que todo e qualquer
bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins
será confiscado e reverterá em benefício de instituições e pessoal especializado no tratamento e
recuperação de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de fiscalização, controle,
prevenção e repressão do crime de tráfico dessas substâncias.
9. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA
A desapropriação indireta ocorre quando o poder público SE APROPRIA de um bem, sem
observar os requisitos que ensejam a declaração de desapropriação, tampouco da indenização
prévia.
O proprietário para enfrentar essa ação do poder público, poderá valer-se dos seguintes
meios processuais: INTERDITO PROIBITÓRIO (em casos de ameaça de esbulho) ou
REINTEGRAÇÃO DE POSSE (quando já esbulhado o bem).
Assim, não resta ao PROPRIETÁRIO outra alternativa a não ser postular pelo DIREITO À
INDENIZAÇÃO, num prazo prescricional de até 5 anos (art. 10, parágrafo único, o Decreto-lei
3.365/1941).
No entanto, o STJ defende que “com fundamento no atual Código Civil, o prazo prescricional
aplicável às desapropriações indiretas passou a ser de dez anos (REsp 1.300.442-SC, Rel. Min.
Herman Benjamin, julgado em 18/6/2013)”.
10. DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA OU EXTENSIVA
A desapropriação por zona, também conhecida como desapropriação extensiva, é aquela
que poderá ABRANGER A ÁREA CONTÍGUA necessária ao desenvolvimento da obra a que se
destina, e as zonas QUE SE VALORIZAREM EXTRAORDINARIAMENTE, em consequência da
realização do serviço pelo Poder Público.
Em todo caso, a declaração de utilidade pública deverá especificar qual área se destina à
continuação da obra, e quais aquelas que em razão da construção da obra, se destinam à revenda
(art. 4° do Decreto-lei 3.365/1941).
Tal fato despertou discussões e diante desse embate, o STF, num caso envolvendo a
Companhia Ferro Carril do Jardim Botânico e à época o Estado da Guanabara, em acórdão cujo
Relator foi o saudoso e admirado Ministro Aliomar Baleeiro se posicionou de modo favorável a
desapropriação por zona.
Em seu voto, o Ministro Aliomar Baleeiro, defende, explica e exemplifica de forma magistral
a desapropriação por zona, pelo que vale a pena transcrevê-lo:
DESAPROPRIAÇÃO – LIMITAÇÃO DE ÁREA – INTERESSE PÚBLICO: É lícito ao poder
expropriante - não expropriar para satisfazer a interesses de particulares, - mas ao interesse
público, sem limitações, inclusive, me parece, para auferir, da revenda dos terrenos, um
proveito que comporte e financie a execução da obra pretendida. É a tese chamada, nos
Estados Unidos, excess condennation, que o professor Bilac Pinto propunha se traduzisse,
em português, por "desapropriação por zona", isto é, se o Estado precisasse de uma área,
suponhamos 100 metros de um terreno, podia desapropriar o resto do terreno, para
revendê-lo e com isso financiar quaisquer exceções da obra (AI-AgR 42240. Julg.
31.12.1969)
.
11. DIREITO DE EXTENSÃO
O direito de extensão é aquele que assiste ao proprietário do bem expropriado em EXIGIR
QUE O PODER PÚBLICO INCLUA na área a ser desapropriada A PARTE REMANESCENTE, que
em razão da desapropriação tornar-se-á inútil ou inservível.
É de salientar que o Decreto 4.956/1903, que tratava do processo de desapropriação por
necessidade ou utilidade pública, prescrevia em seu artigo 12 que os terrenos ou prédios, que
houverem de ser desapropriados, somente em parte, e ficassem reduzidos a menos de metade de
sua extensão, ou privados das serventias necessárias para uso e gozo, os proprietários seriam
indenizados se assim requeressem.
A LC 76/1993 que estabelece as regras sobre o procedimento para o processo de
desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária em seu art. 4°
registra que intentada a desapropriação parcial, o proprietário poderá requerer, na contestação, a
desapropriação de todo o imóvel, quando a área remanescente ficar reduzida a superfície inferior à
da pequena propriedade rural; ou prejudicada substancialmente em suas condições de exploração
econômica, caso seja o seu valor inferior ao da parte desapropriada.
12. RETROCESSÃO E TREDESTINAÇÃO
A RETROCESSÃO corresponde ao direito do proprietário de EXIGIR A DEVOLUÇÃO do
bem, ou o pagamento de indenização em razão do Poder Público não ter dado ao imóvel o destino
apontado para a desapropriação.
A TREDESTINAÇÃO, por sua vez, é o DESVIO DE FINALIDADE na desapropriação, sendo
que o bem expropriado, foi empregado com outro fim que não a utilidade pública ou o interesse social.
A tredestinação pode ser lícita (positiva) ou ilícita (negativa).
A tredestinação LICITA ocorre quando há desvio de uma finalidade pública para outra
finalidade pública. Por exemplo: em vez de se construir um posto de saúde, a Administração Pública,
resolve construir uma creche.
A tredestinação ILÍCITA, por sua vez, ocorre quando há desvio da finalidade pública para
uma finalidade particular. É o caso, por exemplo, de uma desapropriação para a construção de um
hospital público. No entanto a Administração pública, posteriormente, cede o imóvel a um clube
recreativo para construir um campo de futebol para seus sócios.
A TREDESTINAÇÃO LICITA NÃO GERA DIREITO À RETROCESSÃO, mas no caso de
tredestinação ilícita tem o proprietário direito à retrocessão.