INTENSIVO II

Barney Bichara
Direito Administrativo
Aula 01

ROTEIRO DE AULA

Tema: Intervenção do Estado na propriedade

Inicialmente, o professor destaca que Estado é a pessoa jurídica de direito público interno, dotada de autonomia política
e integrante da federação (União, estados, DF e municípios).
✓ Portanto, aqui, Estado é o ente político, cada qual dentro de sua esfera de competência.

O professor destaca que Estado é a pessoa jurídica de direito público interno, dotada de autonomia política. O Estado
exerce funções essenciais (legisla, julga e administra) por meio de órgãos internos e independentes.

✓ O professor explica que o Estado intervém no direito de propriedade através de um ato legislativo, de um ato
jurisdicional ou de um ato administrativo.
Exemplo 1: a lei municipal limita o direito de propriedade.
Exemplo 2: decisão judicial determina que haja servidão administrativa em determinado imóvel.

1. Fundamentos da intervenção do Estado na propriedade

A premissa que se estabelece é que o direito à propriedade é um direito fundamental, nos termos da Constituição Federal.
Tal direito é sujeito a algumas restrições, de modo que seja possível coadunar o direito à propriedade com o interesse
público.

Há, basicamente, quatro fundamentos para o sacrifício do direito de propriedade em favor do bem comum: a supremacia
do interesse público, o domínio eminente, a função social da propriedade e o poder de polícia do Estado.

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A. O domínio eminente
A expressão “domínio eminente” se refere ao poder de império que o Estado exerce sobre todos que estão abrangidos
por sua soberania. Trata-se da soberania que o Estado exerce sobre o seu domínio territorial.

Atenção: A expressão “domínio eminente” não traduz conteúdo patrimonial, ou seja, não se refere ao patrimônio do
Estado. Assim, não se deve confundir domínio eminente com domínio público, já que este se refere ao patrimônio estatal.
O domínio eminente, por sua vez, traduz um domínio político.

B. Supremacia do interesse público

Como o interesse público é mais importante do que o interesse individual, sempre que for necessário sacrificar o direito
de propriedade para satisfazer o bem comum, o Estado estará autorizado a fazê-lo.

C. A função social da propriedade (art. 5º, XXIII1 e art. 170, III, CF2).
A função social da propriedade aparece como direito fundamental e como premissa que dirige a ordem econômica.

A ideia da função social da propriedade, segundo o professor, pode ser traduzida na expressão “a propriedade obriga”, a
qual está contida na Constituição de Weimar de 1919. Isso significa que o direito de propriedade traz benefícios, mas
impõe ao proprietário obrigações. Desse modo, o Estado pode intervir no direito de propriedade para assegurar que ela
cumpra a sua função social.

D. O poder de polícia do Estado (aqui entendido em seu sentido amplo)

Ao estudar o poder de polícia, o professor ressalta que foi visto o conceito de “polícia administrativa”, também chamado
de “poder de polícia em sentido estrito”, que está conceituado no art. 78 do CTN3.

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CF, art. 5º, XXIII: “a propriedade atenderá a sua função social.”
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CF, art. 170, III: “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (...)
III - função social da propriedade;”
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CTN, art. 78: “Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito,
interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 1966)
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos
limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária,
sem abuso ou desvio de poder.”

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 ✓ Nesta matéria, entretanto, o que fundamenta a intervenção do Estado na propriedade é o poder de polícia em
sentido amplo. Trata-se do poder do Estado de fazer leis e fazer atos administrativos para limitar
direitos/liberdades individuais em favor do bem comum.

2. Modalidades de intervenção do Estado na propriedade

Tradicionalmente, a doutrina divide a intervenção do Estado no direito de propriedade em duas espécies: intervenção
restritiva (ou branda) e intervenção supressiva.

A. Intervenção restritiva ou branda

A intervenção restritiva ou branda no direito de propriedade é aquela em que o Estado afeta a propriedade sem extingui-
la.
✓ Obs.: o professor ressalta que, ao estudar o Direito Civil (classicamente concebido), era possível perceber que a
propriedade possuía 3 atributos: era absoluta, exclusiva e perpétua.
- Absoluta: o proprietário faz o que quiser com a sua propriedade.
- Exclusiva: apenas o proprietário usa e goza da propriedade.
- Perpétua: a propriedade é do proprietário para sempre.
✓ Quando o Estado pratica um ato que afeta um dos atributos da propriedade, ele relativiza o direito de
propriedade.

São intervenções restritivas ou brandas:

1º) Limitação administrativa
2º) Requisição administrativa
3º) Ocupação temporária
4º) Tombamento
5º) Servidão

B. Intervenção supressiva
A intervenção supressiva é aquela em que o ato estatal fulmina/destrói o direito de propriedade (o dono deixa de ser
dono).
A intervenção supressiva por excelência é a desapropriação.

São formas de intervenção supressiva:

1º) Desapropriação;

2º) Requisição administrativa (quando recai sobre bens consumíveis).

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O professor destaca que o art. 5º, XXV, CF4 afirma que o poder público poderá utilizar transitoriamente móveis, imóveis
e serviços particulares em caso de guerra ou perigo iminente, pagando indenização, de forma ulterior, se houver dano.

Obs.: Em alguns casos, embora a intervenção, a priori, seja restritiva, pode haver a supressão da propriedade. Exemplo:
imagine que o Brasil precise requisitar administrativamente máscaras descartáveis para a COVID-19. Neste caso, houve,
na verdade, a supressão da propriedade do particular, pois a máscara é bem consumível.

✓ Quando a requisição administrativa destruir a propriedade ela será classificada como intervenção supressiva.
Neste caso, haverá uma indenização posterior, pois, como o bem é consumível.

3. Prescrição
Quando há a lesão ao direito de propriedade em razão de ato estatal, surge a pretensão do proprietário à devida
indenização (princípio da actio nata).

O prazo para ajuizamento da ação, com fins à indenização, é de 5 anos. Este é o prazo de prescrição.

Atenção: O fundamento legal dessa prescrição está no art. 10 do Decreto-Lei 3.365/1941 e não no art. 1º do Decreto
20.910/13925 (que traz o prazo geral de prescrição).

DL 3.365/1941, art. 10: “A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de
cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.
Neste caso, somente decorrido um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração.
Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a indenização por restrições decorrentes
de atos do Poder Público.”

Atenção: O prazo de 5 anos não será aplicável no caso de desapropriação indireta, pois, nesta situação, o prazo variará.
✓ Desapropriação indireta é a desapropriação sem o devido processo legal.
✓ O ordenamento jurídico prevê 3 requisitos para a caracterização da desapropriação indireta: o apossamento
administrativo; a destinação pública; e a situação faticamente irreversível.

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CF, art. 5º, XXV: “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular,
assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;”
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Decreto 20.910/1392, art. 1º: “As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer
direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos
contados da data do ato ou fato do qual se originarem.”

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 ✓ Observação: uma vez recebida destinação pública, o bem não pode ser objeto de reivindicação. Assim sendo, em
caso de desapropriação indireta, resta ao proprietário apenas o direito de pleitear uma indenização (perdas e
danos).
Exemplo: o estado de MG desapropriou vários terrenos para construir a cidade administrativa. Entretanto, no
momento de execução da obra, foi necessário utilizar áreas não desapropriadas anteriormente. Neste caso,
ocorreu uma desapropriação indireta, pois o estado se apossou dos terrenos e deu destinação pública.

✓ A prescrição pode ser definida como aquisição ou perda de um direito em razão do decurso do tempo. No exemplo
dado, se o dono do terreno não ajuizar a ação dentro do período determinado, perderá o seu direito e, em
contrapartida, o estado ganhará o direito de propriedade. Assim sendo, a prescrição do direito do proprietário
tem natureza de usucapião para o estado. Esse raciocínio tem que ser feito para que o aluno entenda que a
prescrição, na desapropriação indireta, terá natureza de usucapião extraordinária, ou seja, sem justo título e sem
boa-fé.
✓ O STJ construiu o raciocínio exposto acima (10 anos para prescrição do direito do proprietário – Após o CC/2002),
porque, se o prazo prescricional fosse de apenas 5 anos, haveria uma usucapião extraordinária especialíssima, em
favor do Estado, sem justo título e sem boa-fé e isso não seria justo com o proprietário. Assim sendo, já que a
prescrição na desapropriação indireta tem natureza de usucapião, o prazo estabelecido para ela deve ser o
mesmo da usucapião extraordinária.
✓ Prazo da usucapião extraordinária: no CC/1916, o prazo era de 20 anos. No CC/2002, o prazo é de 15 anos e pode
ser reduzido para 10 anos caso seja dada função social à propriedade.

Jurisprudência:
STJ: “As restrições relativas à exploração da mata atlântica estabelecidas pelo Decreto n. 750/1993 constituem mera
limitação administrativa, e não desapropriação indireta, sujeitando-se, portanto, à prescrição quinquenal.”

STJ: “A ação de desapropriação indireta prescreve em 20 anos, nos termos da Súmula 119 do STJ e na vigência do Código
Civil de 1916, e em 10 anos sob a égide do Código Civil de 2002, observando-se a regra de transição disposta no art. 2.028
do CC/2002.”

Em síntese: o prazo prescricional para a propositura da ação de desapropriação indireta é o mesmo prazo da usucapião
extraordinária. Esse prazo vai variar se a desapropriação indireta ocorreu na vigência do CC/1916 (20 anos) ou se na
vigência do CC/2002 (10 anos, pela presença de função social).

4. Limitações administrativas

A. Conceito: podem ser definidas como atos gerais do Estado, voltados a propriedades indeterminadas, de modo a
proteger o interesse público em abstrato, ostentando natureza jurídica de poder de polícia.

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Obs.: Há doutrinadores clássicos que afirmam que o poder de polícia fundamenta não apenas a limitação administrativa,
mas todas as modalidades de intervenção.
✓ Observe que, entre todas as formas de intervenção do Estado na propriedade (concepção clássica), a limitação
administrativa tem natureza jurídica de poder de polícia. A despeito disso, Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma
que, em todas as modalidades de intervenção do Estado na propriedade (e não apenas nas limitações
administrativas), está presente o poder de polícia do Estado.
Em suma: Todas as vezes em que o Estado limita os direitos individuais em favor do bem comum ele está
exercendo o poder de polícia. Esse é o entendimento de Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

Obs.: Lembrando que o Estado é a União, cada estado-membro, DF e cada município, todos dentro de suas competências
constitucionais.
Exemplo: o município cria uma lei que limita o direito de propriedade do imóvel urbano.

Atenção: a intervenção na propriedade pode ocorrer em bens móveis ou imóveis. Assim sendo, o Estado pratica atos
legislativos ou administrativos de caráter geral e abstrato, que criam para o proprietário (indeterminado) obrigações
positivas ou negativas, com o fim de condicionar o exercício do direito de propriedade ao interesse público em abstrato.
Exemplo 1: o município cria uma lei que limita o direito de propriedade do imóvel urbano, fazendo distinções de
construções entre propriedades da Zona “A”, “B”, “C” e “D”.
✓ Na limitação administrativa, o Estado faz um ato geral, voltado para propriedades indeterminadas, para proteger
o interesse público em abstrato (exemplos: meio ambiente, paisagem urbana, circulação de veículos etc.).

Exemplo 2: para mudar a cor de um veículo, é necessário fazer uma solicitação ao Detran. Trata-se de exemplo de
limitação administrativa de bem móvel.

Exemplo 3: “A” possui uma arma, mas não pode fazer o que quiser com ela. “A” precisa seguir as regras que definem o
porte de arma de fogo.

B. Atributo da propriedade afetado

Classicamente, a propriedade possui 3 atributos, sendo:
• Absoluta;
• Exclusiva; e
• Perpétua.

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Quando o Estado impõe uma limitação administrativa, ele afeta o caráter absoluto da propriedade, ou seja, mesmo sendo
proprietário do bem, existe a relativização do direito de propriedade e, portanto, o proprietário não pode usar a
propriedade como bem entender.
✓ Se a limitação afeta o caráter absoluto do direito de propriedade, ela relativiza o direito de propriedade.

C. Institutos previstos na Lei 10.257/2011 que têm a natureza de limitação administrativa:

O professor destaca que, no Estatuto da Cidade, há alguns institutos que ostentam a natureza jurídica de limitação
administrativa. São eles: o parcelamento e a edificação compulsórios; o direito de preempção municipal; e o Estudo de
Impacto de Vizinhança.

1º) Parcelamento e edificação compulsórios.

Lei 10.257/2011. art. 5º, caput: “Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o
parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado,
devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.”

2º) Direito de preempção municipal

Lei 10.257/2011. art. 25: “O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de
imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.
§ 1o Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixará prazo de
vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência.
§ 2o O direito de preempção fica assegurado durante o prazo de vigência fixado na forma do § 1o, independentemente do
número de alienações referentes ao mesmo imóvel.”

3º) Estudo de Impacto de Vizinhança

Lei 10.257/2011. art. 36: “Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana
que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações
de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.”

D. Indenização

Questão: Limitações administrativas dão direito à indenização?

Não. Isso porque a limitação administrativa é um ato geral e abstrato, o qual é voltado para proprietários indeterminados
e, portanto, todos sofrem com a limitação administrativa na mesma medida. Assim sendo, o Estado não precisa indenizar
ninguém.

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Cuidado: Há casos em que a limitação administrativa dá direito à indenização e isso ocorre quando ela produz dano.
Entretanto, neste caso, o dever de indenizar não resulta da limitação, mas sim do dano provocado, pois o art. 37, §6º, CF6,
estabelece a responsabilidade objetiva do Estado.

✓ É necessário esclarecer que a simples imposição de limitações administrativas às propriedades não faz gerar o
direito à indenização, exceto se houver dano.
✓ Em suma: A limitação administrativa não gera direito à indenização. Se a limitação administrativa produzir dano,
haverá direito à indenização em razão do dano.
✓ A indenização não decorre da limitação, mas sim do dano.

Exemplo: a União, para proteger a mata atlântica, fez um decreto estabelecendo limitações administrativas. Os
proprietários das áreas abrangidas pelo decreto ficaram proibidos de realizar extrativismo vegetal. “A” possui uma
fazenda situada nessa área e, por conta disso, não pode cortar nem ao menos um pé de palmito de sua propriedade. O
decreto esvaziou o conteúdo econômico da propriedade de “A” e, portanto, gerou um dano. “A” faz jus a uma indenização
baseada na responsabilidade civil do Estado (e não na limitação administrativa).

STJ: “A indenização pela limitação administrativa ao direito de edificar, advinda da criação de área non aedificandi,
somente é devida se imposta sobre imóvel urbano e desde que fique demonstrado o prejuízo causado ao proprietário da
área.”

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO - ESTAÇÃO ECOLÓGICA - RESERVA FLORESTAL NA SERRA DO MAR - PATRIMÔNIO NACIONAL
(CF, ART. 225, PAR.4.) - LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA QUE AFETA O CONTEÚDO ECONÔMICO DO DIREITO DE
PROPRIEDADE - DIREITO DO PROPRIETÁRIO À INDENIZAÇÃO - DEVER ESTATAL DE RESSARCIR OS PREJUÍZOS DE ORDEM
PATRIMONIAL SOFRIDOS PELO PARTICULAR - RE NÃO CONHECIDO. (RE nº 134.297/SP, Primeira Turma, Relator o
Ministro Celso de Mello, DJ de 22/9/95).

5. Requisições administrativas

CF, art. 5º, XXV: “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular,
assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.”

A. Conceito: é o ato administrativo autoexecutório pelo qual o Poder Público utiliza, transitoriamente, bens móveis,
imóveis e/ou serviços particulares em casos de guerra ou de perigo público iminente.

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CF, art. 37, §6º: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”

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 ✓ Autoexecutório: a requisição é feita sem a necessidade de ordem judicial.
✓ Poder público são todos os entes federativos: União, estados, DF e municípios. Todos eles podem requisitar.
✓ Transitória: somente pode ocorrer dentro de um contexto específico (perigo iminente ou guerra).

Obs.: Recentemente, o STF fixou o entendimento de que não é possível haver requisição administrativa sobre entes
públicos (um ente requisitando de outro).

B – Competência legislativa
A competência para legislar não se confunde com a competência para administrar.
A CF estabelece que a competência para legislar sobre requisição administrativa é apenas da União (art. 22, III, CF7).
✓ Atenção: A requisição é ato administrativo e, portanto, todos os entes federativos podem praticar tal ato. Isso
foi estabelecido por lei federal.

Atenção: No caso da requisição, apesar de a capacidade para legislar ser apenas da União, qualquer ente federativo pode
requisitar bens móveis, imóveis ou serviços particulares em casos de guerra ou de perigo público eminente.

Obs.: Requisição administrativa no direito positivo

Há variadas leis que trazem hipóteses de requisição administrativa. Nestes casos, a União legislou, mas quem praticará o
ato de requisição administrativa será o ente com competência administrativa para tal. São elas:
1º) O Decreto-Lei 4.812/42 disciplina as requisições civis e militares.
2º) A lei delegada nº 4/62 e o Decreto-Lei nº 2/1966 preveem requisições voltadas para a intervenção no domínio
econômico e para bens e serviços necessários ao abastecimento da população.
3º) O art. 1.228, CC8, contempla a requisição administrativa como hipótese de perda da propriedade.

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CF, art. 22, III: “Compete privativamente à União legislar sobre: (...)
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;”
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CC, art. 1.228: “O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem
quer que injustamente a possua ou detenha.
§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo
que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o
equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
§ 2o São defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela
intenção de prejudicar outrem.
§ 3o O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou
interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente.

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4º) O art. 15, XIII da Lei 8.080/19909 traz hipótese de requisição administrativa no âmbito do SUS.

C. Formas de instituição
O Estado requisita por meio de ato administrativo autoexecutório.

D. Atributo da propriedade afetado

Como visto, classicamente, a propriedade possui 3 atributos, sendo:
• Absoluta (o proprietário faz com ela o que quiser).
• Exclusiva (apenas o proprietário usa e goza da propriedade).
• Perpétua (a propriedade é para sempre)

Quando o Estado faz uma requisição administrativa, ele afeta o caráter exclusivo da propriedade, pois é o Estado que irá
usufruir da propriedade de um particular.
Exemplo 1: A requisição pode recair sobre bens móveis (exemplo: veículos). É possível, exemplificativamente, que um
policial federal aborde alguém na rua e requisite administrativamente o carro dela para perseguir um terrorista em fuga.
Exemplo 2: A requisição pode recair sobre serviços. Exemplo: a União requisita médicos para trabalhar na pandemia.

E. Indenização
A requisição administrativa não dá direito à indenização, salvo se houver dano.
✓ A requisição administrativa tem a indenização condicionada à existência de dano. Se houver dano, a indenização
será paga posteriormente.
✓ A indenização não ocorre pelo uso do bem, mas sim pelo dano.

§ 4o O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse
ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado,
em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante.
§ 5o No caso do parágrafo antecedente, o juiz fixará a justa indenização devida ao proprietário; pago o preço, valerá a
sentença como título para o registro do imóvel em nome dos possuidores.”
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Lei 8.080/90, art. 15, XIII: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito
administrativo, as seguintes atribuições:
(...)
XIII - para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente,
de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente
poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização;”

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Atenção: Ainda que o dano seja inequívoco, a indenização será posterior ao dano. Exemplo: a requisição administrativa é
hipótese de perda da propriedade quando recai sobre bens consumíveis. Assim sendo, se o Estado requisita bens
consumíveis (exemplo: combustível), o dano é inequívoco, mas a indenização será paga posteriormente.

6. Ocupação temporária

A. Conceito: é o ato administrativo pelo qual o poder público usa, transitoriamente, bens imóveis para atender a uma
finalidade de interesse público prevista em lei.
✓ Não confunda a requisição administrativa (que recai sobre bens móveis, imóveis e serviços) com a ocupação
temporária.
✓ A ocupação temporária somente recai sobre bem imóvel e não requer circunstância específica, mas apenas
requer finalidade pública definida em lei.
✓ Além disso, a requisição administrativa possui um contexto constitucional (perigo iminente ou guerra).

B. Atributo da propriedade afetado

Quando o Estado ocupa temporariamente um imóvel, ele afeta o caráter exclusivo da propriedade, pois é o Estado que
utilizará a propriedade.

C. Espécies
A doutrina classifica a ocupação temporária em duas espécies:
✓ Ocupação temporária vinculada à desapropriação; e
✓ Ocupação temporária para outros fins de interesse público.

1ª) Ocupação temporária vinculada à desapropriação:

A principal ideia nesse tipo de ocupação é que o acessório segue o principal.
✓ Neste caso, como a ocupação temporária (acessório) é vinculada à desapropriação (principal), utiliza-se o regime
jurídico da desapropriação.

✓ O professor destaca que a desapropriação possui duas fases: declaratória e executória.

Na fase declaratória, o Estado declara a utilidade pública, a necessidade pública ou o interesse social,
identificando a área a ser desapropriada e indicando a finalidade do bem a ser desapropriado.
Na fase executória, providências são tomadas para transferir a propriedade (exemplo: pagamento de indenização
e tradição/ou registro).

Há duas espécies de ocupação temporária: ocupação temporária vinculada à desapropriação e ocupação temporária para
outros fins de interesse público.

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 ✓ A ocupação temporária vinculada à desapropriação segue o regime jurídico da desapropriação. Isso significa que
ela segue todos os procedimentos estabelecidos na fase declaratória e na fase executória. Assim, declara-se a
utilidade pública/necessidade pública/interesse social para fins de desapropriação e para fins de ocupação.
Posteriormente, o Estado adota as providências necessárias para concretizar o ato.
✓ Na declaração, o Estado precisa dizer quais áreas serão desapropriadas e quais áreas serão ocupadas.

Se o Estado apenas ocupar temporariamente o imóvel para atender uma finalidade ligada à desapropriação, o proprietário
não perderá a propriedade e, dessa forma, o Estado não precisa indenizá-lo pela perda da propriedade.

✓ A área declarada para fins de desapropriação será transferida do patrimônio do particular para o patrimônio do
Estado. A área ocupada será utilizada e, posteriormente, devolvida.
✓ A ocupação só abrange imóveis em terrenos não edificados, contíguos à área em que ocorrerá a obra.
✓ A ocupação temporária ocorrerá em área que servirá de apoio ao local em que ocorrerá a obra. Ela depende de
declaração e execução, pois segue o regime jurídico da desapropriação. O acessório segue o principal.

Decreto-lei 3365/1941, art. 36: “É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de
terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização. O expropriante prestará caução, quando
exigida.”

2ª) Ocupação temporária para outros fins de interesse público:

Esta espécie é residual e abrange todas as demais situações em que pode ocorrer a ocupação temporária.

✓ Segundo o professor, neste caso, não há uma única lei que trate da ocupação temporária para outros fins de
interesse público. O que existe são leis variadas que criam hipóteses distintas de ocupação de imóveis privados
para atender diferentes fins de interesse público.

Exemplo 1: a Justiça Eleitoral ocupa temporariamente imóvel particular para servir de seção eleitoral.
Exemplo 2: um pesquisador acredita que, em determinada área, há fósseis raríssimos. Neste caso, a lei prevê a
possibilidade de o Estado autorizar a ocupação temporária desse imóvel para fins de pesquisa arqueológica.

Lei 3.924/61, art. 13: “A União, bem como os Estados e Municípios mediante autorização federal, poderão proceder a
escavações e pesquisas, no interêsse da arqueologia e da pré-história em terrenos de propriedade particular, com exceção
das áreas muradas que envolvem construções domiciliares.”

✓ Observação: a ocupação temporária para pesquisa arqueológica não pode ocorrer em construções domiciliares.

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D. Formas de instituição
A ocupação temporária é ato administrativo pelo qual o poder público usa imóvel particular para fins de interesse público.

• Na ocupação vinculada à desapropriação, é necessário seguir o regime jurídico da desapropriação. Assim sendo,
é necessário haver uma fase declaratória e uma fase executória.
Neste caso, a ocupação se dá por meio de ato administrativo, precedido de declaração de desapropriação.
• Na ocupação temporária para outros fins de interesse público, há uma ato administrativo. Preenchidos os
requisitos legais, o poder público faz a ocupação.

E. Indenização
Questão: A ocupação temporária dá direito à indenização? Neste caso, é necessário fazer uma distinção. Veja abaixo:

1º) Ocupação temporária vinculada à desapropriação: há o direito à indenização (art. 36, DL 3.365/1941). Neste caso, a
indenização não é pela perda propriedade (pois isso não ocorre), mas sim pela ocupação temporária.

2ª) Ocupação temporária para outros fins de interesse público: o direito à indenização está condicionado à existência de
dano. Neste caso, a simples ocupação não gera o direito à indenização.
Exemplo: a Justiça Eleitoral ocupou temporariamente imóvel particular para servir de seção eleitoral. Neste exemplo, a
ocupação causou danos ao imóvel (eleitores quebraram os vidros da janela) e, portanto, há indenização.

7. Servidão administrativa

A. Conceito: é o direito real de gozo, de natureza pública, instituída pelo próprio Estado ou por quem lhe faça as vezes,
sobre outro bem imóvel, em favor de um serviço público.

Não existe lei sobre servidão administrativa. Assim, doutrina e jurisprudência estabeleceram duas premissas para
construir o regime jurídico da servidão administrativa:
1) A natureza jurídica da servidão é administrativa.
Servidão é direito real sobre coisa alheia e pode ser de dois tipos:
- Servidão de direito privado (CC).
- Servidão de direito público (administrativa).

Obs.: Existem regras gerais que se aplicam a ambas as modalidades de servidão:

✓ A servidão sempre recai sobre imóveis e é direito real.
✓ A servidão, a priori, é perpétua.
✓ A servidão deve ser registrada no cartório de registro de imóveis.

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 2) O Decreto-Lei 3365/41 previu a possibilidade de se instituir servidões administrativas. Assim sendo, o art. 40 desta
lei é o fundamento geral para a servidão administrativa (já que não há lei específica sobre a matéria).

Decreto-lei 3365/41, art. 40: “O expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei.”

✓ Conforme o art. 40 do DL 3365, aplica-se o regime da desapropriação à servidão administrativa, ou seja, haverá a
fase declaratória e a fase executória.
✓ Na servidão administrativa, a fase de declaração será de utilidade pública/necessidade pública/interesse social
para fins de instituir um direito real.
✓ O próprio Estado ou quem lhe faça as vezes possui competência executória para instituir o direito real na servidão.
✓ Em suma: Na desapropriação, primeiro há um decreto que declara a utilidade pública/necessidade pública e,
depois, há providências a serem tomadas para a transferência da propriedade. Na servidão, o procedimento é
similar, ou seja, declara-se, por decreto, a utilidade pública/necessidade pública para fins de servidão. Depois
disso, adotam-se providências para instituir direito real sobre coisa alheia.

Na servidão do direito civil, o imóvel sobre o qual recai o direito real de servidão é chamado de imóvel serviente. Este
imóvel serviente prestará uma utilidade a outro imóvel, o qual é chamado de dominante.

Na servidão administrativa, o imóvel sobre o qual recai o direito real de servidão também é chamado de imóvel serviente.
Entretanto, neste caso, o que é dominante é o serviço público.
Exemplo: imóvel rural que abriga torres de transmissão de energia. Neste caso, o serviço público de transmissão de
energia é o dominante e o imóvel rural é serviente.

OBS: Servidão administrativa sobre bem público.

A lei de desapropriação prevê regras relativas à desapropriação de bens públicos. Como a previsão da servidão consta na
lei da desapropriação, as regras de desapropriação se aplicam à servidão.

STJ: Admite-se a possibilidade de construções que não afetem a prestação do serviço público na faixa de servidão (art. 3º
do Decreto n. 35.851/1954).

B. Atributo da propriedade afetado

Quando o Estado institui a servidão administrativa em um imóvel, ele afeta o caráter exclusivo da propriedade, pois é o
Estado que utilizará a propriedade.

C. Formas de instituição

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Há 3 formas de instituição:
1. Por acordo – Acordo é o contrato. Neste caso, é necessária a anterior declaração de utilidade pública/necessidade
pública.
✓ Obs.: Na desapropriação, há uma fase declaratória e uma fase executória. Na fase declaratória, a União, o Estado,
o município ou o DF declara a utilidade, a necessidade pública ou o interesse público. Na fase executória, são
adotadas providências para transferir a propriedade. A competência executória é conferida àqueles que
declararam a utilidade ou a necessidade pública, mas também é conferida àquele que recebeu por lei ou contrato
tal competência.
✓ Posta a premissa referente à desapropriação, deve-se lembrar que se aplica à servidão administrativa o regime
jurídico da desapropriação.
✓ Feita a declaração de utilidade pública/necessidade pública, o próprio Estado (ou quem lhe faça as vezes) procura
o proprietário e oferece o valor que acha justo. Se o valor não for aceito, o poder público recorrerá ao poder
judiciário pedindo que o juiz institua por sentença a servidão administrativa.

2. Por sentença – Neste caso, também é necessária a anterior declaração de utilidade ou necessidade pública, pois a
servidão segue o regime jurídico da desapropriação.

3. Por lei – Neste caso, não é necessária a declaração de utilidade ou necessidade pública, pois a instituição da servidão é
legal.

Atenção: Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que a servidão administrativa é instituída por acordo (precedido de
declaração), por sentença (precedida de declaração) ou por lei.
✓ Observação: para José dos Santos Carvalho Filho, servidão instituída por lei, na verdade, é limitação
administrativa, pois a lei é ato geral que recai sobre imóveis indeterminados com fins a proteger o interesse
público abstrato.

D. Registro
A lei de registros públicos (Lei 6.015/1973) determina que as servidões (públicas e privadas) sejam registradas no cartório
de registro de imóveis.

Lei 6.015/1973, art. 167, I “6”: “No Registro de Imóveis, além da matrícula, serão feitos:
I - o registro:
(...)
6) das servidões em geral”

✓ Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que o registro da servidão administrativa é essencial para dar publicidade ao
ato, salvo nos casos de servidão administrativa instituída por lei, pois a lei já é pública.

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 ✓ José dos Santos Carvalho Filho afirma que a servidão instituída por lei não precisa de registro porque, na verdade,
não é servidão, mas sim limitação administrativa.

E. Indenização
A servidão administrativa enseja indenização, mas isso ocorre pelo direito real instituído sobre o imóvel alheio (e não pela
perda da propriedade).

STJ: Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros compensatórios pela limitação de uso
da propriedade -Súmula 56/STJ
STJ: Nas hipóteses em que ficar demonstrado que a servidão de passagem abrange área superior àquela prevista na
escritura pública, impõe-se o dever de indenizar, sob pena de violação do princípio do justo preço.
STJ: Os juros compensatórios incidem pela simples perda antecipada da posse, no caso de desapropriação, e pela limitação
da propriedade, no caso de servidão administrativa nos termos da Súmula n. 56/STJ.
STJ: Não incide imposto de renda sobre os valores indenizatórios recebidos pelo particular em razão de servidão
administrativa instituída pelo Poder Público.

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