Curso de Gestão Patrimonial de Bens Públicos

Aula 03: Aquisição e alienação de bens públicos

01) Conceitos iniciais

Patrimônio é o conjunto dos bens, direitos e obrigações de uma pessoa jurídica. O

patrimônio público é, por sua vez, o conjunto de bens, direitos e valores pertencentes a todos.
Dentro da seara do Direito Administrativo, o termo patrimônio público refere-se aos bens que
pertencem ao Estado, e poderá incluir também bens pertencentes aos particulares, desde que
estes estejam afetados, por algum motivo, a uma finalidade pública e submetidos ao regime
jurídico dos bens públicos.

O patrimônio público será formado através de maneiras próprias (legais), de maneiras

privadas (através de contratos, doações, empréstimos, construções) e pela aquisição e
alienação de bens, seguindo as regras derivadas do regime jurídico aplicável aos bens públicos,
como vimos em nossa aula anterior.

A Administração Pública é disciplinada por uma série de regras e critérios objetivos, que
disciplinam a forma como são feitas as aquisições de bens pela Administração, bem como
regulamentam as formas através das quais esses bens podem ser, eventualmente, vendidos.
Tais regras são necessárias tanto para a proteção do interesse público quando para evitar
situações que privilegiem fornecedores e particulares. Devemos lembrar sempre que o
administrador público deve pautar seus atos pela busca da forma mais eficiente e eficaz de
satisfazer o interesse público, que é o objetivo final da Administração como um todo.

A lei nº. 8.666/93 disciplina as regras gerais de aquisição de bens públicos. Existem
outras situações de compra de bens que não são disciplinadas por esta lei, e que analisaremos
em momento mais oportuno. No entanto, deve-se ter em mente que, a despeito da situação,
devem ser sempre respeitados os princípios da isonomia (é assegurado a todos os
concorrentes participantes do processo licitatório a igualdade de condições, do qual decorre a
obrigatoriedade de igualdade de condições entre os interessados) e o da opção pela proposta
mais vantajosa para o Poder Público ( a proposta “mais vantajosa” não deve ser entendida
como, necessariamente, a “mais barata”; será mais vantajosa aquela que atenda de forma
mais eficiente as necessidades da Administração, sendo a questão do preço apenas um dos
quesitos analisados).

A existência de regramento para a aquisição de bens públicos pode, à princípio, parecer

uma exigência pesada para o Poder Público. No entanto, este se faz necessário exatamente
pelo fato de que o Estado ocupa o papel de administrador dos bens públicos, que, como vimos,
desfrutam da característica da indisponibilidade; o ente estatal, na pessoa de seu
administrador, não tem a liberdade para dispor dos bens como aconteceria com um particular,
devendo seguir as regras específicas a fim de evitar situações obscuras de favorecimento e
parcialidade, dando assim a melhor destinação possível ao patrimônio estatal.

02) Formas de aquisição de bens

 O Poder Público pode comprar ou agregar bens ao seu patrimônio. Isso poderá ser feito
de forma originária (direta) ou derivada, de acordo com a lição de CARVALHO (2015, 2ªed.,pág.
1.092):
A aquisição originária se dá independentemente da vontade do transmitente e se
designa de aquisição direta de bens. Nesses casos, o bem se incorpora ao patrimônio
público sem nenhuma espécie de restrição ou ônus. São exemplos de aquisição
originária o usucapião, a desapropriação, o aluvião, entre outros. A aquisição derivada
decorre de consenso entre as partes, e transfere o bem ao patrimônio público, com
todos os ônus que ele possuía originariamente. Podem-se citar como exemplos a
compra e venda, a dação em pagamento, entre outros.

As principais formas de aquisição de bens pelo Estado são:

a) Atribuição constitucional:o texto da constituição traz várias atribuições originárias de

bens a determinados entes públicos.
b) Aquisição por força de lei (aquisição ex vi legis):A lei, dentro das regras
constitucionais, também poderá atribuir bens aos entes públicos. Decorrerá
diretamente de lei, como, por exemplo, o caso dos loteamentos – parcelamento de
terrenos, feito de acordo com as regras municipais e a legislação pertinente ao tema,
respeitando o interesse público e os ditames legais, acerca de tamanhos mínimos de
lote estabelecidos em lei, e a construção de ruas, vias de circulação e praças – que
passam a pertencer ao espaço público. Outro exemplo é o do perdimento de bens
como consequência de condenação penal, caso em que o patrimônio público será
aumentado por determinação legal.
c) Mecanismos de direito privado:A aquisição pode ser instrumentalizada por
instrumentos de direito privado, como contratos de compra e venda, doação, dação
em pagamento, permuta – que possuirão sempre o caráter de natureza privada e
serão regulamentados pelo Direito Privado, não se admitindo as chamadas cláusulas
exorbitantes (prerrogativas que a Administração detêm sobre os particulares,
justificadas pela a supremacia do interesse público sobre o privado).

Esta lista de mecanismos inclui também o usucapião, de acordo com a lição de

CARVALHO FILHO (2014, 27ª ed., pág. 1.176):

O Código Civil admite expressamente o usucapião como forma de aquisição de bens (art.
1.238, Código Civil) e estabelece algumas condições necessárias à consumação
aquisitiva, como a posse do bem por determinado período, a boa-fé em alguns casos e a
sentença declaratória da propriedade... Poder-se-ia indagar se a União, um Estado ou
Município, ou ainda uma autarquia podem adquirir bens por usucapião. A resposta é
positiva. A lei civil, ao estabelecer os requisitos para a aquisição da propriedade por
usucapião, não descartou o Estado como possível titular do direito. Segue-se, pois, que,
observados os requisitos legais exigidos para os possuidores particulares de modo geral,
podem as pessoas de direito público adquirir bens por usucapião.... Esses bens, uma vez
consumado o processo aquisitivo, tornar-se-ão bens públicos

d) Desapropriação: A desapropriação é forma ordinária ou originária de bens; é também

forma de perda da propriedade imóvel (art. 1.275, V, Código Civil).A Constituição
Federal estabelece, em seu art. 5º, XXIV, que a lei estabelecerá o procedimento para
desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante
justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos na própria
 Constituição. A desapropriação é feita, portanto, por entes públicos – e o patrimônio
expropriado se integra ao patrimônio do ente expropriante, tornando-se assim um
bem público.

e) Acessão:a acessão se refere ao direito do proprietário de acrescer aos seus bens tudo
o que se incorpora, natural ou artificialmente, a eles O art. 1.248 do Código Civil
estabelece que a acessão pode dar-se: por formação de ilhas; por aluvião (aumento
vagaroso de terras à margem de rios, resultante do desvio das águas ou de
enxurradas); por avulsão (junção de uma porção de terra deslocada do sítio primitivo
por força natural.); por abandono de álveo (acessão natural que ocorre quando um rio
seca ou se desvia devido a um fenômeno natural); e por plantações ou construções.

f) Arrematação: meio de aquisição de bens através da alienação de bem penhorado, em

processo de execução, em praça ou leilão judicial (CARVALHO FILHO, pág. 1.178).

g) Adjudicação (art. 685- A do CPC): meio pelo qual o credor obtém o direito de adquirir
os bens penhorados e praceados, oferecendo preço não inferior ao fixado na
avaliação. Segundo CARVALHO FILHO (pág. 1.178):

“As pessoas de direito público podem situar-se na posição de credoras. Desse modo, e
desde que ocorridos os pressupostos da lei processual, podem elas requerer lhes sejam
adjudicados os bens e, assim, adquirir-lhes a propriedade. Tais bens, como é evidente, se
qualificarão como bens públicos”.

h) Aquisição causa mortis:o pressuposto da aquisição causa mortis é a morte do antigo

proprietário, que deixa a propriedade da coisa para outrem, ocorrendo a sucessão
hereditária ou testamentária. O Estado poderá não apenas figurar como herdeiro dos
bens, mas também, em caso de não existirem herdeiros, caso da chamada herança
jacente, passarão os bens arrecadados ao domínio do Município ou do Distrito Federal,
se localizados em seus territórios, ou se incorporarão ao domínio da União, quando
situados em território federal (art.1 .822 do Código Civil).

i) Resgate na enfiteuse (art. 693 do antigo CC): A enfiteuse é permissão dada ao

proprietário de entregar a outrem todos os direitos sobre a coisa de tal forma que o
terceiro que recebeu (enfiteuta) passe a ter o domínio útil da coisa, mediante
pagamento de uma pensão ou foro ao senhorio. O instituto da enfiteuse não foi
regulamentado pelo Código Civil de 2002; seu art. 2.038 estabelece a proibição da
constituição de novas enfiteuses e subenfiteuses, e determina que se subordinam as
existentes, até sua extinção, às disposições do Código Civil anterior. O resgate da
enfiteuse refere-se à situação jurídica que permitia ao enfiteuta, após o prazo de dez
anos, consolidar a propriedade, pagando ao senhorio direto determinado valor
previsto em lei (CARVALHO FILHO, pág.1.179), sendo o caso mais comum que o Estado
ocupasse o papel de senhorio direto.
 j) Dação em pagamento (art.156, XI, do CTN): a dação em pagamento ocorre quando o
credor aceita que o devedor dê fim à relação de obrigação existente entre eles pela
substituição do objeto da prestação, ou seja, o devedor realiza o pagamento na forma
de algo que não estava originalmente na obrigação estabelecida, mas que extingue-a
da mesma forma.

Segundo CARVALHO (pág. 1.088):

A dação em pagamento ocorre todas as vezes que o ente estatal celebra contrato com
determinado credor que admite o recebimento de um determinado bem público como
forma alternativa de quitação da dívida do Estado. Para que o ente estatal entregue um
bem, em pagamento a uma determinada dívida pública, se fazem necessárias
autorização legal (em se tratando de bem imóvel), avaliação prévia e declaração de
interesse público.

03) Formas de alienação de bens públicos

A alienação de bens públicos refere-se à venda destes pelo Estado. Como vimos
anteriormente, os bens de uso comum do povo e os bens especiais, enquanto apresentarem-
se de tal modo, são inalienáveis. O caráter de inalienabilidade dos bens públicos dominicais
está condicionado à afetação destes a uma finalidade pública; quando desafetados, tal
qualidade é perdida, e estes podem ser disponibilizados pelo Estado, desde que obedecidas as
normas legais.

Segundo CARVALHO (pág.1.087): “...os bens públicos podem ser alienados mediante
doação, permuta, dação em pagamento, concessão de domínio, investidura, incorporação,
retrocessão e legitimação de posse”.

O art. 17 da lei nº. 8.666/93 apresenta os requisitos para a alienação dos bens públicos,
a saber:

Art. 17. - A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de

interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às
seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da Administração

direta e entidades autárquica e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades
paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de
concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

a) dação em pagamento;

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração

Pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i;

c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24
desta Lei;

d) investidura;

e) venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de

governo;
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação
ou permissão de uso de bens imóveis construídos e destinados ou efetivamente
utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de
interesse social desenvolvido por órgãos ou entidades da Administração Pública.

g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei nº 6.383, de 7 de

Dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração
Pública em cuja competência legal inclua-se tal atribuição;

h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação

ou permissão de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local área de até 250
m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de
regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da
administração pública;

i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuito ou onerosa, de terras públicas

rurais da União na Amazônia Legal onde incidam ocupações até o limite de 15 (quinze)
módulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de regularização
fundiária, atendidos os requisitos legais.

II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos

seguintes casos:

a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação
de sua oportunidade e conveniência sócio - econômica, relativamente à escolha de outra
forma de alienação;

b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração

Pública;

c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação

específica;

d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente;

e) Venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da

Adminstração Pública, em virtude de suas finalidades;

f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração

Pública, sem utilização previsível por quem deles dispõe.

§ 1º - Os imóveis doados com base na alínea "b" do inciso I deste art., cessadas as razões
que justificaram a sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora,
vedada a sua alienação pelo beneficiário.

§ 2º - A Administração também poderá conceder título de propriedade ou direito real de

uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se:

I - a outro orgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização

do imóvel;

II - a pessoa natural que, nos termos da lei, regulamento ou ato normativo do orgão
competente, haja implementado os requisitos mínimos de cultura, ocupação mansa e
pacífica e exploração direta sobre área rural situada na Amazônia Legal, superior a 1
(um) módulo fiscal e limitada a 15 (quinze) módulos fiscais, desde que não exceda
1.500ha (mil e quinhentos hectares);

§ 2º-A. As hipóteses do inciso II do § 2º ficam dispensadas de autorização legislativa,

porém submetem-se aos seguintes condicionamentos:
 I - aplicação exclusivamente às áreas em que a detenção por particular seja
comprovadamente anterior a 1º de dezembro de 2004;

II - submissão aos demais requisitos e impedimentos do regime legal e administrativo da

destinação e da regularização fundiária de terras públicas

III - vedação de concessões para hipóteses de exploração não-contempladas na lei

agrária, nas leis de destinação de terras públicas, ou nas normas legais ou
administrativas de zoneamento ecológico-econômico; e

IV - previsão de rescisão automática da concessão, dispensada notificação, em caso de

declaração de utilidade, ou necessidade pública ou interesse social

§ 2º-B. A hipótese do inciso II do § 2º deste artigo:

I - só se aplica a imóvel situado em zona rural, não sujeito a vedação, impedimento ou

inconveniente a sua exploração mediante atividades agropecuárias;

II - fica limitada a áreas de até quinze módulos fiscais, desde que não exceda mil e
quinhentos hectares, vedada a dispensa de licitação para áreas superiores a esse limite;

III - pode ser cumulada com o quantitativo de área decorrente da figura prevista na
alínea g do inciso I do caput deste artigo, até o limite previsto no inciso II deste parágrafo

IV - (VETADO)

§ 3º - Entende-se por investidura, para fins desta Lei:

I - a alienação aos proprietários de imóveis de área remanescente ou resultante de obra

pública, área esta que se torna inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao
da avaliação e desde que esse não ultrapasse a 50% (cinquenta por cento) do valor
constante da alínea "a" do inciso II do art. 23 desta lei;

II - a alienação, aos legítimos possuidores diretos ou, na falta destes, ao Poder Público,
de imóveis para fins residenciais construídos em núcleos urbanos anexos a usinas
hidrelétricas, desde que considerados dispensáveis na fase de operação dessas unidades
e não integrem a categoria de bens reversíveis ao final da concessão.

§ 4º - A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão

obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob
pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público
devidamente justificado.

§ 5º - Na hipótese do parágrafo anterior, caso o donatário necessite oferecer o imóvel

em garantia de financiamento, a cláusula de reversão e demais obrigações serão
garantidas por hipoteca de 2º grau em favor do doador.

§ 6º - Para a venda de bens móveis avaliados, isolada ou globalmente, em quantia não

superior ao limite previsto no art. 23, inciso II, alínea "b" desta Lei, a Administração
poderá permitir o leilão.

§ 7º - (VETADO)

São requisitos necessários à alienação dos bens públicos: a declaração de interesse

público, devidamente justificada; a avaliação prévia do valor do bem; a autorização
legislativa específica, em caso de bens imóveis da Administração direta, autarquias e
fundações (ver igualmente o art. 188, §§1º e 2º, da Constituição Federal);também no caso
dos bens imóveis, dependerá a alienação da obrigatória efetivação de licitação, na
modalidade concorrência.

Existem situações onde a licitação será dispensada (art. 17, II, Lei. Nº. 8.666/93,visto
acima), ou seja, a Administração Pública está obrigada a não fazer a licitação em tais
situações, restando impedida à licitação, não podendo esta acontecer em tais hipóteses.

Devemos também ter em mente que os bens públicos pertencem às pessoas jurídicas de
Direito Público ao qual os órgãos pertencem.

Quanto aos bens móveis, a alienação poderá ocorrer por todas as modalidades de
concorrência.

Devemos atentar para o art. 19 da Lei nº. 8.666/93, a saber:

Art. 19. - Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de
procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da
autoridade competente, observadas as seguintes regras:

I - avaliação dos bens alienáveis;

II - aprovação da necessidade ou utilidade da alienação;

III - adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de concorrência ou leilão.

Questões

01)(2015/CESPE/AGU/Advogado da União) Acerca dos serviços públicos e dos bens

públicos, julgue o item a seguir.

De acordo com a doutrina dominante, caso uma universidade tenha sido construída sobre
parte de uma propriedade particular, a União, assim como ocorre com os particulares,
poderá adquirir o referido bem imóvel por meio da usucapião, desde que sejam obedecidos
os requisitos legais.

( ) Certo ( ) Errado

02) (2015/FGV/TCE-RJ/Auditor Substituto) A respeito do regime jurídico dos bens públicos,

é correto afirmar que:

a) os bens públicos não podem ser desapropriados, nem adquiridos por usucapião;
b) os bens pertencentes às empresas estatais podem ser penhorados, ainda quando
afetados à prestação de serviços públicos;
c) os bens públicos dominicais são inalienáveis, impenhoráveis e imprescritíveis;
d) os bens públicos de uso comum do povo e de uso especial podem ser dados em
garantia de dívidas do Tesouro Nacional;
 e) a alienação de bens públicos imóveis depende de lei autorizativa, avaliação prévia e
licitação.

03) (2014/VUNESP/Prefeitura de Poá – SP/Procurador Jurídico) A respeito da alienação de

bens públicos, é correto afirmar que:

a) os bens públicos de uso comum são absolutamente inalienáveis.

b) os bens de uso especial, enquanto conservarem a sua qualificação, podem ser objeto de
alienação de uma entidade pública para outra.
c) a modalidade de licitação que deve ser utilizada para a alienação de bens imóveis, como
regra geral, é o leilão.
d) para a alienação de bens móveis, mister se faz a auto-rização legislativa, e a modalidade
de licitação a ser utilizada é a concorrência.
e) os bens dominicais, mesmo não estando afetados à finalidade pública específica, não
podem ser alienados por meio de institutos de direito privado, como a venda, doação e
permuta.

04) (2014/FUMARC/Prefeitura de Belo Horizonte – MG/Técnico de Nível Superior –

Informática) Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de
procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da
autoridade competente, observadas as seguintes regras:
a) avaliação dos bens alienáveis; dispensa de comprovação da necessidade ou utilidade da
alienação; adoção do procedimento licitatório sob a modalidade de concorrência.
b) avaliação dos bens alienáveis; comprovação da necessidade ou utilidade da alienação;
adoção do procedimento licitatório sob a modalidade de concorrência ou leilão.
c) dispensa de avaliação dos bens alienáveis e/ou comprovação da necessidade ou utilidade
da alienação; adoção do procedimento licitatório sob a modalidade de concurso.
d) dispensa de avaliação dos bens alienáveis; comprovação da necessidade ou utilidade da
alienação; adoção do procedimento licitatório sob a modalidade de leilão.

05) (2013/CONSULPLAN/TRE-MG/Analista Judiciário - Área Administrativa) Determinada

empresa pública estadual pretende alienar determinado imóvel de sua propriedade, o qual
não guarda mais vinculação com o exercício de suas atividades. Sobre o caso, assinale a
alternativa correta.

a) Como bem de uso especial, o bem da empresa pública é gravado legalmente com
cláusula de inalienabilidade.
b) Os bens das empresas públicas são bens públicos, de modo que não podem ser alienados
por meio de contrato de compra e venda.
c) Apesar de ser bem privado, a alienação dos bens imóveis das empresas públicas
depende de avaliação prévia e licitação na modalidade de concorrência.
d) As empresas públicas estaduais, como hierarquicamente subordinadas ao Estado, não
possuem autonomia financeira e patrimonial, não possuindo, portanto, patrimônio próprio.
e) Por ser bem pertencente à pessoa jurídica de direito privado, os bens imóveis das
empresas públicas são privados, podendo ser alienados por meio de contrato de compra e
venda.

Gabarito

01- C
02- E
03- B
04- B
05- C

Bibliografia

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406.htm
http://www.proad.ufscar.br/menu-lateral/licitacoes/lei-8666-93
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L3071.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 2ª. ed. . rev .atual. eampl -
Salvador: Jus Podivm, 2015
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. rev., ampl. e
atual. até 31-12-2013.- São Paulo:Atlas, 2014.