Direito Administrativo III – Prof.

Luciano Ferraz
Cronograma da matéria:
1. Restrições da Administração à propriedade privada
1.1. Limitações administrativas
1.2. Ocupação temporária
1.3. Requisições administrativas
1.4. Servidões administrativas
1.5. Tombamento e registro
1.6. Desapropriações

2. Controle da Administração Pública

2.1. Considerações sobre o controle da Administração
2.2. Autocontrole; controle interno; controle externo
2.3. Controle judicial da Administração
2.3.1. Mandado de segurança individual e coletivo
2.3.2. Ação Popular
2.3.3. Ação civil pública
2.3.4. Ação de improbidade
2.3.5. Ação anticorrupção
2.3.6. Mandado de injunção individual e coletivo
2.3.7. Habeas data

Bibliografia:
Tomo III de Direito Administrativo – Di Pietro e Luciano Ferraz
Controle e consensualidade – Luciano Ferraz

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1. Restrições da Administração à propriedade privada
Conforme expressamente disposto na CF/88, a propriedade é garantida apenas
quando preenche a função social que a ela se vincula, fundamentando a limitação das
prerrogativas de dispor, gozar, usar e reivindicar do bem, à luz de processo de socialização
da propriedade consolidado no âmbito do paradigma do Estado Democrático de Direito,
também denominado de ‘dinamização da propriedade privada’.
Neste ponto, demonstra-se relevante a exposição acerca do poder polícia,
consistente na prerrogativa do Poder Público de condicionar e limitar o exercício de
determinados direitos individuais pelo particular, promovendo a dinamização do
exercício de tais direitos frente aos interesses públicos tutelados pela Administração.
Ainda, importante ressaltar que, tal como esposado por Bandeira de Mello, existe
na doutrina brasileira a distinção entre interesses públicos primários e secundários, a qual
já foi superada pela melhor doutrina italiana, tal como explicitado pelo professor.

1.1.Limitações administrativas
Decorrem de atos de natureza legislativa, mormente a lei, ainda que sejam
pormenorizados pelo poder normativo da Administração, a fim de torná-lo
fielmente aplicável. Os quais impõem condicionamentos ao exercício do direito
de propriedade, de forma geral, em princípio gratuita, unilateral e de ordem
pública, impondo obrigações públicas aos destinatários, as quais podem consistir
em obrigações de fazer, de não fazer ou de suportar. No tocante à ausência de
indenização, cabe ressaltar que inexistirá a não ser que um dos particulares se
sujeite a encargos e ônus maiores que o restante da coletividade, havendo ruptura
do equilíbrio de encargos e ônus e ocorrendo o esvaziamento do conteúdo
econômico do direito de propriedade.
Segundo o entendimento assentado no STJ, o prazo prescricional para a
ação do particular para requerer indenização em decorrência de limitação
administrativa é de 5 (cinco) anos, previsto no art. 10, § único, do Decreto-Lei n.
3.365/41.
Cabe ressaltar que a Súmula 119 do STJ dispõe que, in verbis, “A ação de
desapropriação indireta é ação real e o proprietário só perde o direito de
reivindicar o seu imóvel com a perda da propriedade que lhe é garantida pela
Constituição Federal. O prazo de prescrição é de 20 (vinte) anos”. Devendo ser
o entendimento, no regime do CC atual, de prazo de 15 anos, que pode ser
reduzido para 10, no entanto, cabe ressaltar que a limitação administrativa com
esvaziamento do conteúdo econômico não configura desapropriação indireta, a
qual requer a ocorrência de esbulho possessório da Administração em desfavor do
particular.
1.2. Ocupação temporária
Ocupação provisória ou temporária é a modalidade de intervenção do
Estado na propriedade de bens particulares em ajuda à realização de obras públicas
ou à prestação de serviços públicos, mediante utilização discricionária,
autoexecutável, remunerada ou gratuita e transitória. Pode ter como objeto bem
móvel ou imóvel, pessoas ou serviços, além do mais, não tem natureza real.
São requeridos pressupostos objetivos, sendo tais hipóteses previstas na
Lei, sendo manejadas pela Administração de acordo com as suas demandas. O art.
36 do Decreto-Lei 3.365/41, ipsis litteris, “É permitida a ocupação temporária,
que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não edificados,
vizinhos às obras e necessários à sua realização. O expropriante prestará caução,
quando exigida”. Cabendo ressaltar que a caução somente será exigida quando o
particular discordar da indenização ofertada pelo poder público, bem como que a
indenização será paga posteriormente à ocupação provisória do bem, serviço ou
pessoal pelo poder público.
De mesmo modo, o art. 58, V, da Lei n. 8.666, bem como o art. 104, V, da
Lei n. 14.133, dispõe acerca da ocupação temporária nos contratos
administrativos, in verbis, “Art. 104. O regime jurídico dos contratos instituído
por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, as prerrogativas de: [...]
V - ocupar provisoriamente bens móveis e imóveis e utilizar pessoal e serviços
vinculados ao objeto do contrato nas hipóteses de: a) risco à prestação de
serviços essenciais; b) necessidade de acautelar apuração administrativa de
faltas contratuais pelo contratado, inclusive após extinção do contrato”..

1.3. Requisição administrativa

Modalidade de limitação à propriedade privada e de intervenção estatal no
domínio econômico, a qual caracteriza-se por ser procedimento unilateral e
autoexecutório, sendo, em regra, oneroso, com a indenização paga a posteriori.
Pode incidir sobre bens móveis ou imóveis, bem como serviços,
assemelhando-se ora à ocupação temporária quando incide sobre bens imóveis,
ora à desapropriação quando incide sobre bens móveis fungíveis, no entanto,
diferindo no tocante ao pagamento da indenização, o qual, tal como supraexposto,
se dará posteriormente.
O art. 22, III, da CF/88, prevê a competência da União para legislar sobre
a requisição civil e militar, nos casos de iminente perigo e em tempo de guerra,
respectivamente. Cabendo citar enquanto exemplos de requisições administrativas
previstas legalmente aquela prevista no art. 15, XIII, da Lei n. 8.080, referente à
requisição de bens e serviços necessários ao atendimento de necessidades
coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de
calamidade pública ou de irrupção de epidemia; bem como aquela prevista no art.
3º, VII, da Lei n. 13.979, o qual prevê, dentre as medidas de enfrentamento à
pandemia do COVID-19, a requisição de bens e serviços.
1.4. Servidão administrativa
A servidão administrativa, tal como assentado pela prof.ª Di Pietro, pode
ser conceituada enquanto direito real de gozo, de natureza pública, instituído sobre
imóvel de propriedade alheia, com base em lei, por entidade pública ou por seus
delegados em favor de um serviço público ou de um bem afetado a fim de uma
utilidade pública.
Distingue-se da limitação administrativa vez que esta se dá em benefício
de interesse público genérico e abstrato, enquanto a servidão se dá em favor de
interesse específico, havendo bem dominante (serviço público ou bem afetado a
fim de interesse público) e bem serviente, em detrimento do qual é instituída a
servidão.
Pode ser instituída diretamente pela Lei; por meio de acordo precedido de
ato declaratório de utilidade pública; e, ainda, por meio de sentença judicial,
quando não haja acordo entre a Administração e o particular ou quando forem
adquiridas por meio de usucapião.
Quando a servidão decorre diretamente de previsão legal, inexiste o direito
à indenização ao particular proprietário do bem serviente, excetuando-se a
hipótese de determinado prédio sofrer prejuízo maior que os demais, bem como
esvaziamento do conteúdo econômico; por sua vez, nas hipóteses de servidão
instituída por contrato ou decisão judicial, em regra, há indenização, a ser
calculada em razão dos prejuízos sofridos pelo particular em razão da restrição
imposta pela Administração.
Enquanto característica da servidão tem-se, consoante exposto por Ruy
Cirne Lima, a perpetuidade, perdurando enquanto subsistir a necessidade do Poder
Público e a utilidade do prédio serviente, cessada qualquer destas, extingue-se a
servidão.
Na hipótese de servidão instituída por acordo, alguns autores entendem ser
cabível a fixação de prazo, no entanto, demonstra-se inócuo vez que, subsistindo
a necessidade do Poder Público e a utilidade do prédio serviente, cabe à
Administração impor a manutenção da servidão pelo tempo que se fizer
necessário, podendo inclusive recorrer ao processo de desapropriação, conforme
previsto no art. 40 do Decreto-lei n. 3.365; de mesmo modo, cessando a
necessidade ou utilidade antes do prazo, cabe à Administração extinguir a
servidão.
Outrossim, a servidão administrativa se extingue pela perda do bem
serviente; pela transformação do bem de forma que o torne incompatível com a
sua destinação; com a desafetação da coisa dominante; bem como pela reunião da
titularidade dos bens dominante e serviente decorrente da incorporação do imóvel
serviente ao patrimônio público.
1.5. Tutela do patrimônio cultural
Nos termos do art. 215 da CF/88, o Estado deverá garantir o pleno
exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e
incentivará a valorização e a difusão das manifestações culturais; enquanto seu
§1º dispõe que o Estado protegerá as manifestações das culturas populares,
indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo
civilizatório nacional.
Por sua vez, o art. 216 da CF/88 dispõe em seus incisos acerca dos bens de
natureza material e imaterial que constituem patrimônio cultural brasileiro;
enquanto seu §1º dispõe sobre os institutos, através dos quais o Poder Público
promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, quais sejam, os inventários
(catalogação dos bens que constituem tal patrimônio, a qual possui função
pretérita e perspectiva), registros, vigilância (dever do poder público de vigiar e
tutelar, no âmbito de seu poder de polícia, os bens pertencentes ao patrimônio
cultural), tombamento e desapropriação, bem como outras formas de
acautelamento e preservação.

1.5.1. Tombamento
O Decreto-Lei n. 25/37 dispõe acerca do procedimento do
tombamento. Existe divergência doutrinária acerca da natureza do instituto
i. A primeira corrente compreende o tombamento enquanto espécie
de servidão administrativa, a qual é refutada pela inexistência de coisa
dominante e coisa serviente; ii. a segunda corrente compreende enquanto
uma espécie de limitação administrativa, refutada pela existência, em
regra, de interesse público específico vinculado ao bem tombado; iii. e,
finalmente, a última corrente compreende o tombamento enquanto
instituto sui generis devido à características próprias que a diferem de
outros institutos de intervenção da Administração na propriedade, corrente
à qual o prof. Luciano Ferraz e a doutrina majoritária se filiam.
Nos termos do art. 4º de referido DL, são 4 livros do Tombo, quais
sejam, i. arqueológico, etnográfico e paisagístico; ii. histórico; iii. belas
artes; iv. artes aplicadas.
Pode ser instituído por qualquer das esferas federativas, em âmbito
federal encontra-se na competência do IPHAN, inexistindo a limitação ao
tombamento em graus, tal como em relação à desapropriação, v.g. a
possibilidade de tombamento de bem da União por Município.
Inobstante a regulamentação geral pelo Decreto Lei n. 25, a
Constituição dispõe acerca da competência concorrente dos entes para
legislar sobre proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico
e paisagístico, bem como sobre responsabilidade por dano ao meio
ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico, nos termos dos incisos VII e VIII do art.
24 do texto constitucional.
No entanto, em relação aos Municípios existe controvérsia, vez que
o art. 30, II, da CF/88, dispõe que a estes entes compete suplementar a
legislação federal e estadual, no que couber; enquanto o inciso IX de
mesmo dispositivo consagra que compete aos Municípios promover a
proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a
ação fiscalizadora federal e estadual.
Nesse sentido, surge divergência entre duas concorrentes acerca da
possibilidade de exercício de legislação concorrente pelos Municípios no
tocante à proteção do patrimônio histórico-cultural local. Sendo prevalente
a corrente que assenta a impossibilidade de legislação pelos Municípios,
sendo cabível a utilização dos institutos previstos nas legislações federal e
estadual.
Podem ser objeto de tombamento bens móveis e imóveis; materiais
e imateriais; público e privados; singularizados e coletivos; devendo se
enquadrar dentro do conceito legal de patrimônio histórico e artístico
nacional, definido no art. 1º do DL n. 25/37.
Quanto aos destinatários, o tombamento pode ser individual ou
específico; bem como coletivo ou geral. Quando recaí sobre bens imóveis,
existe a necessidade de transladação do Tombo para a escritura no Registro
de Imóveis.
Quanto à eficácia, o tombamento pode ser provisório, quando
ingressa no procedimento de tombamento com fins de cautelaridade; bem
como definitivo. Nos termos do art. 10º do DL, será considerado provisório
ou definitivo, conforme esteja o respectivo processo iniciado pela
notificação ou concluído pela inscrição dos referidos bens no competente
Livro do Tombo. Enquanto o § único de mesmo dispositivo prevê que,
para todos os efeitos, salvo a disposição do art. 13, o tombamento
provisório se equipara ao definitivo.
Quanto ao procedimento, tem-se o tombamento de ofício quando
recair sobre bens pertencentes à União, aos Estados e aos Municípios, por
ordem do diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional,
mas deverá ser notificado à entidade a quem pertencer, ou sob cuja guarda
estiver a coisa tombada, a fim de produzir os necessários efeitos, nos
termos do art. 5º do DL; o tombamento voluntário se dá, nos termos do art.
7º, sempre que o proprietário o pedir e a coisa se revestir dos requisitos
necessários para constituir parte integrante do patrimônio histórico e
artístico nacional, a juízo do Conselho Consultivo do Serviço do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, ou sempre que o mesmo
proprietário anuir, por escrito, à notificação, que se lhe fizer, para a
inscrição da coisa em qualquer dos Livros do Tombo; finalmente, tem se
o tombamento compulsório quando o proprietário se recusar a anuir à
inscrição da coisa.
O art. 9º prevê o procedimento do tombamento compulsório, ipsis
litteris:
1) o Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, por
seu órgão competente, notificará o proprietário para anuir ao
tombamento, dentro do prazo de quinze dias, a contar do
recebimento da notificação, ou para, si o quisér impugnar,
oferecer dentro do mesmo prazo as razões de sua impugnação.
2) no caso de não haver impugnação dentro do prazo assinado.
que é fatal, o diretor do Serviço do Patrimônio Histórico e
Artístico Nacional mandará por símples despacho que se
proceda à inscrição da coisa no competente Livro do Tombo.
3) se a impugnação for oferecida dentro do prazo assinado, far-
se-á vista da mesma, dentro de outros quinze dias fatais, ao
órgão de que houver emanado a iniciativa do tombamento, afim
de sustentá-la. Em seguida, independentemente de custas, será o
processo remetido ao Conselho Consultivo do Serviço do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, que proferirá decisão
a respeito, dentro do prazo de sessenta dias, a contar do seu
recebimento. Dessa decisão não caberá recurso.

A servidão dos imóveis da vizinhança está disposta no art. 18 do

DL, in verbis:
“Sem prévia autorização do Serviço do Patrimônio
Histórico e Artístico Nacional, não se poderá, na
vizinhança da coisa tombada, fazer construção que lhe
impeça ou reduza a visibílidade, nem nela colocar anúncios
ou cartazes, sob pena de ser mandada destruir a obra ou
retirar o objéto, impondo-se nêste caso a multa de
cincoenta por cento do valor do mesmo objeto”.
A posição majoritária na doutrina e na jurisprudência é de que o
tombamento não gera direito à indenização ao proprietário, em relação à
qual o prof. Ferraz diverge, entendendo que, nos casos de tombamento
específico, existe direito à indenização ao proprietário da coisa tombada.
Enquanto o art. 17 dispõe acerca dos principais efeitos do
tombamento sobre a própria coisa tombada, ipsis litteris:
[...] não poderão, em caso nenhum ser destruidas, demolidas ou
mutiladas, nem, sem prévia autorização especial do Serviço do
Patrimônio Histórico e Artistico Nacional, ser reparadas,
pintadas ou restauradas, sob pena de multa de cincoenta por
cento do dano causado. Parágrafo único. Tratando-se de bens
pertencentes á União, aos Estados ou aos municípios, a
 autoridade responsável pela infração do presente artigo
incorrerá pessoalmente na multa.

1.5.2. Registro
Aplica-se essencialmente aos bens imateriais integrantes do
patrimônio histórico-cultural, diferindo-se do tombamento o qual impõe
regime jurídico próprio de obrigações ao proprietário e ao Poder Público,
enquanto o registro não impõe, sendo basicamente mecanismo de
consolidação simbólica da memória histórico-cultural nacional.
O Decreto n. 3.551/2000 dispõe acerca do registro dos bens
imateriais do patrimônio histórico-cultural brasileiro, devendo ser inscritos
em livro de registro próprio.
Por sua natureza, notória a inexistência de direito à indenização ao
proprietário do bem objeto de registro.

1.6. Desapropriação
Configura-se enquanto a única modalidade de intervenção supressiva da
propriedade pela Administração Pública, podendo chegar a transferi-la
compulsoriamente ao Poder Público em nome do interesse público, sob a condição
de indenização justa e prévia.
No ordenamento pátrio, o Decreto-Lei n. 3.365/41 assume a posição de lei
geral das desapropriações, dispondo sobre as desapropriações por utilidade
pública. De mesmo modo, iremos estudar a Lei n. 4.132/62, a qual dispõe sobre
as hipóteses de desapropriação por interesse social.
O art. 5º, XXIV, da CF/88 dispõe que “a lei estabelecerá o procedimento
para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social,
mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos
nesta Constituição”.
Diante do exposto, tem-se que a desapropriação se consubstancia em
procedimento administrativo, a qual pode se impor baseada em três hipóteses,
quais sejam, i. necessidade pública; ii. utilidade pública; e iii. interesse social.
Necessidade pública integra a noção de premência e urgência, enquanto a
utilidade pública carrega a noção de oportunidade e conveniência para o interesse
público; e, finalmente, o interesse social diz respeito a interesse de setores da
sociedade.
Os dispositivos do DL 3.365 não fazem a distinção entre necessidade e
utilidade públicas, no entanto, isto não obsta a recepção do diploma pela
Constituição de 1988. Nesse sentido, o art. 4º dispõe sobre “casos de utilidade
pública” incluindo também hipóteses de necessidade, v.g. a) a segurança nacional;
 b) a defesa do Estado;
c) o socorro público em caso de calamidade;
Ainda, em relação às hipóteses de desapropriação por interesse social, uma
delas está disposta na Lei n. 4.132, enquanto as outras duas estão previstas no
próprio texto da CF/88, nos arts. 182, §4º, e 184.
Ambas as hipóteses previstas na Constituição, reclamam expressamente
regulamentação por lei, as quais competem privativamente à União, possuindo
caráter nacional, nos termos do art. 22, II, da CF/88. Por outro lado, a efetivação
das desapropriações, com base nas determinações legais dispostas na legislação
nacional. integra o âmbito de competência administrativa de todos os entes
federados.
Nos termos do §4º do art. 182 da CF/88:
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica
para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado,
que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente,
de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo
no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública
de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de
resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Constitui hipótese de desapropriação por interesse social, qual seja, a

utilização e aproveitamento do solo urbano, sendo incluído no âmbito de
competência dos Municípios, mediante lei específica para área incluída no plano
diretor, nos termos de Lei nacional (apesar de conter ‘federal’), qual seja, o
Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/01), a fim de que o proprietário provoca o
adequado aproveitamento de solo urbano não edificado, sob pena de
sucessivamente serem aplicadas as hipóteses contidas no inciso, finalmente sendo
a desapropriação mediante pagamento em títulos da dívida pública com resgate
em até dez anos.
Por sua vez, o art. 184 da CF/88 contém hipótese de desapropriação que
somente integra o âmbito de competência da União:
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de
reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função
social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária,
com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até
vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será
definida em lei”.
 Por sua vez, o art. 185 dispões sobre as propriedades insuscetíveis de
desapropriação para fins de reforma agrária, quais sejam, i. a pequena e média
propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua
outra (definida na Lei n. 8.629/93); e ii. a propriedade produtiva.
Por sua vez, o §3º do art. 184 dispõe que “Cabe à lei complementar
estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo
judicial de desapropriação”, regulamentado pela LC n. 76/93, o qual regula o
procedimento tão somente da desapropriação para fins de reforma agrário.
Ainda, existe hipótese de expropriação, tratada pela doutrina enquanto
desapropriação-confisco, prevista no art. 243 da CF/88, nas hipóteses de
propriedades nas quais localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a
exploração de trabalho escravo na forma da lei, qual seja, a Lei n. 8.257/91,
regulamentada pelo Decreto n. 577/92:
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País
onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a
exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e
destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem
qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções
previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.

Ainda, o § único de mesmo dispositivo prevê o confisco de todo bem de

valor econômico apreendido em decorrência de tráfico de drogas e da exploração
de trabalho escravo, dispondo que:
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido
em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da
exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo
especial com destinação específica, na forma da lei.

1.6.1. A desapropriação por utilidade pública (DL 3.365)

O procedimento de desapropriação regulamentado no DL se divide
em duas etapas em âmbito administrativo, quais sejam, i. a etapa
declaratória (art. 2º); e ii. a etapa executiva ou de promoção (art. 3º).
A etapa declaratória visa a declaração pela Administração de que
determinado bem é de interesse público, o qual se impõe já trazendo alguns
efetivos, no entanto, não ultima o processo de desapropriação. O art. 2º
dispõe que a declaração de utilidade pública pode ser realizada por
qualquer das pessoas políticas de todos os entes federativos, o que se dá
por meio de Decreto de Chefe do Poder Executivo, em regra denominado
de ‘Decreto expropriatório’. Ainda, é possível que Leis específicas
confiram competência a pessoas jurídicas de Direito Público, tais como
autarquias, para a declaração com fins de desapropriação.
 O §1º deste dispositivo dispõe que “a desapropriação de espaço
aéreo ou do subsolo só se tornará necessária, quando de sua utilização
resultar prejuízo patrimonial ao proprietário do solo”.
Ainda, o §2º dispõe que “os bens do domínio dos Estados,
Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela
União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato
deverá preceder autorização legislativa”, sendo vedado a desapropriação
em sentido contrário.
Por outro lado, o §3º dispõe que “É vedada a desapropriação, pelos
Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e
direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo
funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine
à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do
Presidente da República”.
Enquanto a competência declaratória possui caráter mais restrito, a
competência executiva, disposta no art. 3º, possui caráter mais amplo,
sendo exercida pela própria pessoa jurídica que realizou a declaração ou,
ainda, nos termos do caput do dispositivo e de seus incisos: “mediante
autorização expressa constante de lei ou contrato por: i. concessionários,
inclusive aqueles contratados nos termos da Lei n. 11.079; ii. as entidades
públicas; iii. entidades que exerçam funções delegadas do Poder Público;
e iv. as autorizatárias para a exploração de ferrovias como atividade
econômica”.

1. Decadência da declaração expropriatória

Nos termos do art. 10 do DL 3.365, o direito do Poder Público efetivar a
desapropriação decai no prazo de 5 (cinco) anos, contados da data da expedição
do respectivo decreto. Em tal caso, somente decorrido um ano, poderá o mesmo
bem objeto de nova declaração. Ainda, nos termos do § único de mesmo
dispositivo,
Outrossim, cabe ressaltar que é cabível a desistência pelo Poder Público
do direito de efetivar a expropriação.
Por outro lado, no tocante á desapropriação por interesse social, o direito
do Poder Público efetivar a desapropriação e iniciar as providências de
aproveitamento do bem decairá no prazo de 2 (dois) anos contados da decretação
da desapropriação, nos termos do art. 3º da Lei n. 4.132.
Ainda, no tocante à desapropriação para fins de reforma agrária, o prazo
de decadência também é de 2 (dois) anos.

2. Retrocessão (art. 35 do DL 3.365 e art. 510 do CC/02)

2.1. Adestinação
Quando o Poder Público não dá qualquer destinação ao bem
desapropriado.
2.2. Tredestinação ilícita
Quando o Poder Público dá, ao bem expropriado, destinação
diversa daquela descrita no Decreto expropriatório, de caráter ilícito.
2.3. Tredestinação lícita
Na qual o Poder Público dá destinação diversa daquela contida no
Decreto expropriatório, no entanto, a qual demonstra-se lícita e consoante
ao interesse público.

É prevalente o entendimento na jurisprudência pátria de que a

tredestinação lícita não justifica a retrocessão. Por outro lado, a adestinação e a
tredestinação ilícita justificam o direito de retrocessão ao privado.
No caso de adestinação, a actio nata para a interposição de ação visando a
o exercício da retrocessão surgirá quando decaído o direito do Poder Público
efetivar a desapropriação. Por outro lado, no caso de tredestinação ilícita a actio
nata surgirá quando for demonstrada a destinação ilícita dada ao bem expropriado.

3. Natureza jurídica da retrocessão e prazos de prescrição

A corrente de natureza real da retrocessão compreende que esta constitui-
se em direito real do privado de preempção ou preferência na aquisição do bem
expropriado, com fundamento no art. 519 do Código Civil.
Por sua vez, a corrente de natureza obrigacional ou pessoal compreende
que a retrocessão se constitui no direito do privado de pleitear perdas e danos em
razão da adestinação ou tredestinação ilícita do bem expropriado, com
fundamento no art. 35 do DL 3.365.
 Por fim, a teoria mista, da qual o prof. Luciano Ferraz é adepto,
compreende que o privado poderá exercer a faculdade de optar entre reaver o bem
em si como direito de natureza real ou optar pela resolução em perdas em danos
como direito de natureza obrigacional, com fundamento em ambos os dispositivos
supraexpostos.
Enquanto o direito real de preferência ou preempção prescreve no prazo
de 10 (dez) anos previsto no art. 205 do Código Civil; o direito de indenização
prescreve no prazo de 5 (cinco) anos previsto no art. 1º Decreto 20.910/32.

4. Desapropriação indireta
Constitui ação judicial, a qual pode ser movido pelo particular em
detrimento do Poder Público quando este o tenha esbulhado a posse de bem,
agregando finalidades públicas a este, a fim de obter indenização das perdas e
danos decorrentes do esbulho sofrido pela Administração Pública, conforme
previsto no art. 35 do DL 3.365. Recebe este nomen juris vez que é desapropriação
que não seguiu o devido procedimento administrativo, essencialmente a ausência
de declaração por Decreto expropriatório.
O prazo prescricional para o exercício da ação de desapropriação indireta
pelo privado será o prazo para a ocorrência da usucapião extraordinária, nos
termos da Súmula 119 do STJ, a qual se refere ao prazo previsto no CC/16, no
entanto, alterado pelo CC/02 que prevê, em seu art. 1238, o prazo de 15 (quinze)
anos, o qual reduzir-se-á a dez anos se o possuidor houver estabelecido no imóvel
a sua moradia habitual ou nele realizado obras ou serviços de caráter produtivo.
Mesmo no caso de destinação ao particular pelo Poder Público do bem
desapropriado indiretamente, o privado esbulhado de seu bem deverá interpor
ação de desapropriação indireta em desfavor do Poder Público.

5. Indenização e pagamento
A Constituição dispõe que a indenização no caso de desapropriação deverá
ser prévia, justa e em dinheiro. Inicialmente, a indenização deve ser prévia à
transferência da propriedade do bem nos termos da jurisprudência assentada na
jurisprudência pátrio. No entanto, existe corrente doutrinária sustenta que a partir
da perda fática da propriedade surgiria o direito à previalidade da indenização,
assim, esta deveria ser efetivada antes da ocorrência da imissão na posse do bem
pela Administração.
A indenização deverá compreender valor atual do bem, apurado pelas
vistorias pertinentes, incluindo o valor do terreno, de todas as benfeitorias e
acessões realizadas. No entanto, nos termos do art. 26, §1º, do DL 3.365, serão
atendidas as benfeitorias necessárias feitas após o decreto expropriatório, bem
como as úteis quando fitas com autorização do expropriante, outrossim, nos
 termos do caput do dispositivo, não se incluirão os direitos de terceiros contra o
expropriado.
Ainda, deverá incluir lucros cessantes e danos emergentes, sendo também
aplicável a teoria da perda de uma chance, de mesmo modo, deverá ter direito a
juros compensatórios de 6% a.a. nos termos de entendimento assentado pelo STF.
De mesmo modo, deverá ter juros moratórios no caso de atraso no
pagamento, havendo divergência acerca do termo final para a efetivação do
pagamento. No tema n. 865 de Repercussão Geral, o Supremo discute a sujeição,
ao regime de precatórios, do pagamento de indenização por desapropriação
estabelecida em ação judicial. No caso de não sujeição, os juros moratórios são
devidos a partir da exequibilidade da decisão judicial, já no caso de sujeição será,
caso inscrito até o meio do ano, após o último dia do ano posterior.
Cabe ressaltar que, decorrido prazo superior a 1 (um) ano da avaliação, o
Juiz ou Tribunal, antes da decisão final, determinará a correção monetária do valor
apurado, nos termos do §2º do art. 26 do DL. 3.365.

2. Controle da Administração Pública

2.1. Introdução
Legalidade – legitimidade (demais normas às quais a AP se sujeita) = juridicidade
Submissão da Administração tanto à legalidade quanto aos demais
princípios consagrados constitucionalmente, no entanto, devendo ser preservado
o espaço de discricionariedade do Administrador, fundamentado no princípio
democrático.
Nos últimos anos, houve aprimoramento dos mecanismos de controle da
Administração, atingindo até certo exagero a promover temor na Administração,
em movimento denominado pela doutrina de ‘apagão das canetas’ consistente na
omissão de tomada de decisão pelos administradores. Devendo ser realizada
distinção entre a atividade de controle e a atividade de responsabilização, não
implicando enquanto mutuamente necessárias tal como se dá em diversos âmbitos
da práxis nacional.
Enquanto primeira resposta à tal movimento, temos as alterações
realizadas na LINDB infraexpostas, havendo, de mesmo modo, as alterações
promovidas pela Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei n.
14.133) no tocante às nulidades, bem como pela Nova Lei de Improbidade (Lei n.
14.230/21), especialmente no tocante à exigência de dolo específico para a
punibilidade do agente.
2.1.1. LINDB e as alterações promovidas pela Lei n. 13.655/18 (arts. 20 a 30) -
Deferência administrativa; pragmatismo e consequencialismo (controle dialógico
nas palavras do professor Luciano Ferraz)
Tais alterações introduziram premissas para a teoria das nulidades na
controlabilidade dos atos administrativos, quais sejam, a deferência
administrativa, devendo o controlador, inclusive o Judiciário, ter deferência às
escolhas realizadas pelo administrador eleito democraticamente, a não ser que
evidentemente antijurídicas, devendo haver preferência pelo saneamento e
manutenção dos atos administrativos. De mesmo modo, deve ser examinado o
reflexo e consequências práticas das decisões de controle de atos administrativos
lato sensu; nesse sentido, as disposições dos arts. 20, caput e § único; 21, caput e
§ único; 22, caput e §§ 1º a 3º; 23.
De mesmo modo, as alterações da LINDB consagram disposições de
forma a efetivar os princípios da segurança jurídica (arts. 23, 24, o qual consagra
o brocardo tempus regit actum, e 30); eficiência e consensualidade (arts. 26, caput
e § 1º).
Ainda, as disposições do arts. 27, acerca da possibilidade de imposição aos
envolvidos no ato controlado de dever e compensação dos benefícios indevidos
ou prejuízos anormais gerados por seu processo ou conduta; 28 que restringe a
responsabilização dos agentes públicos aos casos de dolo ou erro grosseiro. De
mesmo modo, a possiblidade de realização de consulta pública pela
Administração prevista nos arts 26 e 29.

2.2. Controle interno e controle externo (arts. 70 a 75 da CF/88)

Art. 70, A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de
receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.
Art. 71, I, c/c art, 49, IX, parecer prévio com julgamento pelo Legislativo (contas
do Governo)
Art. 71, II, controle de gestão, cujo julgamento é feito diretamente pelos Tribunais
de Contas, havendo processo de tomada ou prestação de contas.
Art. 71, III, o ato só se aperfeiçoa com a realização de registro pelo Tribunal de
Contas, no entanto, restou fixado o entendimento no Tema 445 da Repercussão
Geral do STF que o Tribunal possui o prazo de 5 (cinco) anos para anular o ato de
concessão de aposentadoria.
Art. 71, IV, a inspeção pode se dar por iniciativa própria do Tribunal de Contas
ou de qualquer dos Poderes, mecanismo de fiscalização para a realização de
apurações, as quais podem ser convertidas em tomada de contas no caso de
presença de indícios de irregularidades.
Art., 71, V, Supremo assentou que o Tribunal de Contas apenas pode fiscalizar os
possíveis repasses que o Poder Público nacional realize às empresas
transnacionais, estando fora do âmbito do Tribunal as demais contas da Itaipu
Transnacional no caso julgado pela Corte.
Art. 71, VI, no caso do órgão repassador encontrar indícios de utilização indevida
dos recursos repassados ou não forem realizadas as contas devidas pelo ente que
recebeu tais recursos, aquele abrirá o processo de tomada de contas, remetendo ao
Tribunal de Contas da União.
Art. 71, VII, prevê o dever de prestação de informações ao Congresso Nacional
pelas Cortes de Contas, quando solicitado.
Art. 71, VIII, as sanções aplicáveis são aquelas previstas na Lei orgânica, no
âmbito do TCU são a aplicação de multa e de inabilitação pelo prazo de 5 a 8 anos
para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da
Administração Pública.
Art. 71, IX, o que tem sido afastado da práxis dos Tribunais de Contas.
Art. 71, X, apenas no caso de não adoção das providências necessárias pelo órgão
ou entidade que deveria ser o ato sustado pelo Tribunal de Contas; no entanto, o
STF, a partir da teoria do poder implícito, reconheceu às Cortes de Contas a
possibilidade de sustação do ato por meio de medida cautelar sem a necessidade
de assinar prazo para a entidade ou órgão adotar as providências necessárias.
Nos termos do §1º do art. 71, o ato de sustação de contrato somente poderá ser
adotado diretamente pelo Congresso, no entanto, o STF assentou que o Tribunal
de Contas possui competência para determinar a anulação do contrato pelo órgão
ou entidade públicos contratante. No entendimento do professor Luciano Ferraz,
o órgão ou entidade poderia requisitar ao Poder Legislativo competente a revisão
da determinação de anulação de contrato por Corte de Contas.
Ainda, nos termos do §3º do art. 71, as decisões dos Tribunais de que resulte
imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.
Nos termos do art. 72, existe entrelaçamento entre a comissão mista permanente
do Congresso, a qual, não prestados os esclarecimentos ou prestados de forma
insuficiente acerca de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma
de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá
requisitar parecer ao Tribunal de Contas, nos termos do §1º do dispositivo, no
prazo de 30 dias e entendo o Tribunal pela irregularidade da despesa, a Comissão
poderá propor ao Congresso sua sustação.
Nos termos do art. 73, o TCU possuirá 9 integrantes, cujos ministros serão
nomeados dentre brasileiros que preenchem os requisitos dispostos nos incisos do
§1º, quais sejam, I - mais de trinta e cinco e menos de setenta anos de idade; II -
idoneidade moral e reputação ilibada; III - notórios conhecimentos jurídicos,
 contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública; IV - mais de
dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os
conhecimentos mencionados no inciso anterior.

Nos termos do §2º do dispositivo, 2/3 serão nomeados pelo Poder Legislativo,
enquanto o 1/3 restante pelo Poder Executivo, 1 dos quais de livre escolha
enquanto os outros 2 alternadamente dentre auditores e membros do Ministério
Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os
critérios de antiguidade e merecimento;
No caso dos Tribunais de Contas dos Estados, todos, com exceção de SP, possuem
7 ministros, 4 nomeados pelo Legislativo e 3 pelo Executivo, dentre os quais 1 é
livre escolha, 1 deve ser entre os Conselheiros substitutos e 1 auditor de carreira
junto ao Tribunal,
No tocante à natureza da atuação dos Tribunais de Contas, o prof. Luciano sustenta
que se trata de atuação administrativa vez que pode ser revista pelo Judiciário,
bem como as decisões constituírem títulos executivos extrajudiciais nos termos da
Constituição, inexistindo manifestação do STF sobre o tema até então.

2.3. Controle interno dos Poderes

O art. 74 dispõe que os Poderes manterão, de forma integrada, sistema de
controle interno, responsáveis por auxiliar no autocontrole da Administração
Pública, de mesmo modo, acabam por, em regra, absorver as Corregedorias dos
órgãos, tornando-se responsáveis pelos procedimentos correcionais/disciplinares;
ainda, devem apoiar o controle externo exercido pelo Tribunal de Contas (IV do
art. 74), devendo dar ciência às Cortes de Contas ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade, sob pena de responsabilidade solidária (§1º
do art. 74).

3. Mandado de segurança (Lei 12.016/09)

3.1. Objeto
Proteção de direito líquido e certo contra ilegalidade ou abuso de poder
praticado pelo Poder Público ou por quem lhe faça as vezes, quando não cabível
habeas corpus ou habeas data, nos termos do art. 1º da Lei.
Direito líquido é aquela já previamente quantificado e delineado, ou seja,
o qual não demanda a realização de liquidação; enquanto certo é aquele
comprovável de plano por meio de prova documental anexada na inicial, não
sendo cabível dilação probatória em âmbito de MS, excetuando-se prova
documental em domínio do Poder Público, a qual deve ser requerida pelo
impetrante que seja juntada por aquele.
3.2. Legitimidade ativa e passiva
Legitimidade ativa, em regra, é do titular do direito líquido e certo objeto
do MS, excetuando a hipótese disposta no art. 3º da Lei n. 12.016/09, in verbis,
“titular de direito líquido e certo decorrente de direito, em condições idênticas, de
terceiro poderá impetrar mandado de segurança a favor do direito originário se o
seu titular não o fizer, no prazo de 30 (trinta) dias, quando notificado
judicialmente”. Aspecto que diferencia do HC, o qual pode ser interposto em
qualquer terceiro em favor do titular da liberdade restringida.
Por sua vez, a legitimidade passiva se dá em desfavor da autoridade
coatora, responsável pela prática ou omissão, ou da qual tenha emanado a ordem
para a prática do ato; a qual, nos termos do art. 7º, I, da Lei, será notificada para
prestar informações no prazo de 10 dias, bem como dar ciência à pessoa jurídica
para se quiser ingressar no feito, inclusive podendo apresentar contestação, nos
termos do inciso II do dispositivo.
Ainda, nos termos do art. 2º da Lei, ipsis litteris, “considerar-se-á federal
a autoridade coatora se as consequências de ordem patrimonial do ato contra o
qual se requer o mandado houverem de ser suportadas pela União ou entidade por
ela controlada”.

3.3. Rito processual

O prazo para a impetração do MS é de 120 dias, nos termos do caput do
art. 23.
Ainda, ao despachar a inicial, o Juiz, para além de notificar a autoridade
coatora e a pessoa jurídica à qual esta é vinculada (incisos I e II do art. 7º), poderá
suspender o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante
(fumus boni juris) e do ato puder resultar a ineficácia da medida, caso seja
finalmente deferida (periculum in mora), conforme inciso III de referido
dispositivo.
Não sendo cabível a concessão de liminar, nos termos do §2º do art. 7º da
Lei n. 12.016, in verbis, “que tenha por objeto a compensação de créditos
tributários, a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior, a
reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento
ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza”. No tocante à
última hipótese (aumento ou extensão de vantagens ou pagamento de qualquer
natureza), excetuando-se matéria previdenciária, conforme entendimento
assentado pelo STF.
Posteriormente, deverá ser ouvido o representante do MP no prazo de 10
dias, para a sua manifestação enquanto custos legis.
Por expressa disposição do art. 25 da Lei, não cabe a condenação de
honorários sucumbências no âmbito de MS.
3.4. Recursos e SL e SS
A legitimidade recursal é concorrente entre a autoridade coatora e a pessoa
jurídica interessada, em regra, sendo realizada pelas próprias Advocacias
Públicas.
Os recursos cabíveis são I. Ag de Instrumento contra a decisão de
deferimento ou indeferimento de liminar; II. Apelação no caso de decisão
terminativa com ou sem resolução de mérito, a qual, em regra, não possui efeito
suspensivo, salvo nas mesmas hipóteses de impossibilidade de concessão liminar,
nos termos do art. 14 da Lei, sendo a sentença sujeita necessariamente ao duplo
grau quando concedida a segurança nos termos do §1º do dispositivo; III. RMS
(Recurso Ordinária em Mandado de Segurança), o qual existe em MS julgada
originariamente por Tribunal quando não concedida a segurança, a qual possui o
mesmo caráter, nos termos do art. 17 da Lei; RE e REsp, nos termos de mesmo
dispositivo.
Ainda, a suspensão de liminar ou suspensão de segurança, nos casos em
que puderem causar grave perturbação da ordem ou prejuízo à prestação de
serviço público (para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à
economia públicas, na literalidade da Lei), poderá ser requerida pela pessoa
jurídica interessada ou pelo MP perante o Presidente do Tribunal, de cuja decisão
monocrática caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 dias, levado a
julgamento na sessão seguinte à sua interposição, nos termos do art. 15

3.5. Casos especiais

A Lei prevê casos nos quais não cabível o MS, quais sejam, i. atos de
gestão praticados por empresa estatal e concessionária de serviço público (§2º do
art. 1º); e, nos termos de seu art. 5º, decisão administrativa contra a qual caiba
recurso administrativo com efeito suspensivo (inciso I); de decisão judicial da qual
caiba recurso com efeito suspensivo (inciso II); e decisão judicial transitada em
julgado (inciso III), vez que o MS não pode substituir a ação rescisória.
Nos termos da Súmula n. 267 do STF, ipsis litteris, não cabe mandado de
segurança contra ato judicial passível de recurso ou correição, excetuando-se erro
evidente ou teratologia, bem como prejuízo irreparável ou de difícil reparação.
Ainda, não é possível a impugnação de lei em tese, nos termos da Súmula
n. 266 do Pretório, a qual é protegida por presunção de validade, sendo
impugnável tão somente pelas ações de controle concentrado de
constitucionalidade. Sendo possível a impugnação de Lei de efeito concreto; bem
como contra os efeitos concretos da Lei.
Finalmente, conforme a Súmula n. 269 do STF, o mandado de segurança
não poderá ser impetrado como substitutivo de ação de cobrança, vez que a ação
possui caráter mandamental, se restringindo a impor à autoridade obrigação de
 fazer ou não fazer, enquanto a obrigação de pagar quantia certa deverá se sujeitar
a ação própria, bem como ao regime de precatórios, previsto no art. 100 da CF/88.
Julgamento estendido da apelação.

4. Mandado de segurança coletivo

4.1. Legitimados e objeto
Nos termos do caput do art. 21 da Lei n. 12.016/09, são legitimados à propositura
do mandado de segurança coletivo “partido político com representação no Congresso
Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à
finalidade partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou associação
legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa de
direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na
forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para
tanto, autorização especial”.
De mesmo modo, conforme § único de referido dispositivo, serve à tutela dos: I -
coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os transindividuais, de natureza
indivisível, de que seja titular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou com a
parte contrária por uma relação jurídica básica; II - individuais homogêneos, assim
entendidos, para efeito desta Lei, os decorrentes de origem comum e da atividade ou
situação específica da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante”
Diante do exposto, não é cabível a impetração de MS coletivo na tutela de direitos
difusos, a qual se fará por ação própria, quais sejam, a ação popular e a ação civil pública.

4.2. Efeitos
Nos termos do caput do art. 22 da Lei do Mandado de Segurança, a sentença do
MS coletivo fará coisa julgada limitadamente aos membros do grupo ou categoria
substituídos pelo impetrante; de mesmo modo, o §1º do dispositivo dispõe que “o MS
coletivo não induz litispendência para as ações individuais, mas os efeitos da coisa
julgada não beneficiarão o impetrante a título individual se não requerer a desistência de
seu mandado de segurança no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da
impetração da segurança coletiva”.

5. Ação popular
Nos termos do inciso LXXIII do art. 5º da CF/88, “qualquer cidadão é parte
legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou
de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de
custas judiciais e do ônus da sucumbência”.
5.1. Legitimados ativos
Nos termos do art. 1º da Lei n. 4.717/65, qualquer cidadão, exclusivamente a
pessoa física, é parte legítima para propor a ação popular, devendo inclusive juntar o título
de eleitor enquanto prova da cidadania, nos termos do §3º do dispositivo.
A doutrina fala do binômio ilegalidade e lesividade enquanto requisitos de
procedência da ação.
Os casos de nulidade estão previstos nos arts. 2º a 4º da Lei, sendo os casos
previstos nas alíneas do art. 2º:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as
seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições
legais do agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular
de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação
de lei, regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito,
em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente
inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim
diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

De mesmo modo, nos casos do art. 4º existe presunção juris tantum de nulidade,
a qual pode ser afastada por prova em contrário:
“I - A admissão ao serviço público remunerado, com desobediência, quanto às
condições de habilitação, das normas legais, regulamentares ou constantes de
instruções gerais.
II - A operação bancária ou de crédito real, quando:
a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares,
estatutárias, regimentais ou internas;
b) o valor real do bem dado em hipoteca ou penhor for inferior ao constante
de escritura, contrato ou avaliação.
III - A empreitada, a tarefa e a concessão do serviço público, quando:
 a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prévia concorrência
pública ou administrativa, sem que essa condição seja estabelecida em lei,
regulamento ou norma geral;
b) no edital de concorrência forem incluídas cláusulas ou condições, que
comprometam o seu caráter competitivo;
c) a concorrência administrativa for processada em condições que
impliquem na limitação das possibilidades normais de competição.
IV - As modificações ou vantagens, inclusive prorrogações que forem
admitidas, em favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos de
empreitada, tarefa e concessão de serviço público, sem que estejam previstas em
lei ou nos respectivos instrumentos.,
V - A compra e venda de bens móveis ou imóveis, nos casos em que não
cabível concorrência pública ou administrativa, quando:
a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, ou
constantes de instruções gerais;
b) o preço de compra dos bens for superior ao corrente no mercado, na época
da operação;
c) o preço de venda dos bens for inferior ao corrente no mercado, na época
da operação.
VI - A concessão de licença de exportação ou importação, qualquer que seja
a sua modalidade, quando:
a) houver sido praticada com violação das normas legais e regulamentares
ou de instruções e ordens de serviço;
b) resultar em exceção ou privilégio, em favor de exportador ou importador.
VII - A operação de redesconto quando sob qualquer aspecto, inclusive o
limite de valor, desobedecer a normas legais, regulamentares ou constantes de
instruções gerais.
VIII - O empréstimo concedido pelo Banco Central da República, quando:
a) concedido com desobediência de quaisquer normas legais,
regulamentares,, regimentais ou constantes de instruções gerias:
b) o valor dos bens dados em garantia, na época da operação, for inferior ao
da avaliação.
IX - A emissão, quando efetuada sem observância das normas
constitucionais, legais e regulamentadoras que regem a espécie”.

5.3. Legitimados passivos

Nos termos do art. 6º, a ação será proposta contra as pessoas públicas ou
privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou
administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato
impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os
beneficiários diretos do mesmo.
Conforme o §3º do dispositivo, “a pessoas jurídica de direito público ou de direito
privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou
poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo
do respectivo representante legal ou dirigente”.
O Ministério Público atua para além da função típicas de custo legis, cabendo-lhe
apresar a produção da prova e promover a responsabilidade civil ou criminal dos que nela
incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado
ou dos seus autores. Nos termos do prof. Luciano Ferraz o MP é parte autônoma e
subsidiária da AP, vez que o art. 9º dispõe que “se o autor desistir da ação ou der motivo
à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no
art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do
Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita,
promover o prosseguimento da ação”; o art. 16 determina que, “caso decorridos 60
(sessenta) dias da publicação da sentença condenatória de segunda instância, sem que o
autor ou terceiro promova a respectiva execução. o representante do Ministério Público a
promoverá nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave”; ainda, conforme o §2º
do art. 19, “das sentenças e decisões proferidas contra o autor da ação e suscetíveis de
recurso, poderá recorrer qualquer cidadão e também o Ministério Público”.

5.4. Procedimento
Aplica-se o procedimento comum previsto no NCPC subsidiariamente às
disposições contidas no art. 7º da Lei n. 4.717, ipsis litteris:
“I - Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:
a) além da citação dos réus, a intimação do representante do Ministério Público;
b) a requisição, às entidades indicadas na petição inicial, dos documentos que tiverem
sido referidos pelo autor (art. 1º, § 6º), bem como a de outros que se lhe afigurem
necessários ao esclarecimento dos fatos, ficando prazos de 15 (quinze) a 30 (trinta) dias
para o atendimento.
§ 1º O representante do Ministério Público providenciará para que as requisições, a que
se refere o inciso anterior, sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz.
§ 2º Se os documentos e informações não puderem ser oferecidos nos prazos assinalados,
o juiz poderá autorizar prorrogação dos mesmos, por prazo razoável.
II - Quando o autor o preferir, a citação dos beneficiários far-se-á por edital com o prazo
de 30 (trinta) dias, afixado na sede do juízo e publicado três vezes no jornal oficial do
Distrito Federal, ou da Capital do Estado ou Território em que seja ajuizada a ação. A
publicação será gratuita e deverá iniciar-se no máximo 3 (três) dias após a entrega, na
repartição competente, sob protocolo, de uma via autenticada do mandado.
III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, cuja existência ou
identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a sentença final
de primeira instância, deverá ser citada para a integração do contraditório, sendo-lhe
 restituído o prazo para contestação e produção de provas, Salvo, quanto a beneficiário, se
a citação se houver feito na forma do inciso anterior.
IV - O prazo de contestação é de 20 (vinte) dias, prorrogáveis por mais 20 (vinte), a
requerimento do interessado, se particularmente difícil a produção de prova documental,
e será comum a todos os interessados, correndo da entrega em cartório do mandado
cumprido, ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.
V - Caso não requerida, até o despacho saneador, a produção de prova testemunhal ou
pericial, o juiz ordenará vista às partes por 10 (dez) dias, para alegações, sendo-lhe os
autos conclusos, para sentença, 48 (quarenta e oito) horas após a expiração desse prazo;
havendo requerimento de prova, o processo tomará o rito ordinário.
VI - A sentença, quando não prolatada em audiência de instrução e julgamento, deverá
ser proferida dentro de 15 (quinze) dias do recebimento dos autos pelo juiz.
Parágrafo único. O proferimento da sentença além do prazo estabelecido privará o juiz da
inclusão em lista de merecimento para promoção, durante 2 (dois) anos, e acarretará a
perda, para efeito de promoção por antigüidade, de tantos dias quantos forem os do
retardamento, salvo motivo justo, declinado nos autos e comprovado perante o órgão
disciplinar competente”.

5.5. Natureza
A ação popular quando julgada procedente possui caráter desconstitutivo, bem
como, eventualmente, caráter condenatório no tocante à imposição de reparação dos
danos e devolução dos proventos ilícitos do ato anulado; por outro lado, julgada
improcedente possuirá natureza meramente declaratória.
Inobstante a literalidade do art. 11 da Lei, a decretação de invalidade do ato
impugnado não implica necessariamente na condenação em perdas e danos, devendo ser
examinado no caso concreto, ressalvada a possibilidade de ação regressiva contra os
funcionários causadores do dano, nos casos de culpa. Devendo-se ressalvar a disposição
do art. 28 da LINDB, a qual requer dolo ou erro grosseiro para que ocorra a
responsabilização pessoal do agente público; definidos nos parágrafos do art. 12 do
Decreto n. 9.830:
“§1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com
culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência,
imprudência ou imperícia.
§2º Não será configurado dolo ou erro grosseiro do agente público se não restar
comprovada, nos autos do processo de responsabilização, situação ou circunstância fática
capaz de caracterizar o dolo ou o erro grosseiro.
§3º O mero nexo de causalidade entre a conduta e o resultado danoso não implica
responsabilização, exceto se comprovado o dolo ou o erro grosseiro do agente público.
§4º A complexidade da matéria e das atribuições exercidas pelo agente público serão
consideradas em eventual responsabilização do agente público.
 §5º O montante do dano ao erário, ainda que expressivo, não poderá, por si só, ser
elemento para caracterizar o erro grosseiro ou o dolo.
§6º A responsabilização pela opinião técnica não se estende de forma automática
ao decisor que a adotou como fundamento de decidir e somente se configurará se
estiverem presentes elementos suficientes para o decisor aferir o dolo ou o erro
grosseiro da opinião técnica ou se houver conluio entre os agentes.
§7º No exercício do poder hierárquico, só responderá por culpa in
vigilando aquele cuja omissão caracterizar erro grosseiro ou dolo”.

Ainda, nos termos do art. 12, a sentença incluirá sempre, na condenação dos réus,
o pagamento, ao autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais,
diretamente relacionadas com a ação e comprovadas, bem como o dos honorários de
advogado. De mesmo modo, nos termos do art. 13, a sentença que, apreciando o
fundamento de direito do pedido, julgar a lide manifestamente temerária, condenará o
autor ao pagamento do décuplo das custas.

5.6. Eficácia
Nos termos do art. 18, a sentença terá eficácia de coisa julgada oponível "erga
omnes", exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de
prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento,
valendo-se de nova prova.
Conforme o art. 19, a sentença que concluir pela carência ou pela improcedência
da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de
confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito
suspensivo. Havendo Tema de repetitivos em julgamento no STJ sobre o duplo grau de
jurisdição.

5.7. Prazo prescricional

No tema 897 da repercussão geral do STF, restou assentado que apenas o
cometimento de atos de improbidade administrativa dolosos que geram ações de
ressarcimento que são imprescritíveis.
Por sua vez, no tocante à Ação popular, possuirá caráter imprescritível tão
somente em relação à reparação de dano ao meio ambiente, no entanto, será prescritível
no tocante às demais hipóteses, prescrevendo no prazo de 5 anos, conforme o art. 21 da
Lei.
6. Ação civil pública
Nos termos do art. 129, III, da CF, se situa dentre as funções institucionais do MP,
promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e
social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
A ação civil pública é regulada pela Lei n. 7.347/85, aplicando-se
subsidiariamente as disposições do NCPC nos termos do art. 19 da Lei, bem como, à
defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os
dispositivos do Título III do CDC.
O art. 1º da Lei n. 7.347, dispõe que regem-se por esta lei, inexistindo prejuízo à
incidência da Lei da AP, as responsabilidades por danos morais patrimoniais causados
nas hipóteses dispostas em seus incisos, quais sejam:
l - ao meio-ambiente;
ll - ao consumidor;
III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
V - por infração da ordem econômica
VI - à ordem urbanística.
VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos
VIII – ao patrimônio público e social.
Ainda, nos termos do § único do art. 1º, não será cabível ação civil pública para
veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de
Garantia do Tempo de Serviço - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos
beneficiários podem ser individualmente determinados.
Nos termos do art. 3º da Lei, a ACP terá por objeto a condenação em dinheiro ou
o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer; admitindo a ação cautelar no âmbito
da ACP, conforme disposto no art. 4º.
O rol de legitimados ativos à propositura da ação principal está disposto no art. 5º
da Lei:
I - Ministério Público;
II - a Defensoria Pública (cuja constitucionalidade foi reconhecida na ADI 3.943,
julgado em 2015 pelo STF);
III - a União, os Estados, o DF e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
(sendo que, no caso da administração pública indireta, requer-se pertinência
 temática entre as suas finalidades institucionais e o interesse tutelado, nos termos
de entendimento assentado pelo STJ, disposto no Informativo n. 731/22).
V - a associação, preenchidos concomitantemente os requisitos dispostos nas
alíneas, quais sejam: a) a constituição há pelo menos 1 ano nos termos da lei civil;
b) incluir, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público
e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre
concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
Nos termos do §1º do dispositivo, o MP, quando não participar enquanto parte,
deverá realizar a função de custos legis (fiscal da lei); de mesmo modo, conforme §3°,
caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o
Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa. De mesmo modo,
nos termos do art. 15 da Lei, decorridos sessenta dias do trânsito em julgado da sentença
condenatória, sem que a associação autora lhe promova a execução, deverá fazê-lo o
Ministério Público, facultada igual iniciativa aos demais legitimados
Ainda, em relação à resolução consensual de conflitos no âmbito da
Administração, o §6º do art. 5º dispõe que os órgãos públicos legitimados poderão tomar
dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais,
mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.
Conforme o art. 8º da Lei, para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às
autoridades competentes as certidões e informações que julgar necessárias, a serem
fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias.
Por sua vez, o §1º de referido dispositivo trata da instauração do inquérito civil
público, cuja instauração reside sobre legitimidade privativa do MP, em consonância com
o art. 129, III, da CF/88, o qual, outrossim, poderá requisitar, de qualquer organismo
público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar,
o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis; ainda, conforme o §2, somente nos
casos em que a lei impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou informação, hipótese em
que a ação poderá ser proposta desacompanhada daqueles documentos, cabendo ao juiz
requisitá-los.
Conforme o art. 9º, se o órgão do Ministério Público, esgotadas todas as
diligências, se convencer da inexistência de fundamento para a propositura da ação civil,
promoverá o arquivamento dos autos do inquérito civil ou das peças informativas,
fazendo-o fundamentadamente; devendo o arquivamento ser submetido à homologação,
no prazo de 3 dias, ao Conselho Superior do MP, sob pena de se incorrer em falta grave,
conforme §1º.
Nos termos dos §§ 2º a 4º, do dispositivo: até que, em sessão do Conselho
Superior do Ministério Público, seja homologada ou rejeitada a promoção de
arquivamento, poderão as associações legitimadas apresentar razões escritas ou
documentos, que serão juntados aos autos do inquérito ou anexados às peças de
informação; promoção de arquivamento será submetida a exame e deliberação do
Conselho Superior do Ministério Público, conforme dispuser o seu Regimento; deixando
o Conselho Superior de homologar a promoção de arquivamento, designará, desde logo,
outro órgão do Ministério Público para o ajuizamento da ação.

Conforme o art. 12 da Lei, poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem
justificação prévia, em decisão sujeita a agravo; ainda, conforme o §1º do dispositivo, é
cabível o requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar
grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, poderá o Presidente do
Tribunal a que competir o conhecimento do respectivo recurso suspender a execução da
liminar, em decisão fundamentada, da qual caberá agravo para uma das turmas julgadoras,
no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicação do ato.

Conforme §2º do art. 12, a multa cominada liminarmente só será exigível do réu
após o trânsito em julgado da decisão favorável ao autor, mas será devida desde o dia em
que se houver configurado o descumprimento.

Nos termos do art. 13, diferentemente do que ocorre na ação popular no qual a
indenização é direcionada à pessoa jurídica lesada pelo ato anulado, havendo condenação
em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido por um
Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o
Ministério Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à
reconstituição dos bens lesados.
Conforme o art. 14, o juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursos, para
evitar dano irreparável à parte.
Tendo sido reconhecida pelo STF a inconstitucionalidade do art. 16 da Lei com
redação dada pela Lei n. 9.494, no julgamento do Tema n. 1075 da Repercussão Geral
(Info 1012), sendo repristinada sua redação original, a qual reconhece o efeito erga omnes
em processo na qual decididos direitos difusos e coletivos, tendo sido ampliado pelo art.
103 do CDC ampliado para os direitos individuais com dimensão coletiva.
Ainda, se a ACP tiver projeção regional ou nacional, dever-se-á determinar o Juízo
competente a partir do art. 93, II, do CDC, devendo a propositura ocorrer no foro, ou na
circunscrição judiciária, de capital de Estado ou no Distrito Federal. Devendo-se evitar
decisões conflitantes proferidas por juízos diversos em ações civis públicas que estejam
tramitando em comarcas diferentes a partir do art. 55, § 3º e art. 286 do CPC, além do art.
2º, parágrafo único, da Lei nº 7.347/85, os quais estabelecem que:
Art. 55. § 3º Serão reunidos para julgamento conjunto os processos que
possam gerar risco de prolação de decisões conflitantes ou contraditórias
caso decididos separadamente, mesmo sem conexão entre eles.

Art. 286. Serão distribuídas por dependência as causas de qualquer

natureza:
I - quando se relacionarem, por conexão ou continência, com outra já
ajuizada;
 II - quando, tendo sido extinto o processo sem resolução de mérito, for
reiterado o pedido, ainda que em litisconsórcio com outros autores ou que
sejam parcialmente alterados os réus da demanda;
III - quando houver ajuizamento de ações nos termos do art. 55, § 3º, ao
juízo prevento.
Parágrafo único. Havendo intervenção de terceiro, reconvenção ou outra
hipótese de ampliação objetiva do processo, o juiz, de ofício, mandará
proceder à respectiva anotação pelo distribuidor.

Art. 2º. Parágrafo único. A propositura da ação prevenirá a jurisdição do

juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma
causa de pedir ou o mesmo objeto.

Assim, ajuizadas múltiplas ações civis públicas de âmbito nacional ou regional,

firma-se a prevenção do juízo que primeiro conheceu de uma delas, para o julgamento de
todas as demandas conexas.
Conforme o art. 17 da Lei, no caso de litigância de má-fé, a associação autora e
os diretores responsáveis pela propositura da ação serão solidariamente condenados em
honorários advocatícios e ao décuplo das custas, sem prejuízo da responsabilidade por
perdas e danos; por outro lado, não haverá adiantamento de custas, emolumentos,
honorários periciais e quaisquer outras despesas, nos termos do art. 18.
Cabe ressaltar que, a partir do surgimento da Ação de Improbidade, houve
decréscimo na utilização da ação civil pública; havendo alteração trazida pela Nova Lei
de Improbidade (Lei n. 14.230) que tende a superar os prejuízos gerados pelos casos de
substituição indevida da ACP pela ação de improbidade, qual seja a disposição do §16 do
art. 17, de que, a qualquer momento, se o magistrado identificar a existência de
ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam
presentes todos os requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo
passivo da demanda, poderá, em decisão motivada, converter a ação de improbidade
administrativa em ação civil pública.